10es Journées juridiques franco-allemandes (Trêves 23-25 juin 2000) - compte-rendu ; n°4 ; vol.52, pg 928-942

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Revue internationale de droit comparé - Année 2000 - Volume 52 - Numéro 4 - Pages 928-942
15 pages
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10es Journées juridiques franco-allemandes (Trêves 23-25 juin
2000)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 52 N°4, Octobre-décembre 2000. pp. 928-942.
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10es Journées juridiques franco-allemandes (Trêves 23-25 juin 2000). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 52 N°4,
Octobre-décembre 2000. pp. 928-942.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2000_num_52_4_18637928 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-2000
10es JOURNÉES JURIDIQUES FRANCO-ALLEMANDES
(Trêves, 23-25 juin 2000)
Les 10es Journées juridiques franco-allemandes organisées par la Gesellschaft
fur Rechtsvergleichung et la Société de législation comparée se sont tenues à
Trêves du 23 au 25 juin 2000. Elles étaient consacrées au thème des « Directives
de l'Union européenne et leur transposition en Allemagne et en France ». Les
séances de travail ont eu lieu dans le très beau cadre de l'Institut für Arbeitsrecht
und Arbeitsbeziehungen in der Europäischen Gemeinschaft, présidé par le profes
seur Rolf Birk.
Le Colloque est ouvert par M. le Professeur Uwe Blaurock, de l'Université
de Fribourg, président de la Gesellschaft für Rechtsvergleichung, qui, après avoir
accueilli les délégations française et allemande *, remercie la Faculté de droit de
Trêves et tout particulièrement le professeur Birk pour l'organisation de cette
rencontre. Il rappelle que ces Journées juridiques se tiennent régulièrement depuis
1966 et que les 9es, en 1996, à Poitiers avaient eu pour thème : La communication
audiovisuelle. Lors de ces Journées la transposition de la directive 89/552 « télévi
sion sans frontières » avait été abordée, le thème des 10es Journées poursuit donc
le débat commencé. Comme les problèmes différent selon les domaines juridiques,
il a été décidé d'aborder les aspects de droit civil, de droit pénal et de droit
public. Lui répondant au nom de la délégation française, le président Jean Massot,
remercie les organisateurs allemands pour l'accueil qu'elle a reçu. Il estime que
cette rencontre vient à un moment opportun où la pénétration du droit européen
dans le droit national est de plus en plus importante, et que Français et Allemands
sont confrontés à ces mêmes problèmes. Pour sa part, le Conseil d'État français
rencontre continuellement ces questions aussi bien dans ses activités consultatives
que contentieuses. Il présente enfin aux participants allemands l'ouvrage que
M. Sauron vient de publier en allemand et en français sur l'Administration française
et l'Union européenne dont l'auteur aura l'occasion de parler ultérieurement. C'est
ensuite M. Ignaz Bender, chancelier de l'Université de Trêves, qui accueille les
participants, en présentant rapidement de Trêves et son histoire. Il
évoque ensuite son rôle dans les relations internationales que ce soit avec des
universités étrangères ou avec de grandes écoles. Enfin, M. Michael Reinhardt,
vice-doyen de la Faculté de droit de Trêves, se déclare très satisfait que la Faculté
de droit patronne une rencontre en droit comparé entre juristes français et allemands.
De nombreuses occasions permirent aux deux délégations de se retrouver et
de profiter des richesses de la région tant dans ses vins de Moselle que dans des
repas raffinés. Une visite de la belle ville de Trêves en fête fût également organisée.
A l'issue de la Rencontre M. le Professeur Hohloch, secrétaire général, indique
que la Gesellschaft für Rechtsvergleichung entend publier les actes du Colloque
et toutes les contributions présentées.
* La délégation française présidée par M. Jean MASSOT, président de la Section des
finances du Conseil d'Etat, vice-président de la Société de législation comparée, comprenait
MM. et Mmes Ronny ABRAHAM, directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires
étrangères, Etienne PICARD, professeur à l'Université de Paris I, vice-président de la Société
de législation comparée, Jacqueline RIFFAULT, conseiller à la Cour d'appel de Paris, Jean-
Luc SAURON, maître des requêtes au Conseil d'État, et Aliette VOINNESSON, secrétaire
général adjoint de la Société de législation comparée. La délégation allemande comprenait
des représentants des Universités de Bielefeld, Fribourg en Brisgau, Mannheim, Passau,
Trêves et Tübingen. INFORMATIONS 929
Directives de l'Union européenne et leur transposition en Allemagne et en France
La première séance de travail, consacrée aux aspects de droit civil, est
présidée, le vendredi 23 juin, à 9 h 30, par M. le Professeur Rolf Birk, directeur
de l'Institut für Arbeitsrecht und Arbeitsbeziehungen in der Europäischen
Gemeinschaft, qui présente rapidement son institut. Créé en 1983, il se consacre
à l'étude interdisciplinaire du droit du travail dans le cadre économique et social
tel qu'il se présente au sein de la Communauté européenne. A cet effet il dispose,
entre autre, d'un important fonds documentaire et édite la revue « Zeistchrift für
internationales und auslänsidsches Arbeits-und Sozialrecht ».
Puis le président passe la parole au Professeur Dr Thomas Pfeiffer, de l'Univers
ité de Bielefeld, pour son rapport sur la « Loyauté de transposition des directives
européennes en Allemagne ». M. Pfeiffer considère que l'avantage de l'unification
du droit au moyen de directives permet une ouverture sur les particularités des
droits nationaux. Cependant des contradictions multiples apparaissent lors de la
transposition des directives dans les droits nationaux. Ces contradictions sont
surtout causées par le grand nombre d'institutions qui participent à l'élaboration
des directives, au caractère fragmentaire de celles-ci, à la surcharge des institutions
qui y collaborent, aux divergences des droits nationaux, à l'approche utilitaire du
droit européen et enfin au problème de compatibilité entre le principe de l'interpré
tation des droits nationaux conformément aux directives et le fait que celles-ci
ne soient pas directement applicables.
Le professeur Pfeiffer s'interdit pourtant de définir le choix de l'instrument
de la directive comme une doctrine erronée. Il estime plutôt nécessaire d'examiner
chaque en elle-même en tenant compte des remèdes possibles aux diffi
cultés déjà mentionnées, et en évaluant les avantages et les désavantages de cette
technique. Puis il évoque certains de ces remèdes possibles : l'européanisation
renforcée de la réflexion juridique, la découverte de fondements de droit civil
dans le droit européen des directives, la pénétration scientifique progressive du droit
des directives, des réformes institutionnelles du système juridictionnel européen, la
transition vers une nouvelle culture de la législation, enfin l'atténuation des « mala
dies infantiles » du droit des directives.
Ce ne sont que les instruments législatifs obligatoires qui pourront servir
de moyen d'harmonisation alternatif c'est-à-dire le règlement ou la convention
internationale. Même si la convention demande une étude préparatoire comparative
poussée, M. Pfeiffer estime qu'elle possède une capacité d'adaptation inférieure à
celle de la directive. Le règlement ne laisse pas autant d'espace aux particularismes
nationaux mais conduit cependant à plus de clarté en droit.
En conclusion, le rapporteur considère que l'habitude actuelle de donner la
préférence aux directives comme instruments d'unification peut paraître contestab
le. Dans certains domaines nécessitant une clarté juridique particulière, comme
la procédure ou le droit international privé, des conventions internationales ou
des règlements lui sembleraient préférables.
M. Jean-Luc Sauron, maître des requêtes au Conseil d'État, professeur associé
à l'Université Robert Schuman de Strasbourg, présente ensuite son rapport sur
« Modalités et méthodes de transposition des directives ». Selon le rapporteur, les
opérations de transposition connaissent en France trois niveaux d'articulation : le
cercle de l'appareil administratif, le cercle du travail parlementaire et le cercle
de l'activité juridictionnelle.
Placé sous la présidence du Premier Ministre, composé de membres perman
ents (le ministre des Finances et le ministre des Affaires étrangères) et de
membres tournants (le ou les ministres dont les dossiers sont évoqués) le Comité
Interministériel pour les Questions de Coopération Économique Européenne assure
le suivi des questions communautaires. Il est assisté d'un secrétariat général (ci- 930 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2000
après SGCI) qui va connaître un accroissement régulier de ses attributions. Il va
se voir attribuer ainsi successivement la coordination interministérielle dans les
domaines suivants : O.C.D.E., Communauté européenne du Charbon et de l'Acier,
Communauté Économique Européenne et Communauté Européenne de l'Énergie
Atomique, troisième pilier de l'Union européenne (coopération policière et judi
ciaire pénale). Au 9 décembre 1999, le SGCI comprend 25 secteurs, recouvrant
ainsi l'ensemble des secteurs d'activités de la Communauté.
Cette extension continue de son champ de compétence, le SGCI le doit tant
à l'efficacité de son travail qu'au rôle pivot qu'il exerce entre l'Administration
et le monde politique. Cette proximité avec le pouvoir politique explique en grande
partie que seule une infime partie des décisions du SGCI nécessite un arbitrage
à Matignon en cas de désaccord interministériel persistant : entre 10 %, et 20 %.
L'action du Premier ministre est soutenue par le ministre délégué pour les Affaires
européennes, placé auprès du ministre des Affaires étrangères.
Jusqu'en 1986, il n'existait pas de mécanisme centralisé de suivi de la transpos
ition des directives communautaires : chaque ministère était responsable de la
transposition dans son domaine de compétence. Cette carence a conduit à un
dépassement de plus en plus fréquent des délais imposés par les directives. Différent
es circulaires ont en 1986 et 1990 confié au SGCI et au SGG la responsabilité
de la coordination interministérielle en matière de transposition. Ces circulaires
ont été réformées par une circulaire du Premier ministre en date du 9 novembre
1998, qui place la mise en œuvre efficace des transpositions sous la double
nécessité du respect des engagements de la France et de l'impératif de sécurité
juridique.
Au début de la négociation, le ministère chef de file (c'est-à-dire celui dont
le ministre ira porter la loi de transposition au Parlement ou dont le corpus
réglementaire est plus particulièrement concerné par la directive) transmet au
SGCI : un avis sur l'éventuelle application des principes de subsidiarité et de
proportionnalité et une étude d'impact juridique indiquant « un avis de principe
sur le texte, la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la notification
seront nécessaires en cas d'adoption de la directive, un tableau comparatif des
dispositions communautaires et nationales ainsi qu'une note de droit comparé ».
S'il apparaît que l'insertion du texte communautaire dans le interne est
susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats, le Conseil d'État pourra
être saisi d'une demande d'avis (notamment si un problème d'ordre constitutionnel
se pose).
Dans le délai de trois mois au plus tard suivant la transmission de la directive,
chacun des ministères participant à la transposition adressera au SGCI un échéancier
d'élaboration des textes de droit interne relevant de ses attributions, accompagné,
pour chacun de ces textes, d'un avant-projet de rédaction et d'un tableau de
concordance permettant d'identifier clairement les dispositions transposées. Ce
travail de rédaction des textes de transposition pourra s'accompagner de la consulta
tion des milieux professionnels, qui peut parfois entraîner certains retards import
ants dans l'adoption des textes en droit interne.
Par ailleurs, le processus interministériel peut nécessiter 4âr saisine des postes
diplomatiques français dans les quatorze autres États membres pour connaître les
modalités de transposition choisies et les difficultés rencontrées par nos partenaires.
Selon le rapporteur, il convient de revenir sur le « triangle vertueux » néces
saire à une bonne transposition, et mis en place par la circulaire du 9 novembre
1998. Elle intègre en un même processus la négociation, la transposition et la
prévention du contentieux communautaire. Il est en effet impossible de mener à
bien la transposition isolément de la négociation en amont et sans prévoir les
éventuelles contraintes contentieuses en aval. Il convient ainsi de connaître précisé
ment l'état du droit interne pour ne pas commettre d'erreurs de négociation INFORMATIONS 931
impossible à corriger dans le cadre de la transposition. L'administration doit
également veiller, dès la négociation, à intégrer le risque contentieux pour éviter
que la directive en cours de négociation comprenne des dispositions susceptibles
de conduire ou de faciliter l'apparition de contentieux. Depuis 1993, le SGCI a
établi une base de données contenant l'ensemble des directives à transposer.
Actualisée régulièrement, elle permet de veiller au respect par les départements
ministériels du calendrier de transposition prévu par chacune des directives concer
nées. Cette base de données fournit également au gouvernement la ventilation de
la charge de travail entre ce qui relève du domaine législatif et ce qui relève du
domaine réglementaire en matière de transposition.
Compte tenu du retard accumulé, le gouvernement français envisage une
nouvelle stratégie législative pour les transpositions avec deux volets : les projets
de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire et le
recours aux ordonnances. Le projet de loi portant « diverses dispositions d'adapta
tion au droit communautaire » (DDAC) a pour objet, par un texte législatif unique,
d'adapter au droit un certain nombre de codes et textes législatifs
français. Ce projet de loi porte ainsi sur un certain nombre de directives, mais
avec le souci de présenter aux parlementaires un projet recouvrant un domaine
matériellement cohérent. Le gouvernement envisage également le recours à la
procédure des ordonnances pour assurer la transposition des textes communautaires
les plus nécessaires.
L'association du parlement national au mécanisme de la transposition des
normes communautaires connaît selon le rapporteur une mutation inachevée. Ce
mécanisme créé en 1992 et inscrit à l'article 88-4 de la Constitution a été réformé
par la loi du 25 janvier 1999. La procédure de la Constitution, qui concerne
toutes les étapes du processus décisionnel communautaire, associe dans l'ensemble
de ses phases 16 acteurs différents, ce qui rend d'autant plus difficile la coordination
tant administrative que politique. Mais l'association des parlementaires français
au travail de transposition souffre de quelques lacunes et notamment : l'insuffisante
articulation du travail parlementaire français avec le calendrier et le mode décision
nel communautaire, et le maintien d'une « exception française » qui veut que le
pouvoir législatif conteste, lors de la présentation des projets de loi de transposition,
la pertinence de textes ayant été légitimement adoptés par la majorité des États
membres au sein du Conseil des ministres et par une majorité de parlementaires
européens.
Mais le contrôle de la bonne transposition des règles communautaires en
droit interne s'effectue également par le biais de procédures juridictionnelles
devant les juridictions communautaires. Ce rôle central, joué par le juge dans la
construction et le fonctionnement de l'espace communautaire apparaît très clair
ement dans la préparation de l'adhésion à l'Union européenne des États d'Europe
centrale et orientale, où la formation des juges au droit communautaire est très
soutenue.
Dans tous les cas (question préjudicielle de l'article 234 du TCE, recours
en manquement de l'article 226 du TCE ou en exécution d'arrêt en manquement
de l'article 228 du TCE), le SGCI diffuse auprès des ministères concernés les
pièces de la procédure et interroge ces derniers sur l'opportunité d'un mémoire
d'observations ou d'intervention. La stratégie juridictionnelle ou le contenu des
mémoires ou des requêtes sont définis en interministériel au SGCI. Les positions
prises dans les affaires juridictionnelles communautaires sont ainsi coordonnées
avec celles prises par le gouvernement dans les négociations au sein du Conseil
pour garder à la politique de la France en la matière une cohérence maximale.
Le Conseil d'État joue aujourd'hui un rôle central dans ce travail d'intégration
des normes communautaires en droit français. Lors de la négociation et de l'adop
tion des propositions, sa saisine dans le cadre de la procédure 88-4 lui permet REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2000 932
d'attirer l'attention du gouvernement sur d'éventuelles difficultés posées par la
proposition communautaire. De même dans le cadre de la circulaire du 9 novembre
1998, il peut être saisi par un ministère ou le SGCI lorsque la proposition de
texte communautaire risquerait d'entraîner des problèmes importants d'articulation
avec le droit interne. Enfin lors de l'application des directives, les différentes
formations du Conseil d'État sont amenées à se prononcer, soit les sections
administratives lorsqu'elles sont saisies sur les projets de décret ou de lois de
transposition peuvent présenter des observations sur la formulation même de la
transposition, soit la section du contentieux peut être amenée à sanctionner le
non-respect des règles communautaires dans la transposition effectuée en France.
Le Dr Peter Jung, de l'Université de Fribourg en Brisgau, examine alors les
« Directives européennes en matière de droit des sociétés et leur transposition en
Allemagne ». L'introduction en droit allemand des directives européennes est
parfois en désaccord avec les théories allemandes traditionnelles, mais un tel
désaccord n'est pas propre à l'harmonisation européenne du droit des sociétés.
La directive en tant que moyen d'harmonisation des droits nationaux respecte le
plus possible la théorie nationale.
En fait les principes des directives européennes en matière de droit des sociétés
se trouvent pour la plupart en harmonie avec la théorie allemande traditionnelle. Les
réserves formulées au niveau national à l'encontre des effets de l'harmonisation
renforcent et exacerbent les divergences doctrinales. Les pierres d'achoppement
dans les systèmes doctrinaux qui peuvent être dénoncés en droit des sociétés à
la suite de l'harmonisation sont dues en partie au législateur allemand lui-même
qui est allé soit trop loin, soit pas assez loin dans la transposition du droit européen.
Les problèmes nés de la transposition des directives en droit interne seraient
réduits si le droit allemand des sociétés était moins dispersé et plus influencé par
l'esprit des principes communs aux droits des sociétés des pays membres. Une
grande partie des difficultés au niveau doctrinal pourrait être réduit lors de la
transposition des directives si des principes fondamentaux du droit des sociétés
étaient élaborés à l'échelle européenne.
M. Jung estime en conclusion que l'amélioration de la coopération entre les
institutions allemandes et européennes permettrait également de réduire les problè
mes résultant de l'introduction du droit européen en droit allemand des sociétés.
Ouvrant la discussion le président Massot ajoute un mot d'explication sur
l'expérience de M. Sauron pour faire comprendre sa qualification pour présenter
son rapport. S'il a décrit l'administration française et la place du SGCI, puis le
rôle du Conseil d'État, c'est parce qu'il a été longtemps collaborateur du SGCI
et qu'il est actuellement membre du Conseil d'Etat. Puis il se tourne vers le
rapporteur français pour lui demander comment il se fait que la France soit en
situation défavorable dans le processus de transposition de directives européennes
alors que le système français assez complexe, qu'il vient d'exposer, a été pensé
pour être efficace. M. Sauron lui répond qu'il voit deux raisons, une raison ponct
uelle liée aux alternances et cohabitations successives depuis 1993 et au fait que
chaque gouvernement veut faire passer en priorité son programme législatif de
combat ; ensuite le manque de transparence. Il donne l'exemple des lois de bio
technologies où malgré les auditions de spécialistes et le grand débat public, les
opérateurs se réveillent en fin de négociation ou même lors de la transposition.
M. le Professeur Etienne Picard, de l'Université de Paris I, pense qu'en ce
qui concerne les modalités d'harmonisation du droit avec les principes, ce travail
suppose une compréhension des systèmes nationaux des États membres. Une des
grandes difficultés de cette harmonisation et de cette unification est le degré de
connaissance des droits étrangers, et il estime qu'en France il y a de grands
progrès à réaliser. Il aimerait savoir comment en Allemagne les fonctionnaires
sont formés à l'étude des droits étrangers. M. Pfeiffer se déclare tout d'abord INFORMATIONS 933
impressionné par le système français décrit par M. Sauron. Il n'en est pas de
même en Allemagne qui a une approche beaucoup moins systématique et plus
pragmatique. Il pense que l'on a beaucoup à apprendre les uns des autres. M. le
Professeur von Hoffman, de l'Université de Trêves, insiste sur l'influence unifica
trice de la CEDH. Et M. le Professeur Birk regrette qu'un institut comme le sien
ne soit pas davantage consulté pour les problèmes de transposition en droit du
travail car cela fait partie de sa mission.
La séance de travail sur Les directives européennes et le droit pénal est
présidée par le Professeur Uwe Blaurock, de l'Université de Fribourg en Brisgau,
président de la Gesellschaft für Rechtsvergleichung, le vendredi 23 juin, à 14 h 30.
M. le Professeur Dr Joachim Vogel, de de Tübingen, présente le
rapport allemand sur « L'application des directives communautaires de droit pénal
et l'harmonisation du droit pénal au sein de la Communauté européenne ». Il
commence par se demander si la Communauté européenne est compétente pour
édicter des directives de droit pénal et quelles sont les conséquences d'une telle
harmonisation. Les fondements de cette compétence de la Communauté se trouvent
dans le devoir de fidélité des États-membres à la Communauté, d'assimilation de
la violation du droit national avec celle du droit communautaire et de peine
minimum. Quatre dispositions existent sur la compétence en matière pénale : (i)
celles expressément mentionnées (art. 61a CEE-lutte contre la criminalité — , 135
CEE-collaboration des douanes — , 280-4 la fraude, contre les
intérêts financiers communautaires) ; (ii) celles non expressément mentionnées,
en matière agricole, économique, de sécurité de circulation, de droit du travail,
de droit des consommateurs, de l'environnement ; (iii) celles sur les compétences
générales en matière de promulgation des directives (lorsque leur objet est le
fonctionnement du marché intérieur), (iv) celles sur l'harmonisation des disposi
tions pénales contre la fausse monnaie. Cette compétence a cependant des limites
qu'elles soient issues du droit communautaire lui-même (interdiction mais non
sanction), du droit constitutionnel des États-membres et de l'Allemagne, des problè
mes qui se rencontreraient si la législation pénale communautaire se renforçait
(compatibilité et transposition).
M. Vogel examine ensuite l'influence des directives sur le droit pénal des
États-membres et de l'Allemagne. Cette influence peut être due aux renvois exprès
ou tacites. Par ailleurs il convient de distinguer l'interprétation extensive (et donc
répressive), de celle restrictive, cette dernière ayant été limitée par la Cour fédérale
d'Allemagne le 06 juin 1997 ; en effet, les directives établissent un niveau minimal
de protection. L'interprétation du droit allemand conformément aux directives, par
exemple en matière de concurrence, a un caractère discutable selon le rapporteur. La
CJCE reconnaît le devoir d'interpréter conformément aux directives et ses limites.
Les limites du point de vue communautaire appellent trois commentaires : (i) L'in
terprétation conforme au droit communautaire en droit pénal est-elle seulement
possible par l'exécution des directives ? (ii) L'interprétation de dispositions pénales
nationales conformément aux directives entraîne-t-elle une validité directe ?
(iii) Une interprétation du droit pénal des États-membres et de l'Allemagne confo
rmément aux directives se heurte-t-elle à des fondements de compétence ? Il ne
faut pas omettre les limites dues plus particulièrement au droit constitutionnel
allemand, car une interprétation extensive des directives communautaires en droit
pénal va à rencontre du principe constitutionnel allemand de légalité (art. 103-
2 Const.), mais l'article 23 de la Constitution enjoint aussi de veiller à la fraternité
juridique européenne.
Enfin le professeur Vogel présente les perspectives d'un droit européen harmon
isé en droit pénal économique et quelques suggestions en cette matière : une
compétence accessoire pour le droit pénal de la concurrence, le droit des sociétés,
des marchés de capitaux, etc., une compétence pour définir les éléments constitutifs 934 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2000
de l'infraction, et enfin une compétence sectorielle pour la partie générale du
droit pénal. Il suggère aussi de procéder à une comparaison des droits des États-
membres faisant autorité et de reprendre certaines innovations juridiques comme
celle de la responsabilité pénale des personnes morales. Ces propositions se com
prennent comme une proposition de modèle pour la formation d'un système
juridique basé sur les directives : fidélité de la transposition, loi uniforme, compatib
ilité dogmatique.
En conclusion il estime qu'au delà d'un droit pénal uniquement punitif et
symbolique, c'est la nécessité de la mise en place d'une justice pénale dans l'Union
européenne qui s'appliquerait partout au sein de l'Union et partout de la même
façon en cas de violation de l'ordre juridique communautaire, qui est la motivation
première de ces propositions d'un droit pénal communautaire. La sanction ne doit
pas être une fin en soi, mais doit servir à rendre plus efficace et dissuasif le droit
communautaire, pour une meilleure conformité à celui-ci en vue de contribuer à
l'intégration européenne.
C'est Mme Jacqueline Riffault, conseiller à la Cour d'appel de Paris, qui
présente le rapport français sur « Les problèmes des directives en droit pénal ».
A première vue, le sujet peut sembler impossible. En effet le droit pénal est le
domaine privilégié des prérogatives nationales et de la coopération intergouverne
mentale, principes auxquels les traités européens n'ont pas entendu déroger, bien
au contraire, puisque l'article 280 du Traité d'Amsterdam concernant la protection
des intérêts financiers de la Communauté stipule que les mesures éventuellement
prises par le Conseil pour lutter contre la fraude ne concernent ni l'application
du droit pénal ni l'administration de la justice dans les États-membres. Pourtant,
les directives européennes ne sont pas absentes de ce champ de droit et le rapport
entend en présenter trois exemples : un droit répressif des marchés financiers,
l'instauration de normes communes dans le domaine de la délinquance mondialisée
du blanchiment de capitaux, enfin, la prise en compte d'un intérêt protégé, purement
européen, celui de la fraude financière communautaire.
La directive du Conseil 89-592 CEE du 13 novembre 1989 relative à la
coordination des réglementations relatives aux opérations d'initiés a un caractère
pénal car elle fixe les éléments constitutifs de l'infraction et impose aux États-
membres d'établir des sanctions « suffisantes » en cas d'infraction à ses disposi
tions. Cette directive est très innovatrice, puisqu'elle ajoute à la liste habituelle
des personnes initiées (art. 4) « toute personne... qui possède une information
privilégiée » et est ainsi créatrice d'un droit répressif. La Commission des opéra
tions de bourse a repris cette catégorie nouvelle dans son règlement 90-08 entré
en vigueur le 21 juillet 1990 et peut prononcer des sanctions administratives
pécuniaires en cas de violation de ces dispositions depuis la réforme du 2 août
1989. Ce nouveau système institutionnel placé sous le contrôle de la Cour d'appel
de Paris et de la Chambre commerciale de la Cour de cassation rappelle celui
des Ordnungswidrigkeiten allemandes selon lequel les décisions « répressives »
de nature administrative peuvent faire l'objet de recours devant le juge judiciaire,
les garanties prévues par la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme étant applicables à ces décisions assimilables à des sanctions pénales,
ainsi que l'a rappelé la jurisprudence française. La directive innove enfin en fixant
les principes selon lesquels les autorités de tutelle des marchés financiers assurent
entre elles la coopération nécessaire à l'accomplissement de leurs missions, et
pose ainsi les fondements d'une harmonisation de la régulation des marchés
financiers, qui seront consacrés par la directive du 10 mai 1993 instaurant le libre
établissement des prestataires de services financiers et des marchés eux-mêmes.
Le deuxième exemple présenté par Mme Riffault est celui de la directive du
Conseil 91-308 du 10 juin 1991 relative au blanchiment de capitaux, qui a pour
caractéristique de se placer dans un ensemble interactif entre les sources internatio- INFORMATIONS 935
nales et internes. Le blanchiment recouvre en effet aujourd'hui une délinquance
mondialisée et de nombreux instruments internationaux le concernent. Le rappor
teur évoque alors brièvement les normes à caractère universel existantes : Déclarat
ion de Bâle du 12 décembre 1988, Convention des Nations Unies de Vienne du
20 décembre 1988, Programme des Nations Unies pour le contrôle international des
drogues (PNUCID) de juin 1992, recommandations du Groupe d'action financière
(GAFI) créé à Paris en 1989 et Convention de Strasbourg du 08 novembre 1990
relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits
du crime. La contribution de ces actes à vocation universelle ou européenne apparaît
essentielle puisqu'ils ont porté sur la définition et la répression de l'infraction, sur
sa prévention, sur la nécessité d'une coopération internationale. Ils constituent
cependant des accords internationaux classiques, dont la mise en œuvre est soumise
au bon vouloir des États.
Toute autre est la nature de la Directive du 10 juin 1991, qui impose aux
États-membres une définition harmonisée de l'activité criminelle ainsi que la mise
en place d'institutions de surveillance et de mesures de prévention et de détection
des infractions. Cette directive largement transposée est ainsi un facteur d'intégra
tion européenne et d'harmonisation des régulations nationales. Elle peut être appré
ciée sous quatre aspects : (i) La définition de l'infraction, reprise de celle de la
Convention de Vienne, qui par son caractère impératif impose une définition
harmonisée de l'infraction et renforce les possibilités de coopération, (ii) L'élargi
ssement de la liste des infractions primaires à toute infraction pénale qui permet
de recueillir un produit susceptible de donner lieu à des opérations de blanchiment,
(iii) La portée des obligations incombant aux professionnels (établissements de
crédit et institutions financières) susceptible d'être étendue à d'autres professions
et catégories d'entreprises, de nombreux États-membres ont décidé d'étendre ces
obligations à d'autres professionnels, (iv) L'instauration d'organismes centraux
de renseignement (Financial intelligence Units FIU) créés dans la plupart des
États-membres pour recueillir et transmettre les déclarations de soupçons provenant
des professionnels, et constituant le pivot de la lutte contre le blanchiment de
capitaux au stade de la prévention et de la détection des infractions.
Cette directive est cependant limitée à la prévention et à la détection du
blanchiment et l'efficacité de sa mise en œuvre se heurte à la diversité des solutions
adoptées par les États-membres pour l'intégrer dans leur droit interne. Ainsi,
l'échange d'informations qu'elle prévoit entre organismes centraux de renseigne
ments se heurte souvent aux différences de statut et de pouvoirs de ces organismes
ainsi qu'à l'absence de normes régissant cette coopération internationale administ
rative. De plus la directive ne contient aucune disposition applicable au traitement
pénal de l'infraction, pour lequel l'hétérogénéité est la règle. Si cette directive
est un exemple des succès rencontrés dans l'harmonisation européenne, par contre,
elle illustre bien les difficultés touchant au rapprochement des dispositions pure
ment pénales adoptées dans les États.
Dernier exemple traité par MmeRif fault, celui de l'article 280 du Traité
instituant la Communauté européenne (Traité CE), concernant la protection des
intérêts financiers de la Communauté. S 'agissant de la défense d'intérêts commun
autaires au premier rang desquels prend place aujourd'hui l'euro, monnaie com
mune, la seule mise en œuvre des systèmes de droit pénal interne et de coopération
judiciaire internationale peut-elle constituer une réponse satisfaisante ? Cette exi
gence de protection a été affirmée tout d'abord par la Cour de justice des commun
autés européennes, qui s'est fondée sur l'article 5 du Traité CE pour en déduire
un principe d'assimilation, c'est-à-dire l'obligation pour les États de poursuivre
et réprimer la fraude communautaire, et un principe de coopération, entendu
comme l'obligation réciproque des États et des institutions communautaires de
coopérer à cette fin. Ces principes ont été consacrés par le Traité de Maastricht, 936 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2000
qui a confirmé dans son article 209 A que la responsabilité de la lutte contre la
fraude communautaire incombe aux États-membres. Une évolution nouvelle est
apparue à partir de 1995 avec la création d'un système mixte, instituant d'une
part des sanctions administratives prononcées par les États en cas d'irrégularités
l' État-membre concerné devant supporter les conséquences ou de violation de la loi,
financières des fraudes constatées en cas d'irrégularité ou de négligence de ses
propres services (dispositions fondées sur le « premier pilier » du traité, d'applica
tion obligatoire) et prévoyant d'autre part pour les fraudes plus graves le maintien
des sanctions pénales nationales ainsi qu'un ensemble de règles de poursuite et
de coopération judiciaire (Convention du 26 juillet 1995 et protocoles sur la
protection des intérêts financiers de la Communauté, ces dispositions relevant de
la internationale fondée sur le « troisième pilier » du traité). Le Traité
d'Amsterdam semble aller plus loin encore, puisqu'il associe dans son article 280
la Communauté et les États-membres dans une responsabilité partagée pour lutter
contre la fraude communautaire, les pouvoirs accrus donnés à l'Office de Lutte
Anti-fraude européen (OLAF) constituant un premier exemple de cette coopération
« verticale » entre les partenaires communautaires.
Il demeure cependant que l'efficacité de ces mesures se heurte à la disparité
des normes pénales de fond comme de procédure en vigueur dans chacun des
États-membres, le déroulement des investigations, l'engagement des poursuites et
le jugement des infractions relevant de systèmes juridiques différents. L'absence
d'effectivité actuelle de la Convention PIF et de ses protocoles doit être également
soulignée, leur entrée en vigueur restant soumise à la ratification de tous les États-
membres. C'est à ces enjeux et à ces difficultés qu'entend répondre le Corpus
Juris. Refondu en 1999} il consacre plusieurs principes essentiels conformes à la
tradition juridique des États-membres, et retient deux principes nouveaux : celui
de la territorialité européenne, autrement dit la création d'un « espace judiciaire
européen » et celui du contradictoire, qui permet de dépasser l'opposition culturelle
européenne entre le système accusatoire anglo-saxon et la procédure inquisitoire
continentale tout en consacrant la primauté des garanties données à la défense.
Il recommande l'instauration d'une liste d'infractions pénales spécifiquement comm
unautaires, et propose d'unifier pour partie les règles de procédure et de poursuite,
notamment par la création d'un ministère public européen indépendant qui conduir
ait l'enquête et aurait le choix de la juridiction de jugement. Quelle base juridique
donner à ce Corpus Juris ? La solution la plus convaincante pourrait se trouver,
selon le rapporteur, dans l'article 280, les décisions prises sur ce fondement
s'imposant alors aux États-membres, bien que la création d'un organe de poursuite
européen paraisse relever plus naturellement d'une modification du traité.
Quel que soit le choix adopté, il est clair que seule la mise en œuvre d'un
dispositif pénal européen unifié est à même de garantir une protection effective
des intérêts financiers de la communauté, conclut Mme Riffault.
Le Dr Helmut Satzger, de l'Université de Passau, présente alors son exposé
sur «L'impact des directives de la Communauté européenne et leurs actes de
transposition pour l'interprétation du droit pénal allemand ». Malgré l'absence de
directives pénales proprement dites au niveau communautaire, il faut considérer
qu'elles ont cependant un impact pour l'interprétation du droit pénal national et
la loi pénale est la limite absolue de conforme aux directives.
Puis le rapporteur évoque les directives et leur transposition par des lois
pénales « en blanc » au moyen de deux exemples. Celui de la législation pénale
relative aux denrées alimentaires : l'article 52, 10-2 de la loi allemande relative
aux denrées alimentaires et aux objets de nécessité punit « celui qui, contrevenant
à l'article 171-5, met en circulation une denrée alimentaire en utilisant une dénomin
ation, indication ou présentation mensongère ou fait de la publicité utilisant une
description ou déclaration mensongère », or l'article 171-2 de la loi allemande

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