15es Journées juridiques franco-polonaises (Bordeaux, 3-6 juin 1986) - compte-rendu ; n°4 ; vol.38, pg 1177-1188

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Revue internationale de droit comparé - Année 1986 - Volume 38 - Numéro 4 - Pages 1177-1188
12 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1986
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15es Journées juridiques franco-polonaises (Bordeaux, 3-6 juin
1986)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°4, Octobre-décembre 1986. pp. 1177-1188.
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15es Journées juridiques franco-polonaises (Bordeaux, 3-6 juin 1986). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°4,
Octobre-décembre 1986. pp. 1177-1188.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1986_num_38_4_2556année — N° 4 Octobre-Décembre 1986 Cent-neuvième
BULLETIN DE LA SOCIETE
DE LÉGISLATION COMPARÉE
15es JOURNÉES (Bordeaux, JURIDIQUES 3-6 juin FRANCO-POLONAISES 1986)
La Société de législation comparée en collaboration avec la Faculté de droit
de l'Université de Bordeaux I et la Faculté de droit et d'administration de Varsovie,
a organisé à du 3 au 6 juin 1986, les 15es Journées juridiques franco-
polonaises.
Vu l'unicité du sujet sur « Les nouvelles tendances de l' organisation juridiction
nelle », traité en matière civile, administrative, financière et en litiges du travail,
la Société de législation comparée avait tenu à ce que toutes les séances de travail
aient lieu au même endroit. Après une petite réception d'accueil à Paris, la déléga
tion polonaise (*) s'est rendue à Bordeaux.
La séance inaugurale s'est tenue le mercredi 4 juin à la Faculté de droit, place
Pey Berland. Accueillant les délégations polonaise et française le président de
l'Université de Bordeaux, M. Lavroff, a dit le plaisir qu'il avait de les recevoir à
Bordeaux et surtout à les voir traiter un sujet sur la magistrature, domaine très
cher aux juristes bordelais. Au nom de TUER juridique, le doyen Gautron déclare
que c'était un grand honneur pour la Faculté de droit d'organiser ces 15es Journées
juridiques franco-polonaises et il a rappelle les traditions d'amitié et d'enrichiss
ement mutuel qui existent entre les deux pays. L'Université de Bordeaux est d'ail
leurs jumelée avec l'Université de Cracovie. Répondant au nom de la Société de
législation comparée, son président, Mme le Premier Président Rozès, rappelle que
la tradition des échanges entre la Société et l'Université de Varsovie existe depuis
25 ans et que la régularité de ces rencontres sont l'expression d'un grand intérêt
(*) La délégation polonaise présidée par M. Jerzy HARASIMOWICZ, doyen de la
Faculté de droit et d'administration de Varsovie, comprenait, MM. Ludwik FLOREK, pro
fesseur à la Faculté de droit et d'administration de Varsovie, Jerzy JODLOWSKI, professeur
honoraire de la Faculté de droit et de Léon KUROWSKI, profes
seur honoraire de la Faculté de droit et d'administration de Varsovie, Josezf OKOLSKI,
vice-doyen de la Faculté de droit et de Zbigniew RESICH,
professeur à la Faculté de droit et d'administration de Varsovie, Adam ZIELINSKI, président
de la Cour suprême administrative, et Wojcieh KULISIEWICZ, secrétaire technique de la
délégation. 1178 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1986
scientifique et de notre amitié avec les juristes polonais, dont est un vibrant
témoignage la présence pour les travaux de ces 15es Journées de S. Exe. M. Stefano-
wiez, ambassadeur de Pologne, et de M. Skrzyolo, directeur du Centre de l'Acadé
mie polonaise des sciences à Paris. Président de la délégation polonaise, le doyen
Harasimowicz remercie l'Université de Bordeaux et la Société de législation compar
ée de leur accueil et rappellant la constance des liens depuis 25 ans, il forme des
vœux pour que cette coopération continue à être heureuse et fructueuse.
Les séances de travail, dont nous présentons ci-dessous le compte rendu, ont
donné lieu à de très intéressantes discussions. Les textes écrits des rapports paraî
tront dans l'ouvrage des « Journées de la Société de législation comparée-année
1986 ». A l'issue des travaux, les professeurs Blanc- Jouvan et Soubeyrol ont remerc
ié les participants et les rapporteurs de leur contribution et ils ont estimé que le
sérieux des discussions montrait bien l'importance de cette réunion.
La journée du 6 juin fut consacrée à une très agréable excursion dans la
région bordelaise merveilleusement organisée par le professeur Soubeyrol (visite de
l'Abbaye de La Sauve Majeure, dégustation de vin à Sainte-Croix-du-Mont, visite
du Château de Roquetaillade). D'autres manifestations avaient été organisées par
nos hôtes bordelais que nous ne saurions trop remercier de leur accueil (Réception
à la Mairie de Bordeaux, dîner offert par la Faculté de droit) sans oublier une très
intéressante visite du vieux Bordeaux.
SEANCES DE TRAVAIL
LES NOUVELLES TEND ANDES DE L'ORGANISATION
JURIDICTIONNELLE
A. — EN MATIERE CIVILE.
(Séance tenue à la Faculté de droit de Bordeaux, Salle des actes, le 4 juin 1986, sous
la Mme présidence S. Rozès, de premier M. D. président Lavroff, de président la Cour de de cassation, l'Université président de Bordeaux de la Société et de
de législation comparée).
M. Claude Jorda, procureur général près la Cour d'appel de Bordeaux, estime
que les institutions doivent répondre en permanence à la question : la fonction de
juger et le besoin de la justice sont-ils efficacement remplis ? Il commence son
rapport en traçant à grands traits la place de la justice civile dans l'organisation
judiciaire française. Pour ce faire il évoque l'historique de notre organisation contemporaine, et décrit les réformes de l'organisation des juridictions,
du statut des magistrats de l'ordre judiciaire et des professions judiciaires ainsi que
celles concernant le procès. Toutes ces se sont traduites par une refonte
totale de la codification. Il constate que l'on tend alors à considérer la justice comme
un véritable service public. Examinant ensuite les composantes de l'organisation
judiciaire française le rapporteur est conduit à étudier les principes fondamentaux
de fonctionnement du service public de la justice, et il insiste sur l'égalité, la
gratuité, la neutralité du juge et la continuité du service public. Quant aux traits
caractéristiques de notre organisation judiciaire ils sont relatifs aux liens unissant les
juridictions entre elles (principe du double degré de juridiction), à leur composition
(principe de la collégialité et système du Juge unique spécialisé ainsi que la place BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1179
des juges occasionnels par rapport aux magistrats de carrière) et enfin au fonctio
nnement des juridictions.
La question fondamentale qui se dégage est celle de savoir si nos institutions
judiciaires répondent à l'attente placée en elles ? Le service de la justice est-il un
véritable service public également disponible pour tous et que tout plaideur est en
droit d'exiger ? A cet effet le procureur général Jorda examine les mesures qui ont
convergé vers une meilleure qualité du service rendu mais il constate par ailleurs
l'échec de la solution du problème de quantité qui asphyxie notre appareil judiciaire
et il étaye sa démonstration de nombreuses données chiffrées.
Le rapporteur français examine enfin les nouvelles tendances organisationnel-
les en matière de justice civile. La crise de la justice civile doit amener les pouvoirs
publics à réfléchir dans deux directions : ne faut-il pas repenser le moment de
l'intervention du juge (en essayant d'éviter le procès, en transformant le rôle de
l'avocat, en modifiant l'accueil du justiciable dans les juridictions, par la conciliation
ou d'autres mesures alternatives) ce qui tendrait vers une nouvelle définition du
recours au juge. Seconde direction, ne faut-il pas aller vers un nouveau mode
de production judiciaire (en adaptant les procédures au contentieux, par une
diversification des structures de jugement et une accélération des procédures ; et
en rationalisant les méthodes de travail dans les juridictions). A cet effet M. Jorda
présente le rapport de la Commission Daussy et ses suites, enfin il insiste tout
particulièrement sur la justice concertée. En concluant il préconise une prise de
conscience collective des difficultés par chacun des acteurs du judiciaire pour
permettre de faire avancer les solutions.
C'est alors à M. le Professeur Z. Resich, ancien président de la Cour Suprême
de Pologne, de présenter son rapport sur les « Nouvelles tendances de l'organisation
juridictionnelle en matière civile en Pologne ». Le rapporteur polonais expose tout
d'abord les principaux changements législatifs concernant l'organisation des tribu
naux. La loi du 20 juin 1985 sur la nouvelle organisation des tribunaux de droit
commun correspondait à une nécessité car les textes en vigueur étaient très anciens.
Cette loi donne aux tribunaux de droit commun la compétence de juger les affaires
de droit du travail et des assurances sociales au moyen de la création de chambres
spéciales dans les cours de voïvodie. On a également gardé le principe du double
degré de juridiction, de la collégialité, de la publicité des débats et de la participa
tion des assesseurs populaires. Le contrôle administratif des tribunaux est exercé
par le ministre de la Justice, en revanche le contrôle de la jurisprudence est du
ressort de la Cour suprême. La nouvelle loi a également créé une institution
d'autogestion sous la forme d'un « conseil des travailleurs » qui représente les
intérêts professionnels auprès des tribunaux. Parallèlement en ce qui concerne les
affaires civiles on a maintenu le droit du procureur d'intenter des actions, et dans
les cas prévus par la loi, il peut introduire devant la Cour suprême des pourvois en
révision extraordinaire de jugements passés en force de chose jugée. Il faut égale
ment mentionner la création, en 1980, du Tribunal suprême d'administration. Le
professeur Resich examine ensuite la loi du 2 octobre 1984 sur la Cour suprême ;
organe judiciaire principal, elle exerce une surveillance sur l'activité de tous les
autres tribunaux dans le domaine de la jurisprudence. Elle peut adopter des
résolutions donnant des directives dans le domaine de l'interprétation du droit et
de la pratique judiciaire, expliquer les dispositions de la loi qui posent des questions.
Ce texte n'a pas introduit de modifications importantes dans la procédure de la
révision extraordinaire, cependant et le rapporteur y insiste plus particulièrement,
l'article 13-3 de la loi contient un important changement en ce qui concerne les
directives. Suivant en cela la doctrine le nouveau texte a jugé que l'institution des
directives n'était pas contraire au principe de la répartition des pouvoirs et de
l'indépendance des juges tant qu'elle restait dans les limites de l'interprétation du
droit. 1180 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1986
Le professeur Resich présente ensuite rapidement les autres organes appelés
à assurer la protection juridique et leurs changements : arbitrage économique
d'État, Tribunal constitutionnel. Puis il étudie les modifications du Code de procé
dure civile de 1985 : élargissement de la notion d'affaire civile, augmentation de
la possibilité d'intervention des organisations sociales dans le procès civil en se
joignant à une action déjà intentée, certains changements dans la procédure non
contentieuse.
Il termine en précisant que les discussions se poursuivent en ce qui concerne
le caractère du Code civil : création d'un texte séparé sur les droits économique,
rural, le commerce extérieur, le droit d'auteur etc.. On discute également de la
fonction de coordination entre le Code et les normes dispersées en dehors du Code.
Ouvrant la discussion Mme Rozès note la tendance à admettre plus largement
la constitution de partie civile en Pologne. Puis elle passe la parole au professeur
J. Jodlowski qui souhaite apporter quelques compléments d'information concer
nant les tribunaux de la famille. Cette juridiction a été créée en trois étapes :
d'abord intégration des tribunaux de mineurs et des tribunaux de tutelle en 1975,
création expérimentale de sections de la famille dans les tribunaux d'arrondisse
ments, puis élargissement de ces sections à l'ensemble des d'arrondiss
ement en 1978. La compétence très large de ces sections au début a été restreinte
par la suite en matière des délits pénaux, pour être accrue des délits mineurs et
d'alcoolisme par la loi de 1985. On vient de plus de créer une section de famille
comme instance d'appel dans les tribunaux de voïvodie. Le professeur Jodlowski
ajoute également que dans les pays socialistes on conçoit que le système le plus
démocratique est celui qui permet à la même instance de connaître du plus d'affaires
possibles et ce processus est en marche en Pologne car on augmente la compétence
des tribunaux d'arrondissement et on limite celle des tribunaux de voïvodie.
Cependant M. Jodlowski ne partage pas l'opinion de la doctrine dominante sur ce
point, il n'est pas partisan d'un tribunal unique de première instance. Mme Rozès
fait remarquer que dans ce domaine il semble que la France et la Pologne se dirigent
dans des directions contraires.
M. Josezf Okolski, vice-doyen de la Faculté de droit et d'administration de
Varsovie, présente alors quelques remarques sur l'arbitrage économique d'État.
Existant dans la plupart des pays socialistes c'est un organe central destiné à arbitrer
les différends entre les unités de l'économie socialisée et à renforcer la réalisation
des plans socio-économiques par ces unités. Cet organe n'est pas indépendant,
il est soumis à l'administration d'État et plus particulièrement au président du
Gouvernement. Il décrit alors rapidement la procédure d'arbitrage qui se rapproche
de la procédure judiciaire bien qu'elle soit moins formelle. Critiquée pour son
intervention dans des domaines économiques du ressort des entreprises, la loi
concernant la réforme économique polonaise a donné aux tribunaux compétence
de juger des affaires de nature patrimoniale des entreprises. Les réformes récentes
visent à un rétrécissement de la sphère d'influence autoritaire des organes de l'État
y compris l'arbitrage économique. La doctrine est actuellement divisée sur le
modèle de économique : doit-il rester un arbitrage mais avec une modifi
cation de son caractère et de ses objectifs ? Doit-il être un tribunal économique
spécial ? Enfin les litiges entre unites économiques doivent-ils être jugés par un
tribunal de droit commun ? Il semble cependant que les arguments en faveur d'un
nouveau modèle d'arbitrage proche de l'arbitrage de conciliation ou de la pratique
commerciale internationale l'emporte.
Le doyen Gautron demande alors au procureur général Jorda, considérant
que la finalité d'un procès c'est son achèvement, s'il existe dans le système français
des incitations dans ce sens qui permettraient de susciter une fin prématurée des
litiges. Cette solution ne constituerait-elle pas une décharge pour les tribunaux ?
M. Jorda déclare que nous avons un système qui permet à tout moment aux parties DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1181 BULLETIN
de mettre un terme à l'instance et si cela n'est pas mis en œuvre c'est que lorsque
les parties arrivent devant le juge ce n'est pas pour renoncer, le barreau est presque
toujours tourné vers le recours. En ce qui concerne le juge, le litige est tout de
suite pris en charge dans la mécanique juridique et le juge n'a pas le rôle d'un juge
de paix. Il n'y a que le contentieux financier du droit de la famille qui est souvent
réglé en dehors du procès et Mme Rozès ajoute que l'on peut considérer le recours
à la procédure du référé comme une manière de régler le litige au début.
A une question de M. Gautron sur les directives et sur le problème de savoir
s'il faut les considérer comme une interprétation du droit par les juges, le professeur
Resich répond que ces directives sont faites dans l'objectif d'assurer l'unité de la
nouvelle jurisprudence. Elles existent dans tous les pays socialistes et la doctrine
occidentale leur fait le reproche d'être en contradiction avec la théorie du pouvoir
des juges. Il convient cependant qu'elles gardent les limites de l'interprétation du
droit et ses formes spécifiques. La fonction de la directive est liée à la pratique
judiciaire et par cela il faut comprendre la pratique du droit et garder les limites
du droit en vigueur.
Le professeur Roger Perrot, de l'Université de Paris II, fait remarquer qu'il
a toujours entendu parler d'engorgement des tribunaux ; cela provient d'un pro
blème de masse. Pour la justice des facteurs psychologiques s'y ajoutent : les
moyens de diffusion moderne (ordinateur, minitel) fournissent toujours de nou
veaux arguments et pour de nombreux plaignants l'appel semble toujours
obligatoire.
Cependant certains remèdes peuvent être envisagés : une première voie pourr
ait être celle de rapatrier les petites instances dans le cadre d'un échevinage (par
exemple les conseils de prud'homme) mais la pratique en semble difficile ; on
pourrait aussi instaurer une aide à la décision mais le problème est de savoir qui
peut aider, il existe là tout un secteur à repenser ; enfin, la question a été discutée
en France, notamment en 1967, de directives appelées surveillance de la jurispru
dence qui seraient des directives avant et indépendamment de tout procès.
Enfin il regrette que la possibilité d'utiliser la passerelle d'aller directement
devant l'assemblée plénière ne soit pas utilisée. Mme Rozès précise que dans un
certain nombre d'hypothèses qui deviennent du contentieux il serait possible de
trancher plus tôt mais que les règles l'empêchent. Une assemblée plénière d'initia
tive comme cela existe aux USA serait utile.
En matière de directives le professeur Jodlowski précise que cette institution
a été introduite en 1949 en Pologne et que dès le début un problème théorique s'est
posé, quelle en est la nature ? Selon le professeur Rozmaryn ces directives auraient
été une source de droit mais cette position a été très critiquée. Ce ne sont que des
moyens d'interprétation de la loi (article 28 de la loi de 1982). La loi de 1984 sur
la Cour suprême a changé ce texte d'une manière très intéressante ; les directives
lient les tribunaux, le changement n'est pas seulement formel : un tel acte a un
caractère de norme de droit.
Pour M. Junosza Zdrojewski, avocat à la Cour de Paris, l'avocat peut être un
« empêcheur de tourner en rond » et retarder la justice, mais la raison en est
historique, son rôle ne commençait qu'avec l'assignation. Cependant la position
est en train de changer, beaucoup d'avocats ont compris que le but n'est pas de
faire un procès mais de l'empêcher (référés, requêtes conjointes). Par ailleurs il
aimerait connaître le rôle de l'avocat en droit polonais. Le professeur Resich
déclare que depuis la nouvelle loi d'organisation des avocats en Pologne ils ont une
plus grande indépendance bien que le ministère de la Justice garde certains droits
mais les avocats ne sont plus dans une position de subordination, et leur autogestion
va dans le sens de la libéralisation. 1182 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-1986
B. — EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE.
(Séance tenue à la Faculté de droit de Bordeaux, Salle des actes, le 4 juin 1986,
sous d' administration la présidence de Varsovie). M. Jerzy Harasimowicz, doyen de la Faculté de droit et
Le premier rapport présenté est celui de M. Bernard Pacteau, professeur à la
Faculté de droit de Bordeaux I, sur « Les tendances actuelles d' évolution de la
juridiction administrative en France ». Si le 19e siècle a permis l'établissement de la
justice administrative, le 20e siècle aura été celui du développement et du déploie
ment de celle-ci et en cette fin de siècle on se trouve à nouveau au milieu de
controverses autour de juridiction. Concrètement la justice administrative est
d'abord confrontée à un problème quantitatif, c'est l'explosion contentieuse face
à laquelle il faut s'adapter, confrontée également aux faiblesses de son autorité sur
son contentieux par rapport auxquelles il lui faut s'améliorer.
La juridiction administrative est obligée de s'adapter face à la nouvelle crois
sance des demandes contenu euses. Les effets de la réforme de 1953 instituant des
juges de premier ressort qui avait alors sauvé la juridiction de l'asphyxie sont
maintenant complètement effacés et le phénomène d'encombrement des juridic
tions administratives s'est reconstitué et renouvelé. Deux recherches ont été opé
rées : celle devant permettre de rendre davantage de jugements mais aussi celle
destinée à réduire le nombre des procès de façon qu'il y en ait moins devant
les juridictions administratives. Plus de jugements : la possibilité d'une nouvelle
réforme du contentieux a été évoquée, mais elle est en partie récusée comme devant
affaiblir excessivement le pouvoir juridictionnel du Conseil d'État. Il pourrait par
contre suffire d'élargir considérablement le nombre des juges au sein des juridic
tions existantes. Cette solution a déjà été partiellement réalisée pour les tribunaux
administratifs, mais a été écartée en ce qui concerne le Conseil d'État. Une tro
isième voie a été recherchée pour accroître ce potentiel, c'est celle d'augmenter le
nombre des juges au Conseil d'État sans pour autant augmenter le nombre des
membres du Conseil, mais deux projets présentés n'ont pas été adoptés. Enfin une
autre voie serait possible qui consisterait à faire juger plus vite, plus simplement
et plus souplement certaines affaires ; certaines mesures ont déjà été prises en ce
sens. Moins de procès : cette orientation part de l'idée que beaucoup de litiges
pourraient être réglés sans l'intervention de la juridiction administrative (transfert
de certains contentieux à d'autres instances juridictionnelles, prévention du conten
tieux en sanctionnant les auteurs de recours abusifs ou en organisant des procédures
susceptibles d'arrêter les contentieux en formation), reste enfin la technique origi
nale consistant à offrir aux administrés une voie alternative au règlement juridic
tionnel (plainte au médiateur par exemple).
Les perspectives d'amélioration de la justice administrative se manifestent à
deux égards, en ce qui concerne l'indépendance de la juridiction administrative
par rapport au pouvoir politique et gouvernemental et en ce qui concerne sa
puissance concrète à l'égard des excès et des abus administratifs. Le fait de son
indépendance serait l'acquis de son histoire et du principe de la séparation de la
juridiction administrative de l'administration active. Cette indépendance doit se
traduire par un statut qui la préserve de toutes influences. Des tendances nouvelles
se manifestent avec une consécration à la fois jurisprudentielle (décision du 20 juil
let 1980 du Conseil constitutionnel) et législative (article 9 du nouveau statut
général de la Fonction publique du 11 janvier 1984, loi du 6 janvier 1986) de cette
indépendance de la juridiction administrative. En ce qui concerne la recherche de
plus de puissance, le temps semble venu de compléter et de prolonger la pleine
disposition de tous les moyens qui assurent l'efficacité de la fonction juridictionnelle
du juge administratif. De réels progrès ont été réalisés en ce sens dans la période BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1183
récente (sursis à exécution, garantie effective de la chose jugée et surtout la loi du
16 juillet 1980 qui a assuré de réels moyens de contrainte sur l'administration en
vue de l'exécution de la chose jugée).
M. Adam Zielinski, président de la Cour suprême administrative, expose alors
« Les tendances actuelles d'évolution de la juridiction administrative en Pologne ».
Le contrôle de la légalité des décisions administratives appartient à la Haute Cour
administrative instituée en Pologne le 1er novembre 1980. Une décision administrat
ive individuelle peut faire l'objet d'un recours pour illégalité devant cette Cour,
sauf pour les affaires concernant les assurances sociales (tribunaux du travail) ou
lorsque des dispositions spéciales ont prévu la possibilité d'attaquer une décision
administrative devant un tribunal de droit commun. Le rapporteur polonais étudie
ensuite la compétence et l'organisation de la Haute Cour administrative. Celle-ci
connaît également le problème de l'accroissement considérable des affaires dont
elle est saisie, ce qui a entraîné une augmentation du nombre des juges et la création
d'une quatrième section. La Haute Cour est compétente pour connaître des déci
sions administratives émanant des organes administratifs et la détermination de
ceux-ci pose parfois des problèmes. La Cour est compétente seulement dans les
cas prévus par la loi et le Code de procédure administrative ; en cas de difficulté
la jurisprudence semble pencher pour la règle in dubio pro actione. La Cour siège
à Varsovie mais a des bureaux locaux au siège des cinq voïvodies.
En ce qui concerne sa jurisprudence la Cour ne contrôle que la conformité de
la décision avec la loi, elle n'exerce aucun contrôle d'opportunité. Cependant, une
importance fondamentale quant à la compétence de la Cour revient à la distinction
qui a été opérée entre les notions dites imparfaites et la reconnaissance administrat
ive. Ces notions imparfaites sont susceptibles de contrôle judiciaire, la reconnais
sance administrative n'est, elle, soumise qu'à un judiciaire limité. La
jurisprudence de la Haute Cour se traduit par l'éclaircissement de nombreux
doutes du point de vue juridique et l'unification de l'interprétation des différentes
dispositions. La Cour a également abordé des questions générales d'interprétation
du droit (notion des sources du droit administratif) , elle a fourni des exemples de
non-conformité de certains actes d'application de la loi, elle joue un rôle important
dans la rationalisation du système de droit administratif. La procédure devant la
Cour est fondée à la fois sur des dispositions spéciales et sur le Code de procédure
civile. Actuellement le besoin d'une procédure spéciale pour la Haute Cour se fait
sentir, mais il semble peu probable qu'elle soit adoptée. Enfin la statue
comme une Cour de cassation, mais, selon le droit polonais, la Cour n'a pas à
contrôler l'exécution de ses décisions.
Dès le début de son existence la Cour a déployé une importante activité
pour prévenir les irrégularités dans la procédure administrative (publication de la
jurisprudence, sessions tenues dans les différentes voïvodies, notification aux
organes intéressés des manquements observés, etc.). Enfin la Cour participe
largement aux travaux législatifs.
En conclusion le président Zielinski déclare que la Cour est indubitablement
une œuvre de compromis mais les conceptions fondamentales de sa constitution
sont largement approuvées ; le problème reste celui de perfectionner cette
juridiction.
M. Wojciech Kulisiewicz, de l'Université de Varsovie, présente alors quelques
remarques historiques sur les traditions de la juridiction administrative sur les
territoires polonais. Les origines de la juridiction administrative polonaise sont
liées à la création du duché de Varsovie en 1807 et malgré de nombreux bouleverse
ments le premier degré de la juridiction administrative a fonctionné jusqu'en 1867
selon le modèle français. Ces tribunaux avaient compétence principalement dans
les affaires d'allégements fiscaux, de litiges entre l'administration et les preneurs à
bail de biens nationaux et entre l'administration et les entreprises de travaux 1184 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1986
publics. Jusqu'en 1918, les litiges administratifs étaient traités dans le cadre des
systèmes juridiques des puissances co-partageantes. Ces compétences furent
ensuite transmises à la Cour suprême de Varsovie et au Sénat administratif. Puis
la loi du 3 août 1922 institua la Haute Cour administrative, et l'intervenant présente
brièvement la composition et les attributions de cette juridiction. Le plus grave
défaut de celle-ci était de fonctionner comme juridiction de premier degré ce qui
l'encombrait terriblement. Malgré toutes les critiques contre la Cour, la loi du
19 février 1947 n'a pas apporté de solution. En 1956 a commencé une deuxième
étape de la discussion sur la juridiction administrative en Pologne. La nécessité
d'instaurer le contrôle judiciaire des décisions administratives se faisait sentir et la
demande d'une nouvelle Cour administrative également.
Reconnaissant l'utilité d'être informé du dernier état du système administratif
en Pologne, M. Jean-Marie Auby, professeur à la Faculté de droit de Bordeaux,
déclare qu'ayant connu plusieurs systèmes au cours des années le poids des tradi
tions y est bien moins fort qu'en France. Comparant les systèmes il estime que
plusieurs situations se présentent : dans les pays de tradition juridique semblable
les problèmes identiques se posent avec des solutions semblables (non-rétroactivité
etc..) ; sur d'autres points nous pouvons trouver un intérêt aux solutions des
autres systèmes (comme le rôle pédagogique du juge de la Haute Cour auprès de
l'administration : en France les arrêts du Conseil d'État sont trop elliptiques, si
l'on veut des explications il faut aller consulter les conclusions du commissaire du
Gouvernement). Enfin il considère comme très intéressantes deux solutions existant
en Pologne, le rôle de la Haute Cour pour un acte hors délai et non conforme à la
loi et le fait qu'elle puisse ordonner à l'administration de prendre une décision dans
un certain délai.
Par contre d'autres points nous surprennent comme l'exclusion du recours
contre les actes normatifs ; serait-ce une application de la théorie de l'acte général
non administratif mais législatif qui a cours dans les pays de l'Est ? Sur ce point la
solution française est différente car, hormis la loi, le juge contrôle tous les autres
actes. Le contrôle de l'administration est une nécessité mais en fait très difficile car
l'administration est assez rebelle et dans le droit français nous avons le sentiment
que n'est pas un plaideur comme les autres. Il y a là une inertie
fâcheuse et qui rend les réformes difficiles, on se heurte à des objections qui
tiennent à l'attitude de l'administration mais aussi à celle des juges (le Conseil
d'État ne souhaite pas perdre son statut). Le Conseil d'État tient également à juger
sur le fait et sur le droit.
C. — EN MATIERE FINANCIERE.
(Séance tenue à la Faculté de droit de Bordeaux, le 5 juin 1986, sous la présidence
de M. Zbigniew Resich, professeur à la Faculté de droit et d'administration de
Varsovie).
Dans sa présentation du rapport français, M. Guy Melleray, professeur à la
Faculté de droit de Pau et des Pays de l'Adour, commence par essayer de délimiter
le sujet. On peut concevoir le droit financier selon une conception large comme
comprenant le droit budgétaire, la comptabilité publique et le droit fiscal, mais il
préfère retenir une conception plus étroite qui exclut le droit fiscal. On peut
considérer comme compétentes en matière financière les seules juridictions propre
ment financières : Cour des comptes, Chambres régionales des comptes, Cour de
discipline budgétaire et financière ou y adjoindre également le Conseil constitution
nel, cette dernière solution ne recueillant pas l'appui du rapporteur. L'organisation
juridictionnelle financière en France peut se définir par deux grands traits : la BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1185
permanence de la juridiction et la tendance contemporaine vers la doctrine de
« l'universalité du contrôle ».
Étudiant d'abord l'approfondissement de la fonction juridictionnelle, M. Mel-
leray en présente les manifestations (renforcement des moyens de la Cour des
comptes, création des Chambres régionales des comptes et relance de la de
discipline budgétaire et financière) avant d'en définir les limites (limite politique :
refus de sanctionner les ordonnateurs et limite juridique : pouvoirs de décharge
du ministre des Finances).
Dans la seconde partie de son développement le rapporteur français expose
le dépassement de la fonction juridictionnelle. Tout d'abord la fonction d'assistance
de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement, puis l'extension du
contrôle de gestion, enfin il examine la participation des Chambres régionales des
comptes au contrôle budgétaire des collectivités locales. M. Melleray conclut son
rapport en affirmant que l'unité de la mission assignée aux juridictions financières
a pour corollaire l'unité des pouvoirs et des moyens qu'elles mettent en œuvre et
l'unité des droits des « justiciables » et le respect du principe du contradictoire.
Pour M. Léon Kurowski, professeur honoraire de la Faculté de droit et d'admin
istration de Varsovie, le mot juridiction a une tout autre signification en Pologne.
Le contrôle est une constatation de la réalité de l'état des choses et des règles en
vigueur. Les organes de contrôle transmettent les constatations aux organes autori
sés à agir. Il n'a donc pas dans son rapport sur « Les nouvelles tendances dans
V organisation juridictionnelle en matière financière en République populaire de
Pologne » parlé des organes de contrôle (le Parlement, la Cour Suprême de
contrôle, le contrôle du ministre des Finances, dans les ministères : le contrôle
financier par des comptables experts). L'objet de son exposé est d'analyser ce que
dit le droit et comment il le fait. Le concept de finances publiques est très large en
Pologne. La réforme financière polonaise s'est étendue sur les années 1980 à 1985,
et concernait la presque totalité du système financier en vigueur. Son caractère
complémentaire résulte du fait qu'après la première étape exercée par les organes
financiers elle passe dans le domaine des tribunaux de droit commun, du tribunal
administratif et des commissions de l'arbitrage économique d'État.
Le rapporteur polonais présente ensuite la loi du 29 décembre 1982 sur les
fonctions du ministre des Finances et des offices et chambres fiscales et il décrit
l'activité fiscale. Puis il examine la loi du 20 septembre 1984 sur les assurances des
biens et des personnes, ensuite la législation polonaise des changes du 22 novembre
1983 et enfin les deux lois du 26 février 1982, sur le droit bancaire et le statut de
la Banque nationale de Pologne.
De cet exposé, le professeur Kurowski tire les conclusions suivantes : il
convient de distinguer deux sphères de juridictions, d'abord dans le domaine des
organes de gestion d'une branche concrète de l'activité financière (juridiction
réglementée par le Code de procédure administrative, juridiction dans le domaine
des assurances des biens et des personnes, juridiction dans le domaine de l'activité
bancaire), ensuite dans le domaine judiciaire général pour l'examen des recours
(Cour administrative, arbitrage économique d'Etat, tribunaux de droit commun).
M. Melleray se montre très intéressé par le rapport du professeur Kurowski
car leurs positions très éloignées au départ se sont finalement rapprochées. Il
remarque l'absence de réflexion de la doctrine de droit public français sur la
circulation de la monnaie. Il note également la conception très large du terme de
juridiction en droit polonais, en France il n'y a de juridiction que s'il y a un magistrat
derrière.
M. Jerzy Harasimowicz présente alors quelques observations sur les tendances
dans l'organisation juridictionnelle au titre de la responsabilité encourue en cas de
violation de la discipline budgétaire. Depuis la loi de 1958 qui a instauré cette
responsabilité comme une institution juridique distincte, loi modifiée principale-

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