1res Journées juridiques franco-chinoises (Pékin, 16-23 mai 1989) - compte-rendu ; n°3 ; vol.41, pg 779-789

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Revue internationale de droit comparé - Année 1989 - Volume 41 - Numéro 3 - Pages 779-789
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1res Journées juridiques franco-chinoises (Pékin, 16-23 mai
1989)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°3, Juillet-septembre 1989. pp. 779-789.
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1res Journées juridiques franco-chinoises (Pékin, 16-23 mai 1989). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°3,
Juillet-septembre 1989. pp. 779-789.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1989_num_41_3_1803année N°3 Juillet-Septembre 1989 Cent-douzième
BULLETIN DE LA SOCIETE
DE LÉGISLATION COMPARÉE
lres JOURNEES (Pékin, JURIDIQUES 16-23 mai FRANCO-CHINOISES 1989)
Les lres journées juridiques franco-chinoises organisées par la Société de
législation comparée en collaboration avec la Société des sciences juridiques de
Chine se sont déroulées du 16 au 20 mai 1989 à Pékin et se sont poursuivies
jusqu'au 23 mai à Shanghai et Hanghzou. Le colloque portait sur le droit administ
ratif et plus particulièrement sur L'état actuel et l'avenir du système de l'administra
tion et du droit administratif. Quatre thèmes avaient été retenus à cet effet :
1) « Place du droit administratif dans le système juridique français » et « La
législation administrative chinoise », 2) « Le contrôle interne de l'administration
en France » et « Le contrôle administratif en Chine », 3) « Le statut des fonction
naires en France » et « Le perfectionnement du statut des fonctionnaires en
Chine », 4) « L'organisation de la juridiction administrative et la procédure
contentieuse en France » et « L'action des tribunaux populaires en matière de
contentieux administratifs en Chine ».
Le Colloque sino-français sur le droit administratif fut ouvert par M. Wang
Zhongfang, président de la Société des sciences juridiques de Chine, en présence
de MM. Cai Cheng, ministre de la Justice, Fen Jiyung, vice-ministre du Contrôle,
Jiang Guanzhang, vice-ministre du Personnel qui venaient de recevoir la déléga
tion française (*) pour un court échange de vues. Dans son allocution de bienve
nue le président Wang espère que cette rencontre renforcera l'amitié entre les
juristes des deux pays et permettra à la nouvelle organisation administrative
chinoise de poursuivre sa construction en s'inspirant de la législation et de la
pratique déjà anciennes de la France. Il précise que de grands progrès ont été
(*) La délégation française présidée par M. Jacques BOUTET, président du Conseil
supérieur de l'audiovisuel, président de la Société de législation comparée, était composée
de MM. Xavier BLANC-JOUVAN, professeur à l'Université de Paris I, secrétaire général
de la Société de législation comparée, Jean-Pierre CABESTAN, chargé de recherche au
Centre national de la recherche scientifique, Michel COMBARNOUS, président de la
Section du contentieux du Conseil d'Etat, Michel LESAGE, professeur à l'Université de
Paris I, directeur de l'Institut de recherches comparatives sur les institutions et le droit du
C.N.R.S., Michel PINAULT, secrétaire général du Conseil d'Etat, Jacques ROBERT,
membre du Conseil constitutionnel, professeur à l'Université de Paris II, président du
Centre français de droit comparé, et Mme Aliette VOINNESSON, secrétaire général
adjoint de la Société de législation comparée. 780 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
accomplis en Chine dans ce domaine durant les dix dernières années et que le
Code de procédure administrative, si important dans la réalisation de la politique
économique, date du 4 avril 1989.
Dans sa réponse, le président Boutet remercie les autorités chinoises de leur
accueil ainsi que d'avoir procuré aux juristes français l'occasion de procéder à des
échanges de vues, qu'il souhaite fructueux, sur des problèmes importants de droit
administratif. Après avoir rapidement présenté les activités de la Société de
législation comparée, il poursuit en déclarant qu'il espère que cette première
rencontre est le début de contacts fréquents entre la Société des sciences juridiques
de Chine et la Société de législation comparée française et il s'associe aux vux
de succès du colloque. M. Li Zhangqi, secrétaire général de la Société des sciences
juridiques, donne alors la présidence de la première séance de travail à M. Wang
Shuwen, vice-président de la Société. Au cours de celle-ci les rapports des profes
seurs Jacques Robert et Ying Songnian furent présentés, la seconde séance prési
dée par M. Jacques Boutet, permit d'entendre les rapports du professeur Roland
Drago empêché de participer à cette rencontre , présenté par le professeur
Michel Lesage et du professeur Zhang Shangzhuo, la troisième séance fut présidée
par M. Wang Shuwen, vice-président de la Société des sciences juridiques, avec
les rapports de MM. Michel Pinault et Xu Songtao, enfin lors de la quatrième
séance présidée par M. Jacques Boutet, les rapports de MM. les Présidents Michel
Combarnous et Huang Jie furent entendus. Toutes les séances de travail, dont
nous présentons le résumé ci-dessous furent suivies de discussions animées devant
une nombreuse assistance de juristes et de membres des administrations chinois
avec l'aide d'interprètes hautement qualifiés.
Cependant les juristes français devaient avoir d'autres occasions de travailler
avec leurs collègues chinois : d'abord à Pékin, l'après midi du 19 mai au Palais
du peuple au cours d'une séance de travail avec des membres de la Commission
législative du Comité permanent de l'Assemblée nationale populaire et des repré
sentants de l'administration, sur divers problèmes pratiques du droit administratif,
avant d'être reçus par M. Ren Jianxing, président de la Cour suprême et d'avoir
un entretien avec lui ; ensuite à Hanghzou où dans l'après midi du 23 mai, une
réunion avec des membres de la Société des sciences juridiques du Zhajiang sous
la direction de son vice-président M. Niu Taiseng, donna l'occasion d'un échange
de vues très animé aussi bien sur l'organisation judiciaire que le contentieux
administratif ou le contrôle constitutionnel.
Un programme social et culturel très impressionnant avait été prévu pour la
délégation française, à Pékin, visite de la grande muraille et des tombeaux Ming,
du Palais d'Été et de différents temples dont le Temple du Ciel, une soirée de
représentation acrobatique par l'Équipe acrobatique de Chine, sans oublier une
réception d'accueil offerte par la Société des sciences juridiques et présidée par
M. Zhu Jianming, vice-président exécutif, un banquet offert par la Commission
législative du Comité permanent de l'Assemblée nationale populaire au Palais du
peuple et un dîner offert par M. Charles Malo, ambassadeur de France en Chine.
Puis les participants français se rendirent à Shanghai où ils purent visiter rapide
ment la ville avant de rencontrer lors d'un dîner gastronomique offert par
M. Wang Lingqing, vice-président de la Société des sciences juridiques de Shang
hai, des juristes de cette ville ; enfin ils furent reçus deux jours à Hanghzou par
la Société des sciences juridiques où ils purent visiter plusieurs temples, une usine
de textile, une plantation de thé, faire une promenade en bateau sur le Lac de
l'Ouest, avant la rencontre avec leurs collègues chinois que nous avons déjà
mentionnée et assister à un dîner offert par M. Niu Taiseng, vice-président de la
Société des sciences juridiques de Hanghzou.
Le président Boutet lors de la séance de clôture des travaux du colloque à
Pékin a insisté sur l'importance et la qualité des échanges qui eurent lieu entre BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 781
juristes français et chinois où des questions précises furent débattues qui permirent
des réflexions enrichissantes sur les ressemblances et les différences des systèmes
respectifs. Cependant ce colloque n'a fait que poser la base d'une coopération
entre la Société de législation comparée et la Société des sciences juridiques et
M. Boutet renouvelle son invitation aux juristes chinois de tenir les deuxièmes
Journées franco-chinoises en France en 1990. M. Wang Shuwen, puis M. Zhu
Jianming ont ensuite remercié tous les participants de leur concours et se sont
félicités du renforcement des liens entre les deux pays ainsi que de l'apport de
l'expérience française dans le domaine du droit administratif.
Nous ne saurions trop insister ici sur la chaleur et la qualité de l'accueil des
juristes chinois, qui, malgré des circonstances très difficiles, ont reçu la délégation
française dans les meilleures conditions et lui a permis d'avoir des contacts
fructueux et intéressants avec ses collègues chinois et d'admirer des sites et des
monuments exceptionnels. Que MM. Wang Zhongfang, président de la Société
des sciences juridiques, Li Zongqi, son secrétaire général en soient remerciés,
ainsi que M. Liang Yi, chef de la division des échanges de la Société des sciences
juridiques qui a accompagné la délégation française durant tout son séjour.
A.V.
SEANCES DE TRAVAIL
(Les séances se sont tenues dans la Grande salle de réunion
de l'Hôtel Wanshou, à Beijing).
A. Le droit administratif
(Séance tenue le 17 mai 1989 et présidée par M. Wang Shuwen, vice-président
de l'Association des sciences juridiques de Chine).
Après une allocution d'ouverture de M. Wang Shuwen, qui rappela le carac
tère extrêmement récent du droit administratif chinois, M. Jacques Robert, pro
fesseur à l'Université de Paris II et membre du Conseil constitutionnel, présenta un
exposé intitulé « le droit administratif dans l'ordonnancement juridique français ».
M. Robert a tout d'abord rappelé les origines du droit administratif français.
Celui-ci est né d'un principe : la séparation des autorités administratives et judiciai
res, qui n'est autre que le corollaire du principe de la séparation des pouvoirs.
L'autonomie du droit administratif français a été progressivement confirmée par
la jurisprudence, et en particulier par le célèbre arrêt du Tribunal des conflits du
8 février 1873, l'arrêt Blanco. L'orateur a ensuite montré que d'autres systèmes
étaient concevables : le même droit pouvait être appliqué par les mêmes tribunaux
ou bien un traitement dissemblable être par les tribunaux.
Après avoir brièvement exposé les définitions du droit administratif que les
différentes écoles ont élaborées et montré dans quelle mesure l'on s'orientait
aujourd'hui en France vers un certain syncrétisme doctrinal, M. Robert énonça
les caractères « formels » du droit administratif français. Celui-ci est un droit
essentiellement jurisprudentiel qui reste relativement difficile d'accès.
Dans une première partie, l'orateur analysa les rapports spécifiques qui se
sont tissés entre le droit administratif français et les normes juridiques. Tout
d'abord, le juge administratif ne contrôle pas la conformité de la loi à la Constitut
ion, tâche qui, en France, est remplie par le Conseil constitutionnel. Cependant,
ce principe ne libère en aucun cas le juge administratif de l'obligation de respecter
la Constitution. Celui-ci ne contrôle que la conformité des actes de l'administrat
ion, et notamment des règlements, à la Constitution et aux lois. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989 782
Dans une seconde partie, M. Robert s'interrogea sur l'utilité, en particulier
pour les citoyens, du droit administratif. Celui-ci d'une manière générale protège
le citoyen contre l'administration. Il n'en demeure pas moins parfois encore un
droit de l'administration. Faut-il pour autant supprimer le droit administratif ? Si
la « privatisation » de l'activité administrative, la « banalisation » des régimes
juridiques et la diminution du nombre de « grands arrêts » peuvent justifier, aux
yeux de certains, une réponse positive à cette question provocatrice, la mission
spécifique et les pouvoirs importants de l'administration imposent à celle-ci une
responsabilité particulière face aux citoyens. D'où le maintien du droit administrat
if qui plutôt que d'être supprimé mériterait encore d'être embelli !
Après cet exposé, M. Ying Songnian, maître de conférence à l'Université
politique et juridique de Chine et secrétaire général-adjoint de l'Institut de
recherche sur le droit administratif de l'Association des sciences juridiques de
Chine, a présenté une étude intitulée « A propos de la législation administrative »,
préparée en collaboration avec M. Huang Shuhai, directeur-adjoint du Bureau
législatif du Conseil des affaires de l'État (gouvernement) et également secrétaire
général-adjoint de l'Institut de recherche sur le droit administratif de l'Association
des sciences juridiques de Chine.
Tout d'abord, en Chine la législation administrative ne comprend pas seul
ement les lois, qui par opposition aux lois civiles ou pénales, sont de nature
administrative mais aussi les règlements administratifs édictés par le Conseil des
affaires de l'État et les gouvernements de l'échelon provincial. Certains estiment
même, et c'est l'opinion de M. Huang, que seuls ces derniers règlements, parce
qu'ils sont l'uvre des organes administratifs d'État, constituent la « législation
administrative » (xingzheng Ufa).
Comment sont délimitées les attributions en matière de « législation administ
rative » ? Conformément au premier alinéa de l'article 89 de la Constitution
chinoise de 1982, le Conseil des affaires de l'État exerce le principal pouvoir de
« législation administrative », c'est-à-dire en réalité le pouvoir réglementaire. Le
gouvernement central peut également exercer un pouvoir réglementaire délégué :
avec l'autorisation de l'Assemblée nationale populaire, il peut gouverner, dans
un domaine particulier auparavant défini, par ordonnances (tiaoli). Les départe
ments du gouvernement (commissions, ministères) exercent également un pouvoir
réglementaire propre (décrets, instructions, règles) ou délégué. Depuis 1979, les
gouvernements populaires de l'échelon provincial et même parfois municipal (pour
les grandes villes) jouissent d'un pouvoir réglementaire qui a été enfin étendu en
1982 à tous les gouvernements locaux de l'échelon du district (xian) et au dessus.
Les règlements administratifs doivent être conformes aux lois et à la Constitut
ion. En dépit de cette hiérarchie apparemment claire des normes juridiques, les
juristes chinois ne s'accordent pas sur les limites du domaine respectif de la loi
et du règlement. Les uns estiment que la loi ne peut traiter que des questions
importantes, telles celles stipulées par la Constitution, celles concernant les droits
et les devoirs des citoyens, la diplomatie, la justice etc.
D'autres estiment que seules les questions relatives aux droits et devoirs
fondamentaux des citoyens doivent relever du domaine de la loi.
L'orateur a ensuite rappelé les deux formes de pouvoir réglementaire, le
pouvoir propre et le pouvoir délégué. Celui-ci prend lui-même deux formes :
1°) la délégation générale (yiban shouquan), prescrite par une loi ou un règlement,
autorise un organe administratif à établir des règles détaillées d'application ; la
délégation spéciale (tebie shouquan) est l'autorisation d'élaborer une loi, donnée
par l'Assemblée au pouvoir administratif. Jusqu'à aujourd'hui, trois délégations
spéciales ont été accordées.
M. Ying a enfin présenté la procédure d'élaboration et de mise en place de
la « législation administrative ». Chaque ministère doit tout d'abord établir un BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 783
plan d'élaboration des règlements. Tous les projets sont ensuite examinés par le
bureau législatif du Conseil des affaires de l'État avant d'être définitivement
adoptés par l'organe administratif qui les ont élaborés et par le Comité permanent
du Conseil des affaires de l'Etat.
En Chine, le droit est en réalité synonyme de règlement administ
ratif ; et à la différence de la France, la distinction normative entre la loi et le
règlement est loin d'être claire : elle n'a pas été fixée par les textes et les juristes
ne s'accordent pas sur l'importance respective de l'une et de l'autre.
Ces différences ont été mises en valeur par les questions posées à l'issue de
ces deux exposés. Les participants chinois ont à plusieurs reprises interrogé leurs
collègues français sur la décentralisation du pouvoir législatif. MM. Robert et
Combarnous ont donc précisé qu'en France, seul le pouvoir réglementaire avait
été en partie transféré aux conseils généraux lors de la décentralisation de 1982.
M. Lesage a ensuite posé une question sur la procédure d'adoption des lois
en Chine. M. Wang Shuwen et M. Ying Songnian lui ont répondu qu'il n'existait
pas en Chine de règles précises concernant cette mais qu'en général
le ministère concerné élaborait tout d'abord un projet qui était examiné par le
bureau législatif du gouvernement ou par la commission près le Comité permanent
de l'Assemblée nationale chargée du travail législatif avant d'être discuté et adopté
par ce comité permanent ou par l'Assemblée nationale en session plénière.
MM. Lesage et Cabestan ont posé plusieurs questions relatives à la publica
tion des lois et des règlements. En Chine, ce sont les journaux officiels, tel le
Quotidien du Peuple qui publient les lois et les règlements importants. M. Wang
Shuwen a précisé que le Communiqué du Conseil des affaires de l'Etat rendait
publics la plupart des lois et règlements mais qu'il n'existait pas encore de publica
tion qui, à l'instar du Journal officiel français, permettrait à la société de prendre
connaissance de la totalité de la réglementation administrative, en particulier celle
édictée par les ministères et les gouvernements locaux. Enfin, un participant
chinois a demandé s'il existait en France une loi sur le Budget et si les administrat
ions locales jouissaient de pouvoirs en la matière. M. Boutet lui a répondu que
seul le Parlement est habilité à voter les impôts et que les collectivités locales
n'étaient autorisées que sous certaines conditions et dans certaines limites à
modifier le taux d'imposition. M. Wang Shuwen a conclu la discussion de la
matinée en rappelant que sans obligation de publication, les normes juridiques
ne pouvaient véritablement avoir force de loi.
B. Le contrôle administratif
(Séance tenue le 17 mai 1989 et présidée par M. Jacques Boutet, président du
Conseil supérieur de l'audiovisuel, président de la Société de législation
comparée).
M. Chen Dezhong, maître de conférence à l'Ecole centrale du Parti commun
iste chinois et secrétaire général-adjoint de l'Institut de recherche sur le droit
administratif de l'Association des sciences juridiques de Chine a tout d'abord
présenté un exposé sur le contrôle administratif en Chine ou plutôt le contrôle
juridique de l'administration (xingzheng fazhi jiandu) , exposé qui avait été préparé
en collaboration avec M. Zhang Shangzhuo, membre du Conseil permanent de
l'Association des sciences juridiques de Chine et secrétaire général de l'Institut
de recherche sur le droit administratif de cette association.
En Chine, le contrôle de l'administration est exercé par les organes d'Etat,
c'est-à-dire les assemblées populaires, le Parti communiste chinois, les « partis
démocratiques » [au nombre de huit, ils sont inféodés au P.C.], les autres groupes
sociaux et les « masses populaires ». Plus que les actes administratifs ce sont les 784 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
personnels, et en particulier les « cadres dirigeants » qui sont l'objet d'un contrôle
juridique mais pas, la plupart du temps, juridictionnel. Celui-ci porte non seul
ement sur la légalité de l'action des fonctionnaires mais aussi sur la rationalité et
l'efficacité de cette action.
L'on distingue cependant en Chine deux types de contrôle : le contrôle
externe exercé par les institutions sus-ci tées et le contrôle interne. Celui-ci peut
être général ou « spécialisé ». Le contrôle général (yiban jiandu) est permanent.
Il est exercé par les autorités hiérarchiques supérieures. Celles-ci contrôlent les
organes administratifs qui leur sont subordonnés au moyen de directives, d'inspec
tions, d'évaluations et de rapports préparés par ces derniers. Le contrôle « spécial
isé » (zhuanmen jiandu) ou fonctionnel est exercé soit par les services du ministère
du Contrôle soit par l'Administration générale de contrôle des comptes. Le
ministère du Contrôle n'a été rétabli qu'en décembre 1986 après près de trente
ans de mise en sommeil. Il accorde la priorité au contrôle des agents de l'adminis
tration. Cette institution de contrôle n'a repris ses activités qu'en juin 1987 et les
grandes lignes de sa mission n'ont été approuvées qu'en 1988 par le gouvernement.
Le ministère du Contrôle instruit et juge les actions des fonctionnaires illégales
ou contraires aux politiques de l'Etat. Il peut proposer aux administrations des
amendements ou des ajouts aux règlements illégaux ou qui nuisent aux intérêts
nationaux. Cependant, les organes de contrôle ne font qu'examiner (shenhe) la
nomination et la destitution des contrôleurs de l'échelon inférieur qui dépendent
principalement du gouvernement local auquel ils appartiennent. Il n'en demeure
pas moins que le ministère du Contrôle est en droit de modifier ou d'annuler les
décisions erronées prises par les bureaux locaux du Contrôle.
Ceux-ci peuvent prononcer des sanctions administratives légères (inférieures
à la révocation) ou proposer aux organes compétents des sanctions administratives
(départements de l'organisation, bureau du personnel) ou des poursuites pénales
(parquets).
Le contrôle des comptes est une forme spécialisée de contrôle économique.
Les organes de contrôle des comptes exercent un contrôle financier sur les administ
rations, les institutions financières de l'Etat, les entreprises et les services d'Etat
ainsi que sur les autres établissements gérant des biens d'Etat. L'Administration
de contrôle des comptes a été établie en 1983. Cette institution contrôle non
seulement les opérations financières mais aussi l'efficacité économique des services
et des unités de production. Elle dispose de pouvoirs d'inspection non négligeables
et peut prendre elle-même un certain nombre de sanctions. Elle peut enfin, pour
les infractions les plus graves, saisir les tribunaux.
Il n'en demeure pas moins que l'ultime contrôle est celui du Parti communiste
qui exerce un rôle dirigeant sur l'administration.
A la suite de cet exposé, M. Michel Lesage, a présenté le rapport préparé
par M. le Professeur Roland Drago sur le contrôle administratif en France.
Traditionnellement, le contrôle juridictionnel de l'administration a occupé en
France une place prépondérante. Néanmoins, le contrôle administratif, c'est-à-
dire non-juridictionnel joue en réalité un rôle bien plus considérable car celui-
ci est général et s'intègre à l'action administrative. Néanmoins, une des conditions
de l'efficacité du contrôle est son indépendance.
M. Lesage a tout d'abord présenté les trois cercles du contrôle ; le premier
cercle est le plus proche de l'action administrative (contrôle financier, contrôle
hiérarchique) ; le deuxième cercle constitue le contrôle global (inspections, médiat
eur, contrôle juridictionnel) ; le troisième cercle correspond au contrôle politique
(Parlement).
M. Lesage s'est essentiellement attaché à analyser le contrôle administratif,
d'une part le contrôle à l'intérieur du système administratif étatique, d'autre part
le contrôle de l'Etat sur les institutions autonomes et décentralisées. Ce premier BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 785
type de contrôle connaît plusieurs formes. La première n'est pas distincte de la
fonction administrative proprement dite (contrôle financier, contrôle hiérarchi
que). Il s'agit plutôt d'un partage du pouvoir de décision. La seconde, ce sont les
contrôles d'inspection (inspection générale des Finances, contrôle général des
Armées etc.). Le Médiateur constitue la troisième forme de administratif,
mais le rôle que joue cette nouvelle institution elle fut mise en place en 1973
est limité. Les recours administratifs hiérarchiques suscitent également un
contrôle, cette fois-ci du supérieur hiérarchique sur l'auteur de l'acte. Le contrôle
de l'Etat sur les institutions autonomes et décentralisées est plus réduit. Pour les
établissements publics, ce contrôle prend la forme de la tutelle. La tutelle de
l'Etat sur les collectivités territoriales a en principe disparu depuis 1982. Cepend
ant, l'Etat continue en réalité d'exercer une tutelle notamment sur les personnes
(pouvoir de dissoudre les assemblées locales et de révoquer le maire).
A la suite de l'exposé de M. Lesage, M. Combarnous précisa les liens étroits
qui existent entre le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel. Il ajouta
qu'une des raisons de l'efficacité des contrôles de la Cour des comptes résidait
dans le fait qu'ils étaient rendus publics et demanda ce qu'il en était en Chine.
M. Zhang Shangzhuo répondit que le contrôle de l'opinion publique est en Chine
celui des « masses populaires ». Ce type de contrôle s'est récemment développé
avec la mise en place de système de dénonciation des cadres indélicats ou corromp
us. M. Peng Jilong, directeur du département des politiques et de la réglementat
ion du ministère du Contrôle, indiqua également que son ministère avait demandé
à des membres des « partis démocratiques » et à des « sans-parti » de participer
à ce travail. Plusieurs questions furent posées sur l'indépendance des corps
d'inspection en France. M. Combarnous rappela que ces corps ont une grande
indépendance de fait et M. Robert développa l'exemple du contrôle général des
armées. Les participants chinois s'intéressèrent aussi beaucoup aux méthodes de
contrôle des « erreurs » des fonctionnaires. M. Combarnous exposa les systèmes
pénal et disciplinaire de répression des actes répréhensibles et M. Lesage rappela
la distinction classique en France entre les fautes personnelles et les fautes de
service. M. Cabestan demanda enfin si la multiplication récente des systèmes de
contrôle de l'administration ne risquait pas, plutôt que d'accroître l'efficacité du
contrôle, d'ajouter à la complexité et donc à l'inefficacité des méthodes d'inspect
ion. M. Zhang Shangzhuo reconnut que c'était un véritable problème : les canaux
sont trop nombreux et ont tendance à se neutraliser les uns les autres.
M. Boutet indiqua en conclusion que pour qu'un contrôle soit efficace, il faut
qu'il soit rapide, puisse s'exercer sur tous les actes administratifs et être mis en
uvre par tous les citoyens. Il doit aussi comprendre un contrôle de l'efficacité
de l'administration.
C. Le statut des fonctionnaires
(Séance tenue le 18 mai 1989 et présidée par M. Wang Shuwen, vice-président
de l'Association des sciences juridiques de Chine).
M. Pinault, secrétaire général du Conseil d'Etat, a tout d'abord présenté le
statut des fonctionnaires en France. Partant de la distinction fondamentale entre
agents publics et agents privés, l'orateur s'est dans un premier temps efforcé de
définir le concept de fonctionnaire. Tous les agents publics ne sont pas des
fonctionnaires (auxiliaires, contractuels) mais fonctionnaires et agents publics
titulaires sont deux catégories qui ne se confondent pas tout à fait non plus
(militaires, magistrats).
M. Pinault exposa ensuite le statut général des fonctionnaires. La conception
d'ensemble à laquelle les juristes se réfèrent aujourd'hui est en réalité le fruit
d'une construction progressive. L'édifice statutaire actuel est en effet relativement REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989 786
récent (1946). L'orateur analysa plus en détail les principes de recrutement et de
carrière. Si la plupart des fonctionnaires sont recrutés sur concours système
de recrutement qui découle du principe constitutionnel d'égalité d'accès aux
emplois publics il existe un certain nombre d'exceptions (catégories C et
D, promotion interne, nominations « à la décision du gouvernement »). C'est
probablement l'Ecole nationale d'administration qui symbolise le mieux, en
France comme à l'étranger, le système français de recrutement des fonctionnaires.
M. Pinault a enfin exposé les grands principes qui président au déroulement
de la carrière des fonctionnaires français. La mobilité au sein du corps notion
qui n'existe pas en Chine la distinction entre l'avancement d'échelon et l'avanc
ement de grade, la mobilité à l'extérieur du corps obligatoire pour certains corps
tels les administrateurs civils les notions de détachement et de disponibilité
sont autant de règles, de droits et parfois de devoirs qui organisent la carrière
des fonctionnaires. En conclusion, l'orateur a donné quelques indications sur la
procédure disciplinaire et les modes de cessation de fonctions.
M. Xu Songtao, directeur du département des politiques et de la réglementat
ion du ministère du Personnel, présenta ensuite un exposé sur « l'édification de
la réglementation relative aux fonctionnaires chinois ». Ce n'est que lors du XIII e
congrès du Parti communiste chinois (octobre-novembre 1987) que le concept de
fonctionnaire fut pour la première fois utilisé. Depuis, le pouvoir s'est fixé trois
objectifs : 1) mettre en place une réglementation concernant la fonction publique,
notamment une loi relative aux fonctionnaires ; 2) appliquer de manière expéri
mentale cette réglementation dans un certain nombre d'administrations ; 3) orga
niser un réseau de centres de formation, et en particulier un institut national
d'administration.
La situation de départ en Chine est très différente de celle des autres pays.
En effet la notion de « cadre » englobe tous les agents publics qui détiennent un
minimum de responsabilités, qu'ils travaillent dans les organismes du P.C. ou de
l'État, les entreprises ou les organisations sociales (hôpitaux, universités). Dans
les cinq ans à venir, l'objectif est d'élaborer non seulement une loi sur les
fonctionnaires mais aussi une dizaine de règlements particuliers relatifs aux
concours, au recrutement, à la classification des postes, au système d'évaluation,
aux récompenses et aux sanctions, à la formation, à la promotion et à la destitution,
au salaire, au bien-être, au système d'assurance, aux incompatibilités de fonctions,
à la retraite et à la discipline.
M. Xu présenta ensuite les principes spécifiques qui orienteront ce travail.
Tout d'abord, en Chine, les fonctionnaires ne sont pas neutres : ils doivent
soutenir la direction du parti communiste. En outre, seuls les cadres des administ
rations étatiques deviendront : les cadres du parti, des entreprises
et des organisations sociales ainsi que les agents d'exécution (« ouvriers » en
chinois) de l'administration seront exclus de ce statut. La Chine s'efforcera cepen
dant de s'inspirer de l'expérience des autres pays, et en particulier de la France
pour tout ce qui concerne l'organisation technique de la fonction publique (classif
ication des postes, concours, notation).
La Chine a élaboré un projet d'« ordonnance provisoire relative aux fonction
naires » qui a subi maintes révisions. Sous cette future « loi-cadre », ont déjà été
élaborés plusieurs projets de règlements (concours et nomination, évaluation,
récompenses et sanctions, promotion et rétrogradation, discipline, incompatibilit
és de fonctions etc.).
Le projet d'ordonnance comprend 16 chapitres et 82 articles. Après avoir
énoncé quelques principes généraux, ce texte définit les droits et les devoirs des
fonctionnaires. Puis il expose les règles de carrière (ch. 3 à 13). Les derniers
chapitres concernent les possibilités de recours et de plainte ainsi que les organes
de gestion des fonctionnaires. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LEGISLATION COMPAREE 787
D'importantes catégories d'agents publics ne sont pas concernées par cette
réglementation : les membres des assemblées populaires, les procureurs et les
juges, le personnel des entreprises d'État et des organisations sociales et surtout
les « fonctionnaires politiques » (zhengwulei gongwuyuan), recommandés par le
P.C. et exerçant des fonctions de direction au sein des gouvernements. Cette
ordonnance ne s'applique donc qu'aux « fonctionnaires professionnels » (yewulei
gongwuyuan).
M. Xu présenta ensuite les différentes formes de concours ou de sélection
des nouveaux fonctionnaires : examen ouvert sur la société pour les fonctions
subalternes (feilingdao zhiwu) ; recrutement sur la base de titres les fonction
naires techniciens spécialisés (zhuanmen jishulei gongwuyuan) ; concours spécial
pour le recrutement aux postes de direction (lingdao zhiwu) ouvert aux responsab
les du P.C. et des entreprises recommandés par leur unité ainsi qu'aux candidats
issus de ces unités mais qui se présentent directement. Une fois promus, ces
dirigeants doivent suivre un stage de formation dans un institut d'aministration.
M. Xu présenta enfin les modalités de carrière des fonctionnaires : promot
ion, rétrogradation, mutation, destitution. La prend fin de cinq manières
différentes : l'expulsion (la révocation pour faute), la démission, le licenciement
(révocation pour insuffisance professionnelle), la retraite avec pension et la
retraite sans pension. En conclusion, l'orateur indiqua que ce sont surtout les
services du ministère du Contrôle et dans une moindre mesure de l'Administration
générale de contrôle des comptes qui exercent un contrôle disciplinaire sur les
fonctionnaires.
Les participants chinois, et en particulier M. Guo Bingyu, secrétaire général
adjoint de l'Association de gestion administrative, ont posé de multiples questions
sur l'ENA. M. Pinault a exposé les avantages mais aussi les inconvénients d'un
tel système de recrutement. Il a en particulier fait part des critiques qui ont pu
être avancées contre ce type de recrutement (trop étroit, trop parisien et favorisant
les classes les plus aisées de la société). M. Robert a aussi exposé les objections
au caractère trop généraliste de ce concours. D'autres questions relatives à la
rémunération des fonctionnaires a suscité une vive discussion autant franco-
française que franco-chinoise sur la grande disparité des primes accordées aux
fonctionnaires. M. Blanc- Jouvan a répondu à une question sur le syndicalisme
dans la fonction publique en mettant en valeur les différences entre le secteur
public et le secteur privé. Ensuite, M. Lesage a posé plusieurs questions sur la
fonction publique chinoise. M. Xu rappela que l'ordonnance, qui n'est pas encore
formellement adoptée ne concerne que 4,2 millions d'agents. Il indiqua également
qu'il y aura des interrelations entre les deux catégories de fonctionnaires (polit
iques et professionnels), mais que les modalités de telles rotations ne sont pas
encore fixées. Il ajouta que cette ordonnance apportait stabilité et garanties aux
fonctionnaires chinois tout en permettant une plus grande mobilité à l'intérieur
de l'administration.
M. Wang Shuwen conclut la séance en indiquant que la Chine mettait actuel
lement en place les fondements de la future fonction publique et que l'expérience
de la France lui était d'une grande utilité.
D. Le contentieux administratif
(Séance tenue le 18 mai 1989 et présidée par M. Boutet, président du Conseil
supérieur de l'audiovisuel, président de la société de législation comparée).
M. Michel Combarnous, de la Section du contentieux du Conseil
d'Etat, a d'abord présenté l'organisation de la juridiction administrative et la
procédure contentieuse en France. Il s'est avant tout attaché à décrire l'organisa-

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