2es Journées juridiques franco-chinoises (Paris-Poitiers, 20-29 mai 1991) - compte-rendu ; n°4 ; vol.43, pg 903-921

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Revue internationale de droit comparé - Année 1991 - Volume 43 - Numéro 4 - Pages 903-921
19 pages
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Publié le : mardi 1 janvier 1991
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2es Journées juridiques franco-chinoises (Paris-Poitiers, 20-29
mai 1991)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 43 N°4, Octobre-décembre 1991. pp. 903-921.
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2es Journées juridiques franco-chinoises (Paris-Poitiers, 20-29 mai 1991). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 43
N°4, Octobre-décembre 1991. pp. 903-921.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1991_num_43_4_4412année — N° 4 Octobre-Décembre 1991 Cent-quatorzième
BULLETIN DE LA SOCIETE
DE LÉGISLATION COMPARÉE
JOURNÉES (Paris-Poitiers, JURIDIQUES 20-29 FRANCO-CHINOISES mai 1991)
Les 2es Journées juridiques franco-chinoises, organisées par la Société de
législation comparée en collaboration avec le Conseil d'État et la China Law
Society, se sont tenues à Paris et Poitiers, du 20 au 29 mai 1991.
Si les séances de travail proprement dites (cf. le compte rendu infra I) ne
commençaient que le 22 mai, dès le 21 mai la délégation chinoise (*) avait été
tout d'abord accueillie au Conseil supérieur de l'audiovisuel par son président,
M. Jacques Boutet, président de la Société de législation comparée. Après quel
ques mots de bienvenue à nos hôtes, le président Boutet présenta le Conseil et
en décrivit les fonctions et la mission. L'après-midi, M. Jean-Claude Colliard,
directeur du Cabinet du président Laurent Fabius, reçut la délégation chinoise à
l'Assemblée Nationale (un bref compte rendu des différentes tables rondes et
réunions est présenté infra II).
Le Colloque sur les Problèmes de droit administratif, qui comportait l'étude
des thèmes suivants : « La responsabilité — civile, pénale et disciplinaire — du
fonctionnaire », « La pour les dommages causés par l'administra
tion », « La procédure administrative non cqntentieuse », « La hiérarchie des
normes », fut ouvert le 22 mai au Conseil d'État. M. Marceau Long, président
du Conseil d'État, en accueillant les participants à cette réunion, rappela les liens
noués entre le Conseil et la Chine, que ce soit lors des premières Journées,
organisées par la Société de législation comparée en 1989 à Beijing, lors de la
(*) La délégation chinoise, présidée par M. WANG Shuwen, vice-président de la China
Law Society, membre de la Commission des lois de l'A.N.P., était composée de MM. HU
Kangshang, directeur du Département de droit civil de la Commission du travail législatif
du Comité permanent de l'A.N.P. ; ZHANG Shangzhuo, directeur général de l'Institut de
droit administratif de la China Law Society ; WANG Shibu, adjoint du Départe
ment du droit de l'État et du droit administratif de la Commission du travail législatif du
Comité permanent de l'A.N.P. ; FU Zhiren, vice-président de la Cour populaire supérieure
de la Municipalité de Beijing ; MA Rui, de la Cour de
la de Shangai ; LIANG Yi, chef de la Division des échanges académiques de
Département de liaison internationale de la China Law Society ; JIN Banggui, chef adjoint
de la 2e division du département de recherches de la Commission du travail législatif du
Comité permanent de l'A.N.P. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1991 904
visite de juges chinois au Conseil en 1990, ou lors de ces 2es Journées à Paris, et
il souhaita un plein succès aux travaux. Puis M. Wang Shuwen lui répondit au
nom de la délégation chinoise et de la China Law Society, avant que, au nom de
la Société de législation comparée, son secrétaire général, le professeur Xavier
Blanc- Jouvan ne prononce quelques mots, en déclarant qu'il espérait qu'une
tradition s'était établie de journées régulières entre les deux pays et qu'à travers
les rapports tissés entre les juristes, la coopération se poursuivrait d'une manière
fructueuse.
Les deux premières séances de travail devaient se tenir le même jour, matin
et après-midi au Conseil d'État, ainsi que la troisième le 23 au matin. La dernière
séance devait avoir lieu à la Cour de cassation, le 24 mai, où les participants
furent accueillis par M. Pierre Dr ai, premier président de la Cour de cassation.
Diverses réceptions et visites devaient permettre aux juristes chinois de
rencontrer des collègues français, que ce soit lors du dîner d'accueil offert par la
Société, du déjeuner offert par le président Long au Conseil d'État, d'une soirée
de concert à l'Opéra Bastille, d'un déjeuner au Palais de justice de Paris ; et par
ailleurs, de connaître certaines institutions françaises comme le Conseil constitu
tionnel où le professeur Jacques Robert, après une présentation de l'organisme
et de son fonctionnement, permit à la délégation d'en visiter les locaux dans
lesquels une petite réception avait été organisée, ou lors de la visite du palais de
Justice, sous la savante conduite de M. le Conseiller Chariot.
Les Journées se poursuivaient à Poitiers et le week-end fut occupé à visiter
la Vallée de la Loire : Chambord, Chenonceaux, la Pagode de Chanteloup,
Villandry, Chinon, la chapelle royale de Champigny-sur-Veuldre. Un dîner d'ac
cueil, le dimanche soir à Poitiers, permit la rencontre avec les collègues poitevins.
Le lundi, une table ronde sur « Aspects de l'évolution du droit économique et
du droit des contrats en droit chinois et en droit français » était organisée au
Centre Droit et Media (v. infra), suivi d'un déjeuner offert par le Conseil régional
et présidé par M. René Monory, avant une visite des installations du Futuroscope
et de la ville de Poitiers et d'un dîner offert par le président de l'Université et
le doyen de la Faculté de droit de Poitiers. Cette journée à Poitiers fut très
fructueuse tant lors de la table ronde très animée et à laquelle assistaient de
nombreux juristes de Poitiers, que par les intéressantes visites des différentes
installations du Futuroscope qui permirent à nos hôtes chinois d'aborder avec une
vision toute différente la France. Nous tenons à remercier les doyens Michel
Moreau et Raymond Le geais pour leur accueil et l'organisation de cette rencontre.
De retour à Paris, le 28 mai, un dîner de clôture devait permettre aux participants
de se retrouver une dernière fois et de prendre date pour les prochaines Journées
en Chine.
I. PROBLEMES DE DROIT ADMINISTRATIF
A. La responsabilité du fonctionnaire
(Séance tenue le 22 mai, au Conseil d'État, sous la présidence de M. Bernard
Ducamin, président de la Section des finances du Conseil d'État).
M. après avoir remercié les participants à cette première séance,
donne la parole à M. Fu Zhiren, vice président du tribunal populaire de Beijing
dont l'intervention porte sur : « La responsabilité juridique des fonctionnaires de
l'État en Chine ».
En Chine, le fonctionnaire est élu ou nommé après concours ou à la suite
de procédures spécifiques telles que prévues par les textes. N'ont pas la qualité
de fonctionnaires ceux relevant entre autres, des organes du pouvoir, des organes BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE 905
judiciaires, des entreprises d'État. Après ce bref rappel, il aborde les points
essentiels de son exposé à savoir, les différents régimes de responsabilité pouvant
être engagés à l'encontre du fonctionnaire : responsabilité pénale, administrative,
et délictuelle.
La responsabilité pénale est mise en œuvre dès lors que le fonctionnaire est
reconnu, dans l'exercice de ses fonctions, avoir abusé de celles-ci, manqué à ses
obligations, ou s'être rendu coupable de délits pénaux (corruption, pots de vin,
détournement de fonds publics...). Le Code pénal chinois voire le Comité perman
ent de l'Assemblée populaire nationale prévoient pour certaines situations la
réclusion à perpétuité et même la peine capitale (art. 155 C.P.). Le Code de
procédure pénale donne compétence à la Cour populaire pour déterminer la peine
applicable pour chaque espèce.
Le fonctionnaire condamné dispose quant à lui d'une voie de recours devant
la juridiction supérieure.
La responsabilité administrative se distingue de la précédente par sa finalité :
protéger le bon fonctionnement des services de l'administration de l'État. Elle est
mise en œuvre dès l'instant où un agent a contrevenu aux lois et règlements dans
l'exercice de ses fonctions sans pour autant avoir commis un délit. Les sanctions
disciplinaires applicables sont par ordre de gravité croissante : l'avertissement, la
réprimande, le blâme public, la rétrogadation, la destitution des fonctions et
l'exclusion. Ces sanctions et leurs modalités d'application sont définies dans le
cadre des dispositions adoptées par le Conseil des Affaires d'État promulguées en
1988, encore appelées « Règlements provisoires » sur les sanctions administratives
applicables aux personnels des services administratifs de l'État coupables de corrupt
ion et d'acceptation ou offre de pots de vin.
Il appartient à l'administration dont relève le fonctionnaire de prendre la
sanction. Elle peut également saisir les « services nationaux chargés du contrôle ».
Le fonctionnaire peut former un recours gracieux ou hiérarchique en cas de
contestation.
La dernière responsabilité pouvant être invoquée est de nature délictuelle.
Elle se traduit par le fait pour un fonctionnaire de prendre dans l'exercice de ses
fonctions, un acte contraire aux dispositions législatives, ayant causé des dommag
es à un citoyen ou à une personne morale. Le fondement juridique de cette
responsabilité figure à l'article 68 du Code de procédure administrative chinois.
Aux termes de cet article, il résulte notamment que l'administration, dans un
premier temps est « tenue de procéder au dédommagement de la victime » et
ensuite « doit » se retourner contre son agent auteur de la faute que celle-ci soit
volontaire ou non, pour obtenir le remboursement en tout ou partie de l'indemnité
qu'elle a versée. Cette procédure ne peut donc être engagée que si les conditions
suivantes sont remplies : un lien direct de causalité entre l'exercice des fonctions,
la faute et le préjudice doit exister ; la victime doit avoir été indemnisée par
l'administration employant le fonctionnaire. M. Fu observe que le fonctionnaire
n'a aucun rapport direct avec la victime mais exclusivement avec son administrat
ion. Celle-ci peut l'enjoindre sur ordre administratif au remboursement total ou
partiel des sommes versées. Là encore, il peut en cas de contestation de cette
décision présenter un recours gracieux et hiérarchique. Le rapporteur chinois
termine son exposé en appelant l'attention sur le rôle essentiel des fonctionnaires
dans l'édification économique d'un pays tel que la Chine.
M. Ducamin invite alors M. Olivier de Bouillane de Lacoste, conseiller à la
Cour de cassation, à présenter le premier rapport français intitulé : La responsabil
ité pénale et civile du fonctionnaire en France. Il est amené en premier lieu à
constater que le régime de la responsabilité civile soulève plus de difficultés que
celui de la responsabilité pénale. Les règles qui régissent la responsabilité civile
sont essentiellement définies par la jurisprudence. Or, le système français régi par 906 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1991
le principe fondamental de la séparation des pouvoirs, connaît deux ordres de
juridiction (judiciaire et administratif). Cette particularité n'est pas sans engendrer
des difficultés, chacun pouvant apprécier différemment la faute.
La responsabilité civile du fonctionnaire est dominée par une distinction de
base, liée à la qualification de la faute commise par le fonctionnaire. S'agit-il
d'une faute de service ou d'une faute personnelle ? La réponse à cette interroga
tion influe sur les règles applicables et détermine le tribunal compétent. En outre,
cette distinction n'est pas sans conséquence sur les intérêts de la victime.
Le juge a admis deux types de faute personnelle souvent appelée « faute
détachable de l'exercice des fonctions » : 1) celle comportant une intention mal
veillante ou la satisfaction d'un intérêt personnel ; et 2) la faute manifeste c'est-
à-dire d'une exceptionnelle gravité ou parfois faute lourde. Mais il a été plus loin
dans ses décisions, puisqu'il a reconnu le principe du cumul des responsabilités
pour faute de service et pour faute personnelle. Cette conception fut élargie en
1988 par la reconnaissance du principe selon lequel la responsabilité de l'adminis
tration est engagée dès que la faute de son agent n'est pas dépourvue de tout lien
avec le service. Le principe de cumul ouvre ainsi aux victimes la possibilité
d'assigner les deux parties devant chacune des juridictions compétentes sans pour
autant prétendre à une double réparation. Il convient de noter que le législateur
a exclu la règle du cumul dans certains cas (Loi du 27-12-1957 sur les dommages
causés par les véhicules de l'administration, etc.).
M. de Bouillane de Lacoste rappelle que chacune des deux parties (adminis
tration et fonctionnaire) dispose d'un moyen de recours contre l'autre partie :
l'administration peut se retourner contre le fonctionnaire pour obtenir le rembour
sement total ou partiel des sommes qu'elle a versées (décision du Conseil d'État
de 1951), le fonctionnaire, en cas de contestation, contre l'administration (art. 11,
al. 2 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée).
Le rapporteur français donne les grandes lignes du régime de la responsabilité
pénale qui à son avis, ne comporte aucune spécificité d'ensemble si ce n'est
quelques dispositions particulières au droit pénal et à la procédure pénale. Le
point essentiel de ce régime juridique est l'aggravation des peines encourues du
fait de la qualité de fonctionnaire. Ce principe, inscrit à l'article 198 du Code
pénal, prévoit cette aggravation notamment pour « toutes participations à d'autres
crimes et délits qu'ils étaient chargés... de réprimer ». En matière correctionnelle
la peine est doublée, et sensiblement aggravée en criminelle. M. de
Bouillane de Lacoste mentionne certaines infractions directement attachées à la
qualité de fonctionnaire : la concussion (art. 174 C.P.), l'ingérence (art. 175 et
175-1 C. P.), et la corruption (art. 177 C. P.). Enfin, le Code de procédure pénale
contient également certaines dispositions particulières tendant à assurer notam
ment l'impartialité des juridictions appelées à juger les fonctionnaires chargés de
faire respecter la loi qui ont eux-mêmes commis des infractions (art. 679 et s.
C.P.P.).
Ainsi la responsabilité des fonctionnaires examinée plus particulièrement sous
son aspect civil est soumise à des dispositions complexes. Toutefois, la tendance
actuelle tant jurisprudentielle que législative semble assurer aux victimes une
réparation réelle et rapide.
Le second rapport français présenté par M. Dominique Le Vert, conseiller
d'État, concerne « La responsabilité disciplinaire du fonctionnaire en France ».
M. Le Vert introduit son exposé par une remarque générale relative à la notion
juridique de fonctionnaire telle que définie dans ses grands principes par les
dispositions des lois du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations
des fonctionnaires et du 11 1984 dispositions statutaires
relatives à la Fonction publique. M. Le Vert précise qu'il se bornera au cours de
son intervention à développer le régime disciplinaire de droit commun. Il ne BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 907
s'intéressera pas aux statuts particuliers auxquels certains d'entre eux sont soumis
(magistrats, hauts fonctionnaires...).
La responsabilité disciplinaire se distingue des responsabilités civile et pénale
par les éléments suivants : il appartient à l'autorité investie du pouvoir de nominat
ion de sanctionner les manquements de son agent à ses obligations. Les sanctions
prononcées sont de nature professionnelle et comportent des effets de même
genre.
Le rapporteur français observe qu'il n'existe aucune définition ni enumeration
de la faute disciplinaire dans le Statut général. Ce dernier fixe principalement les
devoirs et les obligations des agents. La notion de faute disciplinaire résulte d'une
construction jurisprudentielle et varie selon la nature et le niveau des fonctions.
Elle est liée non seulement au respect par le fonctionnaire de ses devoirs et
obligations comme le prévoit le Statut général, mais également aux principes
administratifs voire politiques et constitutionnels fondements de l'organisation de
la puissance publique. Elle peut être le résultat d'un acte accompli en dehors du
service dès lors que celui-ci a des incidences sur l'activité professionnelle du
fonctionnaire.
Contrairement à la notion de faute, une liste exhaustive et limitative des
sanctions encourues est préétablie par les textes. M. Le Vert insiste sur le cas
particulier de la suspension qui ne représente en aucun cas une sanction.
Afin d'écarter tout risque d'arbitraire et d'assurer la garantie des droits du
fonctionnaire, l'administration ne peut décider de la sanction sans avoir préalable
ment requis l'avis du conseil de discipline compétent (sauf si la sanction envisagée
est un avertissement ou un blâme). Le conseil de discipline est constitué par la
commission paritaire compétente siégeant en formation disciplinaire. Il prononce
un avis qui n'a pas force obligatoire mais qui doit être motivé. Le fonctionnaire
contestant la décision définitive peut présenter outre un recours gracieux ou
hiérarchique, un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Ce
dernier limite son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation de l'administration
c'est-à-dire de l'adéquation entre la faute et la sanction. Le fonctionnaire peut
également selon certaines modalités saisir un organisme central interministériel :
le Conseil supérieur de la Fonction publique dit « Commission des recours ». Il
ne connaît que des sanctions les plus graves et exclusivement pour les espèces où
l'administration n'a pas suivi l'avis du Conseil de discipline. Il émet un avis non
obligatoire à l'issue d'une procédure contradictoire.
Pour clore son intervention M. Le Vert fournit quelques données statistiques
quant au nombre et à la nature des sanctions prononcées ces dernières années.
Il conclut par une réflexion générale sur le rôle de la répression disciplinaire dans
un objectif de modernisation de la gestion de l'administration.
M. Ducamin remercie chacun des rapporteurs pour leur excellente prestation.
Il ouvre le débat en apportant deux réflexions quant à la responsabilité d'une
certaine catégorie de fonctionnaires français : les comptables publics. Il évoque
le principe fondamental régissant la comptabilité publique en France : la sépara
tion des ordonnateurs et des comptables publics. Cette règle primordiale est
établie afin de permettre au comptable d'exercer un contrôle sur celui qui engage
les deniers de l'État. La particularité créée par ce principe consiste dans le fait
que le comptable est responsable sur ces deniers personnels des sommes manq
uants dans sa caisse. La seconde réflexion du président concerne le principe,
bien que d'utilisation moins fréquente, de l'existence de sanctions disciplinaires
spéciales infligées par une juridiction spéciale pour les fonctionnaires quelle que
soit leur fonction, qui contreviennent à la réglementation comptable. Cette juridic
tion de discipline budgétaire est présidée par le premier président de la Cour de
cassation. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1991 908
M. Ducamin donne ensuite la parole à M. Le Vert qui s'interroge à la suite
de l'intervention de M. Fu sur la qualification juridique de la notion de pots de
vin en Chine. M. Fu remarque que cette notion correspond à celle de corruption
en France. Il se référé à la tradition chinoise qui veut que les pots de vin soient
assimilés à un délit dès lors que le montant des sommes perçues dépasse un certain
plafond. En deçà de ce plafond, la responsabilité administrative du fonctionnaire
est seule engagée, s'agissant tout de même d'un acte contraire à l'intérêt de
l'administration.
M. Lesage, professeur à l'Université de Paris I, directeur de l'Institut de
recherches comparatives sur les institutions et le droit du C.N.R.S., pose la
question de savoir si la mise en cause de la responsabilité disciplinaire de l'agent
engage parallèlement sa responsabilité devant le parti communiste chinois. Le
professeur Fu souligne que si l'intéressé est membre du parti et s'il y a un lien
entre le manquement du fonctionnaire à ses obligations professionnelles et sa
qualité de membre du parti, la discipline interne à celui-ci s'applique. La sanction
encourue est distincte de celle donnée par l'administration. Il appartient à la
cellule du parti autorisée par la hiérarchie de déterminer la peine applicable.
L'intéressé dispose des délais nécessaires pour préparer sa défense.
M. Hu, directeur du Département de droit civil de la Commission du travail
législatif du Comité permanent de l'Assemblée nationale populaire, s'intéresse
plus particulièrement à la définition française de la faute disciplinaire. Il est
curieux de connaître les critères utilisés dans la pratique justifiant de l'existence
d'une telle faute, notamment si le fonctionnaire concerné est un agent profession
nellement peu brillant.
MM. Ducamin et Le Vert insistent sur le fait que l'insuffisance professionnelle
n'est pas assimilée à une faute. La première est caractérisée par un manque
de connaissances techniques pour lequel les textes envisagent la possibilité du
licenciement bien que la mise en œuvre de celui-ci ne soit pas aisée. La seconde
correspond à un manquement professionnel qui n'est pas dépourvu d'un certain
caractère intentionnel.
M. Wang Shuwen oberve en dernier lieu que les agents publics français n'ont
pas tous la qualité de fonctionnaire. Il souhaite connaître les critères permettant
de les différencier.
M. Le Vert rappelle qu'il s'agit d'un concept peu facile à cerner. Il admet
qu'il n'y a pas de véritable logique et que la distinction est souvent le fruit de
l'histoire. Il existe toutefois un noyau central très clair qui représente à lui seul
les 2/3 des fonctionnaires. Ce noyau regroupe : les fonctionnaires d'autorité à tous
les niveaux et les fonctionnaires de l'enseignement. Il invite les participants à se
reporter au texte écrit de son rapport afin d'obtenir une distinction juridique plus
pointue.
M. Ducamin clôt ce débat en ajoutant qu'il existe outre le statut général de
la fonction publique, de nombreux statuts particuliers s'adressant à des catégories
de fonctionnaires spécifiques (militaires, magistrats...).
B. La responsabilité pour les dommages causés par l'administration
(Séance tenue le 22 mai, au Conseil d'État, sous la présidence de M. Michel
Combarnous, président de la Section du contentieux du Conseil d'État).
M. Hu Kangshang, directeur du Département de droit civil de la Commission
du travail législatif du Comité permanent de l'Assemblée populaire nationale,
intervient sur le thème de : « La responsabilité administrative pour dommages-
intérêts en Chine ». Le principe instituant le droit à réparation des victimes de
dommages causés par l'administration est d'essence constitutionnelle (Constitution BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 909
de 1954, puis 1982). Il figure également dans la loi fondamentale dite « Les
principes généraux du droit civil » qui fut suivie de la publication de règlements
d'administration et de la « Loi sur la procédure civile en République populaire
de Chine » adoptée en 1982.
Les dispositions régissant ce régime de responsabilité se trouvent rassemblées
quant à elles, dans la « Loi sur le contentieux administratif en République popul
aire de Chine », adoptée en 1989. Elle comporte un chapitre réservé exclusive
ment à la réparation des dommages nés des agissements de l'administration. Ce
chapitre explicite non seulement le droit à réparation mais également la procédure
y afférent, ainsi que les modalités d'indemnisation.
Ce texte fixe en premier lieu le champ d'application de ce régime de responsab
ilité. Seuls font l'objet d'une réparation les dommages issus d'un acte administrat
if individuel. Mais ce critère n'est pas suffisant. Cet acte doit être illicite, il
peut même s'agir d'une abstention de l'administration. L'irrégularité d'un acte
s'apprécie au regard de la nature et du niveau hiérarchique de l'administration
concernée et des normes qu'il lui appartient de respecter et de faire respecter.
Le dommage causé doit être réel et certain. S'agissant d'acte individuel le préjudice
porte atteinte : aux droits de la personnalité, à la propriété, et aux droits intellec
tuels. Enfin, un lien de causalité doit être établi entre l'acte illégal et le
subi. Une fois ce lien déterminé, l'administration peut selon certaines hypothèses
être exonérée totalement ou partiellement (cas de force majeure, faute de la
victime, fait d'un tiers).
Les administrations pouvant être reconnues responsables sont : le Conseil
des affaires d'État et les organes en relevant, les gouvernements locaux et leurs
organes, et les organisations exerçant des attributions administratives. Il convient
de constater que les agents publics ne sont jamais saisis directement par les
victimes même s'ils ont commis une faute. Toutefois, dès lors que cette faute n'est
pas une faute dite « ordinaire », l'administration dont dépend le fonctionnaire,
après avoir indemnisé la victime « doit ordonner » le remboursement total ou
partiel par l'agent des sommes qu'elle a dû verser, au titre de dommages-intérêts.
Cette règle assure, selon le rapporteur chinois, d'une part la garantie de la
réparation du préjudice et d'autre part, responsabilise les agents de l'État sans
pour autant entraver leur esprit d'initiative.
La victime peut obtenir réparation selon deux types de procédures. Elle
peut présenter une demande directement à l'administration sous réserve : de la
contestation de l'illicéité de l'acte soit à la suite d'une décision de l'autorité
administrative de tutelle, soit à la suite d'un jugement contentieux ; du retrait ou
de la modification de l'acte par l'administration. Le second mode d'action prend
la forme d'un recours en annulation accompagné d'une demande en réparation.
Le tribunal populaire (subdivisé en tribunaux populaires locaux) ou le tribunal
populaire spécialisé ou la Cour populaire de Chine du lieu du siège de l'administra
tion qui a pris ou modifié l'acte est compétent pour connaître de ces demandes.
Le juge peut procéder préalablement à sa décision à une tentative de conciliation
entre les parties.
M. Hu achève son exposé en précisant qu'en Chine, il existe une disposition
spécifique dans la « Loi sur le contentieux administratif » stipulant que les autori
tés gouvernementales peuvent ordonner à l'administration reconnue responsable
de verser tout ou partie des indemnités à leurs victimes. Ce système permet selon
lui, d'établir une certaine forme de contrôle interne à l'administration.
M. Pierre Delvolvé, professeur à l'Université de Paris II, débute son exposé
par un rappel des principes et critères fondamentaux régissant et définissant « La
responsabilité pour les dommages causés par l'administration en France ». La
première difficulté, selon lui, est d'identifier en tant que sujet de
cette responsabilité. Les critères d'identification devant être retenus outre celui 910 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1991
lié à la notion de personnes publiques (État, collectivités locales, établissements
publics), sont les notions de : service public et puissance publique. Ces notions
permettent alors de qualifier un acte d'administratif et de déterminer si l'adminis
tration est soumise à un régime spécial de responsabilité. Cette dernière varie en
fonction de la nécessité de concilier les besoins de l'État et des particuliers et c'est
à ce titre qu'elle relève d'un régime qui lui est propre. Il convient de noter
toutefois que certaines situations, du fait de la volonté du législateur ou à la suite
de décisions jurisprudentielles, sont régies par le droit civil.
Les principes fondamentaux de ce régime particulier de responsabilité sont
issus essentiellement de la jurisprudence du Conseil d'État. Celui-ci reconnaît la
réparation non seulement du préjudice matériel mais également du préjudice
moral.
M. Delvolvé met l'accent sur les deux cas principaux de responsabilité : pour
faute et sans faute. Le premier est lié à la notion de faute de service qui se traduit
par une faute matérielle (mauvais fonctionnement d'un service) ou par l'illégalité
d'un acte. La faute simple suffit. Néanmoins, le juge exige une faute lourde pour
certains services de l'administration compte tenu de la particularité de leur mission
(police, etc.). Pour apprécier l'existence d'une faute, le juge administratif examine
concrètement la situation dans laquelle se trouvait l'administration. Cet examen
n'est pas sans influence sur la situation de la victime. Celle-ci n'a pas à apporter
la preuve de la faute de l'administration. Il existe en outre, des responsabilités
pour faute avec présomption de faute de l'administration, c'est alors à celle-ci de
prouver qu'elle n'en a pas commis. Le juge peut dans certains cas soit reconnaître
explicitement la présence d'une faute soit poser clairement le principe de la
présomption (ex : présomption d'absence d'entretien normal en matière de dom
mages causés par un ouvrage public).
Le deuxième régime de responsabilité dite « sans faute » se distingue du
précédent par définition : la victime n'a pas à prouver de faute de l'administration ;
et cette dernière ne peut pas prouver qu'elle n'en a pas commis. Ce régime de
responsabilité s'applique dans deux hypothèses : à l'égard des collaborateurs
occasionnels et bénévoles de l'administration et à l'égard des tiers pour les dommag
es subis du fait des travaux publics.
M. Delvolvé, mentionne pour terminer, un type de responsabilité sans faute
tout à fait original de la responsabilité de l'administration : la pour
rupture d'égalité devant la loi. Il s'agit en l'espèce non plus de la responsabilité
de l'administration mais de celle de l'État du fait de l'application d'une loi. Ce
principe a été étendu aux dommages causés du fait de la conclusion convent
ion internationale. Mais cette responsabilité ne peut être engagée que sous
réserve : 1) que le dommage subi soit spécial (spécifique à un ou une petite
catégorie d'administrés) et anormal (particulièrement grave). Il précise enfin que
la réparation des dommages causés par l'administration est toujours d'ordre
pécuniaire et ne peut jamais revêtir un aspect matériel.
M. Combarnous ouvre le débat en donnant la parole à M. Vedel, professeur
honoraire de l'Université de Paris II, doyen honoraire, qui s'interroge sur les
incidences, en Chine, de l'illégalité d'un règlement local sur les actes individuels
pris au titre de ce règlement. M. Hu lui répond que l'illégalité d'une norme locale
a pour effet : le retrait de cette disposition par les autorités supérieures et par
voie de conséquence de tous les actes individuels en découlant. M. Hu s'intéresse
ensuite à la question de la réparation des dommages résultant de l'exercice par
certaines administrations d'une activité tout à fait légales telles : l'administration
des douanes (contrôle des objets exportés ou importés) et l'armée (dommages
occasionnés lors de manœuvres). Il demande enfin si en France, le préjudice
moral est reconnu. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 911
M. Delvolvé examine le premier point soulevé par M. Hu à savoir : la répara
tion des dommages issus de l'exercice de ses activités par l'administration des
douanes. Deux éléments doivent être dissociés : 1) si dans le cadre de sa mission
de contrôle elle cause des dommages sa responsabilité est effectivement engagée,
mais ce contentieux relève des juridictions judiciaires ; 2) si le préjudice subi
est lié à la perception des droits de douane, le juge administratif retrouve sa
compétence.
M. Hu évoque à cet instant les rapports existant entre les notions de faute
et d'illégalité. M. Combarnous observe que le régime de responsabilité de l'admi
nistration est un régime général. Aucune d'entre elles n'y échappe en cas de
dommages. Contrairement au système chinois, la France ne dispose pas de liste
limitative des faits et des actes engageant la responsabilité de l'administration.
Toute activité de cette dernière peut entraîner sa responsabilité. M. Hu insiste
sur les liens existant entre faute et illégalité. M. Delvolvé lui répond que la notion
de faute est plus étendue que celle d'illégalité. L'exemple des services de contrôle
de la douane est tout à fait caractéristique. En effet, ceux-ci peuvent commettre
une faute (détérioration d'objet) sans pour autant commettre une illégalité.
Le rapporteur français aborde la seconde interrogation de M. Hu. L'évaluat
ion du préjudice s'effectue selon deux considérations : 1) commerciale. Sont
prises en compte les pertes immédiates et les diminutions de bénéfices et toutes
les pertes futures dès lors que le dommage porte atteinte à une situation légitime
et légalement protégée ; 2) morale. Il rappelle que par décision de 1961, le Conseil
d'État a admis la réparation du moral, et même celle de certains
dommages relevant de ce type de préjudice (esthétique, d'agrément...). M. Comb
arnous analyse, à la demande de M. Hu, l'interprétation qui est donnée en
France du terme : certain. Il souligne qu'il convient de comparer la situation
provoquée par la faute de l'administration et celle qui aurait du être si la décision
prise n'avait pas eu un caractère illégal. Le juge tente de reconstituer cette dernière
situation.
M. Delvolvé revient quant à lui sur le troisième point soulevé par le rappor
teur chinois, relatif aux dommages causés par l'armée. Leur indemnisation est
expressément prévue par voie de dispositions législatives. Ainsi, ceux qui se
produisent lors de manœuvres en temps de paix, relèvent d'une loi de 1877. Si
le cas d'espèce n'entre pas dans le champ d'application de cette loi, le droit
commun de la responsabilité administrative s'impose.
M. Wang Shuwen, vice-président de la China Law Society, membre de la
Commission des lois de l'Assemblée populaire nationale, souhaiterait connaître
les éléments sur lesquels reposent l'appréciation de l'illégalité.
Le professeur Delvolvé lui précise qu'en droit français, cette notion recouvre
la méconnaissance de la règle de droit c'est-à-dire : la Constitution, les traités
internationaux, les lois, les principes généraux du droit, les règlements administrati
fs.
Le président ajoute que la responsabilité des collectivités publiques françaises
ne figure dans aucune loi écrite mais découle pour l'essentiel des principes dégagés
par la jurisprudence et notamment celle du Conseil d'État. C'est pourquoi ce
droit est à la fois complexe mais évolutif.
MM. Delvolvé et Combarnous mettent fin à cette séance en évoquant les
critères de distinction existant entre les notions de collectivité locale et de puissance
publique.

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