7e Journées juridiques franco-roumaines (Rennes, 28 septembre-2 octobre 1983) - compte-rendu ; n°1 ; vol.36, pg 224-240

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Revue internationale de droit comparé - Année 1984 - Volume 36 - Numéro 1 - Pages 224-240
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1984
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7e Journées juridiques franco-roumaines (Rennes, 28
septembre-2 octobre 1983)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 36 N°1, Janvier-mars 1984. pp. 224-240.
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7e Journées juridiques franco-roumaines (Rennes, 28 septembre-2 octobre 1983). In: Revue internationale de droit comparé.
Vol. 36 N°1, Janvier-mars 1984. pp. 224-240.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1984_num_36_1_1435224 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1984
7es JOURNEES JURIDIQUES FRANCO-ROUMAINES
(Rennes, 28 septembre-2 octobre 1983)
Les 7es Journées franco-roumaines, organisées par la Société de législation
comparée en collaboration avec l'Académie des sciences sociales et politiques de
Roumanie, se sont tenues à Rennes du 28 septembre au 2 octobre 1983. Trois
thèmes avaient été retenus pour cette rencontre : « Planification, aménagement du
territoire et décentralisation » ; « L'évolution du droit pénal des mineurs » ; « La
réglementation de l'arbitrage international ». La délégation roumaine était
conduite par I. Ceterchi, président de l'Académie des sciences sociales et
politiques de Roumanie, et comprenait C. Statescu, doyen de la Faculté de droit
de Bucarest, Mme Ghimpu, vice-recteur de l'Université de Bucarest,
G. Theoduru, professeur à la Faculté de droit de Jassy, G. Bobos, doyen de la
Faculté de droit de Cluj-Napoca, A. Filipas, professeur à la Faculté de droit de
Bucarest, C. Bîrsan, professeur à la Faculté de droit de Bucarest.
Ces journées se sont ouvertes le jeudi 29 septembre dans la salle du Conseil
de la Faculté des sciences juridiques, par M. Jugault, doyen de la Faculté des
sciences juridiques de Rennes, qui a souligné que cette rencontre est la
continuation d'une tradition à Rennes, et par M. Dr ago, président de la Société
de législation comparée, qui a exprimé sa reconnaissance à M. Jugault et M. le
professeur Moreau pour l'organisation de ces Journées à Rennes. Puis
M. Ceterchi a rappelé les liens qui, au cours des dernières décennies, se sont
développés entre juristes français et roumains au cours de ces Journées juridiques,
et ont renforcé une tradition d'amitié fondée sur des affinités de langue et de
culture.
La séance de droit public a immédiatement suivi la séance inaugurale. Le 30
septembre, se sont tenues les séances de travail consacrées au droit pénal et au
droit international. Un résumé des rapports et des débats est publié à la suite de
cette présentation. A l'issue de la dernière séance, M. le Président Drago devait
souligner la continuité des Journées franco-roumaines, et M. Ceterchi fit un
historique particulièrement remarqué des relations juridiques franco-roumaines
— dont c'est le soixantième anniversaire — associant les juristes des générations
nouvelles à leurs illustres prédécesseurs.
De nombreuses occasions ont été données aux juristes des deux pays de se
retrouver en dehors des réunions à caractère scientifique : dîners officiels ou
informels, visite du Parlement de Bretagne, excursions au Mont-Saint-Michel et à
Saint-Malo, au cours desquels les juristes roumains ont pu mesurer la qualité de
l'hospitalité rennoise et apprécier l'exceptionnelle organisation de ces Journées
juridiques particulièrement amicales. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 225
SEANCES DE TRAVAIL
1. PLANIFICATION, AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DÉ
CENTRALISATION.
(Séance tenue à Rennes le jeudi 29 septembre 1983 dans la salle du Conseil de la
Faculté des sciences juridiques, sous la présidence de M. loan Ceterchi,
président de l'Académie des sciences sociales et politiques de Roumanie.
M. Jacques Moreau, professeur à la Faculté des sciences juridiques de
Rennes, présente le rapport français. Dans son introduction, M. Moreau, après
avoir donné un sens à la planification, à l'aménagement du territoire et à la
décentralisation, recherche les liens entre ces trois termes. Ces trois termes
correspondant à des politiques publiques, il en résulte que l'arrivée d'une nouvelle
équipe gouvernementale en 1981 a eu comme conséquence directe de donner un
coup nouveau à la planification, à l'aménagement du territoire et à la
décentralisation, ce qui donne au sujet un tour d'une extrême actualité.
M. Moreau dégage ensuite la nature dissymétrique des rapports entre ces trois
politiques publiques en donnant comme exemple les rapports entre planification et
aménagement du territoire qui, bien que témoignant d'une complémentarité
évidente, n'en illustrent pas moins une contradiction dans la volonté de maîtriser à
la fois le temps et l'espace et de confier à des milliers d'élus locaux des pouvoirs de
décision. Ceci lui permet de justifier le plan de son rapport : l'analyse des relations
entre les trois politiques publiques, puis un essai de synthèse.
Dans un premier point, M. Moreau observe trois changements dans la
planification. Le est celui de la multiplication des plans : deux plans de la
Nation et vingt-six régionaux auxquels s'ajouteront des de développement
départementaux ou inter-communaux. Ce phénomène quantitatif ayant des
conséquences qualificatives, M. Moreau situe le deuxième changement sur le
terrain juridique : le Plan intérimaire 82-83 et le 9e Plan ont un contenu normatif
direct, les précédents n'avaient pas une véritable force normative. M. Moreau
dégage un troisième changement dans l'utilisation du contrat de plan dont la force
juridique est incontestable : on se trouve face à un véritable contrat administratif
donnant naissance à des engagements réciproques de la part de la Région et de
celle de l'État, qu'il est impossible de résilier de façon anticipée sauf clause
contraire, et qui est réputé ne contenir que des clauses contractuelles, c'est-à-dire
non réglementaires.
Dans un deuxième point, M. Moreau remarque que les changements
intervenus dans l'aménagement du territoire ne sont pas institutionnels. Il cite
l'exemple de la DATAR et des organismes qui en prolongent l'action : si ces
derniers ont changé d'appellation (par exemple, création d'un Comité interminist
ériel de restructuration industrielle — CIRI — qui remplace le Comité
interministériel pour l'aménagement des structures industrielles — CIASI — ,
leurs rôles et leurs moyens demeurent les mêmes. M. Moreau situe le véritable
changement de du territoire dans les techniques juridiques
permettant de réduire les disparités entre régions riches et régions pauvres,
notamment les primes d'aménagement du territoire qui constituent le moyen
incitatif le plus puissant de cette politique.
Puis M. Moreau aborde la modification de la décentralisation qui se
manifeste de trois manières. Tout d'abord, c'est l'accession de la Région à la
qualité de collectivité territoriale dont, cependant, les gouvernants n'ont pas tiré 226 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1984
toutes les conséquences puisque les conseils régionaux ne sont pas encore élus au
suffrage universel direct. En second lieu, la nouvelle répartition des compétences
entre l'État central d'une part et les communes, les départements et les régions
d'autre part sera lourde de conséquences : selon que le développement
économique, la planification et l'aménagement du territoire resteront des
compétences étatiques ou deviendront des compétences régionales, départe
mentales ou communales, les politiques d'aménagement du territoire et de
planification en seront profondément changées. M. Moreau ajoute enfin que les
changements intervenus en matière régionale ne suffisent pas à tout modifier,
rappelle la nécessité de faire suivre les moyens financiers et pose le problème
nouveau que constitue celui du transfert par le budget de l'État de sommes
considérables, et ceci en période de crise.
M. Moreau tire ensuite les conséquences de ces changements : ces trois
secteurs étant complémentaires, sont-ils placés sous le signe de la cohérence ?
C'est la question que pose M. Moreau puisque des politiques publiques
contemporaines doivent être au minimum compatibles entre elles et au mieux se
conforter mutuellement. Il constate qu'à la fin de l'année 83 chacune de ces trois
politiques se met difficilement en place et surtout de manière cohérente avec les
autres. M. Moreau illustre son propos de trois manières : il s'interroge tout
d'abord sur la disproportion entre la lenteur dans la réalisation du plan (dix-huit
mois) et sa durée de vie (cinq ans), puis sur la dénaturation de l'aménagement du
territoire dont le but est désormais la lutte contre le chômage et non plus le combat
contre les disparités régionales, enfin sur les réussites de la décentralisation en
période de crise. M. Moreau reconnaît la cohérence de ces trois politiques prises
isolément, mais s'interroge sur la cohérence d'ensemble, critère de la réussite. En
conclusion de son rapport, M. Moreau pose le problème du passage d'une
politique unitaire à une politique pluraliste et, citant Platon, celui, fondamental,
du passage de l'un au multiple.
Mme Sanda Ghimpu, vice-recteur de l'Université de Bucarest, présente la
première partie du rapport roumain portant sur l'organisation administrative du
territoire et la décentralisation dans la République Socialiste de Roumanie. Après
avoir d'abord rappelé la place importante que celles-ci occupent dans l'activité du
Parti Communiste Roumain et de l'État roumain, Mme Ghimpu décrit, dans un
premier point, les traits de cette organisation administrative territoriale tels qu'ils
figurent dans la dernière Constitution de 1965 et dans la Loi n° 2 du 17 février
1968. Mme Ghimpu définit les buts de cette organisation et les moyens pour y
parvenir. Elle présente les départements, unique échelon administratif territorial
entre la direction centrale d'une part et les unités fondamentales que sont la ville
et la commune, d'autre part, qui ont assuré le développement harmonieux de tout
le pays en créant des conditions égales de travail et de vie pour tous les
travailleurs. Mme Ghimpu souligne également la transformation des communes
dans des unités administratives puissantes définies par la Loi n° 2 de 1968.
Dans un second point plus long, Mme Ghimpu développe les principes
fondamentaux gouvernant la décentralisation et l'autonomie locale : l'organisa
tion d'unités administratives territoriales et l'existence, dans ces unités, d'organes
élus directement par les citoyens et ayant de larges attributions pour assurer
l'activité étatique sur le plan local. Mme Ghimpu consacre ainsi une partie très
importante de son rapport aux conseils populaires et rappelle tout d'abord la
préoccupation constante du législateur de développer l'autonomie locale sur les
principes du self-management ouvrier et de l'autogestion économique. Les conseils
populaires sont formés par des députés élus par les travailleurs de chaque unité
territoriale administrative, ils choisissent eux-mêmes leurs organes exécutifs
(comités et bureaux exécutifs), organes d'administration de l'État. Aux termes de
la Loi n° 57 de 1968, les conseils populaires sont organisés et déploient leur BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 227
activité sur la base du principe du centralisme démocratique afin notamment de
résoudre les problèmes locaux en concordance avec les intérêts généraux du pays.
Mme Ghimpu souligne que la large autonomie des conseils populaires est réalisée
dans le cadre de la coordination des intérêts locaux et des intérêts généraux de
l'État. Mme Ghimpu justifie l'autonomie locale par l'élargissement continu des
attributions des conseils populaires dans des domaines très divers comme par
exemple la planification économique et sociale, la croissance de la production
agricole, la culture, la santé. Mme Ghimpu attache également beaucoup
d'importance à la reconnaissance de la personnalité juridique accordée aux unités
administratives territoriales : départements, villes et communes, celles-ci s'inscri-
vant dans le processus de décentralisation en Roumanie. Développant ensuite
quelques traits de la planification, Mme Ghimpu considère que l'introduction en
1972 des plans au niveau territorial et par tranches d'activité a eu pour effet la
simplification des rapports entre les organes centraux et les organes locaux — une
expression éloquente de cette alliance harmonieuse entre intérêts locaux et
intérêts de l'État étant constituée par l'élaboration par les conseils populaires de
plans économiques au niveau local.
Mme Ghimpu conclut la première partie du rapport roumain en insistant sur
les éléments témoignant du processus de développement de la démocratie
socialiste et de la réunion harmonieuse de la direction centrale avec la direction
locale en Roumanie. Ces éléments sont la Chambre législative des conseils
populaires, le Congrès des députés des conseils populaires départementaux et des
présidents des conseils populaires, la Conférence des présidents des conseils auxquels s'ajoute l'implication des citoyens dans les divers secteurs de
l'activité des conseils populaires.
M. Gheorghe Bobos, doyen de la Faculté de droit de Cluj-Napoca, présente
la seconde partie du rapport roumain, consacrée à l'aménagement du territoire.
M. Bobos souligne tout d'abord l'importance de celui-ci dans l'organisation
administrative du territoire, le processus de développement économique et
d'équilibre des forces de production en Roumanie. Le rapport présenté par
M. Bobos s'attache en premier lieu à définir, d'après la loi, le but poursuivi par
l'aménagement du territoire en Roumanie, l'attachement à la participation des
habitants. Puis M. Bobos décrit l'aménagement urbain et l'aménagement des
localités rurales placées sous un régime juridique rigoureux, notamment en
matière de construction. En troisième lieu, M. Bobos montre la des
citoyens et des conseils populaires grâce à la création au niveau central d'un
comité pour les problèmes des conseils populaires et au local, de
commissions locales d'aménagement. Puis M. Bobos conclut par la nécessité,
dans le domaine de l'aménagement du territoire, du recours à la science
administrative, aussi bien pour l'administration urbaine que pour l'administration
rurale.
La discussion s'engage ensuite sur ces deux rapports. Mme Ghimpu interroge
M. Moreau sur le caractère obligatoire ou non des chiffres contenus dans les plans
régionaux pour le Plan de la Nation et sur la possibilité de recours. Puis elle lui
pose la question de savoir dans quelle mesure les contrats de plan reflètent les
prévisions des deux sortes de plan et dans quelle mesure ils sont obligatoires pour
les parties, car elle s'inquiète de la clause de résiliation anticipée.
M. Moreau répond d'abord à la seconde question en soulignant que les
contrats de plan sont des contrats administratifs en raison du caractère réciproque
de l'engagement que l'on trouve dans les textes relatifs à la planification.
S'agissant d'actes juridiques à géométrie variable, on peut inclure une clause de
glissement sans que le contrat en soit altéré. M. Moreau pense que le
consentement des deux parties est exigé pour apporter des modifications ; il
conclut que ce sont des contrats administratifs même s'ils sont moins forts et moins REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1984 228
rigides que l'image que l'on se fait des contrats de droit public. Mme Ghimpu
demande à M. Moreau si l'introduction d'une clause contraire de résiliation
anticipée n'affaiblit pas le contrat administratif. M. Moreau lui répond par la
négative en donnant l'exemple d'un contrat de plan énergétique entre une Région
et l'État. Il revient sur la première question qui lui avait été posée par
Mme Ghimpu. Il remarque que seul l'avenir répondra à la question redoutable de
l'harmonisation des plans. Il fait valoir un élément : s'il est exact que le 9e Plan
prendra en charge certaines des propositions des régions, il ne les prendra pas
toutes. M. Moreau justifie cela par un exemple : sur les vingt-deux régions
métropolitaines, dix-huit avaient choisi l' agro-alimentaire dans leurs cinq
premières priorités. Or, dans le rapport gouvernemental sur le 9e Plan,
l'agro-alimentaire n'est pas retenu dans les dix programmes prioritaires d'exé
cution. M. Moreau souligne le décalage entre le désir des régions et le 9e Plan et
pense que le Plan national ne respectera que dans une certaine mesure les plans
régionaux, l'État restant maître.
M. Drago intervient sur la multiplication des centres de décision en France,
quatre niveaux demeurant. Il propose une discussion comparative sur ce sujet
puisque la Roumanie a essayé de réduire ces niveaux au nombre de deux
aujourd'hui. M. Drago s'interroge sur le sens de l'autonomie lorsqu'elle est
partagée entre départements et régions et sur le sens d'une autonomie plus
complète donnée en France, entre une ville comme Marseille et une petite
commune. Mme Ghimpu répond que les efforts de la Roumanie tendent à
raccourcir les niveaux ; elle rappelle l'existence actuelle de 40 départements, 237
villes et 2.700 communes depuis 1968 et souligne la nécessité de faire participer les
citoyens à la décision, condition du progrès.
M. Moreau intervient pour rappeler d'abord la situation française : du fait de
la décentralisation, nous connaissons un niveau nouveau, la Région. Il en tire la
conséquence suivante : la décentralisation est une complication et non une
simplification. En second lieu, il s'interroge sur le trop grand nombre de cellules
de base, plus particulièrement celui des communes. Cependant, il note l'extrême
difficulté qu'il y a en France à trouver une solution puisque d'une part l'expérience
des fusions qui avait été tentée en 1972-73 a échoué et que d'autre les Français
sont encore attachés à 36.400 communes non viables. M, Moreau conclut sur ce
point que la situation française est absurde, qu'il faudra attendre que le problème
crucial des finances soit posé pour que la question de la réduction du nombre des
communes le soit également. Selon lui, seule la loi votée au début d'un septennat
permettrait de résoudre ce problème à l'instar de divers pays.
Mme Ghimpu prend la parole pour répondre à la question d'un étudiant sur
l'indépendance de leur politique et sur les véritables compétences des organes
décentralisés. Elle souligne l'indépendance de la politique roumaine et affirme
que la Roumanie réalise la décentralisation. Elle s'appuie sur le caractère propre
des budgets départementaux qui se reflètent dans le budget républicain et sur la
concertation dans les départements, entre les directeurs des entreprises républi
caines et les conseils populaires. Elle précise qu'en cas de désaccord, le Conseil
d'État tranche, étant entendu que les budgets départementaux doivent se refléter
dans le budget républicain. Elle termine sa réponse en soulignant que, bien que le
Parti Communiste soit la force dirigeante en Roumanie, cela n'empêche pas la
décentralisation.
Mme M. Ghimpu Drago, comment reprenant s'articulent une partie les décisions du rapport entre les roumain, autorités de demande l'État et les à
autorités locales. Mme Ghimpu répond en différenciant les indications purement
techniques des ordres et des règlements. S'agissant des premières, elle prend
l'exemple de la question nucléaire et constate que les conseils populaires n'ayant
pas de spécialistes, ils auront recours aux indications techniques de l'autorité de DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 229 BULLETIN
l'État. S'agissant des ordres et des règlements, elle affirme que seul le domaine
législatif décide.
M. Bobos intervient pour souligner que ce qu'il retire du rapport français est
la liaison entre les problèmes politiques, juridiques et économiques et par
conséquent celle entre les disciplines enseignées. L'étude même du droit a changé
et il faut y introduire l'économie. En Roumanie, quelques juristes ont proposé de
reconstruire les branches du droit, par exemple un cours du droit des propriétés ou
des contrats peut remplacer le cours de droit civil traditionnel. M. Bobos termine
son intervention par la nécessité d'une collaboration internationale dans le
domaine juridique.
M. Statescu prend la parole pour développer le thème de l'aménagement du
territoire dont il souligne l'importance en Roumanie et qui s'est manifesté par la
transformation des régions en départements. Cette réorganisation des départe
ments a rendu possible une nouvelle répartition harmonieuse des forces de
production sur l'ensemble du territoire, permettant ainsi de protéger l'accroiss
ement des régions pauvres. La réforme a assuré une répartition des fonds de
l'ensemble de la région et a mis fin au phénomène antérieur, à savoir que la
capitale régionale gardait tous les fonds pour elle. L'aménagement du territoire a
également eu des conséquences juridiques, faisant intervenir aussi bien le droit
public que le droit privé, par exemple dans la délimitation du périmètre de chaque
ville, dans l'utilisation des terrains. M. Statescu souligne la nécessité en
Roumanie d'assurer l'harmonisation entre la décentralisation et la centralisation,
la centralisation dans un pays communiste étant l'organisation d'un plan et
d'objectifs à réaliser, celle-ci ne pouvant donner des résultats que si une certaine
autonomie permet la participation des citoyens. Il souligne que la Roumanie était
un pays en voie de développement, que laisser chaque unité régler ses problèmes
n'était pas la solution aux problèmes, qu'il était nécessaire de permettre à la
population de réunir son énergie. En conclusion de son intervention, M. Statescu
rappelle que le Parti Communiste établit donc les plans, puis les discute avec la
masse. Il conclut que ce n'est pas un parti effrayant car il y a participation de tous.
M. Drago propose de ramener le débat à la question essentielle posée par
M. Moreau, laquelle se dédouble ainsi : la décentralisation est-elle une bonne
chose ? Sous des apparences de décentralisation, n'aboutit-on pas à une
centralisation ? M. Drago se demande si la prophétie de Tocqueville qui voyait
dans la centralisation la forme d'administration du xxe siècle, ne se réalise pas en
ce moment. Derrière la volonté apparente de décentraliser, n'y a-t-il pas un
phénomène centralisateur qui manifesterait une nécessité de concentration du
pouvoir ? M. Drago utilise deux exemples pour éclairer son propos : premiè
rement, les contrats seraient un moyen pour l'État de faire pression sur les
collectivités locales, deuxièmement l'absence de garanties de recettes aux locales met celles-ci dans un état de dépendance envers le budget de
l'État. M. Drago conclut son intervention en s'interrogeant sur la portée réelle de
la décentralisation, sur la place de la politique d'aménagement du territoire, qui
serait coincée entre la planification et la décentralisation.
M. Moreau, prenant la parole, va dans le même sens que les propos tenus par
M. Drago. Il remarque tout d'abord que les problèmes de gestion et d'organisa
tion administrative sont à la fois différents et proches de ceux des grandes
entreprises, que la décentralisation n'ayant pas abordé les entreprises transnat
ionales, mais aussi celles qui en France sont nationalisées, ceci est de nature à
nuancer le propos décentralisateur et il y a là un problème qui concerne toutes les
disciplines. La deuxième remarque de M. Moreau porte sur la notion de
décentralisation ; il souligne que centralisation et décentralisation ne sont pas des
états, mais des actions. Il conclut son intervention par la nécessité, pour mener à
bien une action décentralisatrice, de rétablir un équilibre entre le centre 230 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1984
(c'est-à-dire la centralisation, où se concentre tout ce qui attire) et la périphérie (la
décentralisation) .
Mme Ghimpu intervient dans le même sens que M. Moreau et souligne la
nécessité de trouver un équilibre entre centralisation et décentralisation comme l'a
fait l'État roumain en 1968 en supprimant les échelons superfétatoires, en rendant
l'administration plus claire et plus saine ; c'était une manière de donner davantage
de pouvoirs aux départements et d'améliorer la centralisation.
M. Ceterchi clôture la séance en rappelant les points communs et les
différences entre les trois politiques poursuivies par la France et la Roumanie. Il
souligne la tendance à accroître le rôle de la planification dans les pays de
tendance libérale, le besoin d'une rééducation de la population afin qu'elle
accepte la nécessité de regrouper les villages et celui d'équilibre entre le
centralisme et une anarchie totale, enfin la nécessité de la participation des
citoyens.
Marie-Laure MOQUET
2. L'EVOLUTION DU DROIT PENAL DES MINEURS.
(Séance tenue le 29 septembre 1983, à la Faculté de droit de l'Université de Rennes,
sous la présidence de M. le Professeur Roland Drago, président de la Société
de législation comparée).
La séance s'ouvre par l'exposé de M. Pierre Couvrat, professeur à la Faculté
de droit et des sciences sociales de Poitiers, doyen honoraire. M. Couvrat fait tout
d'abord remarquer que le sujet étudié doit permettre une comparaison utile entre
les droits roumain et français, qui ont des problèmes et des méthodes d'action
identiques. Il s'agit de traiter de l'évolution du droit pénal des mineurs. Or — et
M. Couvrat annonce sa conclusion dès le début de son rapport — elle est
actuellement inexistante. En ce qui concerne la façon d'aborder le problème,
M. Couvrat élimine la possibilité de l'envisager sous l'aspect mineur victime, et
s'attachera à la conception du mineur délinquant auteur. Le droit pénal des
mineurs est un droit original — toutefois, cette position tend à disparaître : il se
rapproche de plus en plus du droit pénal des majeurs. Pourtant, il existe une
délinquance particulière des mineurs, la délinquance juvénile, qui est en constante
augmentation en France. M. Couvrat souligne qu'il convient d'attacher peu
d'importance aux chiffres, surtout dans ce domaine, en raison des variations
corrélatives de la catégorie des mineurs en danger. Ce droit particulier est apparu
sous l'influence du mouvement de la défense sociale nouvelle. Puis M. Couvrat
fait un rapide historique afin de mettre en évidence le particularisme de ce droit.
Les lois de 1791 et le Code pénal de 1810 ont introduit le discernement dans le
droit pénal français : le mineur ayant agi sans discernement ne pouvait être
sanctionné ; le mineur considéré comme ayant agi avec pouvait
seulement bénéficier d'une excuse atténuante. Puis la Loi du 22 juillet 1912 écarte
de toute juridiction pénale les mineurs de moins de treize ans ; pour les autres, la
question est de savoir si un amendement est possible ; alors seulement, on
réfléchit sur la question du discernement. D'autre part, la Loi de 1912 introduit la
liberté surveillée, distingue la mesure éducative de la sanction pénale, et consacre
le principe d'un privilège de juridiction. L'Ordonnance du 2 février 1945 constitue
la charte de protection de l'enfance délinquante, qui abandonne la notion de
discernement, pose le principe d'une présomption d'irresponsabilité pénale du
mineur et crée le juge des enfants. M. Couvrat souligne que le droit pénal des
mineurs est devenu alors un droit d'avant-garde. DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 231 BULLETIN
Or le particularisme du droit pénal des mineurs devait s'estomper
rapidement : sur le plan législatif, il n'y a rien eu de vraiment nouveau depuis la
grande Ordonnance de 1945. On a même pu parler de dérapage des institutions,
de recrudescence des mesures répressives et d'un constat d'inefficacité. Les
propositions d'amendement et de modification n'ont cependant pas manqué mais,
en fait, les Commissions de révision du Code pénal cachent un certain
immobilisme de la matière. Et les nombreuses commissions de travail relatives aux
mineurs délinquants qui se sont succédées (la Commission Capitant en 1968, la
Commission Taittinger en 1973, la Commission Costa en 1976-77 ', le Comité
d'études sur la violence au titre de la protection de la jeunesse en 1977, la de réforme du Code pénal dont les réflexions ont été publiées en
1978, la mission parlementaire Menga sur l'adaptation des structures et des
méthodes éducatives à l'évolution de la protection judiciaire de la jeunesse en
1982, et la Commission de réforme du droit pénal des mineurs présidée par
M. Martaguet dont les travaux se poursuivent actuellement) sont une preuve de
malaise et d'hésitation. Par conséquent, il y a beaucoup d'idées nouvelles, mais
rien de positif et un certain rapprochement du droit pénal des majeurs. D'ailleurs,
le droit pénal dans son ensemble a beaucoup évolué sous l'influence du droit pénal
des mineurs, réduisant, ce faisant, l'écart entre les deux droits. D'autre part, la
limite des dix-huit ans peut paraître artificielle, et une partie de la doctrine a voulu
créer un statut particulier des « jeunes adultes ». En fait, il est difficile de passer
d'un régime de faveur à un régime général et ce statut des jeunes adultes ne
semble plus s'imposer à l'heure actuelle en raison du rapprochement entre droit
pénal des mineurs et droit pénal des majeurs. On tend de plus en plus à faire
glisser des du vers le droit civil, à tel point qu'à l'autonomie du
droit pénal des mineurs, il convient de suppléer l'autonomie d'un droit des
mineurs en général. M. Couvrat souligne que la distinction entre le droit pénal et
le droit civil ne s'impose plus dans les mêmes conditions ; il envisage alors trois
domaines dans lesquels on retrouve cette coloration civiliste.
Le premier domaine concerne la responsabilité pénale du mineur ; M. Couv
rat fait la distinction entre le droit positif et ce qui est prévu. L'Ordonnance de
1945 est le seul texte applicable : l'alinéa 1er de l'article 2 pose le principe de
l'irresponsabilité pénale du mineur, qui a une force variable selon son âge. Le
mineur de moins de treize ans ne peut jamais être l'objet de peines. En ce qui
concerne le point de savoir s'il peut être l'objet de mesures éducatives, l'arrêt
Laboube a affirmé qu'aucune mesure, même éducative, ne peut être prise si le
mineur n'a pas « compris et voulu son acte », c'est-à-dire s'il n'a pas atteint
sept ans, âge dit « de raison ». Par contre, si le mineur a compris et voulu son acte
(en fait, le mineur de sept à treize ans), sa faute pénale peut être relevée — mais
uniquement dans le but de lui imposer des mesures à caractère éducatif. En ce qui
concerne ce qui est prévu, l' avant-projet de réforme du Code pénal envisage une
position plus radicale et plus claire pour les délinquants de moins de treize ans : ils
ne seraient plus justiciables des juridictions répressives. Toutefois, il n'est pas
certain que cette solution soit retenue, et le Nouvel avant-projet de Code pénal
renvoie ce problème à une loi particulière et, pour l'instant, à la Commission
Martaguet, qui évoque la nécessité de « responsabiliser » les mineurs en
prononçant des mesures adaptées à leur état, et de « laisser au juge le soin
d'apprécier suivant les mécanismes du droit pénal général l'imputabilité de
l'infraction au mineur ». En ce qui concerne le mineur de plus de treize ans,
l'Ordonnance de 1945 pose le même principe d'irresponsabilité, mais il s'agit
d'une présomption relative, des sanctions pénales pouvant « cependant » être
prononcées « lorsque les circonstances et la personnalité du délinquant paraissent
l'exiger », le mineur bénéficiant toutefois automatiquement d'une excuse de
minorité qui peut être écartée s'il a entre seize et dix-huit ans au moment de REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1984 232
l'infraction. Les réformes envisagées portent sur les sanctions pénales ; l' avant-
projet de Code pénal prévoit des sanctions pénales spécifiques pour les mineurs —
système qui aboutit à effacer le particularisme des seize à dix-huit ans. Cette
pénologie propre des mineurs, plus souple, consacrerait la suppression de l'excuse
de minorité.
Le deuxième domaine envisagé par M. Couvrat se rapporte à l'organisation
judiciaire. La spécialisation des juridictions, qui est un principe fondamental du
droit pénal des mineurs, est en réalité plus ou moins marquée — seuls le juge des
enfants est un magistrat spécialisé et le tribunal pour enfants une juridiction
spécifique. Sur ces points, les propositions de modification de l'organisation
judiciaire ne portent que sur l'augmentation du nombre des juges et des tribunaux
pour enfants, et font état du désir de rendre aux juges pour enfants, trop souvent
occupés à des tâches administratives, leur fonction d'origine. Les modifications
proposées concernent surtout la cour d'appel et la cour d'assises des mineurs —
qui sont des juridictions mal spécialisées : on veut modifier la composition de la
première et supprimer la seconde, qui serait remplacée par une formation spéciale
du « tribunal de la jeunesse », et dont les décisions seraient susceptibles d'appel
devant une chambre spéciale de la cour d'appel.
Enfin le dernier domaine étudié par M. Couvrat a trait aux mesures prises à
l'encontre des mineurs délinquants. En ce qui concerne l'observation du mineur —
à titre provisoire — on tend à guider le juge vers l'action éducative. Le problème
de la détention provisoire des mineurs est de plus en plus grave et insoluble : leur
nombre est en croissance constante. La question sur laquelle les commissions ont
principalement raisonné concerne le point de savoir s'il ne faut pas supprimer
toute détention provisoire des mineurs — au moins des mineurs de moins de seize
ans — mais le ministre de la Justice a eu l'occasion de souligner qu'une telle
mesure serait contraire à la réalité judiciaire. Quant aux mineurs de plus de seize
ans, la Commission Martaguet propose de limiter dans le temps la détention
provisoire — or, M. Couvrat considère que ces limites n'ont pas une grande
portée. Pour ce qui est des mesures prises à l'issue du procès, M. Couvrat met
l'accent sur la nécessité de multiplier les mesures éducatives. Le rapport Menga a
proposé la création d'un établissement public de protection judiciaire des mineurs,
qui aurait une véritable mission de service public. Pour l'instant, en pratique, on
constate une méfiance marquée pour les mesures éducatives dans les internats et
centres fermés dits de sécurité, car il apparaît de plus en plus souhaitable de
maintenir le mineur dans son milieu. Quant aux peines d'emprisonnement, il faut
essayer de les diminuer, car elles sont particulièrement nocives pour les mineurs.
En conclusion de son rapport, M. Couvrat souligne que le droit pénal des
mineurs qui a fait un bond extraordinaire en 1945, est devenu très rigide, mais on
s'oriente à l'heure actuelle vers une responsabilité pénale du mineur originale, un
appareil judiciaire mieux adapté, une organisation plus souple et plus variée de
l'action éducative, toute en évitant de trop « catégoriser » les mineurs.
Puis M. Grigore Theodoru, professeur à la Faculté de droit de Jassy, et
M. Avram Filipas, chargé de cours à la Faculté de droit de Bucarest, présentent
leur rapport. M. Filipas remarque tout d'abord que des transformations
fondamentales se sont produites dans la structure de la société roumaine
contemporaine ; est particulièrement significative de cette évolution la Conférence
Nationale du Parti Communiste Roumain des 7-9 décembre 1977 dont les
décisions sont la base d'une nouvelle conception de la politique pénale, qui se
fonde sur une multitude de facteurs contribuant à la lutte contre la criminalité. En
ce qui concerne le mineur délinquant, l'âge et la capacité de discernement sont les
fondements légaux de l'appréciation de la responsabilité qu'il encourt. Le Code
pénal de 1864 a fixé à huit ans l'âge maximum auquel le mineur est considéré
comme ne pouvant agir avec discernement, et stipule que lorsque l'on rapporte la

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