Adoption en Angleterre du style législatif en vigueur sur le continent : espoirs déçus et perspectives d’avenir - article ; n°3 ; vol.58, pg 809-832

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2006 - Volume 58 - Numéro 3 - Pages 809-832
La manière dont les lois sont rédigées en Angleterre a suscité au cours des dernières décennies de nombreuses critiques dans ce pays. Le modèle continental de rédaction des lois a été présenté comme un remède aux divers maux dont souffre le style législatif anglais. Cependant les propositions en ce sens ont échoué eu égard aux difficultés d’ordre pratique, juridique ou culturel que présentait une telle éventualité de changement. Dans un premier temps cet article examine sous un angle comparatif les caractéristiques du style législatif anglais avant de s’interroger, dans un deuxième temps, sur les facteurs d’échec dans l’adoption en Angleterre du style continental de rédaction des lois. Dans une dernière partie, les développements qui ont eu lieu récemment en droit anglais sur la question du style législatif -notamment dans le cadre de la construction européenne -seront discutés. De manière plus générale, l’article s’interroge sur la question de savoir si le principe démocratique ne milite pas en faveur d’une plus grande clarté et simplicité des lois anglaises, eu égard notamment à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme sur le respect par les États signataires des conditions d’accessibilité et de prévisibilité dans la formulation des lois, rendant ainsi possible dans un proche avenir une convergence des styles législatifs entre l’Angleterre et les pays du continent.
Legislative drafting has been the subject of much scrutiny and criticism in the past 30 years in England. Amongst the proposals for improving the quality of the statute book were the suggestions that some of the key features of the continental system of drafting should be adopted in England. However, despite some improvements, these proposals failed to make a great impact on the English drafting techniques, one of the main reasons being the practical, legal and cultural objections to such an adoption in a common law system such as England. This paper examines, first, in a comparative perspective the key features of the style of legislative drafting in England. It then look at the factors which have hindered the process of convergence between English and continental techniques of drafting. In a last part, recent developments are discussed, especially in the context of European integration. More generally, the paper questions whether the preservation of the rule of law in a democratic society does not require that English statutes should be drafted in a clear and straightforward manner, especially in view of the current jurisprudence of the European Court of Human Rights where clarity and precision in the drafting of the law have become legal requirements incumbent upon European states, thereby calling for a greater convergence in drafting style and techniques between the English and the continental systems.
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 2006
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    ADOPTION EN ANGLETERRE DU STYLE LEGISLATIF EN VIGUEUR SUR LE CONTINENT : ESPOIRS DÉÇUS ET PERSPECTIVES DAVENIR    Eva STEINER     La manière dont les lois sont rédigées en Angleterre a suscité au cours des dernières décennies de nombreuses critiques dans ce pays. Le modèle continental de rédaction des lois a été présenté comme un remède aux divers maux dont souffre le style législatif anglais. Cependant les propositions en ce sens ont échoué eu égard aux difficultés dordre pratique, juridique ou culturel que présentait une telle éventualité de changement. Dans un premier temps cet article examine sous un angle comparatif les caractéristiques du style législatif anglais avant de sinterroger, dans un deuxième temps, sur les facteurs déchec dans ladoption en Angleterre du style continental de rédaction des lois. Dans une dernière partie, les développements qui ont eu lieu récemment en droit anglais sur la question du style législatif notamment dans le cadre de la construction européenne --seront discutés. De manière plus générale, larticle sinterroge sur la question de savoir si le principe démocratique ne milite pas en faveur dune plus grande clarté et simplicité des lois anglaises, eu égard notamment à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de lhomme sur le respect par les États signataires des conditions daccessibilité et de prévisibilité dans la formulation des lois, rendant ainsi possible dans un proche avenir une convergence des styles législatifs entre lAngleterre et les pays du continent.  Legislative drafting has been the subject of much scrutiny and criticism in the past 30 years in England. Amongst the proposals for improving the quality of the statute book were the suggestions that some of the key features of the continental system of drafting should be adopted in England. However, despite some improvements, these proposals failed to make a great impact on the English drafting techniques, one of the main reasons being the practical, legal and cultural objections to such an adoption in a common law system such as England. This paper examines, first, in a comparative perspective the key features of the style of legislative drafting in England. It then look at the factors which have hindered the process of convergence between English and continental techniques of drafting. In a last part, recent developments are discussed, especially in the context of                                                  Kings College, Londres.
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European integration. More generally, the paper questions whether the preservation of the rule of law in a democratic society does not require that English statutes should be drafted in a clear and straightforward manner, especially in view of the current jurisprudence of the European Court of Human Rights where clarity and precision in the drafting of the law have become legal requirements incumbent upon European states, thereby calling for a greater convergence in drafting style and techniques between the English and the continental systems.    « The only thing which prevents English-speaking people from seeing that the law is really one of the most interesting and instructive studies in the world is that English lawyers have thrown it into a shape which can only be described as studiously repulsive. Justice Stephen ». (Cité par Lord Scarmanin« Codification and judge-made law: a problem of coexistence », 42 Indiana LJ, 1966, p. 367).  La qualité rédactionnelle des lois en Angleterre na cessé au cours des dernières décennies de faire lobjet de vives critiques dans ce pays1. Ces critiques ont émané de trois sources principales : Les travaux de laStatute Law Society, une association dusagers créée en 1968 et dont lactivité a consisté à attirer lattention des pouvoirs publics sur les déficiences de la loi et à proposer des mesures concrètes en vue dy remédier2.  Le Rapport de la Commission Renton, une commission réunie en 1973 sous la présidence dun membre du Parlement, Sir David Renton, avec pour mission de rendre compte du style législatif en vigueur au Royaume-Uni et de faire des recommandations sur les moyens possibles pour parvenir à plus de simplicité et de clarté dans lélaboration de la loi3. Lactivité et les travaux de Sir William Dale (1906-2000), un ancien conseiller duCommonwealth Relations Office qui a (CRO), inlassablement participé au débat sur la qualité des lois en Angleterre et est
                                                 1 Pour une chronologie détaillée de ces critiques v. M. ZANDER,The Law-Making Process, 6e2004, pp. 25-52. Par ailleurs, bien que seul le cas deéd., Cambridge, Cambridge University Press, lAngleterre soit envisagé ici, il convient cependant de préciser quau Royaume-Uni une partie des lois votées par le Parlement sont aussi bien applicables en Angleterre quen Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord. 2Pour un compte rendu détaillé des diverses mesures proposées par laStatute Law Society, v. les différents travaux de cette associaiton, tous publiés par léditeur londonien Sweet and Maxwell ; Statute Law Deficiencies ;, 1970Statute Law, the Key to Clarity, 1972 ;Statute Law : A Radical Simplification, 1974 ;Renton and the Need to Reform, 1979. 3The Renton Committee Report,The Preparation of Legislation, Cmnd 6053, 1975.
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lauteur dune vaste étude comparative sur le style législatif des systèmes du continent européen4. Si lon remonte au XVIème siècle, on peut déjà relever le mécontentement des monarques anglais à propos de la manière dont les lois sont organisées et rédigées dans leur royaume. Cest ainsi quen 1550 le roi Édouard VI exprime le vu de voir rassemblées et clarifiées lensemble des lois du royaume, lois quil qualifie par ailleurs de « superflues et ennuyeuses ». Un siècle plus tard, cest Jacques I qui dénonce létat des « diverses lois qui senchevêtrent », et ordonne que celles-ci soient « une fois pour toutes passées en revue et mises en accord lune avec lautre » afin que « toutes les contradictions existantes soient éliminées des registres de lois »5. Au 18e siècle, Jeremy Bentham, à linstar de Montesquieu6, préconise dans son fameux « Traité de Législation » le respect dun certain nombre de préceptes fondamentaux dans lélaboration des textes législatifs tout en mettant en garde le législateur anglais sur les effets indésirables de la complexité des lois. « Plus la loi est complexe » dit-il « plus elle dépasse les capacités dentendement du plus grand nombre ou, ce qui est pire encore, elle induit (les gens) en erreur et fausse leurs prévisions »7. On peut trouver un constat plus récent de labsence dordonnancement législatif et de la complexité toujours croissante de la loi anglaise dans lavant-projet de loi instituant en 1965 uneLaw Commissionchargée de suivre de près lévolution du droit en vue de sa rationalisation, sa simplification et sa modernisation: « Il est aujourdhui extrêmement difficile à quiconque de découvrir le droit applicable dans un domaine déterminé ; et quant finalement on y parvient dans la plupart des cas ce droit est dépassé et parfois injuste Le droit anglais devrait pouvoir être refondu en une forme accessible, intelligible et en accord avec les besoins dune société moderne »8. Lun des traits dominants du débat qui sest instauré en Angleterre à propos du style législatif, réside dans la tentative chez les partisans de la réforme dimporter dans ce pays le modèle de rédaction des lois offert par
                                                 4Sir W. DALE,Legislative Drafting  A New Approach1977. Il faut signaler aussi le travail, considérable accompli sur ce sujet par F. BENNION, un ancien membre duParliamentary Council Office et auteur de nombreux ouvrages sur le style législatif, not.Understanding Common Law Legislation, OUP, 2001 etBennion on Statute Law, Longman, 3eed., 1990. 5 en annexe (Appendix A) sous lintitulé « A Cit. Brief History of Complaints »in Statute Law: Renton and the Need for Reform, London: Sweet and Maxwell, 1979, p. 52. 6 LEsprit des Lois, Livre XXIX, Chap. XVI : « Le style doit être simple et concis, la loi ne doit pas contenir dexpression vague, elle ne doit pas être subtile car elle est faite pour des gens de médiocre entendement ». 7J. BENTHAM,The Theory of Legislation: principles of the civil code, Chap. XVII. 8White Paper, « Proposals for English and Scottish Law Commissions »,Cmnd 2573, 1965.
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les systèmes juridique de lEurope continentale, tel la France9. Sir William Dale a sans doute été lun des adeptes les plus véhéments du style législatif continental. Utilisant à lappui de ses démonstrations plusieurs illustrations, il recommande avec insistance lalignement des techniques législatives anglaises sur celles des systèmes juridiques continentaux, ceux-ci privilégiant, contrairement à lAngleterre, la concision et lénoncé de principes dans la rédaction de leurs lois10. Sir William préconise également la création dun organe semblable au Conseil dÉtat qui serait chargé, sur le modèle de ce dernier, dexaminer les projets de lois afin de donner un avis sur la manière dont ils sont présentés et rédigés11. Les propositions faites nont pas eu cependant limpact escompté. En effet, même si les caractères de généralité et simplicité propres aux systèmes continentaux de droit civil comme la France ont pu séduire ou susciter ladmiration, une entreprise de rationalisation et de simplification des lois prenant appui sur le modèle continental est apparue à beaucoup comme vouée à léchec dans un système decommon law commesi peu enclin à codifier ses lois et se lAngleterre réclamant dune tradition de souveraineté parlementaire que lénoncé de principes, qui laisseraient aux juges une trop grande marge dappréciation dans linterprétation de la règle de droit, viendrait ébranler. Cependant, si le changement espéré ne sest pas concrétisé conformément aux attentes, la référence au modèle continental sest                                                  9 Lorsquils évoquent le modèle continental de style législatif les partisans de ce modèle pensent surtout à la tradition française de généralité et de concision dans la rédaction des lois quils contrastent avec les caractéristiques des lois dans lacommon law. Il en sera de même dans le cadre de cette étude où seul le modèle français sera envisagé. Il existe une littérature abondante sur la comparaison entre le style de lacommon lawet le style continental. Ainsi on pourra consulter, J. A CLARENCE-SMITH, « Legislative Drafting: English and Continental »,Statute Law Review, 1980, pp. 14-22 ; Sir W. DALE, « Legislative Drafting.. » préc. ; « Statutory Reform: The Draftsman and the Judge »,ICLQ 13 », « ; European Legislative Scene The, 1981, 30, pp. 141-164 Law Statute Review, 1992, pp. 79-96 ; Institute of Advanced Legal Studies (dir.),British and French Statutory Drafting: Proceedings of the Franco-British Conference1986 ; T. MILLET, « A Comparison, avr. of British and French Legislative Drafting »,Statute law Review, 1986, p. 130 ; F. A. R. BENNION, « How they do things in France », 16Statute Law Review ; J. MASSOT,, 1995, pp. 90-97 « Legislative Drafting in France : the Role of the Conseil dEtat », 22Statute Law Review, 2001, pp. 96-107. V. Egalement, leRapport Renton, préc., pp. 51-55, « British and European Approaches to Legislation ». Plus généralement, L. CAMPBELL, « Legal Drafting Styles: Fuzzy or Fussy », Murdoch University Electronic Journal of Law, vol. 2,1996, http://www.murdoch.edu.au/elaw/issue s/v3n2/campbell.html. 10 rédacteurs du LesRapport Renton, préc., para 10.3, p. 60, sont, comme Sir WILLIAM, de lavis que ladoption de principes dans la rédaction des lois aurait pour effet de rendre la loi plus claire et plus simple, avec la réserve cependant quune telle approche serait difficilement applicable dans certaines matières tels le droit fiscal et le droit public. V., cependant, le rapport de laHansard Society la procédure délaboration des lois, surMaking the Law, 1992, pp. 56, 60-61, qui tout en reconnaissant limportance des exigences de clarté, de simplicité et de brièveté dans la loi, nest pas davis cependant que cela puisse être réalisé par linclusion systématique de lénoncé de principes dans le corps de la loi. 11W. DALE, « Legislative Drafting.. », préc., pp. 335-336.
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toutefois manifestée de manière indirecte, voire occulte. Cest ainsi que, sil ny a pas eu de bouleversement général et apparent dans la rédaction des lois, certains domaines du droit anglais ont été cependant systématisés et clarifiés en faisant appel à des techniques apparentées aux méthodes continentales. De manière plus générale, le changement intervenu dans le maniement des lois par les juges anglais, sous linfluence notamment du droit communautaire et de la Convention européenne des droits de lhomme, a favorisé une harmonisation des méthodes dinterprétation utilisées dans les différents systèmes européens, laissant entrevoir un développement similaire en matière de rédaction législative. Un aperçu comparé des caractéristiques du style législatif anglais permettra de délimiter, dans un premier temps, le cadre dans lequel sest instauré en Angleterre le débat sur la clarté et la simplicité des textes législatifs. Les différents facteurs ayant contribué à léchec de ladoption en droit anglais du style législatif continental seront ensuite examinés dans une deuxième partie. Une dernière partie rendra compte des récents développements intervenus dans le processus législatif et la pratique judiciaire, une telle évolution étant due en grande partie à leffet du droit communautaire et du droit européen.   I. APERÇU COMPARÉ DES CARACTÉRISTIQUES DU STYLE LÉGISLATIF ANGLAIS  Cest grâce au droit comparé que lon a pu évaluer les avantages que pouvait présenter au plan de la clarté le style de rédaction législative des pays dits de « droit civil »12En effet, lorsque lon compare ce style à celui. de lAngleterre on est frappé par le désordre législatif qui règne en droit anglais et par la complexité de ses textes de loi. Il convient cependant                                                  12Lexpression « style législatif » est pris ici dans un sens large de présentation et formulation de la loi. Sur les prétendus avantages du style français de rédaction par rapport au style anglais v. larticle précit. (note 9) de T. MILLET, secrétaire près la Cour de Justice des Communautés européennes qui, comparant la législation respective des deux pays en matière de nationalité, constate (p. 158) : « Le cadre général [de la loi française] est daccès facile. Les dispositions du code [de la nationalité] sont exposées dans un ordre logique et les éléments qui ne sont pas directement rattachables au cadre général font lobjet dun texte séparé. La loi nest pas volumineuse. Le code ne possède pas de dispositions annexes similaires auxschedules et ses articles sont courts et simples dans leur structure. Les phrases sont brèves et faciles à comprendre. Leur syntaxe nest pas différente de celle habituellement utilisée et les termes employés font partie du langage courant. Les renvois à dautres textes sont rares. Utiliser le code de la nationalité ne demande pas plus de capacités que celles requises pour la lecture et la compréhension dun texte ordinaire. Il est facile à manier, ayant justement été conçu dans cette optique. Il constitue de toute évidence un énoncé du droit à lintention du citoyen et il apparaît clairement quun effort considérable a été accompli pour rendre cet énoncé aussi clair et accessible que possible ».
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douvrir ici une parenthèse à propos de ces aspects de la législation anglaise qui sont loin dêtre exclusifs à lAngleterre. Le manque de rationalisation et la complexité des lois peuvent être observés à un degré plus ou moins grand dans tout système juridique, y compris les systèmes de droit civil. Pour ne prendre lexemple que de la France, na-t-on pas dressé récemment plusieurs constats alarmants de la faible qualité rédactionnelle de ses lois13? Il est vrai aussi que la prolifération des normes législatives et la complexité inhérente à certains rapports juridiques sont des phénomènes universels qui ont largement contribué à précipiter la dégradation des lois dans les sociétés modernes. À cet égard, il est permis de se demander, paraphrasant un ancien Attorney General la loi peut jamais être simple, claire ou si « anglais, certaine »14. Force est de constater, cependant, que les imperfections législatives existant partout ailleurs ont, en Angleterre, un caractère beaucoup plus prononcé, que ce soit au niveau de lorganisation des textes de lois, où lon constate une absence quasi-générale de système, que sur le plan de leur formulation qui atteste dune complexité poussée à lextrême.   A. -Une absence de système  Le manque de rationalisation qui affecte la loi se manifeste, dune part, dans la dispersion et lenchevêtrement des textes et, dautre part dans labsence, dont souffrent ces derniers, de principes directeurs et de plan logique.  a) Une dispersion et un enchevêtrement des textes Il convient de rappeler ici quen Angleterre le droit nest pas codifié. Les lois ne sont donc pas votées par référence à un modèle cohérent apte à les recevoir, mais de manière ponctuelle, à la demande, soit pour modifier tel ou tel aspect dune loi existante, soit pour régir une situation nouvelle, soit encore pour abroger un précédent judiciaire. Ce manque de systématisation est par ailleurs accentué par le fait que la loi coexiste aux côtés de deux autres ensembles normatifs dautorité équivalente que sont la common lawet les principes dequity.
                                                 13V. en particulier B. MATHIEU,La Loi, 2eéd., Paris, Dalloz, 2004, spéc. le titre II intitulé « La Pathologie de la Loi », p. 71 et s. ; auparavant, A. VIANDIER, « La Crise de la Technique Législative »,Revue Droits, 1986, n° 4, pp. 75-80 ; plus récemment le discours prononcé à l Elysée par le président du Conseil Constitutionnel, M. P. MAZEAUD, à loccasion des vux du Conseil au Président de la République, 3 janv. 2005, www.conseil.constitutionnel.fr. 14Sir P. MAYHEW, « Can Legislation Ever be Simple, Clear and Certain ? »,11 Statute Law Review, 1990, p. 7.
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Le fait que la loi soit dispersée favorise lempilement et lenchevêtrement des textes successifs portant sur un même sujet. En effet, lorsquune nouvelle loi vient modifier un texte précédent sans labroger pour autant, ce dernier subsiste à côté du nouveau texte sur les points qui nont pas été retouchés par la loi nouvelle. En labsence de code pour servir de support à une version réactualisée de la loi, les différents textes vont saccumuler et lusager, sil veut connaître létat actuel du droit, devra jongler avec plusieurs instruments, le texte dorigine et les révisions ultérieures qui lont peu à peu vidé de sa substance15. Cette situation est de surcroît aggravée par le fait que, la plupart du temps, les dispositions nouvelles nentrent pas en vigueur à la même date16. Un exemple classique permettant dillustrer ce véritablepatchwork de textes est le droit pénal dans le domaine particulier des crimes et délits contre les personnes. Cette matière est régie en partie par la loi, en partie par lacommon law. Le texte de principe est une très vieille loi, toujours en vigueur dans ses dispositions qui nont pas été abrogées, lOffences Against the Persons Act 1861. Au fil des années, de nouvelles lois sont venues de apporter des modifications considérables à celle de 1861, que ce soit en matière dhomicide (notamment, lHomicide Actde 1957), dinfanticide, de suicide ou davortement. Or, au lieu de rassembler tous ces textes dans un corps unique, le texte de 1861 continue de coexister jusquà ce jour avec les textes modificateurs. Il y a bien eu en 1989 un avant-projet de Code pénal rédigé par des universitaires qui, sil avait été mené à terme, aurait résolu ce 17 problème . Malheureusement, à ce jour, aucune suite concrète na été donnée à ce projet18. Lenchevêtrement des lois a, cela va sans dire, des répercussions évidentes sur la lisibilité des textes. En effet, pour que lusager ait un moyen de sy retrouver dans le dédale des textes, le législateur utilise à lexcès les renvois. Ces derniers constituent une source de confusion supplémentaire lorsque la nouvelle loi modifie un texte antérieur auquel elle fait référence. Dans une telle hypothèse, au lieu de substituer une nouvelle version à lancienne (textual amendment), le législateur indique par un renvoi du texte nouveau à lancien comment il convient dentendre désormais ce dernier,                                                  15 procédure de « Une existe en Angleterre en vertu du consolidation » of Consolidation Enactments Actde 1949. Elle consiste en une refonte dans un texte unique des diverses lois existant dans une matière donnée et permet de remédier partiellement au problème de léparpillement des lois. Mais cette procédure nest pas utilisée systématiquement et il faut attendre parfois plusieurs années avant quune matière ne soit consolidée. 16LeCriminal Justice Actillustration récente dans son art. 336.de 2003 offre une 17 Rapport de laLaw Commission,A Criminal Code For England and Wales, Law Com. n° 177, 1989 et HC Paper (1988-89), 299. 18 Must We Wait for Criminal Code : not. Lord Chief Justice, Lord BINGHAM, « A V. Ever ? »,Criminal Law Review, 1998, pp. 694-696.
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laissant ainsi à lusager le soin de procéder lui-même à la « recomposition » de la loi (referential legislation)19. Aussi, même lorsque le législateur procède comme dans le premier cas(textual amendment) par voie de substitution, il le fait le plus souvent, non pas en produisant une version complète de la disposition modifiée, mais en mentionnant la nouvelle portion de phrase ou expression qui vient remplacer lancienne. Ceci, une fois de plus, oblige lusager à procéder, mentalement sinon physiquement, au découpage de la portion nouvellement rédigée afin de laccoler à lancienne, ce quen anglais on a pu désigner sous lexpressionscissors-and-paste job20 concrets cités en annexes et issus du exemples. DeuxChristmas Day (Trading) Actlégislation sur la fermeture des commerces lede 2004, la jour de Noël, permettront de mieux visualiser la difficulté dont il est question ici (Annexes 1 et 2). En 1936, un député anglais du nom de E. H. Keeling avait suggéré, comme remède aureferential amendment, linsertion dans la loi nouvelle, de la version modifiée de ou des dispositions concernées et ce, dans une partie spécialement conçue à cet effet. Malheureusement, une telle mesure, que lon a dénommé par la suiteKeeling Schedule par référence à son inspirateur, est demeurée assez rare puisquen moyenne on dénombre aujourdhui seulement unKeeling Schedulepar session parlementaire21. Pour conclure sur les difficultés engendrées par la dispersion des textes en droit anglais, il faut préciser que des efforts ont été entrepris au fil des ans pour faciliter la recherche de la loi en vigueur sur un sujet donné. Ainsi, une section spéciale de la Chambre des Communes, leHouse of Commons Information Office, a produit un document intituléTracing Acts of Parliamentqui est censé faciliter la recherche du texte officiel et réactualisé de la loi dans un domaine précis22. Il existe également depuis longtemps un recueil chronologique officiel des lois en vigueur,Statutes in Force, et une collection privée publiée parButterworth,« Halsburys Statutes of England », ensemble de 50 volumes où les textes sont classés par matières en ordre alphabétique. Ce dernier recueil est très utilisé par les praticiens du droit. Cependant, sa lecture est difficile et son usage malaisé en raison notamment de sa typographie et du nombre important des annotations qui accompagnent chaque texte de loi.                                                  19 Rapport Renton, préc., par. 6.15 et s., pp. 32-33. 20 Rapport Renton, préc., par. 13.15, p. 80. 21 les SurKeeling Schedules, v. R. Hon, « The Lord Brightman, « Drafting Quagmires », 23, Statute Law Review, 2002, pp. 1-11, spéc. pp. 2-4 ; v. aussi, leRapport Renton, para. 13.21-13.22, pp. 82-83. La question de lopportunité desKeeling Schedulesa été de nouveau soulevée récemment dans le 14erapport du comité constitutionnel de la Chambres des Lords sur la procédure législative, Parliament and the Legislative Process, House of Lords, Select Committee on the Constitution, Session 2003-2004, vol. 1, London : The Stationery Office Limited, par. 88 et s. 22Ce document peut être consulté sur Internet à http://www.parliament.uk/factsheets.
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b) Une absence de principes directeurs et un défaut de plan logique On reproche souvent à la loi anglaise son manque de structure logique, à savoir quau lieu de procéder méthodiquement du général au particulier, elle mêle souvent les deux dans un ensemble disparate. On attribue cette disparité au fait que le législateur ne se donne pas la peine dénoncer clairement les raisons dêtre de la loi, que ce soit au moyen dun préambule ou par lénoncé en introduction de principes directeurs23. Cependant, même lorsque le législateur a innové en introduisant une partie spéciale consacrée aux grands principes régissant la matière couverte, le plan général de la loi reste déficient. On peut citer comme exemple, lAdoption and Children Act de 2002. Bien que possédant une introduction consacrée à un rappel des grands principes régissant ladoption dun enfant - tel le respect de lintérêt supérieur de lenfant - ce texte de loi manque de cohérence en ce quil traite en son chapitre 2 des questions de procédure administrative, comme le fonctionnement des services de laide sociale à lenfance, avant même dénoncer au chapitre 3 les règles de fond relatives à ladoption, défaut qui existait déjà dans la loi précédente, lAdoption Actde 1976. Ce manque dordonnancement législatif naffecte pas seulement le texte dans son ensemble; il touche également à ses dispositions dans leur individualité. Ainsi, il est assez courant de voir les articles de loi débuter par lexpression «subject to...» (sous réserve de..), ou par la conjonction «if» (si), faisant ainsi passer avant la règle générale son exception ou les conditions de son application. On peut trouver plusieurs articles rédigés de la sorte dans un texte récent, leHuman Fertilisation and Embriology (Deceased Fathers) Actde 2003, relatif au cas particulier du recours au processus de fécondationin vitrolorsque limplantation des embryons a été réalisée après la dissolution dun couple par le décès de lhomme. Cette procédure est désormais permise en droit anglais lorsque certaines conditions sont remplies. Larticle premier de la nouvelle loi vient compléter le texte de loi principal de 1990 sur la fécondationin vitroet débute par le mot «if» (si) qui introduit les conditions requises pour que le mari dune femme, qui a eu recours après son décès à une FIV, puisse être considéré à titre posthume comme le père de lenfant à naître; la règle dattribution de paternité, quant à elle, nest énoncée que six paragraphes, soit 30 lignes, plus loin, précédée du terme «then» (alors) (Annexe 3). Dautres particularités de rédaction viennent nuire à la cohérence des textes législatifs. Tout dabord, le texte est souvent entrecoupé de dispositions destinées à définir les termes au fur et à mesure quils apparaissent dans la loi. Les                                                  23 V.Rapport Renton; Egalement, Statute Law Society, « A Radical, par. 6.9 et s. pp. 30-31 Simplification », préc., par. 4.4, p. 19 ; W. DALE, « Statutory reform.. », préc., pp. 148-150.
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rédacteurs législatifs anglais sont très friands de définitions même dans le cas de termes du langage courant dont, suivant la pratique généralement suivie dans un pays comme la France, on pourrait facilement vérifier le sens dans un dictionnaire. Or, cet excès de définitions dans les lois anglaises sexplique en partie par le fait que le rédacteur attribue fréquemment au terme du langage courant un sens qui diffère selon le domaine du droit concerné. Il faut ensuite signaler la pratique desschedules, ces dispositions annexées au texte de loi dont le but est dapporter des précisions supplémentaires à tel article de la loi, ou bien de lillustrer, ou encore de récapituler les mesures que la loi abroge. Lesschedules à se tendent multiplier et de manière souvent disproportionnée par rapport au corps même de la loi, ce qui conduit à se demander si certaines de leurs dispositions ne devraient pas plutôt figurer dans le texte principal. Comme exemple record du nombre croissant desschedules on peut citer leCivil Partnership Act deléquivalent de la législation française sur le 2004, PACS, qui en plus de 264 laborieux articles, contient 30schedules! Le Sunday Trading Actde 1994, relatif au repos dominical et à la fermeture des commerces le dimanche, contient quant à lui 9 articles qui tiennent sur 3 pages et 5schedules qui couvrent 26 pages, ce qui est particulièrement symptomatique du déséquilibre qui peut exister entre le corps de la loi et le texte desschedules.   B. -Une extrême complexité  En 1986, à loccasion dun colloque sur les styles législatifs anglais et français, Sir William Dale avait procédé à un calcul comparé du volume des lois anglaises et françaises à partir du nombre des lois votées dans chaque pays pour lannée 1984. Les 62 lois anglaises comptabilisées représentaient un total de 978 520 mots tandis que, pour un plus grand nombre de lois, 79, le législateur français sen sortait avec 213 000 mots, soit entre un quart et 2 un cinquième du total obtenu du côté anglais4. Lampleur de la loi anglaise est la conséquence dune complexité qui elle-même résulte dune série de facteurs qui, lorsquils se cumulent, rendent lensemble verbeux, hermétique et inutilement long, souvent même illisible25. Parmi ces facteurs, on trouve tout dabord lusage systématique de multiples divisions et subdivisions dans les articles de la loi. Le rédacteur                                                  24W. DALE, « The European Legislative Scene », préc., p. 84.  25V. not., W. DALE, « Statutory Reform », préc.
E. STEINER : LE STYLE LÉGISLATIF CONTINENTAL EN ANGLETERRE 819
anglais préfère en effet rassembler dans une disposition unique tous les éléments relatifs à un sujet particulier. Ainsi on réunit dans un même article la règle et lexception, le principal et laccessoire au lieu, comme cela se fait traditionnellement en droit français par exemple, de les répartir entre deux ou plusieurs articles. Viennent ensuite, la longueur et la structure complexe de phrases composées de plusieurs propositions subordonnées qui se chevauchent, auxquelles sajoute une surcharge de détails. Cela provient du fait que le rédacteur tente de couvrir toutes les situations susceptibles de tomber sous le coup de la règle, ce qui se traduit forcément par une écriture laborieuse et détaillée à lexcès. Or, labus de détails se fait forcément au détriment de la concision et de la simplicité, qualités dune loi qui se veut claire. Le pointillisme du rédacteur législatif, une manifestation de ce trait de caractère bien anglais qui consiste à « couper les cheveux en quatre », se justifie par la crainte dêtre mal compris ou mal interprété, alors que dans une tradition législative comme celle de la France le but recherché par le législateur est, en général, dêtre compris du plus grande nombre. La complexité des textes législatifs réside par ailleurs dans dautres éléments stylistiques tels lusage intempestif du futur et des propositions formulées sous forme dhypothèses. À titre dillustration, on peut citer larticle 4 (3) duRoad Traffic Actde 1988 relatif aux infractions de conduite sous lempire dun état alcoolique. Ce texte contient un futur, «shall be», dont on pourrait se passer - lutilisation du présent allègerait le texte sans pour autant en changer le sens - et une série dhypothèses révélées par une succession de termes tels que, «deemed» (censé, supposé), «if» (si), «likelihood» (possibilité), ainsi que par lemploi dun conditionnel introduit dans le texte par la préposition «so long» (Annexe 4). À titre de conclusion sur la complexité des lois, on reviendra rapidement sur la proposition - évoquée plus haut- de Sir William Dale détablir en Angleterre un organe analogue au Conseil dÉtat et qui, à linstar de ce dernier, aurait eu pour mission dexaminer la qualité et le bien fondé des projets de lois avant que ceux-ci ne soient soumis au Parlement. Pas plus que les précédentes, cette proposition na abouti - principalement pour des raisons dordre pratique. Pour beaucoup de commentateurs de lépoque une telle procédure naurait eu pour principal effet que daggraver la bureaucratie parlementaire déjà existante et, plus important encore, allonger les délais dans la procédure délaboration des lois26. Toutefois, lidée de la mise en place dun mécanisme permettant une évaluation des lois avant leur discussion au Parlement nest pas restée lettre morte, la                                                  26V.Rapport Renton, par. 18-29, p. 130 ; Rapport de laHansard Society,Making the Law, pp. 49-50.
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