Colloque franco-britannique sur le contrôle juridictionnel de l'administration (Londres, 11-13 février 1966) - compte-rendu ; n°2 ; vol.18, pg 492-497

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Revue internationale de droit comparé - Année 1966 - Volume 18 - Numéro 2 - Pages 492-497
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1966
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Colloque franco-britannique sur le contrôle juridictionnel de
l'administration (Londres, 11-13 février 1966)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 18 N°2, Avril-juin 1966. pp. 492-497.
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Colloque franco-britannique sur le contrôle juridictionnel de l'administration (Londres, 11-13 février 1966). In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 18 N°2, Avril-juin 1966. pp. 492-497.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1966_num_18_2_14585492 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
COLLOQUE FRANCO-BRITANNIQUE
SUR LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DE L'ADMINISTRATION
(Londres, 11-13 février 1966)
La Société de législation comparée a organisé à Londres, du 11 au
13 février 1966, un colloque franco-britannique sur le contrôle juridic
tionnel de l'administration en collaboration avec l'Institut français du
Royaume-Uni, le British Institute of International and Comparative Law
et rinstitute of Advanced Legal Studies. Ce colloque s'est tenu au siège
de l'Institut français du Royaume-Uni, et il a pu être organisé grâce à
l'aide de la Direction générale des relations culturelles et des organismes
britanniques précités. Il a pu se tenir grâce au bienveillant appui de
M. Lequiller, conseiller culturel à l'Ambassade de France à Londres.
Tout son succès est dû à M. Frédéric Marx, secrétaire général de l'Insti
tut français du Royaume-Uni, dont les relations avec les Facultés de
droit britanniques, où il enseigne, et les qualités d'organisateur ont gran
dement facilité la rencontre. Nous tenons à l'en remercier encore très
vivement.
En présence de M. Marc Ancel, président de la Société de législation
comparée, le colloque a été présidé, d'une part par le professeur Hamson,
de Cambridge, et, d'autre part, par le doyen Vedel, de la Faculté de
droit et des sciences économiques de Paris. L'idée d'un colloque franco-
britannique sur le contrôle juridictionnel de l'administration est née à
la fois de la disparité des systèmes juridiques français et britannique,
et de l'attrait que ces semblent avoir l'un pour l'autre. La
méthode jurisprudentielle du Conseil d'Etat est, somme toute, assez pro
che de celle du juge de Common law et, d'autre part, les juristes britan
niques manifestent un très grand intérêt pour le système français de
contrôle juridictionnel de l'administration. Il était donc tentant de rap
procher ces points de vue, bien que les systèmes soient, comme on sait,
profondément différents.
Le colloque a été ouvert par deux exposés introductifs sur chacun
de ces systèmes, l'un dû à M. Letourneur, conseiller d'Etat, l'autre au
professeur Garner, de l'Université de Nottingham.
Dans son rapport, M. Letourneur a tenu à souligner les aspects les
plus actuels du contrôle exercé par le juge administratif en faisant por
ter sa recherche, d'une part sur l'évolution de la notion de légalité, et,
d'autre part, sur l'intensité des pouvoirs que la loi a reconnus à l'autorité
administrative. Il a souligné l'évolution suivie par la jurisprudence admi
nistrative en 1965-1966, à propos de la notion de compétence liée à des
problèmes de preuve et du contrôle des qualifications techniques par le
juge administratif. En ce qui concerne la preuve, il a indiqué la place
que le juge fait actuellement aux « présomptions raisonnables » dans
l'intérêt des requérants. Et, d'autre part, à propos des qualifications
techniques, il a montré que si le juge s'est refusé à les contrôler, l'admis
sion depuis 1961 du moyen de tirer « l'erreur manifeste d'appréciat
ion » avait donné naissance à un nouveau contrôle.
Le rapport du professeur Garner présenta lui aussi un très grand BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 493
intérêt pour qui connaît la qualité de ses œuvres et la profonde con
naissance qu'il a du droit administratif français. Il devait montrer dès
l'abord la distinction que l'on doit faire entre le contrôle par les
Courts et le contrôle exercé par les « tribunaux administratifs » qui,
comme on le sait, ne sont pas des juridictions. Ces derniers sont soumis
au contrôle du Council on Tribunals depuis 1958, et il s'agissait égal
ement de dresser un bilan de cette réforme. Il n'y a pas de principe de
légalité en droit anglais, le juge devant seulement interpréter le Statute
Law. M. Garner devait montrer à cette occasion le rapprochement que
l'on pouvait faire entre les principes généraux du droit, tels que le Cons
eil d'Etat les a reconnus, et les notions de Due Process ou de Fair Trial.
Dans les cas où les pouvoirs d'une autorité administrative sont
définis par la loi ou par les règlements, le juge veille simplement à la
stricte application de ces textes. Mais dans le cas où aucune règle pré
cise n'est prévue par la loi, il peut alors appliquer les principes géné
raux du droit comme le fit la Chambre des Lords en 1963 dans l'affaire
Ridge v. Baldwin, à propos de la règle audi alteram partent. D'autre part,
M. Garner a souligné l'évolution de la jurisprudence à propos des enquêt
es administratives, évolution qui tend à une véritable juridictionnalisa-
tion de la procédure d'enquête, comme le montre l'affaire The Queen
v. Registrate Building Society.
Il devait encore insister sur les garanties qui sont apportées aux
particuliers dans les procédures de Public Inquiries depuis la loi de
1958, par exemple à propos des facilités de preuve, de la représentation
par des avocats, des visites de lieux, etc. En conclusion, il devait donc
montrer que s'il n'est pas possible de transposer le système français au
Royaume-Uni, du moins beaucoup des principes consacrés en France
par le Conseil d'Etat ont été formulés à peu près dans les mêmes termes
par le juge britannique.
Après ces deux exposés introductifs, on devait aborder les problè
mes plus spéciaux qui avaient été choisis pour le colloque. Le premier
rapport fut celui du professeur H.W.R. Wade, « The effects and the exe
cution of judgments in administrative law >. C'est là, comme on le sait,
une des plus grandes difficultés auxquelles se heurte le juge administrat
if en France. Pour le professeur Wade, ces difficultés ne se rencont
rent pas au Royaume-Uni, car tous les jugements sont exécutoires à
l'égard de l'administration et, depuis cent ans, aucune difficulté relative
à l'exécution de ces jugements ne peut être signalée. D'autre part, le
Crown Proceedings Act de 1947 a encore renforcé cette possibilité d'exé
cution à l'égard de l'administration. Sans doute doit-on signaler un
hiatus entre les systèmes du droit anglais et les moyens modernes d'exé
cution des décisions judiciaires. C'est pourquoi il importe de découvrir
des remèdes supplémentaires tels que, par exemple, la mise en cause administrateurs sur le plan pénal. Le professeur Wade devait encore
signaler le cas du jugement déclaratoire qui permet également d'imposer
des contraintes à l'administration comme le montre la décision de la
Court of Appeal en 1953, dans l'affaire Barnard v. London Docks Labour
Board.
Le même sujet devait être ensuite traité pour le droit français par
M. Braibant, maître des requêtes au Conseil d'Etat, commissaire du Gou
vernement. L'auteur du rapport devait principalement étudier la portée
pratique des articles 58 et 59 du décret du 30 juillet 1963. Il a signalé
32 494 HULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
qu'en ce qui concerne l'article 58, l'administration n'avait formulé que
huit demandes en deux ans et demi, demandes qui avaient été transmises
aux sections administratives, au cas où rencontrerait des
difficultés d'exécution d'un arrêt rendu par le Conseil d'Etat. Dans un
autre cas un rapporteur a été désigné et il a suscité la constitution d'un
groupe de travail qui a permis d'aboutir à une décision.
En ce qui concerne l'article 58, le Conseil d'Etat a reçu cinquante
demandes en deux ans et demi, et par des particuliers qui avaient à
se plaindre de la mauvaise volonté de l'administration dans l'exécution
d'une décision juridictionnelle. La commission du rapport transmet la
demande au ministre en demandant des explications, et quand aucune
réponse n'est obtenue au bout d'un certain délai, le Premier ministre
est saisi. Dans la plupart des cas, cette procédure a été efficace, mais
dans l'hypothèse d'un refus obstiné de la part de l'administration la seule
sanction ne peut être évidemment que la mention au rapport annuel,
rapport non public.
* •
C'est ensuite le professeur Mitchell, de la Faculté de droit d'Edim
bourg, qui devait aborder une question de principes : les implications
constitutionnelles du contrôle juridictionnel de l'administration en
Grande-Bretagne. On sait la profonde connaissance que le professeur
Mitchell a du droit administratif français, et il ne devait pas manquer
de faire état de cette connaissance en déclarant qu'un véritable contrôle
ne peut être exercé que par une juridiction spéciale, en se fondant sur
la maxime de Portalis : « Juger l'administration c'est aussi administrer ».
Pour le professeur Mitchell, le contrôle parlementaire de l'administrat
ion, qui reste encore théoriquement possible en Angleterre, présente
des déficiences certaines, et, d'autre part, les agents qui effectuent des
enquêtes au nom des ministres (dans la procédure de Public Inquiries)
n'offrent pas des garanties d'indépendance suffisantes malgré les pro
grès qui ont été réalisés depuis 1958. L'auteur devait terminer en signa
lant qu'il n'était pas raisonnable d'attendre beaucoup de l'utilisation des
anciennes procédures à rencontre de l'administration et en indiquant
que le système de Pombudsman qui est envisagé en Angleterre, ne pou
vait apporter les mêmes garanties qu'un juge.
L'exposé suivant était dû à M. Warren Evans, barrister-at-law, et était
intitulé « Administrative procedure prior to the taking of a decision ». II
s'agissait d'examiner principalement le système des enquêtes publiques
donnant lieu à une décision administrative à la suite d'une procédure
quasi-juridictionnelle. D'après M. Evans, il existe au Royaume-Uni trois
sortes de procédures de ce type : a) des procédures administratives pré
cédant la décision et impliquant ensuite un contrôle juridictionnel ;
b) l'appel d'une décision administrative devant un Administrative Tribu
nal ; c) une procédure aboutissant à une décision rendue
par un Administrative Tribunal. Comme on le sait, ces procédures sont
aujourd'hui très nombreuses. Elles interviennent par exemple en matière
d'expropriation, en matière de remembrement, ou à propos de l'expul
sion des étrangers. Certaines d'entre elles donnent lieu à de véritables
« codes de procédure administrative », émanant principalement du Lord
Chancellor et non des ministres. Ces procédures impliquent le respect BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 495
de la règle audi alteram partem, avec un certain nombre de variantes.
Par exemple, les parties ne disposent pas du droit de prendre connais
sance du rapport établi par l'autorité administrative (en matière d'expro
priation ou de remembrement). Finalement, d'après l'auteur du rapport,
le rapprochement peut être fait facilement avec le droit administratif
français, car le système des Public Inquiries se juridictionnalise de plus
en plus et permet d'aboutir à une extension du contrôle de l'Administ
ration.
Le rapport suivant portait sur un sujet voisin, puisqu'il concernait
le « Disclosure of Documents ». Il était dû au professeur S.A. de Smith,
de la London School of Economies and Political Science. Le problème qui
se trouvait posé ici concernait l'obligation pour l'administration de
produire des documents à la justice et finalement le de la
preuve en matière administrative devant les juridictions ordinaires. En
lait, le rapporteur devait montrer que l'administration n'est jamais tenue
de produire des documents en justice en vertu du privilège de la Cou
ronne, et il devait citer à cette occasion Alfred de Vigny, « Seul le
silence est grand, tout le reste est faiblesse ». Néanmoins, depuis 1956,
le Gouvernement accepte de faire des communications en justice, à la
suite d'une intervention officieuse du Lord Chancellor, et il semble même
qu'on puisse aller plus loin, puisque dans le Soblen Case, en 1964, d'après
la déclaration de Lord Denning à la Court of Appeal, une réponse peut
être exigée de l'administration à propos d'un recours dirigé contre le
refus d'entrée d'un étranger sur le territoire britannique).
C'est encore le même thème qui devait être abordé, à propos du droit
français, par M. Heumann, conseiller d'Etat, dont le rapport portait sur
le sujet suivant : « La communication des dossiers par l'Administrat
ion et la procédure d'enquête ». Le rapport de M. Heumann sur
quatre points : a) conditions de production du dossier par l'administrat
ion, rappel de la procédure qui s'est illustrée dans l'affaire Barel ;
b) communication du dossier par le juge ; cette communication peut être
décidée d'office par le juge qui invite le requérant à prendre connais
sance du dossier alors même que cette communication n'a pas été demand
ée ; c) les difficultés rencontrées à l'occasion de ces communications ;
d) les exceptions à ce droit de communication, principalement en mat
ière de défense nationale et dans les affaires qui mettent en cause le
secret médical. Dans les cas où les preuves ne peuvent résulter du doss
ier, le juge peut alors avoir recours à d'autres mesures d'instruction et
en particulier à l'enquête. M. Heumann devait montrer l'importance
qu'avait prise l'enquête dans les affaires jugées récemment par le Conseil
d'Etat, en particulier dans des cas de collusion frauduleuse concernant
des jurys de concours.
Le rapport suivant portait sur un tout autre problème, celui de
« L'exception d'illégalité ». Il était dû à M. Roland Drago, professeur à la
Faculté de droit et des sciences économiques de Paris, et devait montrer
que le contrôle de légalité des actes administratifs n'était pas seulement
assuré en France par le juge administratif mais que le juge judiciaire, et
spécialement le juge pénal, a la possibilité de contrôler par voie d'except
ion la légalité des actes administratifs réglementaires ou individuels. Ce
contrôle par voie d'exception, proche de celui qu'exerce la Cour Su
prême des Etats-Unis, n'est pas ignoré du droit anglais et la discussion 496 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
ultérieure devait montrer que le juge anglais, lui aussi, admet l'excep
tion d'illégalité.
La séance du dimanche 13 février devait s'ouvrir avec le rapport
de M. André Mathiot, professeur à la Faculté de droit et des sciences éco
nomiques de Paris, portant sur « Le droit de grève dans les services
publics ». Il s'agissait, après avoir examiné les techniques de contrôle
juridictionnel de l'administration, d'aborder au moins un problème de
fond et c'est le problème de la grève qui avait été choisi en raison de son
actualité. Le rapporteur devait décrire le régime de la grève dans les ser
vices publics en France à travers la jurisprudence du Conseil d'Etat,
mais aussi la législation à intervenir en cette matière, et spécialement
la loi du 31 juillet 1963. Il devait montrer qu'en présence d'une relative
carence du législateur, la réglementation du droit de grève résultait prin
cipalement de la jurisprudence du Conseil d'Etat en ce qui concerne les
points suivants : proclamation de l'existence du droit de grève dans les
services publics depuis 1946 (arrêt Dehaene), limites apportées à l'exer
cice du droit de grève (abus du droit, grève politique, possibilité d'inter
diction aux agents exerçant des fonctions d'autorité ou de sécurité). Le
rapporteur devait en particulier faire état des arrêts du Conseil d'Etat du
4 février 1966 concernant la grève du personnel des contrôles radio-
électriques et le régime du service minimum à l'O.R.T.F.
Après une discussion générale qui devait durer environ deux heur
es, et au cours de laquelle les points de vue britanniques et français
furent amplement comparés, le doyen Vedel devait, le premier, prendre
la parole pour résumer la discussion. Sa conclusion devait porter sur
quatre points : a) le principe de soumission de l'action administrative à
la loi s'applique dans les deux systèmes juridiques avec des variantes
tenant simplement à des lacunes procédurales ; b) les sources de la légal
ité varient en fonction de la différence des systèmes constitutionnels,
mais le juge se reconnaît dans les deux cas le pouvoir de proclamer des
principes généraux ; c) les instruments de contrôle sont différents sur le
plan organique, mais le doyen Vedel propose que, dans leurs réunions
ultérieures, on parte d'un certain nombre de cas concrets afin de savoir
comment ils seront résolus dans chacun des systèmes juridiques ;
d) le contrôle juridictionnel de l'administration aboutit dans les deux cas
à des réalisations qui ne peuvent être parfaites, spécialement en ce qui
concerne l'exécution de la décision et les injonctions que le juge peut
adresser.
Le professeur Hamson devait, lui aussi, conclure en signalant que les
deux systèmes présentaient les mêmes faiblesses en ce qui concerne l'exé
cution des décisions, mais il devait ajouter qu'en Angleterre le juge peut
ordonner des sanctions pénales à l'égard de l'administrateur qui refuse
d'exécuter une décision de justice. Quant aux propositions qui sont faites
d'instituer au Royaume-Uni un système de contrôle juridictionnel inspiré
du système français, le professeur Hamson n'en est pas partisan, en rai
son de la complexité qui en résulterait, surtout par suite de l'absence
en Angleterre d'un organe régulateur des compétences du type du Tri
bunal des conflits. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 497
Du côté britannique, le colloque a réuni plus de cinquante partici
pants parmi lesquels de hauts magistrats, des professeurs de nombreuses
universités et des avocats londoniens. On peut en particulier signaler la
présence de Lord Justice Diplock, juge de la Chambre des Lords, de Sir
Jocelyn Simon, président de la Probate, Divorce and Admiralty Division
de la High Court, de MM. Norman S. Marsh et Andrew Martin, membres de
la Law Reform Commission, Alistair MacDonald, secrétaire du Council
on Tribunals, A. G. Donaldson, directeur de la Réforme du droit en
Irlande du Nord.
La délégation française comprenait près de vingt membres. Outre les
personnes déjà citées, on peut encore signaler la présence de M" Lepaulle,
avocat à la Cour de Paris, vice-président de la Section de Common Law
de la Société de législation comparée, de Mme Questiaux, de MM. Galabert
et Galmot, maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, commissaires du Gou
vernement, et de M. Denis Lévy, professeur à la Faculté de droit et des
sciences économiques de Nancy.
Roland Drago.
ACTIVITÉ DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
AU COURS DE L'ANNÉE 1965
Sections de la Société de Législation Comparée
(RECTIFICATIF)
Des erreurs s'étant glissées, lors de l'impression, dans le tableau des
Sections de la Société de législation comparée, publié le numéro I-
1966, p. 181, nous prions nos lecteurs de trouver ci-dessous une nouv
elle description de la composition de ces sections :
Section de common law :
Président : M. A. Tunc, professeur à la Faculté de droit et
des sciences économiques de Paris.
Vice-Président : M. P. Lepaulle, avocat à la Cour de Paris.
Rapporteur Général : M. D. Lévy, professeur à la Faculté de droit
et des sciences économiques de Nancy.
Section des droits des pays de l'Est :
Président : M. H. Solus, professeur honoraire de la
culté de droit et des sciences économiques
de Paris.
Vice-Président : M. M. -H. Barbet, conseiller d'Etat.
Rapporteur Général : M. M. Lesage, professeur à la Faculté de droit
et des sciences économiques de Lille.

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