Colloque franco-espagnol (Barcelone, 23-24 mars 1995) - compte-rendu ; n°3 ; vol.47, pg 776-791

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Revue internationale de droit comparé - Année 1995 - Volume 47 - Numéro 3 - Pages 776-791
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1995
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Colloque franco-espagnol (Barcelone, 23-24 mars 1995)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 47 N°3, Juillet-septembre 1995. pp. 776-791.
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Colloque franco-espagnol (Barcelone, 23-24 mars 1995). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 47 N°3, Juillet-
septembre 1995. pp. 776-791.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1995_num_47_3_5131REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1995 776
à la communauté qu'il visite. Il peut ainsi parler et écrire, non seulement en
soviétologue, mais en observateurs des socialismes asiatiques et africains. C'est un
comparatiste universel, très prisé, en particulier, à l'Institut Universitaire Européen.
John Hazard a reçu légitimement tous les honneurs. Dans son pays, il a été
notamment président de l'Association des professeurs de droit, de Y American
Foreign Law Association, de la Society of International Law ; il est membre de
Y American Academy of Arts and Sciences. De nombreuses universités lui ont
décerné un doctorat honoris causa, entre autres celle de Paris I. Il a été président
de l'Association Internationale des Sciences Juridiques et de l'Académie internatio
nale de droit comparé.
Il a surtout été un gentleman, au sens le plus noble du terme.
Il n'était certes pas recherché dans son costume : simple, grand, mince, vif,
souriant, normalement coiffé d'un béret basque comme l'avaient été certains de
ses ancêtres, il attirait plus qu'il n'impressionnait. Sa noblesse venait précisément
de sa simplicité, de sa bienveillance profonde — religieuse — à l'égard des jeunes
et de tous les chercheurs. Heureux d'une vie familiale heureuse, il aimait enseigner,
conseiller, aider.
De son ouverture d'esprit, qu'on me permette de reprendre un témoignage
(v. déjà Jalons, p. 54), tant il me semble révélateur de sa personnalité. Un ou
deux ans après les événements de mai 68, je l'avais invité à faire une conférence
à la Sorbonne à mes étudiants de grands systèmes de droit contemporains. Je ne
lui avais pas dit que, dans l'amphithéâtre, il trouverait un groupe de « gauchistes »
particulièrement intelligents, mais virulents. Dès le début de l'heure consacrée à
la discussion suivant l'exposé, ce groupe lança l'attaque contre John, vu comme
un représentant du capitalisme américain. Je ne suis pas sûr que John ait ressenti
leur profonde hostilité. Il leur répondit si simplement, reconnaissant bien volontiers
les imperfections de son pays, mais corrigeant leurs vues excessives, que les
agresseurs durent bientôt se replier d'eux-mêmes sur le silence. A la fin de la
séance, John et moi sortîmes sur la place de la Sorbonne. Les gauchistes y étaient
déjà et formaient un petit groupe, essayant sans doute de rechercher les causes
de leur manifeste défaite. Avec une candeur qui acheva probablement de les
désarmer, John me quitta pour aller remercier ces étudiants qui s'intéressaient si
passionnément à son pays et poursuivre le dialogue...
Secondé par Susan, John Hazard fut un grand homme de science, un grand
universitaire. Mais ceux qui l'on connu conserveront surtout le souvenir de sa
noblesse.
André TUNC
COLLOQUE FRANCO-ESPAGNOL
(Barcelone, 24-25 mars 1995)
Ce colloque organisé par la Société de législation comparée et l'Ordre des
avocats de Barcelone, sur l'initiative et avec le soutien des services du Premier
Ministre français, s'est tenu à Barcelone les 24 et 25 mars 1995, sur le thème
de La mise en conformité de la procédure civile, pénale et administrative espagnole
et française avec la Convention européenne des droits de l'homme.
M. Eugenio Gay Montalvo, bâtonnier de l'Ordre des avocats de Barcelone,
en accueillant les participants à ce colloque, indique que l'Ordre est très fortement
impliqué dans la construction de l'Europe. Ce sont des hommes comme René
Cassin qui ont rendu cette réalité possible. Le rôle de l'Espagne et de la France DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 777 BULLETIN
dans l'édification de cette nouvelle Europe est capital, et leur action est souvent
commune, comme par exemple pour la liberté d'établissement. C'est au travers
des négociations que l'Europe se construit peu à peu à partir de réalisations
concrètes, beaucoup plus efficaces que des grandes victoires. C'est l'empire de
la raison qui devrait présider à ce processus.
Dans sa réponse M. Georges Flécheux, ancien bâtonnier de l'Ordre des avocats
à la Cour de Paris, président de la Société de législation comparée, insiste sur
le rôle du Barreau de Barcelone dans la démarche européenne, action commencée
bien avant que l'Espagne ne rejoigne le Marché Commun. C'est à la demande
des services du Premier Ministre que cette réunion a été organisée. Il ne faut pas
oublier que la présidence de l'Union européenne sera assurée par l'Espagne après
celle de la France, et dans cette optique il est nécessaire de faciliter les prises
de positions communes et ne pas abandonner le Bassin méditerranéen à ses
fantasmes. La Société de législation comparée est heureuse de cette occasion, car
elle a malheureusement assez peu de liens avec l'Espagne. Le but de ce colloque
est d'examiner l'état des procédures françaises et espagnoles pour aller vers un
droit procédural aussi harmonieux que possible et après un effort ultérieur aboutir
à des actions concertées. Puis il rend hommage au professeur Decocq et au
bâtonnier Pettiti, retenu à Strasbourg par une session de la Cour, qui ont pris
l'initiative de ce colloque. Les travaux de cette réunion seront publiés ultérieure
ment par la Société de législation comparée. Enfin le bâtonnier Flécheux invite
les juristes espagnols et français à se retrouver l'année prochaine en France pour
discuter d'autres thèmes communs.
La première séance de travail, présidée par le bâtonnier Eugenio Gay Montalvo
et M. Francesc Caminal, vice-bâtonnier de l'Ordre des avocats de Barcelone, fut
consacrée aux thèmes de La place de l'Espagne et de la France en Europe, puis
à celui de La compatibilité des textes nationaux avec les normes internationales
et européennes. La seconde séance, présidée par M. Jacques Robert, membre du
Conseil constitutionnel, président du Centre français de droit comparé, professeur
à l'Université de Paris II, permit l'étude des Procédures administratives française
et espagnole au regard de la Convention européenne des droits de l'homme.
Enfin, c'est au cours de la troisième séance de travail, présidée par M. Xavier
Blanc-Jouvan, professeur à l'Université de Paris I, secrétaire général de la Société
de législation comparée, que furent traitées les Procédures judiciaires françaises
et espagnoles au regard de la Convention européenne des droits de l'homme,
sous les aspects de la procédure civile, puis de la procédure pénale.
Les participants français et espagnols — praticiens, magistrats et universitaires
— à ce colloque eurent de nombreuses occasions de se rencontrer lors des récep
tions et repas offerts par le Barreau de Barcelone et de bénéficier de sa chaleureuse
hospitalité.
La mise en conformité de la procédure civile, pénale
et administrative espagnole et française
avec la Convention européenne des droits de l'homme
A. La réforme du Traité de Maastricht
Mme Victoria Abellan, professeur de droit international à l'Université centrale
de Barcelone, présente dans son introduction un tableau rapide du Traité et de
ses structures. Résultat de deux conférences intergouvernementales intervenues
en 1991 sur l'union économique et monétaire et sur l'union politique, il modifie
les traités C.E.E. d'une manière significative sur les points suivants : élargissement
des compétences matérielles et inclusion de nouvelles politiques (principe de
subsidiarité, art. 3) et du point de vue institutionnel dans l'optique d'une plus 778 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1995
grande efficacité (augmentation des pouvoirs du Parlement européen et création
du Comité des régions). A côté de ce noyau deux formes spécifiques de coopération
sont prévues : titre 5 (politique extérieure et de sécurité commune) qui ne fait
qu'approfondir une possibilité antérieure, et titre 6 (domaine de la justice). Ce
traité s'auto-définit comme (i) une nouvelle étape dans le processus de création
d'une Union plus ou moins étroite entre les pays européens, (ii) la création d'une
Union européenne qui se base sur la Communauté européenne et les formes de
coopération déjà élaborées et enfin (iii) l'établissement d'un procédé unique pour
la révision du traité et pour l'intégration de nouveaux États membres.
Le rapporteur espagnol présente alors les nouveautés les plus significatives
du Traité de Maastricht : création d'une citoyenneté et inclusion dans le Traité
d'une référence expresse au principe de démocratie et de liberté fondamentale.
Selon l'article B, ce développement de la notion de citoyenneté apparaît comme
une modification du Traité CE. Le contenu de cette citoyenneté se borne en fait
au droit de libre circulation et de résidence. L'inclusion dans l'article F du Traité
d'une référence au principe de démocratie et de liberté fondamentale ; ne figurant
pas dans les objectifs de l'Union européenne cet énoncé semble donc être unique
ment une norme de comportement. Cette règle de comportement déploie cependant
ses effets en dehors du cadre communautaire, dans les rapports avec les États
tiers. En ce qui concerne les États membres cette référence semble superflue dans
la mesure où elle ne fait que recueillir une formule de la jurisprudence communaut
aire déjà acquise.
Dans la deuxième partie de son exposé, Mme Abellan souhaite attirer l'attention
sur certains des problèmes qui se posent dans l'optique de la Conférence de 1996 :
(i) quel type de traité souhaite-t-on pour l'Union européenne ? Car on n'est pas
encore en mesure d'adopter un texte constitutionnel. Elle estime que le fait que
le Traité de Maastricht ait établi ces bases n'empêche pas un réaménagement du
texte, pour donner plus de cohérence, de systématisation sans compliquer le
processus de prise de décision ; (ii) pour pouvoir exercer ces droits, le rapporteur
évoque le besoin de coordonner de façon cohérente les règles relatives à la libre
circulation des personnes, car la liberté de circulation et la liberté de résidence
ont des bases et un contenu très différents. En fait ces droits liés à un objectif
économique, vont au-delà de leur énonciation pour couvrir l'exercice de n'importe
quelle activité ; (iii) enfin le problème de la référence faite aux droits et libertés
fondamentaux. Il serait souhaitable d'inclure une déclaration dans ce sens lors
de la révision de 1996, affirmation de l'unité européenne sans pour autant ajouter
un plus de protection. Enfin Mme Abellan estime qu'il est nécessaire de prévoir
des garanties juridiques internationales, elles ont leur place dans le Conseil de
l'Europe et dans les conventions établies par celui-ci. En fait ce problème n'est
pas celui de l'Union européenne mais plutôt celui des droits des États membres.
Dans son exposé M. Philippe Manin, professeur à l'Université de Paris I,
souhaite reprendre les mêmes thèmes généraux que le rapporteur espagnol en
insistant sur le point de vue français. En ce qui concerne les apports du Traité
de Maastricht, il précise que c'est une nouvelle étape dans le processus européen,
la réforme la plus importante dans les Traités C.E.E. et un pari considérable pour
l'avenir de l'Europe.
Pour ce qui est de l'institution d'une union économique et monétaire, c'est,
dans le cadre français, le problème essentiel. Dans la mesure où, malgré des
projets antérieurs en ce sens au niveau européen, le marché unique reste artificiel
tant que la monnaie unique n'est pas instituée. En comparaison le marché américain,
où il existe certaines barrières internes entre États, possède une monnaie unique.
Les difficultés considérables pour arriver à cette monnaie unique sont liées au
problème du respect des critères de convergence. Les grands États ne respectent BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 779
pas tous ces critères. Ainsi la France respecte celui du taux d'inflation, mais non
celui du déficit public.
Pour le passage à la troisième phase de l'U.E.M. deux procédures sont
envisageables : le Conseil peut décider avant la fin de 1996 qu'il existe une
majorité d'États qui satisfont aux conditions requises. Mais le problème est de
connaître où se situe cette majorité. Le Danemark et la Grande-Bretagne étant
en situation de dérogation, cette majorité se calculera-t-elle sur 15 ou 13 membres ?
La condition de majorité disparaît en 1999. Mais le passage sera-t-il automatique ?
Selon le professeur Manin, le traité impose au Conseil de «constater» qu'un
certain nombre d'États répondent aux critères de convergence.
En ce qui concerne les relations entre le Traité de Maastricht et les droits
individuels, le point de vue de M. Manin rejoint celui de Mme Abellan. Il suffit
donc que deux États au moins répondent à ces critères pour que la troisième
phase entre en vigueur.
Sur la conférence intergouvernementale de 1996, les réformes les plus évident
es à apporter lors de cette Conférence concernent selon M. Manin, les domaines
suivants : (i) la rationalisation du Traité sur l'Union européenne pour le transformer
en constitution est tout à fait irréaliste. Cependant certains points comme la
répartition des compétences entre la Communauté et les États membres est envisa
geable ; (ii) la hiérarchie des normes, faut-il dans ce domaine prévoir une loi
cadre et remettre en cause la notion de directive ? (iii) la rationalisation des
institutions communautaires dans la perspective de l'élargissement de l'Union à
vingt-cinq ou trente États membres. M. Manin conclut son exposé en évoquant
la préoccupation de l'identité de l'Union européenne face aux deux grandes puis
sances : U.S.A. et Japon et la nécessité de se doter d'institutions de défense
commerciale.
Ces deux exposés sont suivis d'un débat et le professeur Jacques Robert,
membre du Conseil constitutionnel, présente quelques observations. Dans l'optique
de la révision du Traité en 1996, il note que s'il existe beaucoup de propositions
sur des techniques juridiques, elles ne valent cependant qu'en fonction d'une
finalité définie. Or quelle est justement cette finalité ? Dans la mesure, en second
lieu, où en France le Traité de Maastricht a été ratifié par référendum, faudra-t-
il un second référendum à la suite de la conférence prochaine ? Enfin, en ce qui
concerne les libertés, il est exclu qu'un traité contienne une nouvelle déclaration
des droits de l'homme qui d'ailleurs existe déjà. En fait les textes ne servent à
rien sans une vraie volonté politique. Que se passe-t-il si un État ne respecte plus
les droits de ? Dans sa réponse, M. Manin, précise que la procédure de
retrait ou de suspension ajustement été envisagée dans l'hypothèse de l'abandon
des principes démocratiques ; c'est seulement dans le cas d'une violation considéra
ble que le problème se pose vraiment. Pour ce qui est des possibilités de révisions du
Traité elles sont toutes soumises au respect de leur conformité avec les constitutions
nationales.
Il est sûr, déclare alors le bâtonnier Flécheux, que si l'on se place dans la
perspective d'une Union rassemblant 25 États membres ou plus, il sera difficile
d'appliquer une libre circulation des personnes et des biens. Dans le cas où une
monnaie commune est adoptée par certains États ne court-on pas le risque d'avoir
une Europe à deux vitesses ?
Pour sa part M. Etienne Picard professeur à l'Université de Paris I, se déclare
étonné de l'affirmation présentée par Mrae Abellan, selon laquelle les droits et les
libertés ne devraient pas relever de l'Union européenne. En ce qui concerne la
hiérarchie des normes elle est différente selon qu'elle s'établit dans un cadre
communautaire ou dans un cadre national. Pour ce qui est des droits de l'homme
sur le fond il n'est pas indifférent que les principes fassent partie du droit commun
autaire (droit de propriété, contrôle douanier, droit à l'intimité, questions procédu- REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1995 780
raies...)- Lui répondant Mme Abellan considère comme normal que sur les principes
de liberté il n'existe pas de problèmes dans la mesure où la jurisprudence de la
Cour européenne les a déjà recueillis. Mais le problème est différent si le Traité
les reprend en-dehors du droit communautaire (article F). C'est une coopération
intergouvernementale, l'obligation appartient aux États membres. En fait malgré
les proclamations qui ont leur importance, ce sont les États membres qui restent
responsables.
Répondant au bâtonnier Flécheux, M. Manin précise que dans le cas où seuls
deux États ont adoptés la monnaie unique, il n'y aura que ces deux États qui
l'appliqueront et non les autres, mais ce noyau servira de modèle et n'est pas
fermé. A l'intervention de M. Picard, il déclare que dans le cas de l'ordre juridique
communautaire, l'article F n'ajoute pas grand-chose à ce qu'avait décidé la C.J.C.E.
M. Juan-Antonio Cremades, avocat aux Barreaux de Madrid et de Paris,
considère que la protection des droits de l'homme confié à la C.J.C.E. est fonda
mentale. Si l'Union va se situer dans un système fédératif, il est important que
la C.J.C.E. reste en dehors. Il estime également que la participation du contrôle
de la C.J.C.E. est fondamentale pour l'appartenance à l'Union européenne. Il
convient de relier ce contrôle à celui de la Cour de Strasbourg.
B. La compatibilité des textes nationaux avec les normes internationales et
européennes
M. Manuel Fernandez Fontecha, avocat dans les corps généraux législatifs,
s'interroge sur la manière dont le droit communautaire est amené à s'appliquer
dans le droit interne. On peut faire référence soit à la doctrine dualiste, soit à la
doctrine moniste. Il convient de remarquer que du fait de la supranationalité la
théorie moniste a perdu de son importance. Cependant le droit espagnol connaît
une polémique sur le point de savoir si la norme internationale doit s'appliquer
telle que ou doit être adaptée (la publication n'étant qu'une condition fondamenta
le). Selon la Constitution espagnole de 1978, la norme est intégrée
en vertu d'un principe de réception automatique. En fait le Traité crée autour de
lui une exclusivité de régulation. Il échappe à la hiérarchie des normes. La doctrine
cependant, d'un point de vue théorique, envisage non plus une pure réception
mais un transfert de compétences.
Pour les sources du droit, se pose le problème de la supranationalité. Les
normes communautaires sont d'application immédiate et cette primauté est assurée
par des règles très concrètes. En vertu de la technique de préemption, ces règles
ont un effet de primauté quelque soit leur rang. Cette primauté est une caractéristi
que absolue et est prévue dans l'article 93 de la Constitution ; il n'y a pas de
moyen de contrôle sur cette réception automatique. Ceci conduit à une altération
dans le système des sources et à une grande asymétrie dans le processus d'applicat
ion. Il évoque également la procédure anglo-saxonne de publicité de l'audience.
En conclusion, le rapporteur espagnol déclare qu'il est indispensable que le juge
sache à quoi s'en tenir.
M. Georges Flécheux, ancien bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour de
Paris, traite dans son exposé de l'application des conventions internationales en
droit interne français. A cet effet, il présente d'abord l'application générale par
le juge des règles et principes non écrits du droit international (Conseil
constitutionnel, Conseil d'État, juridictions judiciaires) et ensuite des normes inter
nationales conventionnelles à propos desquelles se sont dessinées les divergences
de jurisprudence les plus importantes ; le juge se trouve confronté à différents
problèmes d'applicabilité de la règle internationale (conditions formelles, matériell
es, exigence du caractère auto-exécutoire, règles de réciprocité), à l'effet juridique
de la norme internationale dans le règlement des conflits de normes, enfin à BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 781
l'interprétation de la norme internationale. Le rapporteur français analyse à ce
propos l'évolution de la jurisprudence des différentes juridictions.
M. Flécheux expose ensuite les problèmes de l'application des normes de
droit communautaire. En ce qui concerne l'application même celle-ci ne pose de
problèmes que relativement au droit dérivé. Si le Conseil d'État a abandonné sa
jurisprudence antérieure de refus d'écarter une loi interne contraire aux dispositions
communautaires applicables par l'arrêt Nicolo, il refuse toujours de reconnaître
un effet direct aux directives. Quant à ce qui concerne l'interprétation de la norme
communautaire, celle-ci se distingue du droit international général par l'existence
d'une procédure de renvoi préjudiciel devant la C.J.C.E. Si les juridictions françai
ses assurent bien la prééminence du droit sur le droit interne, il
existe toujours des divergences dans les techniques de contrôle en ce qui concerne
notamment le droit communautaire ; et il conviendrait de clarifier les solutions.
Dès le début de la discussion le professeur Jacques Robert, membre du
Conseil constitutionnel, suggère quelques thèmes de réflexion. A propos du principe
de réciprocité, il se demande ce qu'il peut signifier dans le contexte de la Convent
ion européenne des droits de l'homme. Si les principes proclamés ont une valeur
supérieure à la loi, ce n'est pas aux juridictions constitutionnelles à le vérifier
car elles n'exercent leur contrôle que dans le cadre d'une comparaison d'une loi
à la constitution et non à un traité international. L'intervenant estime que, dans
l'intérêt de l'harmonisation des jurisprudences l'arrêt Nicolo était le bienvenu.
En ce qui concerne le Traité de Maastricht, une loi organique déterminera les
conditions d'application de certaines de ses dispositions par rapport aux autres
engagements internationaux. Poursuivant la discussion, le professeur Etienne
Picard, précise que la loi organique est appréciée par rapport à la constitution,
au traité de Maastricht et aux décisions du Conseil européen. Dans ces conditions,
le Conseil constitutionnel ne sera-t-il pas amené à incorporer la Convention euro
péenne à laquelle le Traité de Maastricht fait référence ? Dans ce cas rétorque
M. Robert, il faudrait incorporer non seulement le texte de la mais
aussi la jurisprudence de la Cour... Pour M. Flécheux il faut cependant arriver à
éliminer les causes de divergences d'interprétation.
M. Gilbert Azibert, président du Tribunal de grande instance de Nîmes, ajoute
que l'arrêt de la Cour de Strasbourg du 4 mai 1994 est la traduction d'une
jurisprudence constante de la Cour de cassation. Jamais la Chambre criminelle
n'a admis qu'une décision de la Cour de Strasbourg, puisse avoir un effet direct.
Cependant la Cour de cassation a décidé dans le sens du principe de subsidiarité.
Dans sa réponse à la question du bâtonnier Flécheux, sur la position espagnole
devant l'existence d'un droit européen dérivé, M. Fernandez Fontecha précise que
l'article 10 du Code de procédure espagnol prévoit que les normes doivent être
appliquées conformément aux normes européennes. L'application est directe avec
la technique de protection des droits et libertés de l'Espagne. La Cour constitution
nelle espagnole applique d'une manière constante l'interprétation de la Cour euro
péenne, qui possède en fait une véritable hégémonie, modifiant même des principes
antérieurs de la Cour suprême espagnole (par exemple en matière d'écoutes télépho
niques).
Pour M. Flécheux la Convention européenne est du droit communautaire et
il n'est pas convaincu de la nécessité d'une déclaration séparée. Présentant un
enjeu concret, M. Picard expose que si la Communauté européenne ratifiait la
Convention européenne cela produirait des conséquences procédurales concrètes
puis une hiérarchisation entre le système communautaire et le système conventionn
el, le recours individuel serait possible contre les décisions communautaires et
la Cour de Strasbourg pourrait à cette occasion vérifier si la Communauté applique
bien la Convention européenne des droits de l'homme. Continuant, le professeur
Manin déclare que s'il y a une différence dans l'effet concret avec la Convention 782 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1995
européenne, cela est dû à la puissance et aux missions confiées à la Cour euro
péenne, et permet ainsi de faire abandonner aux États membres certaines interpréta
tions (par exemple, cours italiennes abandon du dualisme). Le but de l'arrêt
Nicolo, valable pour n'importe quel traité international, était de faire cesser les
contradictions de jurisprudence. Puis il demande au rapporteur espagnol son sent
iment sur le problème que dans les États membres où les juridictions constitutionnell
es ont une compétence étendue (Allemagne, Italie, Espagne), ces juridictions ont
réservé le cas d'incompatibilité entre le droit communautaire et la constitution :
la cour se réservant d'exclure l'application du droit communautaire. Heureusement
ce cas ne s'est pas encore présenté. M. Fernandez Fontecha lui déclare qu'il existe
deux niveaux de réponse. Pour la doctrine, la juridiction constitutionnelle espagnole
est supérieure à l'ordre communautaire. Si ce principe de primauté est déclaré
dans la pratique la jurisprudence permet des cas de confrontation avec des juges
ordinaires. Cependant le tribunal n'est pas en mesure d'opposer le système des
droits fondamentaux à la primauté du droit communautaire.
Intervenant comme membre du Conseil d'État, M. Jean Massot souhaite attirer
l'attention sur les autres attributions du Conseil en dehors de ses attributions
juridictionnelles. A propos du Traité de Maastricht, chaque fois qu'un texte commun
autaire risque d'intervenir dans le domaine législatif le Parlement doit être saisi ;
pour cela le Gouvernement a besoin d'un avis juridique celui du Conseil d'État.
Ensuite, le Conseil est appelé à donner son avis sur les projets de loi ou de décret
de transposition des directives ce qui peut conduire à se pencher sur des problèmes
d'interprétation de textes dont la signification n'est pas toujours évidente.
C. Procédures administratives françaises et espagnoles au regard de la
Convention européenne des droits de l'homme
En présidant cette séance le professeur Jacques Robert souhaite attirer l'atten
tion des participants sur les trois points retenus : délai raisonnable, degré de liberté
du juge administratif vis-à-vis de l'administration, et autorités administratives
indépendantes. Il rappelle que trois décisions récentes de la C.E.D.H. ont condamné
trois États pour des délais non raisonnables de procédures. Pour ce qui est du
degré de liberté du juge, la nouvelle loi de 1995 a étendu notamment les pouvoirs du
juge administratif. Enfin il y a eu en France ces dernières années une prolifération
d'autorités administratives indépendantes. Est-ce un bien ?
M. Edouardo Garcia de Enterria, professeur de droit administratif à l'Univers
ité Complutense de Madrid, déclare dès le début de son exposé que le Traité
de Rome est une institution qui a fixé un standard minimum et il rappelle l'impor
tance de l'article 6 de ce Traité. Le premier problème qui se pose pour l'application
dans le système espagnol concerne les articles 46 et 25 de la Convention. On
peut en induire que la jurisprudence de la Cour fait partie de la Convention et
donc que chaque État doit accueillir celle-ci. Cependant en droit administratif cet
article 6 du Traité n'a pas une portée universelle et n'a jamais voulu formuler
un principe général. La formule de l'article 24.1. de la Constitution espagnole
précise « seulement les droits et obligations à caractère civil ou pénal ». Le droit
administratif semblerait donc écarté. Mais quel est véritablement le domaine qu'a
voulu délimiter la convention « civil rights » droit civil ? Serait-ce un problème
de langue car le français et l'anglais sont les deux langues de la Convention.
Faut-il comprendre « civils rights » dans le sens de droits fondamentaux. Le
rapporteur estime cependant que les notions de la Convention européenne doivent
être interprétées de façon autonome. La jurisprudence n'a pas choisi de donner
la priorité à l'un sur l'autre ; elle a refusé de reconnaître le droit civil comme
différent. D'une manière de plus en plus fréquente on interprète « rights »
dans un sens propre. On y inclut des notions de droit administratif sur la propriété, BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE 783
l'urbanisme ou les professions mais sans référence à leur origine ou à leur configur
ation administrative.
Le rapporteur espagnol expose ensuite rapidement la juridictionnalisation
administrative en Suède et aux Pays-Bas face au système des recours gracieux ;
puis la situation en Suisse où un certain nombre de sanctions appliquées par les
juridictions administratives dans d'autres pays, le sont là-bas par les juridictions
judiciaires. Il évoque enfin le Congrès de Salzbourg en 1988 qui a permis l'élabora
tion d'un protocole spécifique. La polémique actuelle en Espagne se concentre
autour du problème du degré de contrôle des juges. Tout ce que deux siècles ont
construit serait remis en question.
Prenant les différents problèmes définis pour cette réunion, M. Etienne Picard,
professeur à l'Université de Paris I, aborde tout d'abord celui des sanctions administ
ratives qui n'entrent pas dans le champ de l'article 6 selon le juge administratif
français. Le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité des sanctions
administratives. Il a constitué un ensemble de règles ou principes constitutionnels
qui s'appliquent au droit répressif et non simplement pénal : tous les grands
principes du droit pénal s'appliquent au droit administratif : proportionnalité, légal
ité, non-rétroactivité. La protection constitutionnelle est importante en France.
Le juge administratif applique un certain nombre de principes, mais il existe
toujours une certaine différence entre les règles de droit appliquées par le juge
et celles du Conseil constitutionnel. Le degré de garantie n'est pas exactement
le même. Considérant la réflexion du professeur Garcia de Enterria sur la différence
entre droit civil et « civils rights », il existe une différence de compréhension le juge français et la Cour de Strasbourg sur ce critère. La Cour s'attache
à connaître les droits affectés par l'acte en cause, le juge administratif s'intéresse
à la nature de l'acte, si c'est un acte administratif il écarte l'article 6. Mais la
situation peut évoluer. M. Picard estime cependant que la position de la Commiss
ion est assez injuste à rencontre de la France (affaire Stenuit). L'évolution
actuelle du juge administratif français est assez favorable sur le terrain de la
publicité des audiences, par ailleurs dans un arrêt récent le Conseil d'État a accepté
d'appliquer l'article 6 (commission d'aide sociale).
En ce qui concerne le délai raisonnable, la situation est plus grave et la
violation des exigences de l'article 6 est véritable. Le temps moyen des instances
devant les tribunaux administratifs est de deux ans, il est de 14 mois devant les
cours administratives d'appel et devant le Conseil d'État de deux ans, le total
étant de 5 ans et 4 mois ; jusque juin 1994 la France a été condamnée 14 fois.
La Cour de Strasbourg ne prend pas seulement en considération le seul délai :
elle tient également compte des circonstances de la cause et de l'attitude du
requérant, ainsi que de la manière dont la procédure a été conduite. Le droit
français a cependant consenti ces dernières années de gros efforts pour se conformer
à la Convention : augmentation du recrutement des magistrats, prévention du
contentieux, organisation de l'ordre administratif...
Pour ce qui est de l'exécution des décisions juridictionnelles, la structure
traditionnelle du contentieux administratif ne s'y prête pas vraiment et deux
logiques différentes se heurtent en la matière. En cas de non-exécution il faut
une seconde décision et c'est une grande faiblesse du contentieux administratif.
En 1994 le juge administratif a prononcé autant d'astreintes qu'entre 1980 et
1993. Il convient de noter une nouvelle mutation qui est celle du pouvoir général
d'injonction confié au juge administratif par la loi du 8 février 1995.
M. José Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, magistrat au Tribunal supérieur de
justice de Catalogne, présente alors le contre-rapport espagnol selon la procédure
fixée par les organisateurs de la réunion. L'Espagne est actuellement en période
de réforme de la juridiction administrative ; le projet est maintenant devant le
Conseil des ministres et devrait entrer en vigueur en 1996. A la différence du 784 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1995
juge français le juge administratif espagnol est désorienté, lié au bloc de légalité
il a du mal à se lier au bloc de constitutionnalité, comme le prévoit la Convention.
On fait peu référence à cette convention et c'est surtout dans le domaine pénal
qu'elle est introduite. Il est rare de trouver des arrêts de la cour constitutionnelle
qui ne soient pas basés sur la et cependant l'Espagne est souvent
condamnée pour violation de l'article 6. Le lien est très direct car il suppose un
renouvellement des structures de base, il semblerait que ce soit un terrain de
choix pour le droit administratif et cependant la jurisprudence semble démontrer
le contraire. L'évolution actuelle exige un renouvellement des grands principes
traditionnels du droit administratif. L'idée essentielle est que celle de liberté doit
primer sur toutes les autres. Dans certains secteurs inédits — ordre public, police,
urbanisme... — émerge la jurisprudence de la C.E.D.H.
La nouvelle qualité de la loi est qu'elle soit claire, que le citoyen puisse
adapter son comportement à des actes clairs. Le concept de sécurité juridique,
selon l'intervenant, n'est plus valable, il doit être écarté de l'ordre juridique. Il
aborde également le principe de proportionnalité, dans un secteur classique, celui
du bruit des avions. Il faut également favoriser l'accès des tribunaux aux citoyens.
Le principe de publicité est absent des tribunaux administratifs espagnols. Il
souligne d'autres principes nouveaux comme celui du contrôle des actes administrat
ifs. Tous ces exemples présentent le renouvellement général et révolutionnaire
du droit administratif espagnol provoqué par la Convention du 24 novembre 1994.
Il ne fait aucun doute que pour l'accès à la justice et le délai raisonnable
l'article 6 doit aussi s'appliquer aux procédures administratives. Le projet de loi
actuellement à l'étude va adapter les d'exécution à ce que préconise
la Convention. Enfin l'accès aux tribunaux ordinaires est prévu contre toutes les
décisions des autorités administratives qu'elles soient indépendantes ou non.
A son tour M. Jean Massot, conseiller d'État, apporte quelques précisions
du point de vue d'un praticien. A propos des sanctions administratives, tout d'abord
concernant les sanctions disciplinaires des ordres professionnels, le problème s'est
posé en France car les ordres professionnels n'appliquait pas, jusqu'à une réforme
récente, le principe de publicité. L'impact de la jurisprudence de Strasbourg s'est
récemment manifesté dans deux arrêts de la section du contentieux dans le cas
de sanctions infligées à des prisonniers ou des militaires. Le 17 février 1995 le
Conseil d'État a modifié sa jurisprudence et a admis de contrôler ces décisions
bien que ce soit dans le domaine de sanctions minimes. Une autre preuve de
l'impact de la jurisprudence de la Cour s'est manifestée à travers les attributions
du Conseil d'Etat, conseil du Gouvernement, qui vient de remettre un rapport
sur les sanctions administratives en s 'inspirant des principes du Conseil constitu
tionnel qui sont proches des standards de la C.J.D.H.
En ce qui concerne le délai raisonnable, M. Massot n'a pas grand-chose à
ajouter aux déclarations des autres rapporteurs. La jurisprudence administrative
française a essayé par des mesures d'organisation interne de résoudre ce problème.
Sur la prévention du contentieux, M. Massot présente une expérience personnelle
qui est celle du règlement amiable des marchés publics. Par ce biais on arrive à
résoudre un certain nombre d'affaires importantes dans un délai de 6 mois environ.
Il termine sur les procédures d'exécution qui ont récemment évolué : par exemple
le pouvoir du juge, depuis la loi du 8 février 1995, d'indiquer dès sa décision
d'annulation le délai dans lequel une nouvelle décision devra être prise sous
astreinte.
Le professeur Robert fait alors une remarque d'ordre général. Il semble que
l'on se trouve dans un cercle vicieux, surtout en ce qui concerne la lenteur de
la procédure. Cette lenteur n'est-elle pas une des garanties fondamentales pour
le justiciable (nombreuses voies de recours, demandes de renvoi...) ? Une justice
lente, sans l'être trop, n'est-elle pas une bonne justice ? Par ailleurs quand le juge

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