Du pouvoir quasi législatif du gouvernement dans la République Populaire de Pologne - article ; n°4 ; vol.18, pg 1233-883

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1966 - Volume 18 - Numéro 4 - Pages 1233-883
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Publié le : samedi 1 janvier 1966
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M. Zygmunt Izdebski
Du pouvoir quasi législatif du gouvernement dans la République
Populaire de Pologne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 18 N°4, Octobre-décembre 1966. pp. 873-883.
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Izdebski Zygmunt. Du pouvoir quasi législatif du gouvernement dans la République Populaire de Pologne. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 18 N°4, Octobre-décembre 1966. pp. 873-883.
doi : 10.3406/ridc.1966.14688
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1966_num_18_4_14688OU POUVOIR QUASI LÉGISLATIF
DU GOUVERNEMENT
DANS LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE POLOGNE*
par
ZYGMUNT IZDEBSKI
Professeur à l'Université de Lodz
I. — D'après la Constitution de 1952 le pouvoir législatif s'exerce
exclusivement par la Diète. L'institution des décrets du Conseil d'Etat et
des règlements ministériels ne porte aucune atteinte à ce principe. Les
décrets sont rendus dans l'intervalle des sessions de la Diète et doivent
être soumis à la ratification de cette dernière lors de sa prochaine session.
Les règlements ne sont rendus qu'en vertu de lois et en vue de leur exé
cution. Tous ces actes sont publiés dans le « Journal des lois ».
Un acte qui ne répond pas à ces conditions ne peut pas être consi
déré comme une source du droit. Tout au plus il constitue une instruc
tion ou un ordre d'un supérieur adressé à une certaine catégorie de fonc
tionnaires. D'après l'arrêt de la Cour Suprême du 3 novembre 1955,
« l'article 33 de la Constitution, qui prévoit l'adoption de règlements et
de dispositions par les ministres en vertu des lois et en vue de leur exé
cution, conduit à la conclusion que les instructions et les autres ordres
adressés aux organes subordonnés ne sont pas des normes juridiques, s'ils
ne revêtent pas le caractère de règlements » (1).
Ce même principe se rapporte aussi, à première vue, aux règlements
et aux arrêtés du Conseil des ministres, édictés conformément à l'arti
cle 32 paragraphe 8 de la Constitution, d'après lequel le Conseil des minis
tres « prend des règlements en vertu des lois et pour en assurer l'exécu
tion, adopte des arrêtés et veille à leur exécution ».
La pratique administrative a, cependant, pris une autre position. La
notion d'« arrêtés » du Conseil des ministres, introduite à côté de la notion
de « règlements » dans l'article cité, fut le point de départ de cette pra
tique opposée.
Notamment, on a commencé non seulement à employer la forme de
l'arrêté au lieu du règlement mais encore à traiter l'arrêté comme une
(*) Texte de la conférence donnée le 27 octobre 1965 à la Section de droit
public de l'Institut de droit comparé de l'Université de Paris.
(1) Recueil des arrêts, n° 12/1957 (en polonais).
56 874 DU POUVOIR QUASI LÉGISLATIF DU GOUVERNEMENT
source du droit indépendante, égale à la loi. On ne lui attribue pas la
force d'abroger les lois mais on soutient que le Conseil des ministres peut
intervenir à l'aide de ses arrêtés dans tout domaine qui n'est pas encore
réglé par voie législative, à l'exception des matières dans lesquelles la
Constitution renvoie expressément aux lois. Un tel arrêté peut constituer
autant qu'une loi le fondement d'une décision individuelle.
Cette pratique a fait naître maintes réserves dans l'opinion des juris
tes. On souligne surtout que la publication au « Journal des lois » cons
titue une condition nécessaire de l'entrée en vigueur de chaque norme jur
idique générale. Or, les arrêtés du Conseil des ministres, n'étant pas publiés
au « Journal des lois », ne peuvent être considérés comme des normes
juridiques. La publication de certains arrêtés, librement choisis, dans le
« Moniteur polonais » ne peut remplacer la publication au « Journal des
lois ». Le « Moniteur » n'est l'organe de la obligatoire que
pour les actes d'un genre tout à fait différent, comme l'attribution des
décorations, l'annonce de la perte d'une carte d'identité, etc. Les arrêtés
du Conseil des ministres ainsi que les extraits du « Journal des lois » n'y
sont insérés qu'en vue de leur plus large publicité qui peut avoir dans un
cas donné une certaine utilité pratique.
Le contenu de l'arrêté du Conseil des ministres peut consister en une
décision individuelle qui porte le caractère d'un acte juridique, si le Cons
eil est compétent en la matière. De tels cas sont très rares. Mais l'arrêté
peut aussi, et cela est le plus fréquent, contenir des directives d'une cer
taine politique administrative, adressées aux autres organes. Dans un tel
cas, l'arrêté n'est qu'un acte de même nature que « les instructions et les
autres ordres » au sens de l'arrêt cité plus haut, qui ne portent pas le
caractère de normes juridiques.
Pour reprendre une terminologie du professeur Capitant, on peut
dire que la notion d'arrêté n'implique pas un « pouvoir administratif » du
Conseil mais plutôt sa « fonction administrative », laquelle ne se manif
este pas seulement dans les actes juridiques. A rencontre du « pouvoir
administratif » qui s'exprime dans les actes juridiques, la « fonction admin
istrative » se manifeste dans tous les de gestion. Or, les arrêtés du
Conseil sont surtout de tels actes (2).
Malgré toutes les réserves qu'elle suscite, cette pratique est constante.
La jurisprudence de la Cour Suprême ne se rapporte qu'aux matières civi
les et n'a pas d'influence sur les décisions administratives car la Cour n'a
pas de compétence en matière administrative. Dans une telle situation, le
dernier mot au sujet de la force obligatoire des arrêtés du Conseil des
ministres appartient en pratique exclusivement aux organes administratifs.
Cet état de choses subsiste depuis treize ans déjà. Même s'il doit
changer dans l'avenir, il restera pourtant indéniable, pour l'histoire du
droit polonais, qu'à côté des lois en vigueur une deuxième source du droit
a existé en Pologne pendant une période relativement longue.
Cette pratique mérite d'autant plus d'attention qu'elle s'est trouvée
(2) V. R. Capitant, « L'aménagement du pouvoir exécutif et la question du
Chef de l'Etat », in Encyclopédie française, t. X, p. 142. DANS LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE POLOGNE 875
récemment confirmée au sein même de la science juridique. En particulier,
un constitutionnaliste renommé, le professeur Rozmaryn, s'est prononcé
en faveur de la pratique administrative actuelle en matière d'arrêtés du
Conseil des ministres. Selon lui, la Constitution ne peut pas être interpré
tée dans le sens d'une interdiction d'établir des normes juridiques de carac
tère général en dehors de la voie législative. Malgré toutes les apparences
contraires qui semblent résulter du texte, il faut généraliser les intentions
de la Constitution d'une manière différente.
Notamment, il existe un domaine réservé exclusivement au législa
teur, qui contient les matières dans lesquelles la Constitution renvoie
expressément aux lois. Ce domaine comprend en particulier : 1 ° les devoirs
des citoyens envers l'Etat, de même que les droits et les devoirs récipro
ques des citoyens ; 2° la création, la compétence et le mode d'action des
organes d'Etat dotés du pouvoir (imperium), de même que la déterminat
ion des principaux symboles politiques de l'Etat, tels les armoiries
et le drapeau.
Le pouvoir législatif de la Diète n'est pas limité exclusivement à ce
domaine, mais il faut reconnaître qu'en dehors de ce domaine on peut
aussi édicter des normes juridiques par une autre voie. En particulier,
on peut intervenir à l'aide des arrêtés du Conseil des ministres dans toute
situation qui n'est pas encore réglée par une loi antérieure. Le Conseil
des ministres peut aussi autoriser un ministre à prendre des dispositions de
caractère général en vue d'appliquer ses arrêtés.
M. Rozmaryn distingue les arrêtés d'application et les arrêtés auto
nomes. Les premiers jouent le rôle de règlements, édictés en vue de l'exé
cution des lois. Les autres sont édictés sans autorisation de la loi hors du
domaine réservé au législateur. En conformité avec la pratique administ
rative plus haut esquissée, M. Rozmaryn constate, « qu'en dépit de l'a
ttitude négative d'une partie des juristes polonais à l'égard des arrêtés auto
nomes, ces derniers constituent un des instruments fondamentaux du
gouvernement dans la direction de l'activité des organes de l'économie et
de l'administration d'Etat » (3).
IL — Rien de plus facile que la critique de cette opinion à l'aide de
l'exégèse des textes constitutionnels et du point de vue des fondements
théoriques de la légalité. Il ne semble pas cependant qu'une telle critique
soit pour le moment le plus important. La pratique administrative et le
dernier essai de sa justification théorique ne sont pas sans reproches — et
ces reproches sont même très sérieux — mais la tendance qu'ils reflètent
est si forte qu'elle surmonte les textes en vigueur et les opinions dominant
es. Dans de telles conditions, une autre question semble être ici d'une
plus grande importance, celle de savoir si cette tendance mérite d'être sou
tenue à l'avenir, indépendamment du problème de sa conformité à la
Constitution actuellement en vigueur. Dans le cas d'une réponse affirmat
ive, quels doivent être les critères de la division des compétences entre la
Diète et le gouvernement en matière législative ?
(3) V. S. Rozmaryn, La loi dans la République Populaire de Pologne, Varsov
ie 1964, p. 220, 416 et s. (en polonais, avec un résumé français). 876 DU POUVOIR QUASI LÉGISLATIF DU GOUVERNEMENT
Dans une recherche de la réponse à la question ainsi posée, il faut
dépasser le cadre des problèmes internes de l'Etat populaire polonais. La
tendance en cause ne se ramène pas à des phénomènes exclusivement
caractéristiques des Etats socialistes. Les tentatives pour introduire un
pouvoir quasi législatif du gouvernement à côté du pouvoir du parlement
se sont répétées aussi dans presque tous les pays dits bourgeois au cours
des dernières dizaines d'années. On est donc en droit de supposer que nous
sommes ici en présence d'un phénomène commun et, peut-être, d'une
nécessité objective au stade actuel du développement de la société poli
tique.
Dans notre cas, l'essentiel est le fait que ce phénomène a pu être
déjà observé en Pologne avant la deuxième guerre mondiale, c'est-à-dire
à l'époque du capitalisme, ainsi qu'en France et en Allemagne. Il faut
souligner ici que les systèmes juridiques de ces deux Etats occidentaux ont
été à beaucoup d'égards jusqu'à nos jours les modèles de maintes institu
tions politiques polonaises, du moins quant à leur forme. Un recours à
la méthode comparative et, par conséquent, un coup d'œil sur certains
aspects du développement du pouvoir législatif tant en France et en
Allemagne qu'en Pologne, entre les deux guerres, sont donc souhaitables
et même indispensables dans notre recherche. Les conclusions d'une
telle recherche auront peut-être aussi un certain intérêt pour les juristes
occidentaux.
III. — a) II n'est pas nécessaire de remonter ici jusqu'aux origines
de la conception française de la loi, non plus qu'aux divergences d'opinion
des juristes quant à ses éléments. Ces problèmes ont été traités maintes
fois d'une manière détaillée par des personnes fort compétentes. Il suffit
de nous borner à rappeler que toute conception moderne de la loi repose
sur deux critères : formel et matériel.
Du point de vue formel, la loi peut être définie comme le texte voté
par le parlement et régulièrement promulgué. Du point de vue matériel,
la loi est la règle de droit, générale et permanente, formulée d'une manière
abstraite. Les deux critères ne convergent pas toujours. Il y a des lois for
melles, comme les lois budgétaires, qui ne sont pas conçues d'une
générale et abstraite. D'un autre côté, la loi formelle, elle-même, autorise
quelquefois les autres organes à édicter des actes qui sont, par leur con
tenu, de véritables lois matérielles (4).
Ces exceptions ne diminuent pas cependant la portée pratique des
critères en cause. Dans notre cas, en particulier, ils permettent de discer
ner deux courants dans le constitutionnalisme français. L'un, originel et
encore dominant il y a quelques années, peut être ramené au postulat
de l'absorption complète des lois matérielles par les lois formelles au nom
de l'unité du pouvoir législatif et de la supériorité des actes du parlement
sur les actes des autres organes. L'autre postulat, d'une date plus récente,
(4) V. G. Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris 1948,
p. 479 ; R. David, Les grands systèmes de droit contemporains, Paris 1964, pp. 206-
207. LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE POLOGNE 877 DANS
consiste dans une tendance à la restriction du pouvoir législatif en faveur
du pouvoir réglementaire général.
b) Les règlements du président de la République, connus sous le
régime de la IIIe République, ne constituaient pas encore une atteinte
sérieuse à l'idée de ramener toutes les lois matérielles aux lois formelles.
Ils découlaient des nécessités pratiques et reposaient au moins en partie
sur l'article 3 paragraphe 1 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875,
d'après lequel le président de la République surveille et assure l'exécution
des lois (5). Mais, les décrets-lois du temps de la première guerre mond
iale et de la période de l'entre-deux-guerres dépassaient déjà d'une man
ière évidente toute notion « d'exécution des lois ». Leur justification
à l'aide de la conception de la « délégation » du pouvoir législatif n'était
pas convaincante pour beaucoup de juristes et de politiciens. On lui oppos
ait la thèse que le pouvoir législatif ne constitue pas un droit dont son
titulaire peut disposer librement. Il est une fonction confiée par la Const
itution et, par conséquent, il est inaliénable (6).
c) La Constitution de 1946 interdisait expressément dans son arti
cle 13 la délégation du pouvoir législatif. Mais, comme le remarque le
professeur Duverger, « la pression des faits a été, comme d'habitude, plus
forte que les textes : les décrets-lois ont réapparu » (6 bis). Leur réappari
tion s'est effectuée à l'aide de la conception de la « loi-cadre » et de
« l'extension du pouvoir réglementaire ». Une « loi-cadre », réduite à
quelques principes généraux, est en fait une délégation du pouvoir légis
latif sous prétexte de l'application de ces principes par l'exécutif. Le pro
cédé de l'extension du pouvoir réglementaire consiste dans une délimita
tion de matières entre la loi et le règlement, effectuée par le parlement.
De ces procédés, tous les deux inventés par la loi du 17 août 1948,
le dernier surtout attire l'attention des constitutionnalistes français, comme
une idée nouvelle en droit public français. Il ne s'agit pas ici d'une « appli
cation » ou d'une « exécution » des lois mais d'un abandon complet du
pouvoir législatif par le parlement dans les matières données. Désormais,
le gouvernement pouvait intervenir librement dans ce domaine et même
abroger les lois qui y étaient en vigueur au moment de la décision du
parlement de transférer le pouvoir.
Le Conseil d'Etat a déclaré les nouveaux procédés conformes à
l'article 13 de la Constitution, en prohibant seulement un retour direct
aux décrets-lois. Mais, en dépit de cet avis du Conseil, ces derniers ont
été réintroduits à partir de l'année 1953 (7).
d) Tous ces abandons du pouvoir législatif par le parlement ne signi
fiaient pas encore une division durable et définitive de ce pouvoir. Ils ne
(5) V. J. Barthélémy, Traité élémentaire de droit constitutionnel, Paris 1926,
p. 594 ; L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 2' éd., t. IV, Paris 1924, p. 698
et s. 5* éd., (6) V. M. Duverger, Institutions politiques et droit
Paris 1960, p. 454.
(6 bis) Ibid., p. 488.
(7) Ibid., p. 488 et s. 878 DU POUVOIR QUASI LÉGISLATIF DU GOUVERNEMENT
portaient pas de caractère constitutionnel. Le parlement lui-même était
leur auteur et retenait le droit de les révoquer.
Ce n'est que sous le régime de la Ve République que le problème du
pouvoir législatif se présenta sous un jour nouveau. Pour la première fois
dans l'histoire des régimes républicains français, le pouvoir législatif est
limité par la Constitution elle-même aux matières énumérées dans le texte
constitutionnel.
Le système nouveau diffère aussi essentiellement du système de 1948
quant aux dimensions des deux pouvoirs. Le domaine réglementaire n'est
plus une exception. Au contraire, c'est lui qui est la règle, tandis que le
domaine législatif est l'exception. D'après l'article 37, les matières qui ne
sont pas du domaine de la loi conformément à l'article 34 ont un caractère
réglementaire. Le parlement ne peut pas y intervenir par la voie légis
lative.
Enfin, à rencontre de cette intangibilité du domaine réglementaire,
le domaine législatif peut être encore plus restreint à l'aide de l'autorisa
tion que le parlement délivre au gouvernement de prendre des ordonnanc
es dans certains domaines (art. 38) (8).
Il n'y a donc plus de place, sous le régime de la Constitution de
1958, pour le postulat de la convergence du critère formel et du critère
matériel de la loi sur le plan de la conformité aux textes constitutionnels
en vigueur. C'est la tendance contraire qui a vaincu en droit positif.
Désormais, ce n'est donc que du point de vue social et politique qu'on
peut parler de l'opportunité et de la légitimité de la division des lois matér
ielles en lois et en règlements.
Mais, même ainsi conçu, le problème des deux critères de la loi ne
peut plus être posé d'une manière approfondie à l'appui du postulat de la
convergence de la loi formelle et de la loi matérielle, comme postulat
unique qui réponde à la notion de la souveraineté du peuple. Quoi qu'il
en soit en théorie pure, ce sont les nécessités pratiques et non les raiso
nnements théoriques et les aspirations politiques qui contraignent de plus
en plus souvent le parlement à abandonner le pouvoir législatif. On ne
peut pas nier la réalité au nom de l'attachement aux dogmes les plus
chers.
Donc, la question est de savoir s'il est ou non possible de discerner
les matières qui, par leur nature, appartiennent au domaine législatif et
celles qui peuvent être cédées au pouvoir réglementaire. Ce n'est qu'après
avoir répondu à cette question qu'on pourrait formuler d'une manière
convaincante les critiques et les conceptions générales relatives à la posi
tion constitutionnelle des deux pouvoirs en cause et à leurs relations réc
iproques.
Dans le passé, cette question n'a pas joué un grand rôle dans le droit
constitutionnel français. En revanche, pendant une longue période de l'his
toire moderne, elle a été d'une haute importance pour la science et pour
la pratique allemandes. Pour répondre à cette question il convient donc
d'envisager quelques aspects des expériences allemandes.
(8) Ibid., p. 615 et s. LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE POLOGNE 879 DANS
IV. — à) Dans les polémiques avec les adversaires de la notion de loi
matérielle (comme, par exemple, Carré de Malberg), Léon Duguit se réfé
rait entre autres aux auteurs allemands qui employaient la même termi
nologie (9). Il faut cependant remarquer que l'on ne peut parler de l'ident
ité de la notion française et de la notion allemande de loi matérielle qu'à
l'époque de la République de Weimar. Justement à cette époque la notion
de loi matérielle a pris une signification différente de celle qu'elle avait
auparavant.
La conception de normes générales et abstraites, comprises comme
le fondement nécessaire de toute décision individuelle, était depuis long
temps bien connue en Allemagne. A l'époque des Bourbons, quand la
doctrine de Bodin entrait en France dans le stade de sa pleine réalisation
pratique, on fondait l'éducation politique des jeunes princes allemands
sur l'œuvre de Juste Lipse, qui enseignait que « princeps legibus solutus
non est » (10). La conception de « l'Etat de droit » (Rechtsstaat) a une
longue tradition. Elle constitue l'équivalent allemand de la conception
française de la légalité. Duguit met avec justesse un signe d'égalité entre
elles (11).
Mais la distinction des lois au sens formel et au sens matériel se rap
portait, à l'origine, à un autre problème. La généralité et le caractère
abstrait d'une règle ne suffisaient pas encore pour lui donner le nom de
loi matérielle. Le critère distinctif de la loi matérielle ne consistait pas
en son caractère général et abstrait, mais en son contenu particulier.
Cette distinction avait été inventée par la science juridique allemande
à l'époque du transfert partiel du pouvoir législatif des mains des monarq
ues allemands aux mains des corps représentatifs au xixe siècle. Notamm
ent, on avait alors limité l'emploi du terme « loi » aux actes du corps
législatif, bien qu'une partie du pouvoir législatif fût encore restée dans
les mains du prince. En même temps on avait formulé le postulat que ces
lois « au sens formel » doivent comprendre toutes les lois « au sens matér
iel », c'est-à-dire toutes les normes juridiques qui touchent « à la liberté
ou à la propriété des citoyens ». Cette dernière notion avait été remplac
ée avec le temps par la notion de « droits subjectifs » des citoyens. Les
règlements qui touchent à ces droits ne peuvent être édictés qu'en vertu
d'une loi formelle. D'autres, quoiqu'ils aient un caractère général, ne sont
pas soumis à cette condition, n'étant pas des lois matérielles au sens que
nous venons d'indiquer (12).
(9) V. L. Duguit, op. cit., t. II, p. 147.
(10) Justus Lipsius, Politicorum sive civilis doctrinae lobri sex, 1-II, ch. X,
§ 6, éd. de 1674 ; v. aussi G. Oestreich, « Justus Lipsius als Theoretiker des
neuzeitlichen Machtstaates », in Historische Zeitschrift, Munich 1956, t. 181, c. 1,
p. 31 et s.
(11) L. Duguit, op. cit., t. Ill, Paris 1923, pp. 547-681.
(12) V. P. Laband, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preussischen
Verfassungsurkunde, Berlin 1871, p. 3 et s. ; P. Laband, Das Staatsrecht des deut
schen Reiches, t. II, Tübingen 1911, pp. 87-97 ; G. Meyer, Lehrbuch des deutschen
Staatsrechts, t. II, Munich et Leipzig 1917, pp. 647-655 ; v. aussi. E. W. Böckenf
örde, Gesetz und Gesetzgebende Gewalt, Berlin 1958, p. 273 et s. 880 DU POUVOIR QUASI LÉGISLATIF DU GOUVERNEMENT
C'est à tort que certains reprochent à cette théorie un caractère réac
tionnaire. Le point de départ de l'évolution de la compétence dans les
matières législatives ne fut pas en effet la compétence générale du parl
ement mais, au contraire, l'omnipotence juridique du prince souverain.
II ne s'agissait donc pas de limiter la du parlement, comme
de nos jours, mais d'éliminer certaines matières de la compétence du
prince en faveur de la compétence exclusive du parlement. Et qu'est-ce
qui pouvait être ici plus important du point de vue de la bourgeoisie, qui
dominait alors dans les corps représentatifs, que les questions de liberté
et de propriété ?
b) A l'époque de la République de Weimar, le parlement devint le
titulaire unique du pouvoir législatif. Sauf, bien entendu, dans le cas d'une
autorisation spéciale de la loi, les normes générales édictées par le gou
vernement n'avaient plus un caractère obligatoire pour les citoyens. Elles
n'étaient que des instructions adressées aux fonctionnaires et n'ayant pas
le caractère de normes juridiques.
Dans de telles conditions, la distinction entre la loi formelle et la loi
matérielle a perdu sa valeur polémique. Il n'y a plus de possibilité jur
idique de statuer d'une manière générale sur les droits subjectifs des
citoyens par une autre voie que la voie législative.
C'est à partir de ce moment-là qu'on a commencé à donner le nom
de loi formelle à tout acte parlementaire et le nom de loi matérielle à tout
acte parlementaire conçu d'une manière générale, ainsi qu'à toute norme
générale d'un règlement édicté en vertu de la loi et en vue de son appli
cation. Ce n'est donc qu'à ce moment-là que la théorie allemande de la
loi s'est trouvée sur le même terrain que la théorie française (13).
c) La mentalité des juristes contemporains porte l'empreinte des polé
miques et des expériences allemandes souvent d'une manière plus pro
fonde qu'on n'est prêt à le reconnaître. Le juriste contejmporain, qui ne se
rappelle pas exactement ce que signifie la distinction allemande des lois
au sens formel et des lois au sens matériel, est cependant inconsciemment
sous l'influence de l'esprit de cette distinction. Il ne peut pas imaginer
d'autre fondement juridique pour une décision individuelle touchant aux
droits subjectifs de quelqu'un, d'une personne, qu'une loi conçue d'une d'une personne qu'une loi conçue d'une manière générale
et édictée par le pouvoir législatif. Pour lui il est essentiel que les lois « au
sens formel » comprennent toutes les lois « au sens matériel ».
De nos jours, il ne s'agit plus ici d'une théorie mais d'une attitude
générale des juristes du monde entier, laquelle correspond à la théorie
oubliée. Cette attitude acquiert une importance particulière quand la nécess
ité politique du partage du pouvoir législatif s'impose. Il devient clair
pour le juriste que la possibilité d'édicter des normes qui touchent aux
droits subjectifs du citoyen doit rester de la compétence exclusive du
parlement. De cette conviction découle un postulat évident pour les rédac-
(13) V. G. Anschütz et R. Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts, t. II,
Tübingen 1932, p. 124 et s. ; F. Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches,
Berlin 1931, p. 172. LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE POLOGNE 881 DANS
teurs des divers projets de révision d'une constitution. De là découle en
même temps une règle interprétative quant aux limites de la nouvelle comp
étence réglementaire, indépendante du pouvoir législatif.
V. — L'influence de cette attitude est devenue bien visible dans la
rédaction du texte de la Constitution polonaise de 1935, qui a effectué le
partage du pouvoir législatif, jusqu'à ce moment-là unique en vertu de la
Constitution de 1921.
Parmi les constitutions modernes qui divisent le pouvoir législatif,
celle de la Pologne de 1935 semble être la plus expressive à cet égard.
Son article 49 constate notamment d'une manière explicite : « Les actes
législatifs sont : a) les lois, b) les décrets du président de la République ».
Cette Constitution discernait trois catégories de décrets. Les deux
premières sont bien connues, sous le nom de règlements complémentaires
et de règlements de nécessité. Mais c'est la troisième catégorie de décrets
qui est ici la plus remarquable. Ces décrets pouvaient être rendus en tout
temps et ils ne pouvaient être abolis que par des décrets ultérieurs. Leur
domaine exclusif, dans lequel la Diète n'avait pas le droit d'intervenir par
voie de loi, contenait, d'après la Constitution, « l'organisation du gouver
nement, l'autorité suprême des forces armées et l'organisation de l'admi
nistration gouvernementale » (art. 56).
De cette manière, en n'introduisant pas de notions théoriques génér
ales, la Constitution mettait cependant toute réglementation des droits
subjectifs des citoyens hors du domaine du nouveau pouvoir législatif du
gouvernement. Le régime du « mois de mai » provoqua maints reproches
de la part de l'opinion démocratique. La conception du partage du pouv
oir législatif en fut l'une des causes principales. Mais il est significatif que
la ligne de démarcation des domaines des deux pouvoirs, indiquée plus
haut, ne fut pas contestée, comme telle. Remarquons, entre parenthèses,
que dans la France actuelle certains constitutionnalistes ont contesté non
seulement le principe du partage mais aussi les critères vagues de sa réa
lisation (14).
VI. — a) Un coup d'œil sur les phénomènes en cause à l'échelle euro
péenne nous conduit à des conclusions décourageantes du point de vue
des habitudes démocratiques traditionnelles. En effet, les abandons du
pouvoir législatif par les parlements et les restrictions constitutionnelles de
ce ont eu lieu depuis la première guerre mondiale dans des ci
rconstances trop différentes pour qu'on puisse les réduire aux tendances
autocratiques de certains hommes d'Etat ou de certains groupes politi
ques. Il semble qu'il s'agisse ici plutôt d'une conséquence inévitable du
développement des sociétés modernes.
L'Etat-Providence contemporain intervient dans d'innombrables
questions économiques et techniques qui sont difficilement concevables
pour un corps parlementaire, trop nombreux et incohérent. Dans de telles
conditions l'autorité s'ordonne plutôt autour de l'exécutif. A plus forte
raison peut-on faire les mêmes observations dans les Etats socialistes.
(14) V. M. Duverger, op. cit., p. 617.

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