Enrique Sayaguès Laso {1911-1965). Une perte majeure pour le droit administratif comparé - article ; n°1 ; vol.18, pg 123-138

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Revue internationale de droit comparé - Année 1966 - Volume 18 - Numéro 1 - Pages 123-138
16 pages
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Publié le : samedi 1 janvier 1966
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M. Léon Cortinas Pelaez
Enrique Sayaguès Laso {1911-1965). Une perte majeure pour le
droit administratif comparé
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 18 N°1, Janvier-mars 1966. pp. 123-138.
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Cortinas Pelaez Léon. Enrique Sayaguès Laso {1911-1965). Une perte majeure pour le droit administratif comparé. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 18 N°1, Janvier-mars 1966. pp. 123-138.
doi : 10.3406/ridc.1966.14481
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1966_num_18_1_14481ENRIQUE SAYAGUÉS LASO (1911-1965)
Une perte majeure pour le droit administratif comparé
La science juridique pouvait se vanter d'avoir, il y a dix ans, à la Faculté
de droit de Montevideo, trois figures d'envergure universelle : les constructions
du doyen Eduardo J. Couture en droit processuel (1), celles de Quintin Alfonsin
en droit international privé (2) et celle de Enrique Sayagués Laso en droit
administratif (3) dépassaient largement les frontières de l'Uruguay et de l'Amé
rique Latine et plaçaient leurs auteurs parmi les esprits systématiques les plus
brillants et les plus solides du monde juridique contemporain. Couture em
porté soudainement, à cinquante-deux ans, peu de jours après la réélection qui
allait lui permettre de parachever le décanat le plus noblement ambitieux
et créateur que Montevideo ait jamais connu ; Alfonsin disparu à la suite d'un
accident d'avion, à cinquante et un ans, alors que tout un continent voyait
déjà en sa logique irréfutable la carte décisive des pays de la lex domicilii ;
de cette exceptionnelle triade, il ne restait que Sayagués Laso, le plus jeune,
dont la publication en français de la partie générale de son Traité venait de
confirmer la répercussion intercontinentale de son enseignement. La ven
geance aveugle d'un médecin — qui venait d'être révoqué de ses fonctions
après une enquête administrative concernant la déontologie professionnelle
et menée par le maître de Montevideo, en tant que conseiller juridique d'une
institution médicale — vient d'amener la disparition tragique de Sayagués
Laso, dans la pleine maturité de ses cinquante-trois ans.
D'innombrables témoignages ont montré combien douloureusement était
ressentie sa disparition. L'Assemblée des Facultés de droit latino-américaines,
dont la quatrième Conférence se tint à Montevideo quelques jours plus tard,
en grande partie l'œuvre du dynamisme créateur de Sayagués Laso, par la
parole du doyen José Guillermo Andueza (Caracas) représentant toutes les
Facultés d'Amérique Latine ; le professeur Marcel Waline à la Section de droit
public et le doyen Georges Vedel à l'adresse de l'ensemble du corps enseignant
de la Faculté de droit et des sciences économiques de Paris ; l'Ordre des avo
cats de l'Uruguay, organisant sous la présidence du bâtonnier Armando Malet,
une semaine d'études de droit administratif (4) à la mémoire du grand publi-
(1) (1904-1956), auteur notamment de Fundamentes del derecho procesal civil, éd.
Depalma, Buenos Aires, 1942 (3e éd., posthume, 1958) ; Introduction à Vétude de la procé
dure civile, éd. Sirey, Paris, 1949 ; Estudios de derecho procesal civil (en 3 vol.), éd. Depalma,
Buenos Aires, 1948-1951.
V. la notice nécrologique « Eduardo Couture », par E. Vaz Febreiba, cette Revue,
1956, p. 587 et 588 (N.D.L.R.).
(2) (1910-1961), auteur notamment de Teoria del derecho privado inter nadonal, 1955
et de Sistema del derecho privado internacional (I : Derecho civil internacional), 1961, éd.
Facultad de Derecho, Montevideo.
(3) II venait de publier, en 1953, la première édition de son Tratado de Derecho Admi-
nistrativo, éd. « Revista de derecho pûblico y privado », Montevideo.
(4) Avec la participation des spécialistes des Facultés de droit et de sciences sociales,
et de sciences économiques et administratives, cette Semaine, axée sur les Réformes récentes
du droit administratif uruguayen, traita des sujets suivants : 1) Les garanties dans la pro.
cédure administrative non contentieuse ; 2) Les organes et les actes de coordination ; 3) La
notification à l'administré ; 4) La compétence de la juridiction administrative et son pouvoir
de suspendre Vexécution des actes administratifs ; 5) Le délai pour introduire Vaction en null
ité des actes administratifs ; 6) La représentation de VEtat devant la juridiction administra-
tive ; 7) La preuve dans la procédure administrative contentieuse ; 8) L'expropriation ;
9) Le contrôle des banques privées. 124 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
ciste ; les Facultés de La Plata (Argentine) et de Caracas (Venezuela) orga
nisant des Journées d'étude à sa mémoire ; le Conseil de l'Université du Chili
créant une bourse qui portera son nom ; tous ont, dès les premiers jours, rap
pelé sa magnifique carrière et souligné la perte que sa mort était pour la science
et pour l'Université. 1966 verra encore un ouvrage collectif de Mélanges dédiés
à sa mémoire : en trois volumes et avec les contributions d'environ cent vingt
juristes du monde entier (dont cent neuf étrangers), il fournira — sous le titre
de Perspectivas del derecho pûblico en la segunda mitad del siglo XX — une
documentation de premier ordre sur le rayonnement de la pensée de Enrique
Sayagués Laso à travers le monde et dans les différentes perspectives du droit
public (5).
(5) L'ouvrage, édité par La Revista de Derecho, Jurisprudenda y Administration (Mon
tevideo), avec des préfaces de Marcel Waljne (Paris) et Julio A. Pkat (Montevideo), com
porte, selon un plan structuré, les contributions des auteurs suivants :
Volume I : A) Perspectiva filosôfica y socio -économico : José Guillermo Andueza (Cara
cas), Dominique Dubarle (Le Saulchoir), Hossan Issa (Le Caire), Akira Mizunami
(Kyushu), Roger Mehl (Strasbourg), Olivier Clément (St. Serge), François Perroux
(Paris), Henri Bartoli (Paris), Viktor Knapp (Prague), Enrique Dussel (Mayence-Resis-
tencia), Alain Barrère Joaquin Ruiz-Giménez Cortés (Madrid) ; B) Perspectiva
de la ciencia politico : Celso Furtado (Paris), Juan Moravek (La Plata), Jean Leca
(Alger), Wolfgang Abendroth (Marburg), Alberto Ramön Real (Montevideo), André
Hauriou (Paris), Hans Maier (Munich), Georges Bürde au (Paris), Paul-Marie Gaudemet
(Paris), Jean-Paul Buffelan (Paris), Julio Barreiro (Montevideo), Paul Bastid (Paris),
Jean- Jacques Chevallier Petko Stainov (Sophia), André Philip (Paris), Fran
çois Luchaire (Paris), Jean Petot (Clermont-Ferrand) ; C) Perspectiva del derecho inte
rnational pûblico : Luis Malpica de Lamadrid (Mexique), Jean-Pierre Cot (Paris), Paul
Reuter (Paris), Suzanne Bastid (Paris), René C assin (Paris), Jivko Stale v (Sophia),
Claude-Albert Colliard (Paris), Jean-Victor Louis (Bruxelles), Walter Rudolf (Tübin
gen), Charles Rousseau G. Nicolaysen (Hamburg), Roberto Mesa Garrido
(Madrid), Gejza Mencer (Prague).
Volume II : D) Perspectiva del derecho constitutional : Anibal Luis Barbagelata
(Montevideo), Damiân H.M. Meuwissen (Amsterdam), Karl Bettermann (Berlin), Ramön
Martin-Mateo (Madrid), Pierre Stibbe (Paris), Trajan Ionasco (Bucarest), Z.M. Zimen-
gof (Moscou), Raul Moretti (Montevideo), André Mathiot (Paris), Günter Dürig (Tübin
gen), Roman Herzog (Berlin), Maurice Duverger (Paris), Siegfried Grundmann (Munich),
Jürgen Salzwedel (Bonn), Prodromos Dagtoglou (Heidelberg), Manoel Gonçalvez
Ferreira Filho (Sao Paulo), V.A. Tijomirov (Moscou), Peter Lerche (Munich), John
D.B. Mitchell (Edimbourg), W.J. Ganshof van der Meersch (Bruxelles), François
Borella (Alger), S. Vracar (Beigrade), V. Cok (Beigrade), Z. Djukic (Beigrade),
W. Müller-Freienfels et Gerhard Stuby (Freiburg in Breisgau) ; E) Perspectiva del
derecho laboral y de la seguridad sotial : Franz Gamillscheg (Göttingen), Hanz Zacher
(Sarrebrucken), Gérard Lyon-Caen (Paris), Ernst Steindorff (Munich), Antonio Marzal
(Madrid), Horst Neumann-Düesberg (Göttingen), Gustavo Gatti Cardozo (Asuncion) ;
F) Perspectiva del derecho finantiero : Maxime Chrétien (Lille), Ramön Valdés Costa
(Montevideo), Klaus Vogel (Erlangen-Nürenberg), Pierre-Henri Teitgen (Paris), Carlos
A. Mersän (Asuncion) ; G) Perspectiva de la ciencia administrativa : Fritz Morstein
Marx (Speyer), Georges Langrod (Paris), Roman Schnur (Bochum), Roland Drago
(Paris), José F. Monsanto (San Carlos de Guatemala), Charles Debbasch (Aix), A. Stoya-
novic (Belgrade), Jerzy Starosciak (Varsovie).
Volume III : H) Perspectiva del derecho administrativo : Henri Puget (Paris), Raymond
Odent (Paris), Enrique Silva Cimma (Santiago du Chili), Charles Eisenmann (Paris),
Jesus Gonzalez Perez (Madrid), Georges Vedel (Paris), Jaime Vidal Perdomo (Bogota),
Allan-Randolph Brewer Carias (Caracas), Eloy Lares Martinez (Caracas), Hector
Barbé Perez (Montevideo), Agustin Gordillo (Buenos Aires), Hector Giorgi (Monte
video), Tomâs Polanco (Caracas), Constancio Levrero Bocage (Montevideo), Horacio
Cassinelli Murîoz (Montevideo), Enrique Perez Olivares (Caracas), Jiri Hromada
(Bratislava), Julio A. Peat (Montevideo), Jean Rivero (Paris), José Gabaldon Anzola
(Caracas), Nikola Stjepanovic (Belgrade), Ezra Mizrachi Leon CortiSas ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 125
Sayagués Laso a disparu en pleine vigueur intellectuelle, au moment même
où, ayant terminé le contrôle de la traduction française de son Tratado (6),
qui comprend les deux volumes sur la théorie générale, il venait d'arrêter
le plan détaillé des finaux consacrés à la partie spéciale et des
tinés à paraître seulement en espagnol (7). Son œuvre eût été ainsi couronnée
mais, telle qu'elle subsiste, cette œuvre se suffit à elle-même. Son auteur était
parvenu à une conception de la science et de la technique du droit administ
ratif qu'il considérait lui-même comme achevée. Ce point de vue ne s'exprime
pas seulement dans la forte synthèse que représente le Tratado, ni dans les
ouvrages assez nombreux qui l'ont précédé, mais également dans une foule
d'articles, de notes, de consultations, épars dans des publications uruguayennes
et étrangères. On trouvera, en annexe, la liste des principales études de Saya
gués Laso.
La conception pédagogique et scientifique de son œuvre, le Tratado de
Derecho Administrativo, est la projection naturelle d'un caractère forgé par
une vie vouée à la science juridique et à l'enseignement du droit, au barreau
et à la compréhension internationale encouragée par le droit comparé, vie
qui s'était déjà concrétisée par de nombreux ouvrages avant l'année décisive
de 1953.
I
Avant la publication de son Tratado, en effet, Sayagués Laso forge dans
le cadre de son pays non seulement une personnalité mais un caractère, et il
commence à rayonner sur le plan international.
De son père, ancien professeur de droit administratif, et de sa mère, dont
les tableaux gagnèrent jadis des prix dans des expositions parisiennes, le futur
grand juriste reçoit la force de sa vocation et la sensibilité de son esprit.
Après des études particulièrement brillantes, il obtient son doctorat en
Pelàez (Montevideo), Otto Bachof (Tübingen), Giuseppino Trêves (Turin), A. L. Lounev
(Moscou), Sebastian MartIn-Retortillo (Valladolid), Georges Lavau (Paris), Jean de
Soto (Paris), Robert-Edouard Charlier (Paris), Otto Kimminich (Bochum), William
Robson (Londres), N.G. Salisheva (Moscou), Iva Tomsova (Prague), Claude Dukand-
Prinbougne (Nancy), Marcel Waline (Paris), André de Laubadère (Paris), Eugène
A. Barasch (Bucarest), I.A. Tanchuk (Moscou), René David (Paris), Eduardo Garcia
de Enteriua (Madrid), Hans Wolff (Münster), Jaime Castro Castro (Bogota), Klaus
Stern (Berlin), Alejandro Nieto Garcia (La Laguna-Tenerife), Roger Pinto (Paris),
Hans Heinrich Kupp (Marbourg), Fernando Garrido Falla (Madrid), Lorenzo Martîn-
Retortillo (Madrid), Michel Fromont (Sarrebruck), Michel Lesage (Lille), Pierre-Franç
ois Gonidec (Paris), José Ma. Chillön Medina (Madrid), Luis Cosculluela (Madrid),
Marie Kalenska (Prague), Boris Blagojevic et V. Krulj (Beigrade), Aurelian Ionasco
(Bucarest), Michel Stassinopoulos (Athènes), Giuseppe Cataldi (Rome), D. Kavran
(Belgrade), Alfredo Revilla Quezada (La Paz), Luis Farias Mata (Caracas), Mariano
Baena del Alcazar (Madrid), Gabino Fraga (Mexico), Elio Casetta (Turin), Giuseppe
Chiarelli (Rome), Guy Braibant (Paris), Guglielmo Roehrssen (Rome), Jean Mar-
tonyi (Szeged), Andres Serra Rojas (Mexico), Manuel Ma. Diez (B. Aires), Roberto
Lucifredi (Gênes), Raffaele Chiarelli (Rome), M. Vauthier (Bruxelles), José Cbetella
Jr. (Sao Paulo), Eugenio Cannada-Bartoli (Catane), Pedro Paulo Dutra (Bello Horizonte),
Gustavo Vignocchi (Modène), Vittorio Bachelet (Milan).
(6) Traité de droit administratif publié sous les auspices du Centre français de droit
comparé, préface de Henry Puget, traduit par Simone Aicardi, 2 vol. (1 326 pages), Paris-
Montevideo, 1964.
(7) Pour cette partie spéciale existent quatre petits volumes, Derecho administrativo 2o.,
éd. Centro Estudiantes de Derecho, Montevideo, 1957/58, texte ronéoté de ses cours sténo
graphiés de l'époque. Mais malheureusement ils sont loin de répondre au niveau que
Sayagués Laso exigeait de lui-même pour un traité : il n'a autorisé leur publication
comme remède provisoire aux difficultés estudiantines et dans l'espoir de les remplacer
rapidement par les volumes III et IV du Tratado. 126 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
droit en 1934 et dès 1935 il commence une triple carrière, dans l'Administrat
ion, au Barreau et dans l'Enseignement, qui allait durer trente ans.
D'abord secrétaire, puis sous-gérant de l'A.N.C.A.P. (établissement public
dénommé « Administraciön nacional de combustibles, alcohol y portland »), il
y acquiert la connaissance directe de l'administration publique et des exi
gences juridiques posées par un service étatique efficace mais qui doit être
quand même responsable vis-à-vis des administrés.
Un exercice intense de la profession d'avocat lui montre en même temps
l'autre face de la médaille, parfois les manœuvres des particuliers pour entra
ver la marche de l'Administration, parfois leur manque de protection en face
des abus de la puissance publique.
Assistant de droit administratif depuis l'obtention de son doctorat, il
soutient en 1939 une thèse sur l'adjudication dans les contrats administratifs (8)
et devient agrégé. Mais Montevideo était encore à l'époque une petite ville
universitaire, la grande poussée ayant eu lieu après la deuxième guerre mond
iale : Sayagués Laso ne pourra s'approcher de l'unique chaire que très lent
ement, et ce ne sera qu'avec la création de deux chaires nouvelles qu'il devien
dra d'abord chargé de cours pour les deux (Institutions du droit administrat
if, Droit administratif spécial) en 1947-1948, puis professeur titulaire (catedrd-
tico) en 1954.
Pendant cette longue attente qui dure donc vingt ans, il travaille inla
ssablement à son Tratado, tout en se forgeant comme juriste aux curiosités
scientifiques toujours solides mais extrêmement variées. Son esprit toujours
avide de nouvelles connaissances apprend ainsi à connaître et à embrasser
d'une seule vue l'univers juridique d'abord, l'univers tout court ensuite.
Il aborde initialement le droit privé où ses connaissances solides de théorie
générale du droit lui permettent de réussir avec un ouvrage original sur le
concordat (9), qui élabore des procédures encore suivies aujourd'hui (notam
ment pour le concordat dit de liquidation) et reste, après trente ans, le grand
ouvrage à consulter sur la matière. Mais son esprit, refusant toujours de se
laisser enfermer dans une trop étroite spécialisation, le pousse en même temps
vers les études processuelles dans lesquelles il parvient à épuiser le droit posi
tif à travers les institutions des procédures civile et pénale qu'il étudie (10).
Plus tard, une connaissance exhaustive du droit interne, public et privé, lui
permet de lancer un répertoire de droit uruguayen qui systématise pendant
cinq ans l'ensemble (législatif, administratif, jurisprudentiel, doctrinal et
bibliographique) juridique du pays (11) : cette dernière expérience, unique en
Uruguay, le fait tout naturellement élire comme premier directeur de la Revista
de la Facultad de derecho y ciencias sociales (12), qu'il porte à un très haut
niveau scientifique pendant les dix années (1950-1960) de sa direction et qui
obtient, avec beaucoup de succès, une ouverture vers les pays latino-améri
cains, tout en réservant une place de choix aux jeunes enseignants de Montev
ideo.
(8) La lidtaciôn pûblica, thèse, éd. Peôa & Cia., Montevideo, 1940.
(9) El Concordato (prix de la Faculté de droit et des sciences sociales de Montevideo
au meilleur ouvrage professionnel de 1934), éd. Pena & Cia., Montevideo, 1937.
(10) Recurso extraordinario de nulidad notoria (prix au meilleur travail estudiantin
de 1932), éd. Facultad de derecho, Montevideo, 1934. Et presque simultanément, Suspen
sion condicional de la ejecuciôn de la pena (sur les lois du 25 janvier 1916 et du 8 juin 1921),
éd. Barreiro y Ramos, Montevideo.
(11) Répertoria juridico (Indice completo del material legislativo, administrative),
jurisprudencial, doctrinario y bibliogrâflco, contenido en todas las revistas o publicaciones
juridicas nacionales aparecidas en el afio), éd. de la Revista de derecho publico y privado
Montevideo, 4 vol. (1943, 1944, 1945, 1946/47).
(12) Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 127
Mais déjà les frontières du pays natal commencent à être trop étroites.
La chaire ne parvient pas à lui faire oublier ce que la vie internationale des
avocats et des professeurs de droit lui a permis de voir.
Membre et plusieurs fois vice-président de l'Ordre des avocats de l'Uru
guay, il devient membre du Comité exécutif d'abord, puis du Conseil de l'Inter-
american Bar Association en 1947. A ce titre, il participe aux conférences conti
nentales de Lima (1947), Detroit (1949), Montevideo (1951, dont il est le vice-
président, et avec Eduardo J. Couture, l'organisateur), Sao Paulo (1954) et
Buenos Aires (1957), ces deux dernières fois en qualité de rapporteur. Il fait
des cours et des conférences dans les Facultés de ces villes, où sa maîtrise du
droit lui gagne le respect et l'admiration de ses collègues et des étudiants.
Ces contacts internationaux le sensibilisent à la question de la protec
tion internationale des droits de l'homme, dans une Amérique Latine infestée
de dictatures indifférentes à l'entrée en vigueur de la Déclaration universelle
de 1948. Il éclaire, non pas leur proclamation plus ou moins vide, mais la ques
tion décisive de les rendre efficaces par un contrôle juridictionnel international
adéquat. En 1952, à La Havane et à Lima, pays dominés alors par de sanglantes
dictatures, il n'hésite pas à aller défendre, sur invitation respectivement de
l'U.N.E.S.C.O. et de l'Ordre des avocats, la thèse de la force obligatoire de la
Déclaration et du besoin urgent d'adopter la formule uruguayenne d'une sorte
de procureur ou ombudsmann international (13). Il y soutient que toutes les
normes de la Charte de San Francisco sont des règles juridiques, de ce fait
obligatoires ; que leur manque de développement ou de garanties permet de
promouvoir la responsabilité des organismes internationaux qui doivent assu
rer leur exécution. Il développait ainsi à l'échelle internationale le principe
de la responsabilité des organes publics dont, dans ses cours d'abord et dans
son Tratado ensuite, il devait se faire le champion. Mais son esprit, d'une si
riche formation théorique, sait aussi être concret et réaliste. Les échecs suc
cessifs des Commissions de l'O.N.U. chargées de l'étude des projets en discus
sion ne le découragent pas : au lieu de s'attarder sur le contenu plus ou moins
discutable des droits proclamés, ce qui l'intéresse, c'est de leur donner une réelle
vigueur, même si pour cela il faut partir de l'adoption d'un plus petit com
mun dénominateur, tout en insistant avec ténacité sur les solutions que l'on
considère les meilleures. Il dit : « L'insuffisance des moyens se perpétue (...)
Toutefois, on fait toujours un pas en avant » (14). « En aucune façon je n'envi
sage cette affaire avec pessimisme. Bien au contraire. Ce qui se passe est que
dans matière il faut avancer petit à petit, et le succès sera atteint seul
ement au bout de longues années (...) même de siècles » (15). Et le réalisme du
praticien resurgit encore pour conseiller des procédures complémentaires de
type non juridictionnel, susceptibles de parvenir à des solutions plus accep
tables pour l'Etat coupable (16).
Ce rayonnement international de son magistère s'accompagne déjà à cette
époque du mûrissement d'une ferme vocation de comparatiste. Organisateur
et rapporteur aux Journées franco-latino-américaines de Montevideo (1948)
(13) Les cours faits à La Havane furent publiés par la suite sous le titre « Los derechos
humanos y las medidas de ejecuciôn», Revista de la Facultad de derecho, Montevideo, 1953,
pp. 273-356.
(14) Ibidem, p. 315.
(15)p. 330 et p. 355.
(16) L'expérience de 1952 le fit participer plus tard de plein droit à la Table ronde
sur le projet de convention des droits de l'homme élaboré à Santiago par la IVe réunion du
Conseil inter-américain de juristes : Simposio sobre el proyecto de convention de derechos
humanos de Santiago de Chile, Montevideo, Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facul
tad de derecho y ciencias sociales, 1959. 128 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
(16 bis), il est, avec le doyen Couture, l'âme des Journées de droit comparé
que l'Association Henri Capitant pour le développement de la culture juridifrançaise organise à Montevideo en 1954 (16 ter). Il vient de représenter
l'Université de l'Uruguay au VIIIe Congrès international des communes amér
icaines (Punta del Este, 1953) et participe par la suite aux Journées de droit
comparé chilio-uruguayennes et argentino-uruguayennes de Buenos Aires
(195Ö), Montevideo (1959), Santa Fe (1960), Santiago (1961), Montevideo
(1961 et 1963). En 1965, il doit faire un cours avec M. Fernando Garrido Falla,
professeur à la Faculté de droit de Madrid, à un groupe de professeurs d'Amér
ique Centrale réunis à San José (Costa Rica) et participer ensuite à Paris au
Congrès de l'Institut international des sciences administratives. La mort l'en
empêchera.
Mais le triomphe lui avait déjà souri bien plus tôt à Paris. En 1952, à
l'occasion du 150e anniversaire du Conseil d'Etat, Enrique Sayagués Laso est
avec le brésilien Th. Cavalcanti le seul juriste de l'Amérique Latine invité à
collaborer au Livre jubilaire (17) ; en 1954, comme Couture naguère (18),
il fait des cours à l'Université de Paris, d'abord à la Faculté de droit sur Quel
ques observations à la théorie générale de Vacte administratif, puis à la Fondation
nationale des sciences politiques sur Les établissements publics économiques
en Uruguay (19) ; membre de la Société de législation comparée (depuis 1955)
et du Conseil de direction du Comité France-Amérique, de Montevideo (depuis
1956), il s'applique à encourager, notamment depuis sa nomination comme
directeur de l'Institut de droit public de la Faculté de (1958),
les rapports entre celle-ci et les Facultés françaises. Cela et le rayonnement
de son Tratado, notamment avec sa traduction en français, lui valent la Légion
d'Honneur en janvier 1965 et une proposition unanime de la Faculté de droit
et des sciences économiques de Paris pour le doctorat honoris causa au mois
de mars dernier.
Cette triple carrière d'administrateur, d'avocat, d'enseignant, s'est accom
pagnée de la tâche de conseil de nombreuses institutions publiques et privées.
Notamment en matière législative, on ne saurait omettre son rôle fondament
al dans l'élaboration de la loi organique municipale (1956), de la loi organique
de l'Université de la République en 1958 (20), des projets de réforme de l'admi-
* (16 bis) V. Bulletin de la Société de législation comparée, 1948, pp. 1076-1078 (N.D.L.R.).
(16 ter) V. cette Revue, 1955, pp. 373-374 (N.D.L.R.).
(17) Conseil d'Etat, Livre jubilaire publié pour commémorer son cent cinquantième
anniversaire (4 nivôse an VIII-24 décembre 1949), Paris, Recueil Sirey, 1952. La contr
ibution de Sayagués Laso, « Responsabilité de l'Etat en raison des actes législatifs », (pp. 619-
632), fut reproduite en espagnol sous le titre « Responsabilidad por acto legislativo », Revista
de jurisprudencia peruana, vol. 2, p. 410 et s., Lima, 1953.
(18) V. supra, note (1).
(19) Sous ce titre in Revue internationale des sciences administratives, Bruxelles, 1956,
p. 5 et s.
(20) Le projet de loi municipale, élaboré par une commission présidée par Sayagués
Laso, fut envoyé par le pouvoir exécutif au Parlement en 1956, mais celui-ci, incapable —
depuis longtemps et malgré des majorités différentes — de voter tout texte organique, ne
l'a jamais mis en discussion. Le texte a été publié dans la Revista de la Facultad de derecho,
Montevideo, 1956. La Loi n° 12.549, dite loi organique de l'Université, fut plutôt imposée
par celle-ci que votée par le Parlement. V. H. Cassinklli MuKioz, « La démocratie décent
ralisée en Uruguay », cette Revue, 1964, pp. 555-563 ; notre article « La nouvelle structure
administrative de l'Université en Uruguay : le cogouvernement des étudiants », Revue
du droit public, Paris, 1963, pp. 20-47. La participation de Sayagués Laso dans toutes les
étapes, longues (de 1953 à 1958) et fort mouvementées de la discussion universitaire du
projet devenu loi, donne à celle-ci une unité technique très nette qui a permis, très juste
ment, de l'appeler, « ley Sayagués Laso ». ET INFORMATIONS 129 ACTUALITÉS
nistration en tant que président de la Commission du Plan (21), enfin, de la
Constitution du Venezuela (1961) (22).
Mais, par-dessus tout cela, Enrique Sayagués Laso était un esprit extr
êmement équilibré, dont le caractère puisé à une foi stoïcienne vécue profon
dément, lui permettait de faire face à toutes les alternatives de l'existence
avec une sérénité inébranlable : il n'est donc pas étonnant que pendant les
huit jours que dura son agonie, il ait pu conserver non seulement une par
faite lucidité, malgré les cinq balles qui l'avaient frappé, mais encore une
maîtrise de soi-même lui permettant d'orienter les décisions sur la Conférence
des Facultés de droit latino-américaines qui allait se tenir incessamment.
Cet équilibre exceptionnel rayonnait dans ses cours et fondait sa cons
tante volonté de dialogue, qui le poussa en 1960 à accepter une invitation de
la Fédération internationale des juristes démocrates pour se rendre au Congrès
international de Pékin, en Chine populaire, maigre la campagne de presse
déclenchée à ce moment contre son voyage par la presse de droite.
Cet équilibre se montrait surtout dans la sobriété brillante que sa parole
atteignait, semblait-il sans efforts, tant elle lui était naturelle. Il savait, d'em
blée et sans recherche, donner à sa pensée une expression sobre, concise, déci
sive ; les idées qu'il formulait, les solutions qu'il proposait étaient toujours
exposées avec une netteté et une clarté qui forçaient l'attention des auditeurs.
Il s'est efforcé de transmettre cet équilibre aux nouvelles générations,
tout en leur laissant une encourageante et pleine liberté intellectuelle. Il a
toujours voulu et su ouvrir des portes aux jeunes, leur suggérer des voies nou
velles sans leur enlever la pleine responsabilité de la décision, qu'il savait
appuyer ensuite du poids de son autorité. Il a encouragé avec enthousiasme,
parfois même avec une passion que son masque d'indifférente froideur parve
nait pourtant à cacher soigneusement, tous les efforts des jeunes juristes latino-
américains désireux d'enrichir et d'illuminer à l'étranger la solidité de la fo
rmation juridique qu'ils avaient pu acquérir auprès de lui comme élèves ou
comme assistants, solidité dont le caractère exceptionnel est exprimé dans le
Tratado, son œuvre capitale.
II
Lorsqu'on connaît, par expérience, la quasi-impossibilité, pour un pro
fesseur des Facultés de droit ibériques ou latino-américaines, de se dégager
des multiples tâches quotidiennes qui absorbent son temps (le Barreau, ou la
Juridiction, ou l'Administration, ou parfois même deux d'entre elles) et de se
consacrer à une œuvre proprement scientifique, on ne peut qu'admirer la réali
sation « monumentale » (23) du Tratado. Cette œuvre ferait d'ailleurs honneur
à un juriste européen disposant des plus grands loisirs. On ne sait ce que l'on
doit le plus admirer en elle : l'abondance et la sûreté de la documentation
latino-américaine et européenne sans lacunes, qui suppose de longues années
de recherches minutieuses et méthodiques ; la fermeté du raisonnement juri
dique, qui impose au lecteur chaque solution avec la rigueur de l'évidence ;
(21) Le Comité d'investissements et de développement économique, institution éta
tique chargée en Uruguay de mettre en marche une planification indicative, considère une
réforme administrative comme indispensable.
(22) Le Préambule de cette Constitution indique expressément son rôle à la Commission
de rédaction de la nouvelle charte politique.
(23) Cet adjectif est tiré du compte rendu que M. Lévy a "donné du vol. II du Tratado,
cette Reime, 1961, p. 267. Il est repris par M. Waline, dans la préface des Mélanges cités
(supra, note 5), qui ajoute : « Jamais à ma connaissance n'a été publié dans le monde un
ouvrage de droit administratif comparé d'une telle ampleur ».
9 130 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
enfin, la clarté véritablement limpide de l'exposé. Trop souvent les œuvres
juridiques, remarquables par l'une de ces qualités, pèchent par l'absence d'une
autre d'entre elles. C'est l'alliance des trois — alliance tout à fait exceptionnelle
dans les ouvrages de droit — qui donne au Tratado une valeur incomparable.
C'est une œuvre destinée à demeurer classique, une véritable « Somme »
du droit administratif, et que l'on citera longtemps comme un chef-d'œuvre.
M. Garrido Falla a pu dire d'elle, avec le poids de son autorité exprimée de
la plus haute tribune de la science juridique administrative : «(...) un traité
de droit qui (...) est destiné à se mettre à la tête — et il faut
comprendre notre affirmation à la lettre — de la production juridico-adminis
trative de langue espagnole » (24).
Il est impossible d'analyser ici toutes les positions prises dans un ouvrage
qui embrasse la totalité du droit administratif général. Nous nous bornerons
donc à un examen, d'abord, de la méthode et de la technique de l'ouvrage,
puis des idées centrales de l'auteur, dont les développements particuliers à
chaque matière se limitent généralement, d'ailleurs, à en faire application
selon les règles d'une rigoureuse logique.
Le Tratado dont on a dit dans cette Revue : « c'est donc par son impor
tance un véritable Traité de droit administratif, comme il ne s'en publie plus
depuis la fin du xixe siècle » (25), expose le plan de l'ouvrage dans une intr
oduction fort concise et dense, où l'auteur affirme que le droit administratif
est la discipline juridique qui requiert actuellement l'essai de systématisation
le plus impérieux. Il fait, en développant avec toutes les conséquences qui en
découlent, la distinction des fonctions et des tâches étatiques (cometidos esta-
taies). Les fonctions, identiques dans tous les Etats modernes, sont les divers
pouvoirs juridiques que le droit confère aux organes publics pour leur per
mettre d'accomplir les tâches (cometidos) qui relèvent de leur compétence.
Les tâches étatiques, qui varient selon le degré d'interventionnisme ou de socia
lisation de chaque pays, sont les diverses activités accomplies par les person
nes publiques conformément aux règles du droit objectif.
En Amérique Latine, l'influence du droit public et notamment du droit
constitutionnel des Etats-Unis a été et reste très considérable : rien d'éton
nant alors si l'auteur systématise une fonction constituante et rehausse la
Constitution à la catégorie de source suprême du droit administratif pour les
pays dotés d'une juridiction constitutionnelle efficace. Ce n'est pas la théorie
des fonctions mais celle des tâches (cometidos) étatiques qui comporte une origi
nalité majeure : il y distingue, en contraste avec la jurisprudence et la doc
trine françaises qui font du service public une notion large et excessivement
vague, quatre sortes de tâches : les tâches essentielles (affaires étrangères, défense
nationale, sécurité), inhérentes à l'Etat depuis la fin de la féodalité et que celui-
ci ne saurait jamais concéder ; les services publics, vis-à-vis desquels les citoyens
ne sont plus des sujets mais des usagers, qui appartiennent en principe à l'Etat
(postes et télécommunications, énergie, transports), qui pourrait les concéder
aux particuliers par le contrat dit « concession de service public » ; les services
sociaux (tels que l'enseignement, la santé publique, la prévoyance et la sécu
rité sociales), tâche concurrente de l'Etat et des particuliers qui y agissent
en exerçant un droit propre, soumis non à concession mais à autorisation, et
comportant la qualité de bénéficiaires et non d'usagers ; Faction étatique dans
le domaine de V activité privée (opérations bancaires, monopoles fiscaux, etc.)
où des organes publics, autorisés par la loi, concurrencent des activités livrées
(24) Revista de administration pûblica, Madrid, 1954, p. 286.
(25) V. le compte rendu de MM. Puget et Lévy, cette Revue, 1955, pp. 263-265. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 131
en principe à l'initiative individuelle, dans lesquelles ces organes s'adaptent
largement à une dynamique de droit privé.
Le système des sources, non pas tel qu'il est exposé au début du premier
volume, dans quelques pages, mais tel qu'il est pour ainsi dire vécu dans l'e
nsemble des deux volumes, mérite d'être retenu. On y sent 1'« haleine encyclo
pédique de la culture du Rio de la Plata » (26) : la forte construction théorique
du Tratado puise ses sources dans un monde comparatif d'une richesse extrême.
C'est plus et mieux que le droit comparé tout court : c'est la théorie générale,
la meilleure doctrine d'Europe occidentale (française et italienne, mais all
emande et espagnole aussi), de l'Amérique Latine, voire de l'Angleterre et de
l'Amérique Saxonne (quand il envisage la responsabilité étatique et le conten
tieux administratif). C'est la jurisprudence et le droit positif de ces pays qui
sont à la base de la recherche des critères du droit positif, construit ainsi autour
des grandes théories administratives, mais qui ne reste pourtant jamais au
niveau de la pure théorie. Les juristes européens ont d'habitude un fort mépris
pour la production juridique des pays latino-américains, dont ils critiquent
avec raison une doctrine qu'aucun appui jurisprudentiel systématique ne vient
justifier. Le juge, titulaire comme le législateur d'un pouvoir juridique précis,
leur semble beaucoup plus proche du cœur du droit que le professeur : on remar
que là, et notamment en France et en Allemagne fédérale, un mouvement
très ferme qui tend à rapprocher un peu ces pays des techniques de la common
law. Le Tratado n'invente pas des juges qui gouvernent mais il donne à la
jurisprudence, source du droit, tant uruguayenne que comparée, une place
de choix. Avec une patience de bénédictin, l'auteur a fait un effort de systémat
isation parti de zéro ou presque et il y a réussi. De ce fait, la vie judiciaire
et la pratique administrative ruissellent largement dans l'ouvrage ; c'est une
sorte de révolution copernicienne pour la technique du droit latino-américain.
Mais l'esprit d'équilibre de Sayagués Laso veille toujours à prévenir
l'excès contraire. Ce n'est pas lui qui va le pousser vers un droit administratif
au critère existentiel et introuvable. Poussé, d'une part, par ce goût profond
de la synthèse et cette aptitude particulière à l'utiliser que nous avons déjà
signalés, intimement persuadé, d'autre part, qu'« il n'y a de science que du
général », il lutta toute sa vie contre l'emploi de la méthode empirique et pure
ment descriptive, lui opposant la méthode vertébrée des principes juridiques
que Léon Duguit fit jadis triompher en France. Dégageant, non seulement
de la doctrine comparée mais surtout des solutions d'espèce adoptées par la
jurisprudence, les principes de base qui les avaient inspirées — parfois, peut-
être, à l'insu même de leurs auteurs — il reliait entre eux ses principes de façon
à en extraire un corps de doctrine, susceptible d'engendrer ensuite d'autres
solutions d'espèce. Ainsi, l'on ne pouvait lui reprocher de s'écarter du droit
positif vivant, puisque cette démarche de l'esprit prenait appui sur lui pour
y revenir, y trouvant à la fois sa source et son embouchure. Mais il n'était pas
difficile à Enrique Sayagués Laso de montrer, au contraire, comment cette
méthode seule permet de fonder un droit administratif stable : tel qu'il le dit
dans F Introduction, l'effort de systématisation était devenu indispensable pour
dépasser le stade chaotique des contradictions tâtonnantes des règles et arrêts
où les principes n'étaient pas formulés de manière adéquate. Seul leur déga
gement par la doctrine permet leur application par la pratique administrative
et la jurisprudence ultérieures, donnant à celles-ci une orientation nette qui
évite leur incertitude ou leur arbitraire, si préjudiciables pour les administrés
(26) Selon l'expression de Couture, « Carnelutti y nosotros », in Scritti giuridid in
onore di Francesco Carnelutti, éd. Cedam, Padoue, 1050, vol. 1, p. 819.

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