Fédéralisme et relations internationales en Belgique : la réforme 1993-1994 - article ; n°3 ; vol.46, pg 823-844

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1994 - Volume 46 - Numéro 3 - Pages 823-844
The transformation of the Unitarian Belgium into a federal State results in some important amendments concerning the external relations. This article shows, at the one hand, how the belgian Communities and regions have now, following internai Law, a real Treaty making power. It indicates aswell the technics of association of the internai entities in the European Law making process (continuous information, participation in the Council, ...). At the other hand, this paper examines in which measure the belgian State has now a real and accurate possibility of granting the internai application of international and European Law, throughout a substitution power and the federal strengthening.
La transformation progressive de la Belgique unitaire en État fédéral a entraîné des modifications importantes dans le secteur des relations internationales. L'article analyse, d'une part, la capacité contractuelle internationale reconnue par le droit interne aux communautés et aux régions belges. Il met également en évidence les techniques d'association des entités internes au processus déformation du droit européen (information continue, présence active au Conseil des ministres, ...). D'autre part, il examine dans quelle mesure l'État a obtenu la possibilité concrète de veiller à l'exécution interne des règles de droit international par le double canal d'un pouvoir de substitution temporaire à l'entité fédérée défaillante et d'une faculté de recourir à la contrainte fédérale.
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1994
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M. Louis le Hardÿ de Beaulieu
Fédéralisme et relations internationales en Belgique : la réforme
1993-1994
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°3, Juillet-septembre 1994. pp. 823-844.
Abstract
The transformation of the Unitarian Belgium into a federal State results in some important amendments concerning the external
relations.
This article shows, at the one hand, how the belgian Communities and regions have now, following internai Law, a real Treaty
making power.
It indicates aswell the technics of association of the internai entities in the European Law making process (continuous
information, participation in the Council, ...).
At the other hand, this paper examines in which measure the belgian State has now a real and accurate possibility of granting the
internai application of international and European Law, throughout a substitution power and the federal strengthening.
Résumé
La transformation progressive de la Belgique unitaire en État fédéral a entraîné des modifications importantes dans le secteur
des relations internationales.
L'article analyse, d'une part, la capacité contractuelle internationale reconnue par le droit interne aux communautés et aux
régions belges.
Il met également en évidence les techniques d'association des entités internes au processus déformation du droit européen
(information continue, présence active au Conseil des ministres, ...).
D'autre part, il examine dans quelle mesure l'État a obtenu la possibilité concrète de veiller à l'exécution interne des règles de
droit international par le double canal d'un pouvoir de substitution temporaire à l'entité fédérée défaillante et d'une faculté de
recourir à la contrainte fédérale.
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le Hardÿ de Beaulieu Louis. Fédéralisme et relations internationales en Belgique : la réforme 1993-1994. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 46 N°3, Juillet-septembre 1994. pp. 823-844.
doi : 10.3406/ridc.1994.4914
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1994_num_46_3_4914R.I.D.C. 3-1994
FEDERALISME
ET RELATIONS INTERNATIONALES
EN BELGIQUE
LA RÉFORME DE 1993-1994
Louis le HARDY de BEAULIEU
Maître de conférences aux Facultés universitaires de Namur
Chargé de cours associé aux de Mons
La transformation progressive de la Belgique unitaire en État fédéral
a entraîné des modifications importantes dans le secteur des relations interna
tionales.
L'article analyse, d'une part, la capacité contractuelle internationale
reconnue par le droit interne aux communautés et aux régions belges.
Il met également en évidence les techniques d'association des entités
internes au processus deformation du droit européen (information continue,
présence active au Conseil des ministres, ...).
D'autre part, il examine dans quelle mesure l'État a obtenu la possibilité
concrète de veiller à l'exécution interne des règles de droit international
par le double canal d'un pouvoir de substitution temporaire à l'entité fédérée
défaillante et d'une faculté de recourir à la contrainte fédérale.
The transformation of the Unitarian Belgium into a federal State results
in some important amendments concerning the external relations.
This article shows, at the one hand, how the belgian Communities
and regions have now, following internal Law, a real Treaty making power.
It indicates aswell the technics of association of the internal entities
in the European Law making process (continuous information, participation
in the Council, ...).
At the other hand, this paper examines in which measure the belgian
State has now a real and accurate possibility of granting the internal
application of international and European Law, throughout a substitution
power and the federal strengthening. 824 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1994
La révision constitutionnelle du 5 mai 1993 (1) a eu pour effet d'ache
ver le processus de transformation institutionnelle de la Belgique et de
faire de l'État unitaire décentralisé de 1831 un État véritablement fédéral.
Les trois régions (2) et les trois communautés (3) voient désormais leur
autonomie accrue et leurs compétences matérielles étendues à bien des
égards.
Ces caractéristiques sont observables dans divers domaines. Celui
des relations internationales ne constitue de ce point de vue ni un phéno
mène isolé, ni même une nouveauté totale. Toutefois, la manière dont la
compétence internationale est à présent répartie retient l'attention en raison
des quelques originalités qu'elle cache autant que des effets qu'elle déve
loppe.
1. L'évolution de la compétence internationale de 1831 à 1993
Comme dans de nombreux autres États, si la politique internationale
de la Belgique a toujours été conduite par le pouvoir exécutif national,
elle n'a pas, pour autant, constitué un domaine à ce point réservé qu'aucun
contrôle des organes élus n'ait été possible à son endroit. Charles Rousseau
écrivait d'ailleurs que « les principes du régime parlementaire suivent la
formule franco-belge (de partage de la compétence internationale entre
les organes nationaux), dont l'origine remonte à l'article 68 de la Constitu
tion belge du 7 février 1831, texte qui devait servir de modèle, pendant
la deuxième moitié du XIXe siècle à plusieurs États européens » (4).
De cette manière, dès l'Indépendance, le constituant a certes octroyé
un large pouvoir international au Roi (5) en lui confiant la direction de
la politique extérieure de manière générale et le « ius tractati » en particul
ier, mais il a néanmoins assorti cette double prérogative de limites précises,
imposant à son titulaire tantôt d'informer la représentation nationale (6),
(1) Moniteur belge (M.B.) du 8 mai 1993. L'ensemble des références aux articles de
la Constitution belge qui figurent ci-après correspondent à la numérotation actuelle. Il
convient d'être attentif au fait que le constituant a autorisé le Roi et les Chambres constituantes
à opérer une coordination et une renumérotation du texte afin de le rendre plus homogène.
Pour un texte complet et des tables de concordances entre les articles anciens et nouveaux,
v. Douze constitutions pour une Europe..., Bruxelles, Kluwer, 1994.
(2) II s'agit de la Région flamande, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-
Capitale.
(3) II s'agit de la Communauté flamande, de la Communauté française et de la Commun
auté germanophone.
(4) Ch. ROUSSEAU, Droit international public, Paris, Sirey, 1980, t. 1er, p. 95, n° 72.
Le texte de l'art. 68 auquel il est fait allusion figure aujourd'hui, remanié, aux art. 167 à
169.
(5) L'art. 37 de la Constitution belge désigne le Roi comme le chef de l'exécutif
(version de 1831 ; inchangée). Les art. 88 et 106 interviennent cependant pour protéger la
personne et la fonction royale en imposant le contreseing ministériel pour qu'un acte du
Roi puisse sortir ses effets (version de 1831 ; inchangée).
(6) Aux termes de l'art. 68 (devenu 167) de la Constitution, le Roi devait donner
connaissance aux Chambres législatives des traités de paix, d'alliance et de commerce, dès
que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettaient (version de 1831 ; modifiée en 1993).
Cette information ne concerne désormais plus que la constatation de l'état de guerre et
celle de la fin des hostilités). La règle n'était, dès cette époque, pas purement formelle
puisqu'il lui revenait de joindre au document « les communications convenables » afin que
les parlementaires fussent réellement éclairés sur la portée du traité. L. le HARDY : FÉDÉRALISME EN BELGIQUE 825
tantôt d'obtenir son assentiment (7), et tantôt enfin de solliciter de sa part
une véritable autorisation de conclure un traité (8).
La révision constitutionnelle de 1970 qui constitua la première amorce
de la transformation de l'État obligea en outre l'exécutif à obtenir l'assent
iment du conseil culturel d'une ou de plusieurs des communautés nouvelle
ment créées pour les actes conventionnels internationaux relatifs à la
coopération culturelle et qui rencontraient le champ de leurs compétenc
es (9).
En 1980 une nouvelle série de réformes institutionnelles vit le jour :
à deux importantes exceptions près (10), chaque communauté et chaque
région disposa alors d'un « Conseil » et d'un « Exécutif» autonomes par
rapport au pouvoir central et reçut un certain nombre de compétences
précédemment détenues par l'autorité nationale. Ainsi, l'article 16 de la
loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1 980 étendit-il une
prérogative déjà connue en accordant aux conseils de communautés un
pouvoir d'assentiment (11) à l'égard de tout traité ou accord relatif à la
coopération dans les matières culturelles et personnalisables (12). En outre,
tant les régions que les communautés obtinrent à cette époque d'être
associées à la négociation des accords internationaux relatifs à des matières
tombant dans leurs champs de compétences (13). Par contre, la conclusion
des traités demeurait une compétence du Roi (14).
Les années 1988 et 1989 furent de nouvelles périodes de révision
constitutionnelle. Le secteur des relations internationales connut à ce
moment une modification en termes de compétences et en termes de
pouvoirs : d'une part, les communautés devenaient compétentes en matière
d'enseignement et recevaient un pouvoir d'assentiment correspondant ;
d'autre part, elles obtenaient le de conclure des traités internatio-
(7) Le second alinéa de l'art. 68 (devenu 167) indiquait que certains traités ne pourraient
sortir leurs effets dans l'ordre juridique interne « qu'après avoir reçu l'assentiment des
Chambres ». Ceci concernait les traités de commerce, ceux qui étaient susceptibles de grever
le budget de l'État ou de lier les Belges (version de 1831 ; modifiée en 1993. V. infra).
(8) Devaient répondre à cette exigence du troisième alinéa du § 1er de l'art. 167, les
traités portant cession, échange ou adjonction de territoire.
(9) V. l'art. 128, § 1er de la Constitution dans sa rédaction de l'époque, ainsi que
l'art. 1er de la loi du 20 janvier 1978.
(10) La Communauté germanophone et la région de Bruxelles-Capitale ne rejoindront
les autres sur ces points que, respectivement, en 1983 et 1989.
(11) Ce pouvoir d'assentiment était complémentaire à celui du Parlement national.
(12) Prolongement des matières culturelles (les Communautés ont ainsi la compétence
pour l'ensemble du secteur socio-culturel), les matières personnalisables qui sont étroitement
liées « à la vie de l'individu dans sa Communauté », couvrent concrètement différentes
formes d'aide aux personnes. L'interprétation qui est généralement faite de ces matières
est assez large, ce qui permet par exemple d'y inclure tant l'accueil dans les hôpitaux que
la construction de ceux-ci et leur subventionnement. Au titre de ces matières, on trouve la
politique de la santé ou l'aide aux personnes (la politique familiale, la politique d'aide
sociale, la politique d'accueil et d'intégration des immigrés, la politique des handicapés, la du troisième âge, la protection de la jeunesse, l'aide sociale aux détenus en vue
de leur réinsertion sociale.).
(13) Loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, art. 81 (version de 1980).
(14) Sur la situation à l'issue de cette réforme, v. M.-A. LEJEUNE, Les relations
internationales des communautés et des régions belges, Bruxelles, De Boeck, 1987, 163 p. 826 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1994
naux (15). Toutefois, concernant ce dernier point, une loi adoptée à une
majorité spéciale (16) aurait dû intervenir afin de fixer les modalités
d'exercice de cette nouvelle prérogative. Mais la situation politique de
l'époque ne permit pas d'atteindre cet objectif.
2. La réforme de 1993
La institutionnelle de 1993 apporte sans doute les change
ments les plus fondamentaux en matière de relations internationales depuis
1831. Ils concernent d'abord la répartition du pouvoir décisionnel et le
pouvoir de représentation externe, ensuite l'information et l'assentiment
ou l'accord des assemblées, et enfin l'exécution interne des actes internatio
naux.
2.1. La répartition du pouvoir décisionnel et du pouvoir de représent
ation externe
2.1 A. La direction de la politique étrangère
Comme par le passé, le Roi sera appelé à diriger les relations interna
tionales ( 1 7), même si le rôle des communautés et des régions a fait
l'objet d'une extension importante.
Il ne faut toutefois rechercher là aucune forme de tutelle résiduaire
que l'État exercerait de manière implicite sur les compétences des entités
fédérées. La disposition constitutionnelle est précise à ce sujet, puisqu'elle
indique que l'exercice de cette compétence fédérale ne peut porter préju
dice au pouvoir reconnu aux communautés et aux régions de régler, pour
ce qui les concerne, la coopération internationale.
Le Premier ministre a d'ailleurs précisé, devant la Commission de
la Chambre des Représentants, la portée de la compétence royale : « L'aut
orité fédérale continuera de déterminer la politique étrangère de notre pays,
tel que c'est actuellement le cas. Ainsi, l'autorité fédérale déterminera, par
exemple, quels États sont reconnus, avec lesquels on entretient des relations
diplomatiques, etc. » (18).
2.1.2. La compétence internationale générale des entités internes
Les communautés et les régions sont dorénavant compétentes pour
« régler la coopération internationale, y compris la conclusion des traités,
pour les matières qui relèvent de leurs compétences » (19). Le terme « y
compris » indique à suffisance que la compétence internationale des entités
internes ne se limite pas à la conclusion de traités. L'expression, utilisée
dans d'autres dispositions constitutionnelles (20), est cependant des plus
(15) Constitution belge, art. 167, § 3 (dans sa version de 1988).
(16) Cette majorité dite « spéciale » est définie à l'art. 4, al. 3 de la Constitution. Elle
implique un quorum de présences et un vote majoritaires dans chaque groupe linguistique
de chaque chambre du Parlement national ainsi qu'un nombre global de votes positifs au
moins égal aux deux tiers des suffrages exprimés.
(17) Art. 167, § 1er de la Constitution (Version de 1993-1994).
(18) Doc. Pari. Chambre, Session ordinaire 1992-1993, n° 797/3, p. 5.
(19) Constitution belge, art. 167, § 1er de
(20)art. 128 et 130 (Dispositions ainsi modifiées en 1988 et 1989). L. le HARDY : FÉDÉRALISME EN BELGIQUE 827
laconique malgré l'importance que revêt l'ensemble de l'action internatio
nale non contractuelle. Au surplus, traitant de la problématique de la
représentation de la Belgique au sein d'organisations internationales ou
supranationales (21), la loi spéciale de réformes institutionnelles renvoit
à la conclusion d'un accord de coopération (22).
2.1.3. Le « ius tractati » des entités internes
Désormais, se présente en Belgique une situation sans réel équivalent
connu dans d'autres États fédéraux : tant les régions que les communautés
disposent d'une compétence exclusive en vue de conclure des traités dans
les matières qui relèvent de leurs compétences (23). A leur égard, l'État
se voit donc constitutionnellement dépouillé d'une de ses prérogatives les
plus traditionnelles (24).
Toutefois, comme le Roi conserve la même faculté dans le domaine
des compétences fédérales, ainsi qu'un pouvoir d'orientation de la politique
étrangère, il est devenu indispensable de définir des mécanismes propres
à éviter des incohérences, voire des conflits de compétences.
C'est pour cette raison que l'article 81 de la loi spéciale de réformes
institutionnelles du 8 août 1980 a été modifié.
Il impose à l'entité fédérée qui souhaite conclure un traité, d'en
informer le Roi. Le Conseil des ministres dispose alors d'un délai de
trente jours pour faire savoir au gouvernement de communauté ou de
région concerné ainsi qu'au président de la « Conférence interministérielle
de la politique étrangère » (25) qu'il existe des objections (26) au traité
envisagé. La conséquence de cette notification est de suspendre la procé
dure de négociation internationale prévue. Dès ce moment, court un nou-
(21) Loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, art. 92 bis, § 4 bis
(version de 1993). Pour ce qui est de la participation à la prise de décision au sein des
organes de la Communauté européenne, v. infra.
(22) II s'agit d'un accord interne de portée non seulement politique mais également
juridique. Loi spéciale de réformes institutionnelles, art. 92 bis.
(23) Constitution belge, art. 167, § 3 (version de 1993-1994). Il ne s'agit ici ni d'une
simple question de détermination de l'organe habilité par le droit interne à engager l'État
(au sens de l'article 7 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités), ni de
la possibilité de conclure des accords transfrontaliers avec des autorités régionales ou locales
étrangères, mais bien de la reconnaissance aux entités fédérées d'une capacité contractuelle
internationale autonome de celle de l'État. Une restriction concerne cependant la Région
de Bruxelles-Capitale. Le caractère de la situation extrêmement spécifique qui y prévaut
justifie qu'elle ne soit pas abordée ici. A ce sujet, on lira utilement R. ANDERSEN, « Les
compétences », La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Actes du Colloque de l'Université
catholique de Louvain des 6 et 7 mai 1993, Bruxelles, Bruylant, 1993, p. 141.
(24) Comparer ainsi l'art. 16 de la Constitution autrichienne ou l'art. 32.2 de la Loi
fondamentale allemande, nettement plus restrictifs sur ce point.
(25) Ce comité est composé de membres des gouvernements fédéral, de communautés
et de régions conformément à l'article 31 bis de la loi du 9 août 1980 (telle que modifiée
par la loi du 16 juin 1989, M.B., 17 juin 1989). Selon l'esprit des travaux parlementaires
préparatoires au vote de cette loi, cette conférence doit constituer un lieu de dialogue par
lequel le Gouvernement fédéral informe régulièrement les gouvernements de régions et de
n° communautés 458-1, développements, de la politique pp. étrangère, 1 et 2. Doc. Pari. Sénat, Session extraordinaire 1991-1992,
(26) Ces objections ne doivent pas être précisées. 828 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1994
veau délai durant lequel la « Conférence interministérielle de la politique
étrangère » est appelée à se prononcer selon la règle du consensus.
Trois situations peuvent alors se présenter : soit un accord clôt ses
travaux, soit la conférence ne réagit pas dans le délai qui lui est imparti,
soit enfin, aucun accord n'est atteint. Dans le premier cas, chacun des
membres de la Conférence s'engage à respecter la solution dégagée. Dans
les deux derniers cas, la suspension est, en principe, levée. Toutefois, le
Roi a la possibilité, dans les trente jours qui suivent l'expiration du délai
octroyé à la conférence, de confirmer la suspension par un arrêté délibéré
en Conseil des ministres. Il ne peut toutefois recourir à cette solution
extrême que, soit lorsque l'autre partie contractante n'est pas reconnue
par la Belgique, soit lorsque la Belgique n'entretient pas de relations
diplomatiques avec elle ou que celles-ci sont gravement compromises,
soit enfin lorsque le traité envisagé est contraire à des obligations interna
tionales souscrites par la Belgique (27).
On peut cependant imaginer que dans de très nombreux cas, surgisse
la question de traités mixtes, c'est-à-dire de traités qui font apparaître
simultanément des zones de compétences fédérales, mais aussi communauta
ires ou régionales. A ce niveau, le constituant et le législateur se sont
montrés étonnamment économes de propos. Ils prévoient seulement la
conclusion d'un accord de coopération en vue de définir les modalités
de telles négociations (28). Celui-ci a été signé le 8 mars 1994 entre le
gouvernement fédéral et ses répondants communautaires et régionaux (29).
Il postule tout d'abord que le Roi informe la Commission interministérielle
de la politique étrangère lorsqu'il désire entamer des négociations en vue
de conclure un tel traité. Si l'initiative émane du niveau fédéré, il revient
à l'entité intéressée de demander que le gouvernement fédéral prenne une
initiative en ce sens (30). Au niveau des négociations, le principe retenu
est celui de l'égalité des partenaires internes, pour ce qui est de l'authentifi-
cation internationale du texte, la règle sera celle de la co-signature. Enfin,
le dépôt des instruments de ratification ou d'adhésion, de même que
l'enregistrement au titre de l'article 102 de la Charte des Nations Unies
et la conservation des instruments sont confiés au ministre des Affaires
étrangères, à charge pour lui d'en informer les instances intra-étatiques
et de les tenir au courant de la date d'entrée en vigueur du traité.
Par ailleurs, il est envisageable qu'une personne de droit international
soit réticente à conclure un traité avec une entité infra-étatique. Si la
(27) Loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, art. 81, §4 (nouvelle
disposition, introduite en 1993). Cette disposition est guidée par une double logique : celle
du rôle du Roi au titre de l'orientation générale de la politique de relations extérieures
(art. 167, § 1er), et celle de la responsabilité de l'État au plan international.
(28) Loi spéciale du 8 août 1980 (telle que modifiée par les lois spéciales du 5 mai
1993 et du 16 juill. 1993), art. 92 bis, § 4 ter.
(29) Des raisons propres à la situation particulière de la Région bruxelloise ont en
outre justifié des accords avec certaines de ses autorités. Le caractère extrêmement
spécifique de cette situation incite à ne pas y réserver de plus longs développement dans
le cadre de cette analyse.
(30) Art. 1er de l'accord. L. le HARDY : FÉDÉRALISME EN BELGIQUE 829
matière du traité porte sur une compétence exclusivement régionale ou
communautaire, le blocage sera-t-il complet ? La question fut posée lors
des débats parlementaires. La solution dégagée en Commission de la
révision de la Constitution apparaît clairement. Soit l'autre sujet de droit
international ne désire réellement pas conclure avec une entité de
interne : il n'y aura pas alors de consentement réciproque, et partant, pas
de traité avec la région ou la communauté, mais éventuellement avec
l'État. Soit le partenaire externe souhaite que l'État apporte sa garantie.
Dans un cas comme dans l'autre, pour que la compétence interne puisse
être exercée et prolongée hors des frontières, une concertation nationale
apparaîtra indispensable (31).
2.1.4. Deux interventions spécifiques sur la scène internationale
Deux hypothèses particulières d'intervention sur la scène internatio
nale ont été envisagées à l'occasion de la dernière réforme institutionnelle.
L'une a trait à la dénonciation d'accords internationaux conclus antérieure
ment à la modification de 1993 ; l'autre concerne l'action internationale
en responsabilité.
a) La dénonciation de traités anciens
Dans les matières communautaires et régionales, le Roi peut (32)
dénoncer des traités conclus avant la réforme. Il ne peut néanmoins y
procéder que « de commun accord » avec les gouvernements de commun
autés et de régions concernés. Il doit le faire si ces mêmes organes
exécutifs l'y invitent.
Dans cette dernière hypothèse, le législateur a envisagé qu'un désac
cord puisse surgir entre les gouvernements concernés. L'un de ceux-ci
pourra alors saisir la Conférence interministérielle de la politique étrangère.
Cette dernière statuera au consensus dans les trente jours. A défaut d'ac
cord, le Roi négociera une dénonciation partielle du traité (33).
Une distinction importante apparaît toutefois entre la situation où le
Roi est habilité à dénoncer un accord et celle où il est obligé de le faire.
En effet, dans le premier cas, puisque le Roi doit obtenir l'accord
des exécutifs concernés, on assiste à une opération de « partage du pouvoir
décisionnel » (34). L'exigence posée est donc tant une règle de procédure
qu'une règle de compétence dont la violation pourrait entraîner un recours
(31) II s'agit en quelque sorte de l'inversion de la situation connue dans le cadre de
la construction communautaire où les États sont parfois amenés à intervenir complémentaire-
ment à la Communauté.
(32) Constitution belge, art. 167, § 5 (version de 1993-1994).
(33) Loi spéciale de réformes institutionnelles, art. 81, § 8 (version de 1993). Il ne
peut s'agir là, à l'évidence, que d'une obligation de moyen et non de résultat. A ce propos,
Doc. Pari. Sénat, Session extraordinaire 1991-1992, n° 457-1, p. 6.
(34) Sur ce concept connu dans certaines autres matières, v. l'avis du Conseil d'État
du 2 mai 1982, sur le projet de loi relatif à la Cour d'arbitrage, Doc. Pari. Sénat, 1981-
1982, n° 245/1, p. 40, ainsi que l'étude de M. A. LEJEUNE, « Les mécanismes de prévention
des conflits d'intérêts », in Les conflits d'intérêts. Quelle solution pour la Belgique de
demain ?, Actes du Colloque organisé les 30 et 31 janvier 1990 par le Centre de Droit
régional de la Faculté de Droit de Namur, Bruxelles, La Charte, 1990, p. 69 et suivantes. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1994 830
en annulation selon le cas devant le Conseil d'État (35) ou la Cour d'Arbi
trage (36). La Constitution et la loi spéciale demeurent par contre total
ement, et il faut le dire, curieusement muettes sur ce qui se passerait si
aucun accord ne se dégageait alors même qu'il s'avérerait impérieux de
procéder à une telle dénonciation, par exemple en raison de l'adoption
d'actes d'une organisation internationale dont la Belgique est membre.
Dans le second cas, l'intervention de l'autorité nationale est nettement
plus instrumentale : elle agit au niveau international à la place des entités
fédérées, sans disposer même d'un pouvoir de co-décision.
b) La citation d'un sujet de droit international
Dans les secteurs d'activités confiés aux communautés ou aux régions
et à leur demande, l'État citera devant les juridictions internationales des
personnes de droit international. A cette fin, soit un accord de coopération
sera conclu, soit la Conférence interministérielle de la politique étrangère
statuera dans les trente jours (37), au consensus, sur la demande. A défaut
de consensus, le Roi devra citer, sans délai, la personne de droit internation
al. Dans les matières dites « mixtes », la conclusion d'un accord de
coopération ne sera plus facultative, mais obligatoire. L'État sera tenu de
l'appliquer (38).
2.1.5. Le cas particulier de la construction européenne
La construction de l'Europe n'est, quant à elle, qu'un domaine particul
ier des relations internationales. Elle en constitue cependant, dans la vie
des citoyens, un aspect sans doute plus directement marquant que celui
des traités classiques auquel le constituant et le législateur ont accordé
une place d'une importance que la symbolique justifie sans doute plus
que la seule raison. A cet égard aussi, la dernière réforme constitutionnelle
a apporté d'importantes modifications.
a) La modification des traités de base
Si demain les traités européens doivent à nouveau être modifiés, il
est vraisemblable qu'il reviendra à l'autorité fédérale de procéder à la
conclusion des accords. Toutefois, au-delà même des nouvelles procédures
d'information et d'assentiment dont il sera question plus loin, les modalités
de la participation aux négociations et à la conclusion devront avoir été
(35) Lois coordonnées sur le Conseil d'État, art, 14 bis.
(36) Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'Arbitrage, M.B., 7 janvier 1989, article
124 bis. Parfois regardée comme une juridiction constitutionnelle dotée d'une compétence
restreinte, cette juridiction permanente est entre autres habilitée à suspendre voire à annuler
les dispositions législatives fédérales, communautaires ou régionales contraires aux règles
répartitrices de compétences entre l'Etat et les entités fédérées ou entre celles-ci. L'hypothèse
d'une intervention législative dans une procédure de dénonciation, sans être inexistante, est
cependant rare.
(37) Sauf urgence due aux impératifs de la procédure internationale. V. à ce propos
l'art. 81, § 7, al. 3 de la loi spéciale.
(38) Loi spéciale de réformes institutionnelles, art. 81, § 7 in fine. L. le HARDY : FÉDÉRALISME EN BELGIQUE 83 1
réglées par un accord de coopération signé entre l'État, les régions et
communautés (39).
b) La participation au Conseil des ministres européen
Jusqu'au Traité de Maastricht, le droit européen n'admettait la partici
pation au Conseil des ministres que des seuls responsables politiques du
gouvernement national de chaque État membre (40). La Belgique avait
donc dû adapter ses tendances fédéralistes aux exigences des traités de
1951 et 1957. C'est ainsi que le 4 juillet 1989 fut conclu, au sein du
Comité de concertation réunissant le Gouvernement central et les exécutifs,
un accord aux termes duquel le ministre national appelé à voter au Conseil
des ministres européens ne le fait qu'après qu'une concertation avec
ses collègues communautaires et/ou régionaux ait abouti à une position
commune.
Le Traité du 7 février 1992 permet d'envisager d'autres perspectives.
La nouvelle version du paragraphe premier de l'article 146 du Traité de
Rome est en effet rédigée de la manière suivante : « Le Conseil est formé
par un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à
engager le gouvernement de cet État ». L'exigence habituellement
retenue de la fonction nationale a donc disparu ; en revanche, le principe
de l'engagement de l'État membre est maintenu. La leçon à en tirer pour
les États fédéraux est double : il leur est possible de faire apparaître la
diversité interne — propre au fédéralisme — au niveau même de la
représentation au Conseil (41), il leur revient de plus d'adopter les mesures
utiles à ce que l'engagement pris par l'État soit suivi d'effets (42).
La dernière étape de la réforme de l'État belge a pris en compte
cette possibilité de moduler la représentation des États membres au sein
du Conseil des ministres ouverte par l'évolution du droit européen. En effet,
l'article 81, paragraphe 6 de la loi spéciale de réformes institutionnelles
autorisera désormais les gouvernements régionaux et communautaires « à
engager l'État au sein du Conseil des Communautés européennes, où un
de leurs membres représente la Belgique » conformément à la technique
qui aura dû être précisée dans un accord de coopération obligatoire (43).
Comment cela se réalisera-t-il concrètement ? Il est certain que l'on
doit en toute hypothèse espérer qu'un terme soit mis à la pratique retenue
depuis 1989, voulant qu'en cas de désaccord sur la position à tenir au
Conseil des ministres européens sur un projet déterminé, la Belgique
s'abstienne de voter. Cette solution est politiquement et techniquement
déplorable. Politiquement, elle compromet gravement la crédibilité de
(39) V. Constitution, art. 167, § 2 et 4 (version de 1993-1994) et loi spéciale, art. 92
bis, § 4 ter (version de 1993).
(40) Leur qualification par le droit interne importait peu : ministre, ministre délégué,
secrétaire d'État...
(41) L'organisation pratique de cette représentation, selon les matières traitées, figure
en annexe à l'accord de coopération du 8 mars 1994.
(42) De ce dernier point, il sera question lors de l'analyse de l'aspect d'exécution du
droit européen.
(43) Loi spéciale, art. 92 bis, § 4 bis (nouvelle disposition).

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