Foncier des villes, foncier des champs (Rupture et continuité du système foncier sénégalais) - article ; n°3 ; vol.41, pg 617-636

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1989 - Volume 41 - Numéro 3 - Pages 617-636
Le système foncier sénégalais moderne est original ; depuis 1964 la loi a créé un Domaine National exclusif de propriété. Le système est toutefois incompris par les habitants et détourné par l'Administration. La politique actuelle de désengagement de l'État et l'évolution de l'agriculture ont entraîné une remise en cause de la loi foncière. En ville l'Etat a vendu des terrains. À la campagne il a laissé en place le système initial. Ces réformes contestables profitent à certaines couches de la société, nouvelles classes moyennes en ville, anciennes classes dominantes à la campagne.
The new Senegalese System of land tenure is original. In 1964 a National Estate excluding the concept of ownership was created by law. This system has however been misunderstood by the inhabitants and perverted by the Administration. The present policy of state disengagement and the development of agriculture have cast doubts on the land tenure law. The State has sold land in towns but kept to the initial system in the country. These questionable reforms benefit some levels ofthe Senegalese society, new middle classes in towns and early ruling classes in the country.
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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Monique Caveriviére
Marc Debene
Foncier des villes, foncier des champs (Rupture et continuité du
système foncier sénégalais)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°3, Juillet-septembre 1989. pp. 617-636.
Résumé
Le système foncier sénégalais moderne est original ; depuis 1964 la loi a créé un Domaine National exclusif de propriété. Le
système est toutefois incompris par les habitants et détourné par l'Administration.
La politique actuelle de désengagement de l'État et l'évolution de l'agriculture ont entraîné une remise en cause de la loi foncière.
En ville l'Etat a vendu des terrains. À la campagne il a laissé en place le système initial. Ces réformes contestables profitent à
certaines couches de la société, nouvelles classes moyennes en ville, anciennes classes dominantes à la campagne.
Abstract
The new Senegalese System of land tenure is original. In 1964 a National Estate excluding the concept of ownership was created
by law. This system has however been misunderstood by the inhabitants and perverted by the Administration.
The present policy of state disengagement and the development of agriculture have cast doubts on the land tenure law. The
State has sold land in towns but kept to the initial system in the country.
These questionable reforms benefit some levels ofthe Senegalese society, new middle classes in towns and early ruling classes
in the country.
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Caveriviére Monique, Debene Marc. Foncier des villes, foncier des champs (Rupture et continuité du système foncier
sénégalais). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°3, Juillet-septembre 1989. pp. 617-636.
doi : 10.3406/ridc.1989.1793
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1989_num_41_3_1793R.I.D.C. 3-1989
FONCIER DES VILLES, CHAMPS
(RUPTURE ET CONTINUITÉ
DU SYSTÈME FONCIER SÉNÉGALAIS)
par
Monique CAVERIVIÈRE
Maître-assistant de droit privé
à l'Université Cheikh Anta Diop de Dakar
et
Marc DEBÈNE
Professeur de droit public à l'Université de Rouen
« Toutes les vertus de l'homme sont inscrites
dans le Code de la propriété ; tout ce qu'il y a de
noble en lui vient de la propriété. La propriété,
c'est la civilisation dans toute sa perfection ; toute
atteinte qui lui est faite c'est la barbarie », Jeannest
SAINT-HILAIRE, Du notariat et des offices, Paris,
Durand libraire-éditeur, 1858, p. 67 ; cité par Ezra
N. SULEIMAN, Les notaires. Les pouvoirs d'une
corporation, Paris, Seuil, 1987, p. 195.
Le système foncier sénégalais moderne est original ; depuis 1964 la loi
a créé un Domaine National exclusif de propriété. Le système est toutefois
incompris par les habitants et détourné par l'Administration.
La politique actuelle de désengagement de l'État et l'évolution de
l'agriculture ont entraîné une remise en cause de la loi foncière. En ville
l'Etat a vendu des terrains. À la campagne il a laissé en place le système
initial. Ces réformes contestables profitent à certaines couches de la société, REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989 618
nouvelles classes moyennes en ville, anciennes classes dominantes à la
campagne.
The new Senegalese system of land tenure is original. In 1964 a National
Estate excluding the concept of ownership was created by law. This system
has however been misunderstood by the inhabitants and perverted by the
A dministration .
The present policy of state disengagement and the development of agri
culture have cast doubts on the land tenure law. The State has sold land in
towns but kept to the initial system in the country.
These questionable reforms benefit some levels of the Senegalese society,
new middle classes in towns and early ruling classes in the country.
1. Si dans certains domaines le droit africain ne présente aucune
originalité, se contentant d'une reproduction mimétique de la règle venue
du Nord, il en est d'autres où les institutions mises en uvre méritent
qu'on s'y intéresse. Tel est le cas du droit foncier. Les rapports de l'homme
à la terre font en effet l'objet d'un traitement qui ne peut être saisi que
si l'on prend en considération les spécificités locales. Le problème est
difficile. En effet si le système foncier sénégalais est original, il est le plus
souvent incompris et cette incompréhension explique qu'il ait été peu à
peu mutilé.
1.1. Depuis vingt cinq ans, le Sénégal est doté d'un régime foncier
profondément original (1). En 1964, le Président L.S. Senghor voulait
« revenir du droit romain au droit négro-af ricain, de la conception bour
geoise de la propriété foncière à la conception socialiste qui est celle de
l'Afrique noire traditionnelle » (2). Aussi la loi n° 64-46 du 17 juin 1964
a-t-elle créé le domaine national.
Vaste ensemble regroupant aujourd'hui encore plus de 95 % du sol
sénégalais, il comprend des terres réparties en quatre catégories formant
les zones urbaines, les zones classées, les zones des terroirs et les zones
pionnières. Administrées par les autorités étatiques quand il s'agit de
réserves ou par les communautés rurales lorsqu'elles constituent essentie
llement ufl outil'de travail, ces terres peuvent faire l'objet d'une occupation
par les hommes qui les exploitent mais cette situation n'est pas concrétisée
par la création de droits réels. En effet, et c'est là la grande originalité
du droit foncier sénégalais, le domaine national est un ensemble exclusif
de propriété. Ni lçs occupants, ni l'État n'en sont propriétaires. L'État
ne fait que le détenir. Il s'agit en fait non d'un bien mais d'une chose
commune dont l'usage est réparti entre les individus ou les groupes (3).
Ce domaine national coexiste avec les ensembles plus classiques que
sont le de l'État divisé comme ailleurs en domaine public et
domaine privé géré par l'administration des Domaines et la propriété
(1) Monique CAVERIVIÈRE et Marc DEBÈNE, Le droit foncier sénégalais, coll.
Mondes en devenir », Berger Levrault, 1988, 329 pages.
(2) Conseil National de l'UPS,~ler mai 1964. - &
(3) CAVERIVIÈRE et DEBÈNE, op. cit. , chap. II, p. 88 et s. : DROIT FONCIER SENEGALAIS 619 CAVERIVIÈRE-DEBÈNE
privée. Ces ensembles domaniaux ne sont pas figés. De nombreuses
opérations peuvent les affecter entraînant le transfert d'une terre d'un
ensemble à un autre. Cette possibilité donne une qualité au système : la
souplesse. On en trouve la preuve quand on s'interroge sur les mutations
qui affectent aujourd'hui le monde rural sénégalais. Les dispositions tant
législatives que réglementaires concernant le domaine national rendent
notamment possibles les opérations de remembrement (4) . Le passage de
l'agriculture sous pluie à l'agriculture irriguée qui permet de substituer
une exploitation intensive à une culture extensive de la terre et valorise
l'espace peut être facilitée par l'immatriculation partielle au nom de
l'État sans porter pour cela atteinte à la logique d'ensemble. De même
l'urbanisation est servie par la présence d'un domaine national qui joue
le rôle de réserve foncière urbaine avant d'être immatriculé et de devenir
ainsi la propriété de l'État (domaine privé).
1.2. Ces différents aspects du régime foncier n'ont pas toujours été
perçus. Original, le système est souvent incompris, tant à la base qu'aux
sommets de la société sénégalaise.
En bas, le paysan occupant et exploitant le domaine national avec sa
famille, est souvent encore sur la terre qu'occupaient ses parents ou qu'il
occupe depuis 1964. Depuis vingt-cinq ans il a là une impression de grande
stabilité et sait que son fils aura, sinon un droit, du moins la priorité pour
reprendre la parcelle. Il sait qu'il peut user de la terre et en percevoir les
fruits et il ne voit pas ce que pourrait lui apporter de plus un titre foncier
ou un permis d'occuper. En fait, il se croit propriétaire !
En haut, à Dakar et dans les chefs-lieux de région, le mythe propriéta-
riste reste pregnant. Contrairement à l'inspiration politique qui fut à la
base de l'idéologie exprimée par L.S. Senghor, de nombreux fonctionnair
es ayant participé à la mise en place de la législation domaniale puis à
son application ont eu une vision technocratique de la question. Ramenant
l'inconnu au connu, ils ont assimilé le domaine national à une propriété
étatique et ont affirmé la nécessité de concrétiser cette qualité en effec
tuant la formalité de l'immatriculation. Les technocrates n'ont pas voulu
voir la richesse du système, considérant la domanialité nationale comme
une solution transitoire, un passage vers la propriété d'État. Il est vrai
que la compréhension du corpus ne fut servie ni par un effort national
de réflexion, ni par l'environnement international. La doctrine juridique
tant interne qu'étrangère, universitaire ou juridictionnelle, ne poussa pas
l'analyse assez loin pour souligner les avantages du système. Tout au plus
les auteurs constataient-ils que l'État n'était pas propriétaire du domaine
national ! Partant du principe que « la propriété, c'est la civilisation dans
toute sa perfection » (5), les juristes formés à la française et les conseillers
techniques venus de France, de Belgique ou d'ailleurs n'ont jamais semblé
prêts, dans ce domaine comme dans d'autres, à se remettre en cause.
(4) M. CAVERIVIÈRE et M. DEBÈNE, « Problématique foncière de la Nouvelle
Politique Agricole » (Communication au Colloque CREA-Fondation Ford, Dakar, 7-10 mai
1986), Penant, 1988, n° 798, p. 496 et s.
(5) Cf. supra phrase en épigraphe. 620 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
1.3. Original mais incompris le régime foncier a en fait été émasculé.
La faiblesse des moyens dont dispose l'État sénégalais a naturellement
nui à la mise en uvre du droit. Ceci est vrai tant pour l'administration
du domaine national que pour la gestion du domaine de l'État. Dans le
premier cas on doit rappeler qu'il est bien difficile d'assurer la répartition
des terres sans disposer de registre foncier. Dans le second il faut souligner
les difficultés nées de l'absence de plans d'urbanisme qui conditionnent
en zone urbaine l'octroi aux particuliers de droits réels démembrés sur le
domaine privé de l'État. Mais au-delà du manque de moyens l'élément
déterminant a certainement été constitué par les détournements de procé
dure. La tentation propriétariste a toujours été grande : des attributions
de propriété ont pu être faites en toute illégalité. Au sein du domaine
national, la zone pionnière, conçue comme masse en voie d'extinction,
a pu au contraire être amenée à s'étendre, employée comme procédure
d'utilité publique (6). Les technocrates ont réalisé une manipulation état
ique du système.
2. Fondé en 1964, le système foncier sénégalais a été revu en 1972
(loi sur les communautés rurales) et en 1976 (loi sur le domaine de l'Etat,
nouvelle loi sur l'expropriation). La loi de 1972 a été mise en application
progressivement région par région pour ne couvrir l'ensemble du territoire
qu'en 1982. Pendant ce laps de temps l'environnement a changé : la crise
est venue rendre encore plus difficile la situation des pays du tiers monde
en général, du Sénégal en particulier. De nouvelles solutions ont été
proposées au niveau mondial. Elles ont été reçues au Sénégal à un
moment où avaient lieu d'autres mutations, politiques, économiques,
sociales tant sur le plan global que sur le dossier rural.
2.1. L'ampleur de la crise mondiale a appelé des solutions nouvelles.
Longtemps les politiques d'inspiration keynésienne avaient dominé : l'i
ntervention de l'Etat était censée résoudre les problèmes. Cette approche a
toutefois semblé trouver ses limites. Les économistes libéraux, notamment
ceux de l'Ecole de Chicago, ont proposé une analyse radicalement diffé
rente. Partant d'une critique du poids des dépenses publiques, de la
réglementation sociale et de l'ingérence de l'Etat dans le secteur privé,
ils préconisent d'accorder une place importante aux mécanismes du
marché. Ces idées ont inspiré plusieurs gouvernements des pays industrial
isés. Le même corps de doctrine a pu être appliqué à la situation des
Etats du Sud. C'est en effet au nom du « libéralisme » ou de la « raison »
(économique) que certains ont pu recommander le désengagement de
l'État dans les P.V.D. Cette solution a été préconisée par les « bailleurs
de fonds » et notamment par les experts de la Banque Mondiale et du
F.M.I. qui en firent alors le fondement des plans d'aménagement structu
rels adaptés à la situation des différents États. En Afrique Noire comme
en Afrique du Nord, en Amérique Latine ou en Asie, le désengagement de
l'État fut à l'ordre du jour. Privatisation, libéralisation, démonopolisation,
(6) M. CAVERIVIÈRE et M. DEBÈNE, op. cit. , n° 136. CAVERIVIERE-DEBENE : DROIT FONCIER SENEGALAIS 621
défonctionnarisation, déréglementation sont devenues un moment les
maîtres-mots de cette véritable mode (7).
Cette tendance est à proprement parler révolutionnaire. En effet
depuis l'époque coloniale le mythe dominant était celui du développement
par l'État. Seul l'État, c'est-à-dire le gouvernement, l'Administration et
ses agents, pouvait servir de moteur dans le processus de modernisation
économique. Face aux paysans résignés, aux entrepreneurs absents, à la
classe ouvrière en gestation et aux intellectuels en marge un seul acteur
était censé jouer un rôle dynamique : l'État. Pour cela il va augmenter
le nombre des services publics, multiplier les structures d'encadrement,
créer des entreprises publiques... La solution du « Toujours plus d'État »
va entraîner une croissance continue des charges publiques qui, vingt ans
après les indépendances, débouche sur un bilan catastrophique.
Le mauvais fonctionnement de la machine étatique se traduisant par
de multiples déficits et la floraison de pratiques déviantes (détournements)
débouche sur un fléau que l'on a pu décrire sous le nom de « maladminist
ration » (8). Loin d'être un facteur de développement l'État est devenu
une cause du « mal développement ». Pour tenter de remédier à la « crise
de l'État interventionniste » (9) on propose alors de renverser la logique :
puisque le plus d'État a échoué, passons la marche arrière. Préconisons
le « moins d'État ».
2.2. C'est ce thème du « Moins d'État » assorti au slogan parallèle
du « Mieux d'État » qui symbolise la politique préconisée par le président
Abdou Diouf qui succéda au président L.S. Senghor le 1er janvier
1981 (10).
Avec l'arrivée au pouvoir du président Abdou Diouf c'est une nouv
elle génération politique qui entre en action. Les compagnons du prési
dent Senghor avaient été formés à la chose publique par les compétitions
électorales et les luttes de la période coloniale. Ceux du nouveau président
sont des spécialistes de l'Administration, des technocrates qui ont mis au
point les différents projets qui ont bâti le droit sénégalais. Ainsi, sous la
direction de M. Abdou Diouf, ministre, puis premier ministre, a été
constitué le corpus législatif et réglementaire qui forme le droit foncier.
Mais, si elle s'affiche moderniste, cette nouvelle génération n'en a pas
pour autant rompu avec la tradition, notamment religieuse. Là est l'une
des clefs qu'il faut posséder pour comprendre le fonctionnement réel du
système qui, à certains endroits, laisse une part importante du pouvoir
(7) Cf. sur ce point, Marc DEBÈNE, Administration du développement et désengage
ment de l'Etat, Colloque Ripas, Dakar déc. 1987 ; Le désengagement de l'Etat dans les pays
en voie de développement, Communication au Colloque sur la réforme du secteur public
dans les pays francophones, Université de Moncton, 6-8 avril 1988. Pour un revirement de
ces analyses cf. Banque Mondiale, Rapport sur le développement dans le Monde 1988.
(8) Bruno CHERIGNY, « Essai de réflexion conceptuelle sur les notions de sous-
administration et de maladministration », Penant, 1987, p. 241.
(9) Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « La crise de l'Etat interventionniste »,
R.J.P.I.C, 1984, p. 4.
(10) Marc DEBÈNE et Max GOUNELLE, « Le Sénégal du président L.S. Senghor
au président Abdou Diouf (janvier 1981-janvier 1984) », R.D.P., 1984, p. 1513 et s. 622 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
aux féodalités. Une autre antithétique et prospective réside dans la
volonté de s'adapter au contexte international, en favorisant l'apparition
des « opérateurs économiques ».
Le président Senghor niait l'existence de la lutte des classes. Il est
vrai que l'on ne peut transférer ici les concepts de la sociologie occidentale.
La configuration du système est beaucoup plus complexe. Les divisions
d'hier (le phénomène des castes) se superposent à celles d'aujourd'hui
(qui prennent en considération le type de revenus et la place dans la
société). Mais il n'en est pas moins vrai que l'on peut distinguer au sein
de la société sénégalaise sinon certaines classes sociales du moins certaines
couches. Depuis l'époque coloniale s'est ainsi formée une bourgeoisie
bureaucratique qui est ici beaucoup plus importante que la
d'affaires, financière ou commerciale. Si aux sommets de l'État des confu
sions sont possibles, le trait dominant des dernières décennies est la
constitution d'une classe moyenne principalement alimentée par la fonc
tion publique. Pour accroître ses revenus c'est elle qui tentera de complét
er son activité par la possession d'un jardin ou par l'acquisition d'une
villa relouée à l'Etat pour qu'il y loge ses services ou les coopérants (11).
A la campagne si les hiérarchies traditionnelles sont toujours prégnantes,
la loi sur le domaine national a pu avoir un rôle moteur. Mais son
interprétation par les conseils ruraux a pu faire au contraire apparaître
les premiers jalons d'une bourgeoisie rurale (12).
C'est dans ce cadre évolutif que le président Abdou Diouf va agir,
politiquement par un discours d'ouverture, économiquement par un effort
de rigueur. Introduit par un plan à moyen terme de redressement écono
mique et financier, il se singularise rapidement par une volonté de désen
gagement déjà marquée par la dissolution de l'ONCAD (loi 25 août
1980) établissement public interventionniste à structure tentaculaire
chapeautant l'organisation de la monoculture arachidière au profit d'une
bureaucratie pléthorique et prébendière et par l'introduction
politique visant à contractualiser les relations entre l'État et les établiss
ements publics et sociétés d'intervention. A l'instigation de la Banque
Mondiale, le gouvernement négocia, puis conclut, plusieurs contrats-plan,
notamment avec la S.A.E.D., la S.O.D.E.F.I.T.E.X., l'O.H.L.M. et la
S.I.CA.P. (13).
Par la suite plusieurs de ces structures seront privatisées dans la
mesure où les établissements publics comme la SAED et l'OHLM laisse
ront la place à des sociétés nationales ou d'économie mixte. En outre ont
été dissoutes d'autres sociétés comme la Société des Terres Neuves et
(11) M. CAVERIVIÈRE et M. DEBÈNE, op. cit., p. 16.
(12) Etienne LE ROY, « L'émergence d'un droit foncier local au Sénégal », Dynamiq
ues et finalités des droits africains, Paris, Economica, 1980, p. 109.
(13) ONCAD : Office national de coopération et d'assistance au développement ;
SAED : Société d'aménagement et d'exploitation des terres du Delta ; SODEFITEX :
Société de développement des fibres textiles ; OHLM : Office d'habitation à loyer modéré ;
SICAP : Société immobilière du Cap Vert. CAVERIVIERE-DEBENE : DROIT FONCIER SENEGALAIS 623
la SONAR. Plus tard seront lancées les politiques de privatisation du
capital (14).
Ces mesures ponctuelles s'inscrivent dans le cadre de nouvelles politi
ques, elles-mêmes dynamisées par « l'idéologie du sursaut ». A côté de
la Nouvelle Planification ou de la Nouvelle Politique Industrielle définie
lors d'un Conseil interministériel le 10 février 1986 et qui visent à libérali
ser l'économie, pour le monde rural la Nouvelle Politique Agricole, mise
en uvre à partir de 1985 a pour objectif la « responsabilisation du
paysan ». Celui-ci doit être libéré du poids des sociétés d'encadrement ;
il doit devenir un véritable agent économique. Aussi ces structures
doivent-elles dépérir ou leur mission être repensée (15). Contrairement
à ce qui a pu être envisagé (16) la Nouvelle Politique Agricole n'introduit
pas une réforme agraire. Tout au plus rompt-elle avec l'encadrement
rural.
3. La période que constituent les années 1980 et les quinquennats
du président Abdou Diouf apparaît d'autant plus importante qu'elle revêt
le caractère de l'espoir. Mais la mise en uvre de ces nouvelles orienta
tions politiques fondées sur le désengagement de l'État est-elle compatible
avec le système foncier sénégalais ? Celui-ci doit-il être au contraire
amendé pour permettre l'essor de l'initiative privée censée accélérer le
développement ? Au-delà de l'espoir le problème se pose en termes
essentiellement financiers.
3.1. En effet, l'agriculture sénégalaise entrevoit aujourd'hui la
perspective d'un tournant. Mais plusieurs éléments se combinent pour en
renchérir considérablement le coût.
Le Sénégal vit une véritable révolution agricole et ce dans un environ
nement climatique particulièrement défavorable. Des années d'extrême
sécheresse ont révélé la nécessité de modifier les méthodes culturales
traditionnelles tout en préservant l'environnement. Le passage de l'agri
culture sèche ou sous pluie à l'agriculture irriguée est devenue une priorité
entraînant la réalisation de travaux de plus ou moins grande envergure.
Au Nord du pays la vallée du fleuve Sénégal connaît une profonde
mutation : l'achèvement du grand barrage de Diama en amont de Saint-
Louis, qui empêche la remontée de la langue salée, et de celui de Manan-
tali sur le territoire de la République du Mali, qui va permettre de réguler
(14) Monique CAVERIVIÈRE, La privatisation des entreprises publiques au Sénégal,
Communication au Colloque sur la réforme du secteur public dans les pays francophones,
Université de Moncton (6-8 avril 1988).
(15) En ce qui concerne par exemple la S.A.E.D., il était prévu dès 1981 (premier
contrat) que cette société se désengagerait progressivement de certaines activités. Dans la
deuxième lettre de mission des objectifs précis de désengagement lui ont été assignés et la
société va désormais s'occuper essentiellement de la planification et du contrôle des actions
d'aménagement du territoire ainsi que du conseil et de la coordination des actions de mise
en valeur conduites par les organisations socio-professionnelles. Il en est de même pour la
SODEVA dont l'article 6 du contrat plan prévoit le transfert aux organisations de product
eurs, aux fournisseurs et fabricants de matériel et d'intrants agricoles, des fonctions crédit,
approvisionnement, commercialisation et diffusion massive des connaissances techniques.
(16) Etienne LE ROY, La réforme du droit de la terre dans certains pays d'Afrique
francophone, Rome, FAO, 1987. 624 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
le débit de l'eau. A cette novation au Nord, il faut ajouter la multiplication
de projets d'irrigation en Casamance (17), le long du fleuve Gambie ou
encore dans les Niayes et le Sine Saloum.
Mais cette exploitation des ressources hydrauliques ne saurait avoir
des résultats positifs que si elle s'accompagne d'un recours rationnel à la
mécanisation et de mesures strictes de protection des ressources arborées
et des sols.
Pour l'agriculture c'est un défi. On espère qu'à terme la mise en valeur
des richesses agricoles permettra d'atteindre l' autosuffisance alimentaire
locale, puis nationale et de développer la production à l'exportation,
ce qui suppose la création et l'organisation rationnelle de circuits de
commercialisation. Autrefois conçue comme un espace, la terre sénégal
aise, objet de travaux intensifs et d'investissements lourds, tend à devenir
un bien (18).
En ville comme aux champs de profondes mutations sont en cours.
Si l'on peut espérer que la modernisation de l'agriculture permettra de
fixer dans les campagnes une population traditionnellement rurale et
même d'assurer le retour d'un certain nombre de paysans qui, en quête
d'emploi, se sont expatriés ou sont venus grossir les bidonvilles de Dakar
et d'ailleurs, il est cependant nécessaire de ne pas négliger l'aménagement
urbain (19). L'accroissement rapide et anarchique de Dakar bien sûr, mais
aussi des capitales régionales est difficilement maîtrisé. La surdensification
urbaine est forte et la gravité de la situation appelle des mesures urgentes.
La construction en nombre de logements, notamment sociaux, suppose
d'abondants travaux de viabilisation des terrains.
En milieu rural comme en milieu urbain d'importants investissements
ont déjà été réalisés par l'État, souvent grâce à l'aide internationale, ce
qui a contribué à augmenter le poids de la dette et donc le coût des
remboursements. Mais malgré leur ampleur, pour être rentabilisés, ces
investissements doivent être poursuivis. La nouvelle politique sénégalaise
suppose un appel de plus en plus large aux capitaux privés et donc un
accès facile au crédit.
Essentiellement rétrospectif pour l'État et prospectif pour les person
nes de droit privé, le problème financier est capital.
3.2. Or le système foncier sénégalais, malgré les nombreux avantages
qui lui sont reconnus ne permet pas apparemment de répondre à ces
impératifs.
A la campagne l'absence de tout droit de propriété et en ville le
préalable de l'immatriculation des terres au nom de l'État (20) ne vont-
ils pas, au-delà des avantages incontestables qu'ils offrent, présenter un
(17) Le barrage anti-sel d'Affiniam a été inauguré le 21 octobre 1988. Il constitue le
premier acte d'une série de réalisations devant aboutir à l'autosuffisance alimentaire de la
région par la protection et l'exploitation agricole de 11 480 hecta. de terres dont 5 600
actuellement sous l'emprise de l'eau salée ; cf. le quotidien Le Soleil, 22-23-24 octobre 1988.
(18) Monique CAVERIVIÈRE, « Incertitudes et devenir du droit foncier sénégalais »,
cette Revue 1986, p. 95 et s.
(19) Cf. par ex. Le Soleil, 7.11.1988, « Equilibre villes-villages ».
(20) M. CAVERIVIÈRE et M. DEBÈNE, op. cit., chap. 2 et 7. CAVERIVIERE-DEBENE : DROIT FONCIER SENEGALAIS 625
inconvénient rédhibitoire, celui de constituer un frein au développement
en décourageant les investissements ? Devant les questions posées par
quelques économistes et la pression toujours forte de certaines couches
sociales en faveur de la propriété (21), les pouvoirs publics ont bien
souvent la tentation de revenir en arrière et de doter le Sénégal d'un
système juridique moins déconcertant. Il est vrai que le problème existe
et qu'il est compréhensible de chercher à le résoudre en cédant à la facilité,
en modifiant le système foncier plutôt que l'environnement juridique,
notamment le droit du crédit.
Mal adapté aux impératifs financiers, le régime foncier paraît l'être
en effet aussi bien aux besoins de l'État qu'aux besoins des particuliers
et ce, tant en milieu rural qu'en milieu urbain.
3.2.1. A la campagne, l'absence de droit de propriété permet au
paysan d'obtenir gratuitement l'usage du sol. Aucune indemnité n'est
prévue lors de son accès à la terre, aucun loyer n'est dû à l'État en cours
d'exploitation, non plus qu'une quelconque redevance sous quelque forme
que ce soit, abandon à l'État d'une partie de la récolte par exemple. Si
le paysan ne remplit pas correctement les obligations de mise en valeur
qui pèsent sur lui, la parcelle qui lui avait été attribuée pourra lui être
retirée mais aucune sanction financière n'est prévue à son encontre.
Certes, les paysans qui cultivent des terres dans les zones pionnières du
domaine national sont tenus de verser certaines sommes parfois fort
importantes compte tenu de leurs revenus monétaires aux sociétés
d'État qui les encadrent pendant les premières phases de la mise en
culture, mais il ne s'agit là que de remboursements de frais engagés, pour
leur compte, par la société d'encadrement : frais de participation aux
achats d'engrais, acquisition ou entretien du matériel de culture par exemp
le. Il ne s'agit nullement d'une contre partie du droit d'accès à la terre
même si certains cas de figure pourraient le laisser croire. En effet, il est
des hypothèses où faute d'opérer les remboursements dus, le paysan est
écarté de la parcelle mais il n'y a là que conséquence d'un refus ou d'une
incapacité de mise en valeur conforme aux plans préalablement établis et
jeu des règles de solidarité qui ont permis l'accès au crédit (22).
La conséquence directe est que le système foncier sénégalais ne
permet pas à l'État de récupérer auprès des affectataires de terres agricoles
du domaine national les investissements colossaux qu'il a réalisés pour
fertiliser ces sols. La situation est d'autant plus inquiétante que ces inves
tissements n'ont pu être effectués que grâce à l'intervention de capitaux
étrangers qui doivent faire l'objet de remboursements selon un calendrier
déterminé.
(21) Marc DEBÈNE, « Un seul droit pour deux rêves », cette Revue, 1986, p. 77 et
s.
(22) Pour un exemple concret cf. Geert DIEMER et Ellen van der LAAN, L'irrigation
au Sahel. La crise des périmètres irrigués et la voie haalpulaar, Paris, Karthala, 1987, 226
pages.

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