France - article ; n°1 ; vol.44, pg 119-144

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Revue internationale de droit comparé - Année 1992 - Volume 44 - Numéro 1 - Pages 119-144
26 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1992
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M. Jean-Philippe Colson
France
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°1, Janvier-mars 1992. pp. 119-144.
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Colson Jean-Philippe. France. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°1, Janvier-mars 1992. pp. 119-144.
doi : 10.3406/ridc.1992.4443
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1992_num_44_1_4443R.I.D.C. 1-1992
LA RESPONSABILITE DU FAIT DES DECHETS
EN DROIT PUBLIC FRANÇAIS
par
Jean-Philippe COLSON
Professeur de droit public
Université de Montpellier I
Directeur du CREAM
« Le domaine des déchets pose une équation difficile à résoudre :
traiter une masse croissante en respectant des normes de plus en plus
exigeantes et en tenant compte d'une opinion de plus en plus hostile à
la création d'installations de traitement des déchets, mais aussi de plus en
plus sensibilisée à la protection de l'environnement » (1).
Ce constat montre la très grande actualité du problème des déchets,
la nécessité de lui apporter des réponses nouvelles et éclaire les aspects
contemporains du problème de la responsabilité du fait des déchets.
Le premier de ces aspects est lié à la progression du volume des
déchets, à leur hétérogénéité et à la difficulté de leur caractérisation.
Trois catégories de déchets nous intéressent.
Les déchets des ménages, estimés à dix-huit millions de tonnes par
an, les organiques d'origine agricole, industrielle ou domestique
(400 millions de tonnes) et les déchets industriels (150 millions de tonnes)
qui, exception faite des déchets inertes tels que terrils, déblais et gravats
et des déchets banals assimilables aux déchets ménagers, comportent une
vingtaine de millions de tonnes de déchets spéciaux contenant des produits
nocifs nécessitant l'emploi de précautions pour leur élimination. Parmi
ceux-ci, deux millions de tonnes de déchets toxiques et dangereux font
l'objet d'un contrôle renforcé (2).
(1) Plan national pour l'environnement, septembre 1990, p. 53.
(2) Guide pour l'élimination et la valorisation des déchets industriels, Cahiers techni
ques de la D.E.P.P.R., 3e éd., 1989 (Min. de l'Environnement). 120 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1992
Cette masse de déchets est physiquement très hétérogène, même si
on se limite aux ménagers et industriels spéciaux. On pense
généralement aux déchets solides qui posent essentiellement des problè
mes d'élimination des résidus de processus de production ou de consomm
ation. Mais certains déchets peuvent se disséminer sous forme liquide
ou gazeuse et impliquent des politiques de lutte contre la pollution des
eaux ou de l'air. En conséquence, les modes de répercussion des déchets
sur l'environnement naturel et humain peuvent être très variables et
impliquer la mise en œuvre de procédés adaptés à la caractérisation des
déchets (quand elle est faite...) et à leur éventuelle toxicité. Le problème
est aggravé par le fait que les classifications théoriques de déchets ne sont
pas toujours respectées sur le terrain. Des déchets dangereux peuvent se
glisser dans les ordures ménagères. Ainsi, le développement de l'hospitali
sation à domicile dans certains pays aboutit souvent à modifier la composit
ion habituelle des ordures ménagères (produits sanguins, seringues, etc.).
Dans ses deux dimensions, quantitative et qualitative, la gestion des
déchets pose de redoutables problèmes qui n'épargnent pas les juristes.
En effet, le droit, seconde constatation, a pendant longtemps ignoré
le problème spécifique des déchets. En face du développement de la
société de consommation, qui, d'une façon ou d'une autre se reflète dans
ses poubelles, les approches juridiques classiques ont rapidement montré
leurs insuffisances.
La police administrative est mise en place pour protéger un ordre
public dans lequel les préoccupations patrimoniales tiennent, même de
nos jours, plus de place que la volonté de sanctionner les atteintes directes
à l'environnement. Le Code pénal qui comporte des moyens d'assurer le
respect de cet ordre public présente encore de telles dispositions (par ex.
l'art. R 30-14° qui punit le fait de jeter des ordures et déchets en un lieu
public ou privé dont on n'est ni propriétaire, ni usufruitier, ni locataire).
Quant au Code civil, il ignore carrément la notion de déchet, le législateur
ayant sans doute jugé incongrue l'idée que l'on veuille se débarrasser d'un
bien ! (V. cependant Fart. 717 qui renvoie à des lois particulières les droits
sur les effets jetés à la mer). Jusqu'à la loi du 15 juillet 1975 relative à
l'élimination et à la récupération des déchets, le législateur français a
assez largement ignoré la spécificité des problèmes posés par les déchets.
Cependant, depuis lors, les déchets ont fait une apparition en force dans
le système juridique. Ils s'y présentent d'abord comme des « biens meubles
abandonnés ou que leur détenteur destine à l'abandon » (art. 1 de la loi
de 1975), dont l'élimination doit respecter les contraintes croissantes de
protection de l'environnement. Mais il leur arrive aussi, une fois recyclés,
d'apparaître comme de nouveaux produits. Cette ambivalence du déchet
n'a pas été ignorée par les textes qui considèrent cependant que les
processus de récupération des matériaux, directement ou après recyclage,
font partie - lato sensu — de l'opération d'élimination. Cette approche
est également celle des dispositions communautaires qui considèrent,
depuis la directive du 15 juillet 1975, qu'il revient aux États de mettre en
œuvre des dispositifs tendant à assurer la prévention, la revalorisation et
l'élimination proprement dite des déchets. J.-P. COLSON : DROIT PUBLIC FRANÇAIS 121
Le droit public de la responsabilité du fait des déchets apparaît
dans de nombreux textes où les dispositions générales, parfois anciennes,
voisinent avec des réglementations spéciales plus contemporaines. Cette
variété explique pour partie les différentes hypothèses dans lesquelles la
responsabilité administrative est susceptible d'être engagée du fait des
déchets. Celles-ci se ramènent essentiellement à deux situations mettant
l'administration aux prises avec la question des déchets. Dans la première,
la puissance publique intervient traditionnellement comme autorité de
police chargée du contrôle soit des déchets eux-mêmes, soit des activités
susceptibles d'entraîner déchets et pollutions. Mais il lui arrive aussi
fréquemment, notamment au niveau local, d'être directement ou indirec
tement en charge de la gestion du service des déchets et, ce faisant, elle
engage sa responsabilité. L'intervention de police comme l'activité de
gestion publique des déchets peuvent conduire à une responsabilité admin
istrative. On évoquera successivement ces deux situations avant d'obser
ver dans quelle mesure le droit public, qui préside à ces situations, est
bien adapté aux préoccupations actuelles d'élimination convenable des
déchets et de protection de l'environnement.
I. LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
DU FAIT DE LA POLICE DES DÉCHETS
Les autorités susceptibles d'exercer un contrôle de police ne sont pas
nécessairement les mêmes selon les déchets concernés et les objectifs
poursuivis par les législations ou réglementations les concernant.
On peut schématiquement distinguer trois situations conduisant à
l'exercice d'un pouvoir de police sans qu'elles soient d'ailleurs nécessaire
ment exclusives les unes des autres (3).
La stratégie la plus ancienne a consisté à utiliser la police en vue de
la protection du milieu. La seconde s'efforce, par des actions amont,
d'agir sur la source des déchets pouvant entraîner des pollutions. La
troisième tend à adapter la démarche juridique à la spécificité des déchets
concernés. La mise en œuvre de chacune de ces approches fait intervenir
diverses autorités de police dont l'action — ou l'inaction — peuvent être
source de responsabilité.
A. — La responsabilité administrative
encourue à l'occasion de la protection du milieu
à l'égard des déchets
1) Cette stratégie réglementaire classique repose sur différentes techniques
juridiques
La plus simple, qui est aussi la plus éloignée des préoccupations
actuelles d'élimination satisfaisante des déchets pour l'environnement,
(3) V. P. GIROD, « L'élimination des déchets industriels. Aspects réglementaires »
Droit et Ville, 1978, p. 133 et s. Également Michèle BOUDA Y-PAGES, « Déchets urbains
les responsabilités à l'échelon local », Droit et Ville, 1990, p. 92 et s. 122 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1992
consiste à préserver l'ordre public au moyen d'interdictions. C'est une
stratégie à court terme qui nie en quelque sorte la réalité du problème
des déchets. On trouve ainsi dans plusieurs documents (Code de la route,
de l'urbanisme, Code pénal, Code du domaine public, etc.) des disposi
tions interdisant divers rejets ou dépôts qu'il revient à l'administration de
faire respecter (par ex. art. R. 38-11° du Code pénal interdisant les dépôts
sur les voies publiques ou dans les sources, fontaines, puits, citernes...
Interdiction du brûlage en plein air des détritus d'origine hospitalière par
le Code de la santé publique, etc.).
Le régime de l'autorisation préalable est plus souple que celui de
l'interdiction pure et simple et permet d'écarter les modes d'élimination
de déchets dommageables pour le milieu considéré. Plusieurs textes orga
nisent ainsi des polices spéciales d'autorisation. On citera, par exemple,
la police des eaux organisée par la loi de 1964 (actuellement en cours de
révision générale) qui soumet à autorisation administrative les déverse
ments de matières susceptibles d'altérer la qualité des eaux. Cette police
concerne aussi les dépôts terrestres de déchets et les conditions propres
à éviter les infiltrations (arrêté du 13 mai 1975). De même, l'immersion
et l'incinération des déchets en mer relèvent d'autorisations du ministre
de l'Environnement en application des lois du 7 juillet 1976.
2. Dans quelle mesure la responsabilité de l'autorité administrative peut-
elle être engagée à l'occasion de l'exercice du pouvoir de police qu'elle tient
de ces divers textes ?
En droit public, le principe est que seule une faute lourde est suscepti
ble d'engager la responsabilité de l'autorité administrative à l'occasion
des dommages liés à l'exercice de son pouvoir de police. Cette règle
comporte en matière de police des déchets de nombreuses illustrations.
Elle caractérise d'abord le régime de la police générale exercée par
le maire dans sa commune en application de l'article L. 131-1 (et suivants)
du Code des communes. Ce pouvoir qui est exercé au nom de la commune
concerne, le cas échéant, divers déchets au titre de la salubrité publique.
Le maire tient ainsi de ce pouvoir de police la possibilité de réglementer
les déchets animaux tels que les fosses à purin et les dépôts de fumier.
Il peut réglementer aussi les matières de vidange et les ordures ménagères
(qui relèvent par ailleurs de la police spéciale mise en place par la loi de
1975 sur les déchets), ou l'utilisation de l'abattoir communal.
L'action de police devra respecter un principe de proportionnalité
sous peine d'illégalité. Ainsi, l'arrêté municipal obligeant les établiss
ements de restauration rapide à ramasser les déchets abandonnés par leur
clientèle sur la voie publique « n'impose pas de charge excessive » (4).
De même, est légale l'obligation d'utiliser des récipients d'ordures confor
mes à un modèle retenu par la commune (5). A l'inverse, une mesure
(4) T.A. de Paris, 16 avril 1984, Association de l'alimentation et de la restauration
rapide, C.P.E.N., p. 1599.
(5) T.A. de Paris, 14 mars 1974, Redeville cl commune de Courbevoie, G. P., 1975, II,
252. J.-P. COLSON : DROIT PUBLIC FRANÇAIS 123
excessive sera illégale, par exemple l'interdiction de tout dépôt de bois
sur la voie publique (6). L'illégalité peut aussi résulter de l'inaction de
l'autorité de police. Ainsi, le maire qui refuse de faire cesser les causes
d'insalubrité et d'insécurité liées à la présence d'un important dépôt
d'ordures constitué depuis plusieurs années sans autorisation sur une
propriété privée, commet une illégalité qui peut engager la responsabilité
de la commune (7). La conjonction de l'importance du dépôt, de son
ancienneté, de l'atteinte à la propriété privée et de l'absence d'autorisation
confèrent à l'inaction municipale une gravité fautive expliquant sa respons
abilité. D'une manière générale, l'inaction municipale n'est reconnue
suffisamment fautive pour engager la responsabilité publique qu'en cas
de péril grave et imminent. Ce principe, mis en évidence en 1959 par la
célèbre jurisprudence Doublet (8) est toujours d'actualité. On comprend
mieux ainsi que malgré (ou à cause de ?) l'existence en France de
6 000 décharges municipales, toutes susceptibles d'engager la responsabil
ité des communes pour carence absolue ou relative des maires dans
l'exercice de leur contrôle de police, le contentieux de la responsabilité
publique liée à cet état de fait demeure très en deçà de cette situation
d'illégalité et de préjudice pour l'environnement et la santé publique.
Le préfet dispose également d'un pouvoir de police générale qui
s'applique dans les communes à certaines conditions. Il peut, par arrêté
motivé, se substituer aux maires intéressés quand le maintien de l'ordre
public est troublé. Cette substitution est légale à la suite d'une mise en
demeure sans résultat adressée à l'autorité municipale. Mais elle est
illégale en l'absence de carence du maire et/ou de menace pour la salubrité
publique (9). Dans l'exercice de ce pouvoir de substitution (prévu par
l'art. L. 131-13-2 du Code des communes et maintenu nonobstant la
décentralisation), le préfet agit au nom de la commune dont il engagera,
le cas échéant, la responsabilité.
Ce pouvoir de substitution existe aussi à l'égard du pouvoir de police
du domaine public départemental exercé par le président du Conseil
général (Loi du 2 mars 1982, art. 25 et 34-111).
On doit rapprocher de ces situations celle qui est prévue par l'article
L. 178-2 du Code forestier et qui s'applique lorsqu'un dépôt d'ordures
ménagères présente un danger d'incendie pour les bois, forêts, landes,
maquis, plantations ou reboisements. Dans ce cas, le maire doit prendre
toutes mesures utiles pour faire cesser ce danger. Il doit, en outre, à la
demande du préfet, interdire le dépôt ou, s'il s'agit d'un dépôt communal,
le déplacer si le préfet estime que le danger persiste. Cette situation est
assez intéressante sur le plan juridique car, en principe, la police des
forêts n'est pas communale ; mais la présence d'un dépôt d'ordures ména-
(6) CE. 20 juin 1980, Commune d'Ax-les -Thermes et S.A. Cie générales d'Ax-les-
Thermes, Rec. 281.
(7) CE. 28 octobre 1977, de Merfy, J.C.P. 1978, II, 18814.
(8)23 1959, Rec. 540 ; R.D.P. 1959, p. 802, note WALINE ; p. 1235,
concl. A. BERNARD.
(9) T. A. de Montpellier, 15 juin 1990, Maire de Lattes cl Préfet de Région Languedoc
Roussillon. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1992 124
gères justifie la compétence exercée au niveau communal. Cependant, en
cas d'inertie du maire, l'intervention préfectorale d'office est effectuée au
nom de l'État car le maire est ici considéré comme un agent de l'État
(art. L. 122-14 Code des communes). Précisons que les dépenses corre
spondant à cette substitution (y compris la réparation de dommages) pour
ront être inscrites d'office au budget communal et seront considérées
comme des dépenses obligatoires de la commune. Ceci est conforté par
une jurisprudence qui rejette l'appel en garantie de la commune à l'égard
de l'État dès lors que le maire s'était abstenu de prendre les mesures
prescrites par le préfet (10).
En second lieu, le préfet peut intervenir, non pas en substitution de
l'autorité locale défaillante, mais pour l'application d'une police spéciale
exercée au nom de l'État.
De très nombreux textes organisent ces polices générales : police de
la santé publique, des forêts, du Code de la route (mise en fourrière),
police de l'équarissage (art. 264 du Code rural)... Ici encore, l'action
préfectorale n'engagera la responsabilité de l'État qu'à raison d'agiss
ements constitutifs de fautes lourdes. Ainsi, la responsabilité de l'État n'est
pas engagée envers les propriétaires riverains d'un cours d'eau du fait des
effondrements consécutifs à une activité d'extraction autorisée dès lors
qu'aucune faute lourde dans la surveillance des extractions ne peut être
retenue à rencontre de l'autorité préfectorale (11).
La combinaison éventuelle de ces polices spéciales avec le pouvoir
de police générale du maire obéit à des règles anciennes : possibilité pour
le maire d'aggraver les prescriptions préfectorales lorsque les circonstances
locales l'exigent. La notion de péril imminent se retrouve à nouveau pour
justifier l'intervention municipale (12).
Parmi ces polices spéciales exercées au nom de l'État, la principale
concerne les installations classées pour la protection de l'environnement.
Elle s'efforce d'intervenir en amont par un contrôle de la localisation et
du fonctionnement d'entreprises susceptibles de produire des déchets
polluants.
B. — La responsabilité administrative liée
à la police spéciale des installations classées
1) De nombreuses installations accueillant, traitant ou éliminant des
déchets urbains ou industriels sont des classées pour la protec
tion de l'environnement. En vertu de la loi du 19 juillet 1976 ces installa
tions sont tantôt soumises à déclaration, tantôt à un régime d'autorisation
administrative.
S 'agissant des ordures ménagères, 40 % vont dans l'une des 1 000
décharges contrôlées existant en France, 40 % sont dirigées vers des
(10) CE. 29 octobre 1980, Commune d'Yvignac, R.D.P. 1981, p. 1128.
(11)19 1988, Min. du Redéploiement Industriel cl Epoux Veillard, Rec.
347.
(12) CE. 14 décembre 1981, Rec. tables, p. 639, à propos de la pollution d'un cours
d'eau par une porcherie. J.-P. COLSON : DROIT PUBLIC FRANÇAIS 125
installations d'incinération et 7 % sont acheminées vers des centres de tri
et compostage. Les décharges et les usines de traitement des ordures
ménagères sont des installations classées tant en raison de l'article 7 de
la loi du 15 juillet 1975 que du fait de la nomenclature des installations
classées (n° 322 A). Il en va de même des stations de transit (n° 322 B).
Quant aux déchetteries qui connaissent aujourd'hui un grand développe
ment et permettent aux particuliers le dépôt sélectif et transitoire de
déchets triés, il s'agit d'installations classées sous la rubrique n° 268 bis
relevant, soit du régime de la déclaration préalable (pour une superficie
inférieure à 2 500 m2), soit de celui de l'autorisation.
L'élimination des déchets industriels est assurée par plusieurs procé
dés : incinération, traitement physico-chimique, mise en décharges des
résidus ultimes. Les installations procédant à ces opérations relèvent de
la nomenclature (n° 167). Il existe ainsi une dizaine de décharges dites de
classe 1 en France, spécialisées dans l'accueil des déchets industriels
(telle, par ex., la décharge de Montchanin, actuellement en cours de
réhabilitation). Les centres de traitement des déchets industriels spéciaux
sont répartis entre une quinzaine de centres de traitement physico-chimi
ques, et une quarantaine de centres d'incinération. Celle-ci est réalisée,
soit par des opérateurs spécialisés dans le des déchets
(S.A.R.P. Industries, E.M.C. Service (ex. T.R.E.D.I.), soit dans des
cimenteries (Ciments Français, Lafarge).
En outre, certaines opérations d'élimination sont directement visées
par la nomenclature et assujetties en tant que telles à la police des
installations classées : par exemple les fonderies de métaux et alliages
(n° 284), les installations de combustion de plus de 3 000 thermies/heure
(n° 153 bis), etc.
Le contrôle préfectoral peut concerner également le stockage par un
particulier d'objets et résidus métalliques rassemblés « dans un esprit de
collectionneur sans activité commerciale » (n° 286) et mettre l'intéressé
en demeure de le supprimer (13). Relèvent aussi de divers classements
de la nomenclature les déchets des activités agricoles. Ainsi, lorsque les
déchets agricoles ont une certaine importance et contiennent des ordures
ménagères et des résidus urbains, ils sont assimilables aux décharges
classées au n° 322 B. D'une façon générale, les déchets agricoles font
partie des exploitations agricoles qui peuvent, selon leur importance, être
assujetties à la législation des installations classées. C'est en particulier le
cas des porcheries, soumises tantôt à déclaration et tantôt à autorisation
(n° 58-2°). Quant aux installations de traitement et de stockage des
déchets radioactifs, elles relèvent soit du droit commun en raison des
faibles quantités et de la nature des radio-éléments détenus, soit du régime
spécial des installations nucléaires de base (I.N.B.) prévu par le décret
du 11 décembre 1963 modifié dont l'article 6 bis substitue le ministre de
l'Industrie au préfet pour l'exercice du contrôle de police. Enfin, c'est
également le ministre qui est compétent en cas d'installations présentant
des risques de pollution graves concernant plusieurs départements.
(13) T.A. de Limoges, 5 mars 1985, Chinson, Rec. n° 81421, C.P.E.N.,p. 1605, n° 50. 126 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1992
2) Pour la commodité de la présentation de la responsabilité suscepti
ble d'être retenue à rencontre de l'administration, il est possible de
distinguer le contrôle initial de V implantation de l'installation classée de
celui, ultérieur, de son fonctionnement. La responsabilité administrative
est sanctionnée dans les deux cas par l'exigence d'une faute commise par
l'autorité de police.
a) La responsabilité de l'autorité de police à l'occasion du contrôle
de l'implantation d'une installation productrice de déchets peut provenir
de plusieurs types d'illégalités.
On pense, tout d'abord, à la violation des règles de compétence par
l'autorité administrative. Ce sera, par exemple, le cas du préfet qui prend
une décision qui aurait dû l'être par le ministre dans les attributions duquel
on peut trouver le contrôle de l'implantation de grandes installations
énergétiques (centrales thermiques ou nucléaires, importants centres de
stockage de déchets industriels toxiques et dangereux).
Mais de telles illégalités ne semblent pas pouvoir être considérées
comme des fautes suffisamment graves pour mettre en jeu la responsabilité
de l'administration. Elles donneront plutôt lieu à une régulation administ
rative. Ainsi, en l'absence de péril imminent, le maire qui s'immisce dans
la police préfectorale pour contrôler une décharge classée commet, certes,
une illégalité, mais n'engage pas la responsabilité de la commune du seul
fait de cette incompétence (14).
L'illégalité peut aussi apparaître à l'égard d'un plan d'occupation des
sols (P. O.S.) dont la décision préfectorale ne respecterait pas le règlement.
Le préfet doit, en effet, apprécier si l'installation projetée est compatible
avec les documents d'urbanisme (art. R. 123-31 du Code de l'urbanisme).
Toutefois, cette exigence est moins sévère que l'obligation de conformité
imposée aux permis de construire et ne concerne que les installations
soumises à autorisation. Le préfet qui autorise l'implantation d'une usine
de traitement des ordures ménagères dans une zone du P. O.S. excluant
toute installation classée commet une illégalité (15).
Deux remarques doivent ici être faites.
D'abord, l'appréciation de la légalité de l'autorisation préfectorale
s'effectue, non pas par rapport au droit applicable à la date de sa dél
ivrance, mais en fonction de la législation en vigueur le jour du jugement.
Michel Prieur note que cette jurisprudence relative au contentieux des
installations classées peut, dans certains cas, être favorable à l'environne
ment (16). Cela peut se concevoir si l'on admet que, d'une manière
générale, le temps joue actuellement en faveur du développement de la
protection juridique de l'environnement (17).
(14) T.A. de Bordeaux, 7 avril 1983, Mairie de Jau-Dignac-Loirac, C.P.E.N.,p. 5591.
n° 91604 (15) (C.P.E.N. CE. 10 mai p. 2363) 1989, : Sté L'activité d'exploitation de stockage et de et réparation récupération automobile de déchets SERA, de carcasses Req.,
et véhicules hors d'usage (nomenclature n° 286 A) n'est pas compatible avec une zone du
P. O.S. dont le règlement interdit les établissements de de matériaux.
(16) Michel PRIEUR, Droit de l'Environnement, Précis Dalloz, 1984, p. 597.
(17) CE. 25 janvier 1967, Massilia, Rec. 825. J.-P. COLSON : DROIT PUBLIC FRANÇAIS 127
La seconde remarque est moins favorable à l'environnement. Le
Code de l'urbanisme permet au préfet de provoquer une modification du
P. O.S. afin de le rendre compatible avec l'implantation d'une installation
classée, mais cela impliquera le recours à une déclaration d'utilité publique
précédée par une enquête publique (18).
Cela dit, la police relative au contrôle de l'implantation et de la mise
en service d'une installation de traitement ou stockage de déchets peut
donner lieu à des responsabilités sanctionnées sur la base de fautes dont
la jurisprudence apprécie au coup par coup les caractères. Habituellement,
on l'a déjà noté, la responsabilité de la puissance publique n'est engagée
pour un défaut de surveillance de l'environnement que sur la base d'une
faute lourde. Cependant, la carence du service de contrôle des installations
classées peut être engagée, depuis 1972, sur la base d'une faute simple.
La responsabilité administrative sera engagée du fait de l'inertie, de la
lenteur ou de l'insuffisance des mesures prises. L'administration est alors
tenue pour responsable de la simple persistance de nuisances imputables
à la négligence de l'autorité à faire respecter les normes imposées ou à
édicter des protections adéquates (19). Mais toute illégalité n'est pas
nécessairement une faute susceptible d'ouvrir droit à réparation. Par
exemple, le fait pour le préfet de n'avoir pas édicté des prescriptions
susceptibles de préserver le voisinage lors de la déclaration d'une installa
tion (20). Cette insuffisance deviendra ultérieurement fautive si elle pers
iste, nonobstant l'existence d'un dommage et les demandes de contrôle
de la personne qui subit le préjudice.
La procédure d'autorisation comporte habituellement deux temps
forts qui permettent ici d'apporter quelques précisions.
L'obligation pour le pétitionnaire de produire une étude d'impact
(art. 3 du décret du 21 sept. 1977) peut conduire à une certaine responsabil
ité de l'administration qui aura laissé s'implanter une installation malgré
le défaut ou l'insuffisance de cette étude. Mais cette situation donne
alors lieu à un partage de responsabilité entre l'administration laxiste et
l'exploitant négligent (21).
Il en va de même en cas d'absence d'enquête publique préalable à
l'extension d'une décharge. Ce défaut constitue une faute administrative
et engage la responsabilité de l'autorité de police car il prive les administ
rés de la possibilité de faire valoir leurs arguments contre cette exten
sion (22).
En définitive, toute illégalité ne constitue pas dans ce domaine une
faute, et toute faute n'entraîne pas nécessairement la responsabilité de
M™* (18)Bonnel V. à art. propos L. 123-8 d'une du carrière. Code de l'urbanisme et CE. 7 février 1986, Coulombet cl
(19) T. A. de Caen, 17 octobre 1972, Syndicat de défense contre la pollution atmosphériq
ue, J.C.P. 1973, II, 17351.
(20) CE. 20 janvier 1988, M. le Saint, Req. 822157.
(21)31 mars 1989, Mme Coutras.
n° 83 (22)623, CE. dans 20 une janvier affaire 1989, où le Ministre ministre Délégué se contentait chargé de suggérer l'Environnement au requérant cl Arbet, d'exercer Req. ,
les recours prévus à l'article 14 de la loi du 19 juillet 1976.

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