France. Le Conseil d'Etat - article ; n°1 ; vol.30, pg 217-227

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Revue internationale de droit comparé - Année 1978 - Volume 30 - Numéro 1 - Pages 217-227
11 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1978
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Suzanne Grévisse
France. Le Conseil d'Etat
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 30 N°1, Janvier-mars 1978. pp. 217-227.
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Grévisse Suzanne. France. Le Conseil d'Etat. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 30 N°1, Janvier-mars 1978. pp.
217-227.
doi : 10.3406/ridc.1978.18533
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1978_num_30_1_18533FRANCE
LE CONSEIL D'ÉTAT
par
Suzanne GREVISSE
Maître des Requêtes au Conseil d'Etat
INTRODUCTION
1. Malgré la rupture marquée par la Révolution de 1789, le Conseil
d'Etat, par la dualité de ses fonctions de juge administratif et de conseill
er du pouvoir central, par l'appartenance de ses membres à la fonction
publique et non à la magistrature, par leur participation fréquente à des
missions de responsabilité au sein de l'administration active, enfin par
la survivance même de titres fort anciens (le titre de maître des Requêtes
apparaît dès 1525), est considéré comme l'héritier lointain de la Curia
régis des rois Capétiens et du Conseil du Roi auquel Louis XIV devait
donner une forme achevée.
L'existence, dans la France d'aujourd'hui, d'une juridiction admin
istrative trouve sa source dans le principe de la séparation des pouv
oirs et plus particulièrement la loi des 16-24 août 1790. Le Conseil
d'Etat moderne est né sous le Consulat avec la Constitution de l'An VIII.
Du 1er Empire datent les traits principaux de son organisation. Si, par
la suite, il a connu des vicissitudes liées à l'histoire constitutionnelle et
politique du pays, son rôle juridictionnel n'a cessé de se développer.
Deux étapes importantes ont été marquées par la création en 1849
de la Section du contentieux et, en 1872, la substitution de la justice
déléguée à la justice retenue. Mais plus importante que l'évolution légis
lative a été l'œuvre jurisprudentielle du Conseil d'Etat qui s'est reconnu
à lui-même la qualité de juge de droit commun en matière administrative
et n'a cessé de renforcer le contrôle de la juridiction
sur l'activité du pouvoir exécutif et de l'administration.
2. La compétence de la juridiction administrative se détermine prin
cipalement par rapport à celle des tribunaux de l'ordre judiciaire. La
dualité des ordres de juridiction rendait nécessaire un régulateur et un
arbitre. Ce rôle est joué par le Tribunal des Conflits, juridiction paritaire,
dont les conditions de saisine ont été progressivement élargies et assoup
lies.
La création, par la Constitution du 4 octobre 1958, du Conseil cons
titutionnel n'a pas eu d'incidence directe sur la compétence de la juri- 218 LE CONSEIL D'ÉTAT
diction administrative même si elle pose un problème de conciliation
et de cohérence des jurisprudences.
L'existence de la Cour de justice des Communautés européennes,
compétente pour interpréter le droit communautaire, soulève un pro
blème de compétence plus réel, et plus aigu, bien que le Conseil d'Etat ne
le rencontre jusqu'à présent que dans un petit nombre des affaires qu'il
juge.
Dans l'organisation de la juridiction administrative elle-même, le
Conseil d'Etat n'est plus aujourd'hui que le sommet d'un édifice qui, avec
le développement de l'activité administrative et le renforcement même
de son contrôle, s'est progressivement enrichi et diversifié.
I. — PERSONNEL ET MISSION
A. — Mission
1. Toute décision d'une autorité administrative française peut être
déférée à la juridiction administrative.
Lorsque la loi désigne, pour connaître de ces décisions, des juridic
tions administratives spécialisées, le Conseil d'Etat intervient comme
juge de cassation, aidé dans cette tâche par une Commission spéciale
de cassation des pensions, qui lui est adjointe et qui est compétente
en matière de pensions militaires d'invalidité. Certaines des juridictions
qui relèvent du Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation sont,
telle la Cour des comptes, fort anciennes. Mais il en existe aujourd'hui
plusieurs dizaines.
Les recours en cassation ne représentent cependant pas une part
importante de l'activité juridictionnelle du Conseil d'Etat. Plus import
ante est la place des recours de pleine juridiction, et celle des recours
pour excès de pouvoir.
Du contentieux de pleine juridiction relèvent notamment les pour
vois tendant à mettre en jeu la responsabilité de la puissance publique.
Le contentieux est alors lié par une décision administrative refusant la
réparation demandée. En matière de dommages de travaux publics, l'i
ntervention d'une décision administrative préalable n'est même pas néces
saire pour autoriser la saisine du juge.
Le recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire le recours en annul
ation, constitue une voie de recours de droit commun ouvert à l'en-
contre de toute décision administrative expresse ou implicite, même sans
texte, et même si la loi dispose que la décision « n'est susceptible d'aucun
recours ». Il peut être formé par toute personne y ayant intérêt à l'en-
contre de toute décision, même si elle émane d'une des plus hautes
autorités de l'Etat.
Pour le contentieux de pleine juridiction comme pour le conten
tieux d'excès de pouvoir, le Conseil d'Etat a perdu en 1953 sa com
pétence de juge de droit commun. Depuis cette réforme motivée par le conseil d'état 219
l'encombrement des rôles du Conseil, cette qualité de juge de droit
commun, appartient aux tribunaux administratifs, qui sont au nombre
de 29 et dont la compétence est territoriale. Le Conseil d'Etat connaît
en appel des jugements des administratifs.
Il continue cependant, comme juge d'attribution, à connaître en
premier ressort de certaines catégories d'affaires, soit en raison de l'i
mportance présumée des questions à juger (recours en annulation contre les
décrets ou les actes réglementaires des ministres, litiges relatifs à la s
ituation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président
de la République), soit parce qu'il convenait de donner un juge unique à
des affaires qui auraient logiquement pu relever de plusieurs tribunaux
administratifs (recours contre les actes dont le champ d'application
s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif).
Mais qu'il soit juge d'appel ou juge en premier ressort, le Conseil
d'Etat statue toujours en dernier ressort. Ses décisions ne peuvent être
déférées qu'à lui-même par la voie du recours en révision et du recours
en rectification d'erreur matérielle, dont les conditions sont très strictes,
ainsi que par celles de l'opposition et de la tierce-opposition.
Pour donner une vue plus complète de l'activité juridictionnelle du
Conseil d'Etat et de sa variété, il faut encore mentionner le contentieux
répressif des contraventions de grande voirie ; le contentieux de l'inte
rprétation et de l'appréciation de validité des actes administratifs ; les
procédures d'urgence et notamment le référé et la procédure de sursis
à exécution des décisions administratives et juridictionnelles rendues
nécessaires par le caractère non suspensif des recours ; enfin, la pro
cédure de règlement des difficultés de compétence au sein de la juridic
tion administrative, créée en 1972, et qui permet au Conseil d'Etat
de diriger toute requête adressée à une juridiction administrative incomp
étente vers celle qui est compétente pour en connaître.
2.3. Quels que soient la nature du contentieux et l'objet du pourvoi,
le Conseil d'Etat est tenu de statuer sur toutes les affaires dont il est
saisi.
Il peut, en revanche, agir sur la durée de l'instruction et l'ordre
de jugement des affaires. Il dirige en effet la procédure, procède aux
mises en cause exigées par un texte ou le principe du caractère contra
dictoire de la procédure, communique le pourvoi aux personnes phy
siques ou morales ou aux collectivités publiques et administrations qui
ont intérêt au maintien de la décision attaquée, décide lui-même que
l'affaire est en état d'être jugée.
4. Au cours de l'année judiciaire 1976-1977, le Conseil d'Etat
statuant au contentieux a rendu 13 571 décisions. La Commission supé
rieure de cassation des pensions rend, de son côté, environ 600 déci
sions par an.
Dans ce nombre de 3 571, sont comptées 462 ordonnances du pré
sident de la Section du contentieux qui, dans leur très grande majorité,
se rattachent à la procédure de règlement des difficultés de compétence 220 LE CONSEIL D'ÉTAT
mentionnée plus haut. 3 109 décisions ont été rendues par les formations
collégiales de jugement.
Cinquante et une de ces décisions ont été rendues par le Conseil
d'Etat comme juge de cassation (1,64 %) ; 814 l'ont été en premier et
dernier ressort (26,1 %) ; 2 217 en appel (71,3 %). Enfin, 22 se ratta
chent aux diverses voies de rétractation, 5 ont été rendues sur des recours
en interprétation, en appréciation de légalité ou dans l'intérêt de la loi.
I 288 affaires relevaient de l'excès de pouvoir et 1 821 des diverses
branches du plein contentieux (contentieux contractuel et contentieux
de la responsabilité : 960 ; contentieux fiscal : 600 ; pensions : 139 ;
contentieux électoral : 65, etc.).
Des comparaisons utiles ne peuvent être faites que depuis 1953,
date de la réforme du contentieux. On constate une relative stabilité du
nombre annuel des recours déposés et des décisions rendues. Au cours
de l'année judiciaire 1975-1976, le Conseil d'Etat avait rendu 3 593
décisions, parmi lesquelles 230 ordonnances.
5. Dans les affaires jugées en 1976-1977, le Conseil d'Etat a annulé
totalement ou partiellement la décision attaquée ou admis totalement
ou partiellement la demande dans 40 % des cas.
Ce pourcentage peut évidemment varier d'une année à l'autre. Il
a cependant une valeur indicative.
II faut noter que l'appel n'apporte une modification de la décision de
première instance que dans 30 % des affaires environ. Le pourcentage
des jugements frappés d'appel étant lui-même faible, on peut estimer
que la décision de première instance devient définitive dans 85 % des
affaires.
6. La coexistence de son rôle juridictionnel et de ses attributions
consultatives est l'une des principales originalités du Conseil d'Etat.
Ces attributions non juridictionnelles sont exercées par l'Assem
blée générale, la Section de l'Intérieur, la Section des Finances, la Section
des Travaux publics, la Section Sociale et enfin la Commission perma
nente qui examine les projets urgents.
Sont obligatoirement soumis au Conseil d'Etat les projets de loi,
les règlements d'administration publique, les décrets pris au titre de l'ar
ticle 37 de la Constitution qui modifient une loi en vigueur, enfin les
décrets en Conseil d'Etat, c'est-à-dire ceux pour lesquels le législateur
a prévu cette consultation.
Sont également soumis obligatoirement au Conseil d'Etat — et
parfois même à son avis conforme — divers types de décrets non régle
mentaires (décrets déclaratifs d'utilité publique, d'opposition à l'acqui
sition de la nationalité française ou de naturalisation, décrets autorisant
les changements de noms, etc.).
Enfin les ministres peuvent consulter le Conseil d'Etat par la pro
cédure de la demande d'avis. le conseil d'état 221
Au cours de l'année 1976-1977, les formations administratives du
Conseil d'Etat ont examiné 189 projets de loi, 594 projets de décrets
réglementaires, 1 674 projets de décisions non réglementaires, et for
mulé 42 avis.
La majorité des membres du Conseil d'Etat participent à la fois
aux activités de la Section du contentieux et à celle d'une ou plusieurs
formations administratives.
Il existe enfin au sein du Conseil d'Etat deux formations dont l'ac
tivité, non juridictionnelle, est en relation étroite avec les attributions
juridictionnelles qu'il exerce : la Mission d'inspection des juridictions
administratives et la Commission du rapport et des études, créée en
1963, qui a notamment pour rôle de veiller, en cas de réclamation ou
de consultation du gouvernement, à la bonne exécution des décisions
des juridictions administratives.
B. Personnel
1. Le Conseil d'Etat relève du Premier Ministre. Il se compose d'un
vice-président, de cinq présidents de sections, de conseillers d'Etat en
service ordinaire, de conseillers d'Etat en service extraordinaire, de
maîtres des requêtes et d'auditeurs de lre et de 2e classe.
Les nominations à ces divers grades sont prononcées, selon le cas,
par décret en Conseil des ministres ou par décret simple, sur proposition
du ministre de la Justice, Garde des Sceaux.
Les auditeurs de 2e classe sont issus de l'Ecole nationale d'admin
istration. Les auditeurs de lre classe sont choisis parmi les auditeurs
de 2e classe. Les trois quarts au moins des emplois vacants de maîtres des
requêtes sont réservés aux auditeurs de lre classe. Les deux tiers des
emplois de conseillers en service ordinaire aux maîtres des requêtes. Les
présidents de section sont choisis parmi les conseillers en service ordi
naire. Le vice-président parmi ces conseillers ou les présidents de
section.
Le recrutement « au tour extérieur » porte donc sur un emploi de
maître des requêtes sur quatre et un emploi de conseiller en service ordi
naire sur trois. Pour être nommé maître des requêtes il faut avoir 36 ans
d'âge et 10 ans de service public. Aucune condition n'est posée pour
la nomination comme conseiller.
Les conseillers d'Etat en service extraordinaire, qui sont nommés
pour un temps limité et ne peuvent pas participer aux activités juridic
tionnelles du Conseil d'Etat, sont choisis parmi les personnalités comp
étentes dans tous les secteurs de l'activité nationale.
2. A l'exclusion des conseillers en service extraordinaire, les memb
res du Conseil d'Etat, qu'ils soient entrés dans le corps comme audi
teurs de 2e classe ou « au tour extérieur », font au Conseil d'Etat une 222 LE CONSEIL D'ÉTAT
partie ou, pour les premiers, la totalité de leur carrière. Ils relèvent du
statut général des fonctionnaires. L'avancement a lieu au choix. En
fait, les nominations jusqu'au grade de conseiller compris se font dans
l'ordre du « tableau » sur lequel les membres du Conseil d'Etat sont
classés selon la date de leur nomination. La limite d'âge des conseillers
d'Etat est de 68 ans.
3. En ce qui concerne l'origine sociale et géographique de ses
membres, le Conseil d'Etat ne se distingue pas nettement de l'ensemble
de la haute fonction publique. Le recrutement par la voie de l'Ecole
nationale d'administration a permis une démocratisation relative quoique
discutée, notamment grâce au concours d'accès réservé aux fonctionn
aires.
C'est en 1953 que, pour la première fois, des femmes ont été nom
mées auditeurs de 2e classe. Le Conseil d'Etat comprend aujourd'hui
quinze membres féminins, dont deux nommés au tour extérieur.
Les nominations au tour extérieur sont les seules pour lesquelles
les considérations politiques ne sont pas toujours absentes. Selon une
tradition jusqu'à présent respectée, les conseillers nommés au tour exté
rieur proviennent dans leur grande majorité de la fonction publique.
4. Sont actuellement en activité au Conseil d'Etat, outre le vice-
président et les cinq présidents de section, 80 conseillers en service ordi
naire, 11 conseillers en service extraordinaire, 79 maîtres des requêtes,
13 auditeurs de lre classe et 3 auditeurs de 2e classe.
A la Section du contentieux, dont le président est assisté de trois
présidents adjoints, sont affectés à temps complet ou partiel 39 conseil
lers d'Etat en service ordinaire, dont 9 exercent des fonctions de pré
sident de sous-section, ainsi que tous les maîtres des requêtes et audi
teurs. 16 maîtres des requêtes et auditeurs exercent les fonctions de
commissaires du gouvernement.
5. Comme tous les fonctionnaires, les membres jdn Conseil d'Etat
ont un classement indiciaire qui détermine leur traitement. Les indices
vont de 315 à 650. La carrière se poursuit hors échelle.
6. Le ministère d'avocat n'est obligatoire ni pour les recours pour
excès de pouvoir, ni pour les pourvois en matière d'élections, de pensions
ou de contributions, ni dans le contentieux des contraventions de grande
voirie.
L'assistance d'un avocat est au contraire obligatoire, sauf pour
l'Etat, dans les autres litiges de plein contentieux, pour les pourvois en
cassation — sauf quelques exceptions — et pour les recours en révision.
Seuls les membres de l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la
Cour de cassation peuvent représenter les parties devant le Conseil d'Etat.
Tous les avocats inscrits au barreau peuvent en revanche les représenter
devant les tribunaux administratifs.
7. Le secrétariat de la Section du contentieux joue le rôle dévolu
au greffe dans les autres juridictions. le conseil d'état 223
8. Les membres du Conseil d'Etat ont à leur disposition une biblio
thèque, des fichiers et recueils de jurisprudence et de législation et, depuis
peu, des moyens d'informatique juridique. Le Centre de documentation,
auquel sont affectés plusieurs maîtres des requêtes et auditeurs, assure
la diffusion rapide des décisions ou de leur analyse, ainsi que de certaines
des conclusions des commissaires du gouvernement, parmi les membres
du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs.
IL — LA COUR EN ACTION
A. — Procédure
1.2. La Section du contentieux est divisée en neuf sous-sections
qui dirigent l'instruction et préparent le rapport des affaires. Trois
de ces sous-sections sont chargées des affaires fiscales. Les six autres,
non spécialisées, de l'ensemble des autres affaires qui constituent le
contentieux dit général.
Les décisions sont rendues soit par deux sous-sections réunies
(quelquefois, en matière fiscale, trois sous-sections réunies), soit par la
Section du contentieux siégeant en formation de jugement, soit par l'As
semblée du contentieux.
Au cours de l'année judiciaire 1975-1976, 3 262 décisions ont été
rendues en sous-sections réunies, 74 par la Section du contentieux, 27
par l'Assemblée du contentieux.
Lorsque le jugement des affaires est confié à des sous-sections
réunies, présidées par l'un des présidents-adjoints de la section, celles-ci
sont complétées par un conseiller d'Etat appartenant à une section admin
istrative.
La Section du contentieux en formation de jugement comprend le
président de la section, les trois présidents-adjoints, les présidents de
sous-section, deux conseillers appartenant à une section administrative
et le rapporteur.
Le quorum est de cinq personnes pour les sous-sections réunies, de
neuf pour la section. Ces formations ne peuvent valablement siéger qu'en
nombre impair.
L'Assemblée du contentieux, présidée par le vice-président du
Conseil d'Etat, comprend les cinq présidents de section, deux présidents
adjoints de la section du contentieux, le président de la sous-section
chargée de l'instruction de l'affaire et le rapporteur. Neuf membres au
moins, ou leurs suppléants, doivent être présents.
Dans toutes les formations de jugement, le rapporteur, quel que
soit son grade, a voix deliberative.
Le jugement des affaires est renvoyé devant la Section ou l'Assemb
lée du contentieux à l'initiative du vice-président, du président de la
Section du contentieux, d'une formation de jugement ou de son prési- 224 LE CONSEIL D'ÉTAT
dent, de la sous-section qui a procédé à l'instruction ou du commissaire
du gouvernement.
3.4. La procédure est entièrement écrite. Seuls les conclusions et
moyens de droit énoncés dans les mémoires écrits sont examinés par le
juge. Le dossier comprend toujours, outre les productions des parties, les
observations des administrations intéressées. Le volume des documents
est très variable.
Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le rapporteur désigné pro
cède à l'étude du dossier et soumet un rapport et un projet de décision
à la sous-section compétente. Celle-ci délibère et adopte le projet du
rapporteur ou un projet différent. Le dossier est alors remis au comm
issaire du gouvernement.
5. L'affaire est portée par le commissaire du gouvernement au rôle
d'une séance de jugement. Ces séances sont publiques sauf pour cer
taines catégories d'affaires fiscales. Le rapporteur analyse brièvement les
conclusions et moyens des parties. Les avocats s'en remettent générale
ment à l'instruction écrite. Les plaidoiries sont très rares. Les parties ou
leurs représentants autres que les avocats ne peuvent pas prendre la
parole. Le commissaire du gouvernement donne ses conclusions, c'est-à-
dire expose, en toute indépendance, les éléments de fait et de droit
de l'affaire et les solutions qu'il propose.
6. Il est délibéré sur les affaires du jour à l'issue de la séance publi
que. Le délibéré n'est pas public. Les règles de quorum sont celles indi
quées plus haut, les membres siégeant à la séance publique et au délibéré
devant, évidemment, être les mêmes.
Le délibéré débute par la lecture, par le rapporteur, du projet de
décision de la sous-section d'instruction. La discussion porte à la fois
sur le sens de la décision et sur sa motivation. Les décisions sont prises
à la majorité. Il n'existe pas d'ordre de vote. A l'Assemblée du conten
tieux le président a voix prépondérante.
La décision est lue, c'est-à-dire rendue publique, lors de l'une des
séances de jugement qui suivent, généralement dans un délai de 15 jours.
7. La durée de l'instruction est variable, en raison notamment de
la diversité des types de litiges. Les affaires de plein contentieux, où les
parties sont parfois nombreuses, demandent en général un temps d'ins
truction plus long.
Entre la fin de l'instruction et l'inscription de l'affaire à une séance
de jugement, le délai nécessaire à l'examen du dossier, successivement,
par le rapporteur, la sous-section et le commissaire du gouvernement,
va de quelques semaines à quelques mois. A ce stade, des suppléments
d'instruction sont parfois décidés. Il est exceptionnel que la formation de
jugement en ordonne elle-même.
Environ 20 % des affaires sont jugées en moins d'un an, 65 % en
moins de deux ans, 90 % en moins de trois ans. Une décision ordon
nant qu'il fût sursis à l'exécution d'un décret portant dissolution d'un
conseil municipal a été récemment rendue à peine plus d'un mois après
la publication de ce décret au Journal officiel. le conseil d'état 225
B. — La décision
1. Les pouvoirs du Conseil d'Etat statuant au contentieux, et plus
généralement des juridictions administratives, dépendent de la nature
du litige.
Le juge du fond constatant et appréciant souverainement les faits,
le Conseil d'Etat juge de cassation ne tranche que des questions de
droit parmi lesquelles celle de la qualification juridique des faits. Il an
nule la décision attaquée et, sauf dans les rares hypothèses où il ne reste
rien à juger, renvoie l'affaire devant le même juge, si — et le cas est fr
équent — celui-ci est unique, ou devant un juge différent. Le juge de
renvoi doit se conformer à la décision du Conseil d'Etat.
Lorsque le Conseil d'Etat se prononce comme juge d'appel, il
vide, le plus souvent le litige, soit que, saisi par l'effet dévolutif de
l'appel, il substitue sa décision à celle des premiers juges, soit que, après
avoir annulé la décision de première instance il évoque l'affaire à la
demande des parties. Les cas dans lesquels l'affaire est renvoyée devant
les premiers juges sont relativement rares.
Dans le contentieux de pleine juridiction, les pouvoirs du juge
administratif sont étendus et analogues à ceux d'un juge judiciaire. Il
peut substituer sa décision à celle de l'administration, proclamer élu un
candidat, fixer les bases de liquidation d'une pension, condamner à des
dommages-intérêts, ordonner l'expulsion d'un occupant sans titre du
domaine public. Cependant, il s'est fait une règle de respecter l'ind
épendance de l'administration, c'est-à-dire de ne pas lui adresser d'injonct
ions, et ne peut donc la condamner à une obligation de faire ou de ne
pas faire.
Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, il se prononce sur la
légalité, et non sur l'opportunité, de la décision administrative attaquée.
Il ne peut qu'annuler la décision, non lui substituer une décision diffé
rente. Mais si ses pouvoirs sont ainsi limités, le contrôle de légalité n'en
est pas moins la plus remarquable création de la jurisprudence admin
istrative. Il porte sur la compétence de l'auteur de la décision, sur la
forme de cette décision et la procédure préalable, mais aussi sur les
motifs. Le juge administratif sanctionne l'erreur de fait, l'erreur de droit
et le détournement de pouvoir. Par le contrôle de la qualification juridique
des faits, il subordonne la légalité de la décision non seulement à la
condition que les faits aient été de nature à justifier cette décision mais
même, en certains domaines comme la police ou l'expropriation, à la que la mesure administrative, par sa nature et sa gravité, soit
adaptée à la situation à laquelle l'administration avait à faire face et
réponde à l'intérêt général.
2. La décision, qui comporte toujours trois parties — visas, motifs,
dispositif — varie, dans sa longueur, selon les données de l'affaire et
selon la nature du contentieux.
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