Incertitudes et devenir du droit foncier sénégalais - article ; n°1 ; vol.38, pg 95-115

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Revue internationale de droit comparé - Année 1986 - Volume 38 - Numéro 1 - Pages 95-115
En 1964, 98 % du sol sénégalais a été soumis à un statut original, excluant le concept de propriété. L'analyse juridique partant de la notion classique de bien souligne les nombreuses incertitudes alors introduites. Le domaine national n'est pas constitué de biens mais de choses non appropriées. C'est un espace sur lequel l'État exerce sa souveraineté. Toutefois la coexistence du domaine national avec la propriété privée ou la propriété étatique, marginales toutes deux, pose des questions qui seront résolues par la recherche de la logique du système.
In 1964, 98 % of the land in Senegal came under a special statute which excludes the concept of ownership. A juridical analysis based on the classical notion of properties brings out the many incertitudes which were created. The national estate is not made up of properties but of unowned things. It is an area over which the state exercises sovereignty. However the coexistence of the national estate and private property or state property, both of which are marginal, raises questions which will be solved by searching for the logic of the System.
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1986
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Monique Caveriviére
Incertitudes et devenir du droit foncier sénégalais
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°1, Janvier-mars 1986. pp. 95-115.
Résumé
En 1964, 98 % du sol sénégalais a été soumis à un statut original, excluant le concept de propriété. L'analyse juridique partant
de la notion classique de bien souligne les nombreuses incertitudes alors introduites. Le domaine national n'est pas constitué de
biens mais de choses non appropriées. C'est un espace sur lequel l'État exerce sa souveraineté. Toutefois la coexistence du
domaine national avec la propriété privée ou la propriété étatique, marginales toutes deux, pose des questions qui seront
résolues par la recherche de la logique du système.
Abstract
In 1964, 98 % of the land in Senegal came under a special statute which excludes the concept of ownership. A juridical analysis
based on the classical notion of properties brings out the many incertitudes which were created. The national estate is not made
up of properties but of unowned things. It is an area over which the state exercises sovereignty. However the coexistence of the
national estate and private property or state property, both of which are marginal, raises questions which will be solved by
searching for the logic of the System.
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Caveriviére Monique. Incertitudes et devenir du droit foncier sénégalais. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°1,
Janvier-mars 1986. pp. 95-115.
doi : 10.3406/ridc.1986.2360
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1986_num_38_1_2360R.I.D.C. 1-1986
INCERTITUDES ET DEVENIR DU DROIT FONCIER SENEGALAIS
par
Monique CAVERIVIÈRE
Maître-Assistant de droit privé à l'Université de Dakar
En 1964, 98 % du sol sénégalais a été soumis à un statut original,
excluant le concept de propriété. L'analyse juridique partant de la notion
classique de bien souligne les nombreuses incertitudes alors introduites. Le
domaine national n'est pas constitué de biens mais de choses non approp
riées. C'est un espace sur lequel l'État exerce sa souveraineté. Toutefois
la coexistence du domaine national avec la propriété privée ou la propriété
étatique, marginales toutes deux, pose des questions qui seront résolues par
la recherche de la logique du système.
In 1964, 98 % of the land in Senegal came under a special statute which
excludes the concept of ownership. A juridical analysis based on the classical
notion of properties brings out the many incertitudes which were created. The
national estate is not made up of properties but of unowned things. It is an
area over which the state exercises sovereignty . However the coexistence of
the national estate and private property or state property, both of which are
marginal, raises questions which will be solved by searching for the logic of
the system.
1. Depuis 1964 le sol sénégalais présente une structure en trois masses. En
effet, la loi 64-46 du 17 juin 1964 (1) a créé un domaine national, distinct aussi
bien de la propriété privée que de la propriété de l'État. L'originalité de la réforme
a suscité de nombreuses études relevant d'approches diverses (historique, économi-
(1) J.O.R.S. du 11-07-1964, p. 905. 96 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986
que, politique ou anthropologique) (2). Les juristes ne semblent pas toutefois
avoir pris la mesure des innovations introduites (3). S'agissant d'une technique
insolite (4) de maîtrise foncière, il est indispensable d'examiner la nouvelle donne
au regard de la notion classique de bien.
2. Le « bien » peut être défini comme la chose appréhendée juridiquement
par l'appropriation (5). Le droit de propriété confère le droit réel le plus large
possible, l'emprise immédiate et totale sur l'élément matériel siège de ce droit, à
tel point que se justifie la confusion terminologique entre l'assiette et le droit lui-
même. C'est le plus complet des droits réels, les autres n'étant conçus que comme
des démembrements de la propriété. Ainsi, au Sénégal, comme dans l'ex-A.O.F.,
malgré la présentation énumérative qu'offre l'article 20 du décret du 26 juillet
1932 (6), on ne peut concevoir de droit réel qui ne soit sous-tendu par un droit de
propriété ; la preuve en est que l'immatriculation de l'immeuble ne saurait se faire
sans l'intervention de celui qui prétend à la propriété même lorsque l'initiative
(2) Pour une bibliographie d'ensemble cf. Marc DEBÈNE, « Un seul droit pour deux
rêves », supra, pp. 77 à 94 ; Ph. ABELIN, « Domaine national et développement au Séné
gal », Bulletin de l'I.F.A.N., Série B, t. 41 (1979), pp. 508 à 538 ; E. LE BRIS, E. LE ROY
et R. LEIMDORFER (éd.), Enjeux fonciers en Afrique Noire, Paris, Orstom-Karthala 1982,
pp. 228 à 239 ; A.M. DIOP, « L'évolution de la propriété immobilière au Sénégal », Revue
juridique et politique. Indépendance et Coopération, 1970, p. 699 et s. ; G. A. KOUASSI-
GAN, Propriété foncière et développement. Tendances générales et options négro-africaines,
Cahier n° 8-9 de l'Institution universitaire d'études du développement, Genève 1978 ; E. LE
ROY, Système foncier et développement rural. Essai d'anthropologie juridique sur la réparti
tion des terres chez les Wolof ruraux de la zone arachidière nord (République du Sénégal),
(thèse) Paris 1970 ; « Réforme foncière et stratégie de développement (réflexions à partir de
l'exemple sénégalais) », African Perspectives 1979/1, pp. 67 à 82 ; « L'émergence d'un droit
foncier local au Sénégal », G. CONAC (éd.), Dynamiques et finalités des droits africains,
Paris 1980, pp. 109 à 140 ; K. MBAYE, « Voie africaine du socialisme et propriété »,
Éthiopiques, n° 1, janvier 1975, pp. 39 à 53 ; A. B. MBENGUE, « La réforme foncière et
agraire au Sénégal », Penant n05 706-707 (1965), pp. 297-303 ; B. MOLEUR, « Traditions
et Loi relative au Domaine national (Sénégal) », Droits et cultures, 1983, n° 5, pp. 27 à 59 ;
M. NIANG, « Régime des terres et stratégie de développement rural au Sénégal (Un exemple
de résistance du droit coutumier africain) » African Perspectives, 1979/1, pp. 45 à 51 ;
R. VERDIER, « Problèmes fonciers sénégalais », Penant n°* 706-708, pp. 271 à 281 et 549
à 553.
(3) Jean CHABAS y voyait une forme de la propriété d'État (« Le domaine national
au Sénégal », Annales Africaines, 1965, pp. 33 à 68), cette analyse a été reprise par
A. D. TJOUEN (Droits domaniaux et techniques foncières en droit camerounais. Étude d'une
réforme législative, coll. « La Vie du droit en Afrique », Economica, 1982, p. 119). Si d'autres
auteurs n'adoptent pas cette thèse (J.-M. BRETON, « Le Domaine de l'État », E.J.A.,
chap. XIV, t. 5, 1982 ; A. K. BOYE « le droit foncier sénégalais », Revue sénégalaise de
droit, n° 21, 1977 ; J.-C. GAUTRON et M. ROUGE VIN-B A VILLE, Droit Public du Sénég
al, Paris, Pédone, 1977, p. 256 et s. ; K. MBAYE « Le régime des terres au Sénégal », Le
Droit de la terre en Afrique, J. HAZARD (éd.), Paris, 1971, pp. 131 à 157 ; B. NOBLE,
« Mémoire sur quelques aspects du régime foncier au Sénégal, en Angleterre et en Gambie »,
Annales Africaines, 1965, p. 230 et s.), leurs études appellent toutefois des
approfondissements .
(4) A côté de l'exemple sénégalais, il faut noter qu'existe aussi un domaine national
dans d'autres états africains : Cameroun, Togo ; le Congo, quant à lui, a fait appel à la notion
de domaine populaire.
(5) J. CARBONNIER, Droit civil, t. 3, Les Biens, 10e éd. coll. « Thémis », P.U.F.,
1980, p. 67 ; A. WEILL, Droit civil, Les biens, 2e éd., coll. « Précis Dalloz », 1974, p. 2 ;
M. PLANIOL et G. RIPERT, Traité pratique de droit civil français, 2e éd., t. 3, Les Biens
par M. PICARD, 1952, p. 58 et les références citées par ces auteurs.
(6) J.O.A.O.F. n° 1 499 du 29 avril 1933, p. 426. M. CAVERIVIÈRE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 97
revient au titulaire d'un droit d'usufruit ou autre démembrement (art. 84 du décret
du 26-07-1932).
3. La primauté de la propriété est confirmée par le caractère perpétuel du
droit. L'appropriation, faisant entrer la chose dans la catégorie juridique des biens,
crée ainsi une situation irréversible. Le bien constitue désormais et définitivement
l'élément d'un patrimoine (7). Or, malgré les critiques apportées et les dérogations
indirectes liées aux difficultés de mise en œuvre de la théorie civiliste du patr
imoine (8), le droit positif sénégalais comme le droit positif français reste fidèle
tant au principe de l'unité du patrimoine qu'à l'idée selon laquelle il n'existe pas
de patrimoine qui ne soit affecté à une personne.
Juridiquement, il ne peut donc exister que deux types de propriétaires : — les
personnes physiques ou morales de droit privé ; — les personnes morales de droit
public (État, communes, communautés rurales, établissements publics).
Les notions de patrimoine et de biens ainsi présentées ne sont pas expressément
définies en droit administratif, dans la mesure où les auteurs les tiennent pour
acquises. Les recherches sont axées sur les particularités que présente la propriété
publique (9), mais la doctrine largement dominante admet aujourd'hui que le
domaine public lui-même fait partie du patrimoine de l'État. L'idée est donc
toujours présente que le droit s'exerce sur des « biens ».
4. Les juristes européens voient traditionnellement dans l'appropriation des
richesses le meilleur procédé pour assurer tant leur protection que leur mise en
valeur. Le propriétaire en effet est censé mettre tout en œuvre pour conserver
l'intégrité de son patrimoine et le faire fructifier (10).
En France, la généralité de l'appropriation est sans faille en matière foncière.
L'ensemble du sol français est intégré soit dans les patrimoines de l'État ou des
collectivités publiques, soit dans ceux des personnes de droit privé (11). L'occupat
ion, mode d'acquisition de la propriété immobilière est sans objet sur le sol.
5. Certes, l'article 714 du Code civil fait place à la notion romaine de « res
communis ». Jusqu'à une époque récente, l'application de ce texte est restée
marginale. Le qualificatif de « choses communes » a été surtout attaché à l'air,
souhaité pour l'eau (12). On s'est longtemps accordé à le réserver à des choses
perçues soit comme disponibles en quantité illimitée et sans valeur économique
soit comme insusceptibles d'appropriation en raison de leur nature physique (13).
Ce concept connaît aujourd'hui un regain de vitalité avec la prise en compte de la
notion de ressource. L'amélioration des connaissances techniques implique que
soit strictement réglementé l'usage d'éléments que les progrès de la science font
aujourd'hui apparaître comme des richesses. C'est dès lors leur valeur même qui
incite à chercher dans l'idée de res communis la base d'une répartition équitable
au niveau international souvent, mais aussi parfois au niveau national.
(7) Cf. dans ce sens la rédaction de l'article 714 du Code civil : « II est des choses qui
n'appartiennent à personne ».
(8) Sur les moyens mis en œuvre pour tourner ces difficultés cf. notamment le concept
de société unipersonnelle introduit par une loi du 11 juil. 1985.
4e éd., (9)Paris, Cf. notamment L.G.D.J., 1968, A. de p. LAUBADÈRE, 115 et s. Traité élémentaire de droit administratif,
(10) M. REMOND-GOUILLOUD, « Ressources naturelles et choses sans maître »,
Dalloz-chr. 1985, p. 27 et s.
(11) Sous réserve des critiques parfois adressées à l'analyse propriétariste des biens
communaux. nos 135 à 137 et Sur les cette références question citées. cf. notamment M. PLANIOL et G. RIPERT, op. cit.,
(12) Jean BARALE « Le régime juridique de l'eau, richesse nationale — Loi du
16 décembre 1964 », R.D.P., 1965, p. 587 et s. ainsi que les références citées.
(13) M. REMOND-GOUILLOUD, op. cit., et les références. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986 98
Le recours à la notion de chose commune marque la volonté d'écarter la
suprématie de celui qui — parmi les personnes susceptibles de tirer partie des
richesses dites nouvelles — s'en assurerait la propriété (14). Le critère de la chose
commune sera souvent, en droit contemporain, marqué au sceau de cette volonté
négative.
S'appliquant à des « richesses nouvelles », la gestion exclusive d'appropriation
ne saurait se heurter à la force de droits, voire d'intérêts acquis. Il n'en est pas de
même en droit foncier sénégalais où le législateur a souhaité faire place à un concept
comparable (15).
6. Dans le Sénégal moderne, l'idée de propriété « romaine » pour reprendre
les termes du président Leopold Sedar Senghor (16), reste très vivace. Le Code
civil français régit sans entrave la propriété mobilière tandis que les habitants
n'acceptent qu'avec difficulté d'être strictement limités dans leur désir de maîtrise
du sol. L'État, de son côté, n'entend pas être privé du « droit de jouir et de disposer
des choses de la matière la plus absolue ». Sauf à rejeter le droit de propriété de
l'État sur son domaine, on remarquera au contraire que l'article 5 de la loi 76-
66 du 2 juillet 1976 portant Code du Domaine de l'État (17) incorpore dans le
patrimoine étatique des éléments qui, en France, sont soumis, peut-être en raison
de leur nature physique, à l'imperium de l'État (18).
Mais, à côté de l'ensemble des terres appropriées par les particuliers et de
celles incluses dans le patrimoine de l'État, qu'elles ressortissent de son domaine
public ou de son domaine privé, a été défini un Domaine National, autonome, qui
regroupe la totalité des autres terres. L'existence de cet ensemble, estimé lors de
sa création à 98 % du territoire, opère une répartition spécifique de l'espace
sénégalais.
Donner à la communauté les moyens d'un développement harmonieux, tel
était le but défini ; il a conduit les auteurs du nouveau modèle foncier à subdiviser le
domaine national en quatre catégories : — celle des zones urbaines essentiellement
destinée à asseoir le développement de l'habitat dans les agglomérations ; — celle
des zones classées créée dans le but d'assurer la protection de l'environnement ;
— celle des zones des terroirs constituée en vue de favoriser la poursuite par les
populations rurales de leurs activités de culture et d'élevage ; — celle enfin des
zones pionnières qui a vocation à recevoir les nouveaux projets de mise en valeur.
Au-delà de ce schéma du régime foncier sénégalais, force est de reconnaître
que vingt ans de mise en œuvre d'un ensemble de textes apparemment explicites
(malgré les équivoques tenant surtout à la survivance fragmentaire de textes fran
çais (19)) n'ont pas suffi à lever toutes les incertitudes juridiques nées avec l'appari
tion d'une nouvelle répartition des sols. La question reste posée de savoir dans
quelle mesure cette restructuration foncière a priori cohérente, est en mesure de
répondre aux objectifs qui lui étaient assignés.
(14) René- Jean DUPUY, « La notion de patrimoine commun de l'humanité appliquée
aux fonds marins », in Études offertes à Claude-Albert Colliard, Paris, Pédone, 1984, pp. 197
à 205.
(15) Cf. infra nos 21 et 22.
(16) Cf. Marc DEBÈNE, précité, note 10.
(17) J.O.R.S. du 20 septembre 1976, p. 1476.
(18) L'air, l'eau, le sous-sol ainsi que la mer jusqu'à la loi 85-15 du 25 février 1985
(J.O.R.S. du 9 mars 1985, p. 139).
(19) Essentiellement Code civil et décret du 26 juillet 1932. M. CAVERIVIÈRE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 99
I. DOMAINE NATIONAL ET INCERTITUDES DU RÉGIME FONCIER
SÉNÉGALAIS
7. 1964, 98 % des terres, soit celles sur lesquelles ni les personnes de
droit public, ni les personnes de droit privé ne sont à même de faire la
preuve d'un droit de propriété au sens du Code civil, sont regroupées dans
un domaine dit « national ». Le législateur a voulu mettre en valeur la
richesse foncière en élaborant un modèle juridique original différent du
système propriétariste. Cette démarche entraîne des incertitudes liées tant
à la nature juridique du sol qu'à son régime d'utilisation.
A. — Les incertitudes liées à la nature juridique du domaine national
8. Dans la perspective de l'indépendance, le problème foncier a été
très tôt posé. L'introduction du Code civil et du régime français de la
transcription foncière (1830), puis l'adjonction de celui de l'immatricula
tion inspiré tant du droit germanique que de Y Act Torrens australien (1900,
1906, 1932), jointes à l'application des règles de la domanialité publique
(1900, 1928), n'avaient pas réussi à clarifier la situation juridique d'un sol
soumis par ailleurs à la hiérarchie de multiples droits coutumiers.
Les échecs des tentatives menées pendant la colonisation pour purger
la terre de l'emprise traditionnelle puis pour inciter les titulaires d'un
quelconque pouvoir de maîtrise du sol à le transformer en droit de propriété
ont laissé subsister une situation chaotique. Les perspectives de développe
ment exigeaient que la jeune nation sénégalaise fasse l'effort de cons
truction d'un régime foncier global.
9. Une unification immédiate du régime du sol aurait pu être envisa
gée, soit par la généralisation de l'emprise de l'État, soit par la diffusion
la plus large possible de la propriété privée (20). L'intention du législateur
a été à la fois plus modeste et plus ambitieuse.
Plus modeste car les droits de propriété privée reconnus selon la
législation coloniale et le domaine de l'État ont été maintenus ; le législa
teur s'est contenté de regrouper au sein du domaine national les terres qui
composaient l'ancien domaine privé présumé de l'État (ou domaine de
fait). En effet, par le décret du 15 novembre 1935 (21), l'État se voyait
affecter les terres vacantes et sans maître définies comme les terres libres
de titre foncier et inexploitées depuis dix ans. Le domaine de l'État offrait
donc une division tripartite : domaine public, domaine privé soumis au
régime de l'immatriculation pour les droits immobiliers et enfin domaine
privé présumé.
Malgré la possibilité offerte aux détenteurs coutumiers de faire
transformer leurs droits ancestraux en droit de propriété, l'existence de ce
domaine constituait une violation évidente des droits traditionnels. Le
(20) Bernard MOLEUR, Genèse de la loi relative au Domaine national (Loi 64-46 du
17 juin 1964) (à paraître). A titre comparatif cf. l'exemple ivoirien in Jacques BAULIN, La
politique intérieure d'Houphouët-Boigny, Eurafor Press 1982, p. 93 et s.
(21) J.O.A.O.F. 1935, p. 1066. 100 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986
décret du 20 mai 1955 (22) portant réorganisation foncière et domaniale
opéra un retour en arrière en abrogeant la présomption établie en 1935 au
profit de l'État qui dès lors n'exerçait plus sur l'ancien domaine privé
présumé que des pouvoirs d'administration et de police.
Ainsi, à la date de l'indépendance, le législateur s'est trouvé confronté
au problème de la détermination du sort de ces terres. Le maintien en l'état
des modes ancestraux de détention était considéré comme incompatible
avec les exigences du développement.
10. Les anciennes terres vacantes et sans maître aux yeux des euro
péens vont composer le domaine national. Soucieux de rejeter à la fois le
droit romain et le droit colonial, désireux de frapper le socialisme au sceau
de la négritude, le président Leopold Sedar Senghor a mis l'accent sur la
richesse potentielle que représente le sol dans un pays neuf et sur la
nécessité de mettre en valeur cette ressource par des voies nouvelles per
mettant à tous de bénéficier des résultats du développement (23). En cela
la réforme était ambitieuse.
Le droit de propriété, qu'il soit reconnu à des personnes privées ou à
des personnes publiques, ne saurait satisfaire de tels objectifs. L'étude des
travaux préparatoires lève toute ambiguïté sur ce point. Initialement conçu
comme une troisième composante du domaine de l'État, et donc susceptible
d'appropriation, le domaine national a été finalement individualisé (24).
Refusé à l'État, le droit de propriété ne saurait davantage être reconnu à
la nation dépourvue de personnalité morale et de patrimoine au sens
technique du terme (25).
11. Absence de tout droit de propriété et donc de tout droit réel
démembré, principal ou accessoire, gestion communautaire harmonisée
par la puissance publique, telles sont les options véhiculées par la loi 64-
46.
En permettant à un petit nombre de privilégiés de tirer des revenus
d'un bien rentabilisé par le travail d'autrui, le droit de propriété est un
facteur d'aliénation de l'homme. Au-delà des ressources qu'il lui procure,
le travail de chacun doit profiter à tous par la mise en valeur du territoire
national. Traduisant cette analyse, la loi 64-46 dans son article 1er définit
le domaine national comme l'ensemble des terres non appropriées. Dès
lors le concept de nationalisation conçu comme une technique de cession
forcée était absent. Il n'y avait pas de transfert d'un patrimoine à un autre
mais inclusion dans un ensemble non patrimonialisé. Le législateur affirme
ne pas porter atteinte aux droits acquis ; en réalité, c'est la démarche de
1935, que l'État colonial avait condamnée en 1955 parce qu'elle ignorait
les droits coutumiers, qui a été suivie.
(22) J.O.A.O.F. 1956, p. 1806.
(23) Pierre-Marie DUPUY, « Technologie et ressources naturelles, « nouvelles » et
« partagées », in Études offertes à Claude-Albert Colliard, Paris, Pédone, 1984, pp. 207 à
230.
(24) Bernard MOLEUR, article précité.
(25) Etienne LE ROY, « La loi sur le Domaine national a vingt ans : joyeux annivers
aire ? », in Mondes en Développement, n° spécial « Sénégal » (à paraître). M. CAVERIVIÈRE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 101
Libres de propriété à l'origine, ces terres devront le rester. L'État se
voit reconnaître un simple droit de détention (26). Comment ne pas penser,
compte tenu de la philosophie qui a présidé à l'élaboration de ce texte,
que c'est à dessein que le législateur a retenu ce concept de détention qui
non seulement est exclusif de toute notion de droit réel, mais écarte tout
animus domini dans l'esprit du titulaire. C'est par ses effets restreints
que se caractérise la détention (27) ; si elle traduit la possibilité pour le
détenteur d'avoir la main mise sur une chose, elle exclut la faculté de s'en
servir en maître. Rappelons que Ihering voyait dans le détenteur celui
qui par le jeu d'une disposition légale se trouvait dans une situation de
dépendance à l'égard du possesseur. L'État détenant le sol pour le compte
de la nation sénégalaise toute entière et soumis à l'obligation d'œuvrer
pour sa mise en valeur ne saurait être perçu comme titulaire d'un droit
réel lui assurant la maîtrise des terres.
Non approprié, extérieur à tout patrimoine, le domaine national est
pourtant saisi par le droit qui réglemente strictement son utilisation.
B. — Les incertitudes liées au régime d'occupation du domaine national
12. Les décrets d'application de la loi 64-46 (28), les textes régissant
l'organisation territoriale (29) déterminent avec force détails les normes
d'utilisation du domaine national. L'exigence de la mise en valeur du sol
est prépondérante ; elle permet d'allier les impératifs de la modernisation
et le respect de la tradition. Pour le Sénégal, pauvre en ressources énergéti
ques, la terre représente une donnée économique fondamentale qu'il y
a lieu d'exploiter en vue d'une rentabilité optimale. Rompant avec la
conception propriétariste apportée par le colonisateur, la création du
domaine national prétend restituer au paysan, fidèle à ses racines culturell
es, un espace mis par les Dieux à la disposition des hommes. Ce don des
Dieux ne saurait être accaparé par la génération présente pour son seul
bénéfice ; source de vie, il lui impose en contrepartie une obligation de mise
en valeur dont elle doit rendre compte tant aux divinités qu'à l'humanité de
demain.
C'est ainsi qu'en zones des terroirs, les conseils ruraux affecteront les
terres aux paysans en fonction de leur capacité de culture et de l'étendue
de leurs besoins familiaux. Les zones pionnières et urbaines, constitutives
de réserves foncières, seront gérées en vue de l'initiation de projets de plus
(26) Loi 64-46, art. 2 : « L'État détient les terres du domaine national en vue d'assurer
leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de développement
et aux programmes d'aménagement ».
(27) Cf. notamment G. MARTY et P. RAYNAUD, Droit civil, t. II, Les Biens, Paris,
Sirey, 1965, p. 32 et s.
(28) D. 64-573 du 30 juillet 1964, J.O.R. S. du 29-8-1964, p. 1183 ;D. 64-574 du 30 juil
let 1964, J.O.R.S. du 5-9-1964, p. 1167 ; D. 72-1288 du 27 octobre 1972, J.O.R.S. du 18-11-
1972, p. 1894.
(29) L. 72-25 du 19 avril 1972, J.O.R.S. du 11-7-1972, p. 905 ; L. 80-14 du 3 juin 1980,
J.O.R.S. du 20-09-1980, p. 1182 ; D. 80-1051 du 14 octobre 1980, J.O.R.S. du 8-11-1980,
p. 1298. 102 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986
grande envergure. La gestion des zones classées devra assurer la protection
de l'environnement.
Malgré un effort de réglementation minutieuse, le choix du législateur
de laisser coexister, comme mode de gestion foncière, les deux concepts
de maîtrise de la Nation et de propriété laisse planer certaines incertitudes
sur la situation du sol, tant dans le cadre de la mise en œuvre de la loi 64-
46 qu'en cas d'occupation de fait.
a) Mise en œuvre de la loi 64-46.
13. L'exigence de la mise en valeur du territoire national sous-tend
l'ensemble des dispositions relatives au régime foncier. Mais il peut s'agir
d'une micro ou d'une macro mise en valeur. Deux formes de développe
ment auxquelles répondent deux formes de détention et de gestion, sources
l'une et l'autre d'équivoques.
14. La micro mise en valeur sera l'œuvre de chaque paysan sur la
parcelle qu'il cultive au sein du terroir (30). La volonté exprimée par le
législateur était de mettre la terre à la disposition de ceux qui la travaillent
effectivement en leur en octroyant l'usage gratuit. Les droits de redevances
dus jusque-là par les cultivateurs aux anciens maîtres de la terre sont
supprimés. Les personnes exploitant réellement et directement leur par
celle conservent un droit d'usage. La masse restante est répartie par le
Conseil rural (31), sous le contrôle des membres du Commandement terri
torial (32) , entre les personnes offrant les meilleures aptitudes à la mettre
en valeur. La durée de l'affectation est indéterminée et si le sol n'est
pas transmissible automatiquement aux héritiers de l'affectataire, ceux-ci
seront choisis par préférence à tous autres requérants s'ils présentent une
aptitude suffisante à continuer d'assurer la mise en valeur. Si l'affectation
ne se réalise pas conformément aux règles successorales, les héritiers rece
vront une somme correspondant à la mise en valeur réalisée par le défunt.
C'est sur la même base que sera calculée l'indemnité versée à l'exploitant
qui quitte volontairement sa terre (33) ou qui, pour cause d'utilité publi
que, se voit contraint de l'abandonner bien qu'il reçoive une parcelle
équivalente en contrepartie.
Le paysan sénégalais bénéficie donc sur le domaine national d'un
« droit d'usage » stable qui lui permet par une utilisation gratuite du sol
de recevoir les fruits de son travail. L'intérêt paysan est avancé par les
rédacteurs des textes pour justifier l'indisponibilité du sol. L'indisponibilité
doit s'entendre ici d'une façon très large, non seulement la parcelle est
inaliénable, imprescriptible et insusceptible de droits réels mais encore le
cultivateur ne peut-il consentir des droits personnels (prêts ou locations) ;
on notera de même que le droit d'usage dont il est titulaire est incessible.
(30) Art. 1er de la loi 72-25 du 19 avril 1972.
(31)2 du D. 72-1288 modifié par le D. 80-1051.
(32) Nous entendons par Commandement territorial l'ensemble constitué par les Gouv
erneurs, Préfets et Sous-Préfets.
(33) Art. 13 du D. 72-1288. M. CAVERIVIERE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 103
Retour à la tradition certes, mais surtout volonté paternaliste d'empêcher
l'agriculteur en période difficile de disposer de la terre qu'il cultive pour
se procurer des ressources immédiates, grevant ainsi dangereusement son
avenir.
La limite à la stabilité de cette situation rurale se situe au point de
rencontre de l'intérêt particulier et de l'intérêt général. La stabilité est
garantie au paysan dans la mesure où, cultivant son lopin, il contribue à
l'exploitation de la ressource nationale que constitue l'espace territorial du
Sénégal. La désaffectation des parcelles pourra être prononcée en cas
d'insuffisance de mise en valeur (34). La plupart du temps une réaffectation
immédiate sera réalisée au profit d'un autre membre de la communauté
rurale ; mais quelle sera la condition du sol en l'absence de ?
La volonté exprimée était de gérer la richesse collective par un système
supérieur au droit de propriété. Or, pendant les périodes de non-affectat
ion, la terre ne fait partie d'aucun patrimoine, le Service des Domaines
ne gère pas le domaine national, l'Etat (la direction de l'Aménagement
du Territoire) le détient seulement pour le compte de tous (35). Nul —
individuellement ou collectivement — personnellement ou en qualité de
représentant — n'est tenu d'une obligation positive de mise en valeur, nul
n'est responsable de son absence ; si la volonté de développement est
nationale, la place du propriétaire, soucieux au moins de préserver la
valeur de son bien, a été laissée vacante.
Il eut été souhaitable de faire peser sur la communauté rurale une
obligation de mise en valeur de l'ensemble du terroir (36). Cette lacune
s'explique d'autant moins que par ailleurs la volonté de mise en valeur a
été suffisamment puissante pour conditionner l'existence ou le maintien
de droits réels immobiliers et même de la propriété. Le législateur entend
affermir la mise en œuvre du comportement « instinctif » du titulaire de
droits réels. C'est ainsi que l'article 36 de la loi 76-66 n'accorde de baux
emphytéotiques, ou de droits de superficie que sous la condition de mise
en valeur. C'est ainsi surtout qu'est toujours en vigueur l'article 82 du
décret du 26 juillet 1932 qui dans son alinéa 2 organise le transfert à l'État
des immeubles que leur propriétaire n'entretiendrait pas (37).
Le régime du domaine national apparaît donc fort décevant sur ce
point. On peut toutefois objecter qu'en raison de la rareté des sols cultiva
bles, le problème ne saurait présenter une portée pratique considérable. Il
mériterait néanmoins d'être résolu dans la mesure où il se pose en termes
comparables dans les zones du domaine national jouant le rôle de réserve
foncière.
(34) Art. 9 du D. 72-1288 du 27 octobre 1972.
(35) A.C. BA, « Quelques considérations sur la loi relative au domaine national au
Sénégal », Revue Sénégalaise de Droit, n° 3, juin 1968, pp. 56 à 63, plus particulièrement
p. 62.
(36) Dans d'autres secteurs, le développement touristique notamment, cette idée de
mise en valeur collective s'est traduite par la notion « d'investissements humains » : exécution
de travaux d'intérêt général dans le cadre d'une mobilisation des populations.
(37) II faut toutefois signaler que ce texte ne semble pas utilisé en pratique.

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