Interventions - compte-rendu ; n°4 ; vol.8, pg 617-622

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1956 - Volume 8 - Numéro 4 - Pages 617-622
6 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1956
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4° Interventions
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 8 N°4, Octobre-décembre 1956. pp. 617-622.
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4° Interventions. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 8 N°4, Octobre-décembre 1956. pp. 617-622.
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centralisateurs qui explique la timidité et dans une certaine mesure le
défaut d'originalité du système français, mais actuellement il arrive
malgré tout, après une longue évolution, à avoir non pas une grande
originalité mais un certain équilibre que l'on peut juger dans l'ensemble,
satisfaisant, tout au moins à l'échelon de la commune.
La décentralisation par service qui a été plus brusquement créée,
probablement sans suffisamment d'expérience préalable, parfois même
avec une autonomie excessive à l'origine pour des organismes qui restent
malgré tout des services publics et des services publics de l'Etat, n'a pas
toujours donné des résultats très satisfaisants, bien que ses formes aient
varié, et surtout que l'école de la technique ne soit pas toujours celle de
la bonne administration.
4° Interventions
M. Lukic. — Je voudrais poser une question qui nous intéresse parti
culièrement. Nous savons qu'il y a des projets de réforme d'administration
et d'autonomie territoriale, mais ce qui nous intéresse ce sont les résultats
de l'expérience avec la décentralisation par service, surtout dans le domaine
économique, c'est-à-dire est-ce qu'il existe des projets de réformes ou des
discussions de réformes futures ou des exigences de la part des organi
sations syndicales, etc., etc., pour réorganiser cette décentralisation
dans le sens de la représentation plus grande des ouvriers eux-mêmes dans
la gestion des services nationalisés ?
M. Letourneur. — En 1946 on a donné à ces services une autonomie
à peu près totale, avec peu de contrôle de l'Etat ; ils ont un peu abusé de
leur liberté au point de vue des dépenses, ils ont beaucoup dépensé, sou
vent de façon utile d'ailleurs, ils ont fait des plans d'équipement très
importants, mais il n'en reste pas moins qu'ils ont beaucoup dépensé.
Aussi actuellement le souci de l'Etat c'est d'avoir un droit de regard sur
les dépenses des établissements nationalisés, c'est essentiellement ce dont
il se préoccupe. L'autonomie a été donnée d'une façon presque totale d'un
seul coup, alors que maintenant c'est plutôt une tendance de freinage qui
se manifeste, en ce sens que l'Etat veut avoir le droit de contrôle sur
les dépenses qui sont faites. Comme on l'a dit ce sont peut-être des
commerçants ces établissements publics, mais ce sont des commerçants
qui ont cette particularité de ne pouvoir être mis en faillite, qui ont cette
particularité que les créanciers ne peuvent pas les poursuivre ; alors si
par hasard ces nationalisés faisaient de, mauvaises affaires
ce serait tout de même le budget de l'Etat qui aurait à payer la note. Par
conséquent il est normal que l'Etat veuille avoir un droit de, regard, et il
est certain qu'en 1946 on n'a pas suffisamment donné ce droit de regard à
l'Etat. Et cela ne va pas sans heurts. En 1953 un décret a prévu une comm
ission de contrôle, financier en permanence dans les établissements
nationalisés, et en 1955 une loi redonnait l'autonomie aux
nationalisés. Cette loi a supprimé purement et simplement ces commiss
ions de contrôle financier créées par le décret-loi de 1953. Malgré tout
l'Etat a du mal à exercer un certain contrôle parce que les établiss
ements nationalisés ont une certaine influence au Parlement, le ministre
des Finances veut avoir un contrôle, il s'y efforce mais les établissements
nationalisés réagissent pour conserver leur liberté.
M. Lukic. — Je n'ai sans doute pas bien expliqué ma pensée. Ce qui
nous intéresse particulièrement c'est de savoir s'il existe des projets de ■
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 618
réforme de l'organisation de la gestion de ces entreprises nationalisées
économiques, dans le sens où les ouvriers prennent plus d'importance
dans la gestion, et surtout de la part des organisations syndicales.
M. Letourneur. — La représentation est tripartite, mais je ne crois
pas qu'il y ait des projets, sauf peut-être dans les syndicats.
M. Lukic. — Est-ce qu'il y a une action politique dans ce sens ?
M. Letourneur. — Peut-être, dans certains partis, mais ce n'est pas
très aigu.
M. Lukic. — La participation ouvrière dans la gestion n'est pas très
grande, un tiers...
M. Letourneur. — H y a un cas particulier dont je n'ai pas parlé,
c'est celui des usines Renault. Là la participation des ouvriers est beau
coup plus poussée, et surtout la aux bénéfices est extrême
ment large ; les ouvriers sont au conseil d'administration, au comité d'en
treprise.
M. Lukic. — Vous avez dit ,que chez Renault la participation ouvrière
est plus forte que dans les autres établissements nationalisés.
M. Letourneur. — Exactement 6 représentants des ouvriei's sur 15
membres. Le personnel d'autre part participe activement au comité d'en
treprise qui coopère avec le directeur général. Il n'y a presque pas de
contrôle de l'Etat, et le conseil d'administration répartit les bénéfices
comme 'A l'entend ; d'après la loi il doit en donner une certaine partie
iù l'Etat mais le reste il peut le distribuer au personnel ou aux oeuvres
sociales.
M. Zlataric, directeur du Département juridique au Secrétariat d'Etat
de la Justice de la R.P. de Croatie.—^ Je regrette de n'avoir pu entendre
tout le rapport et je me permets de poser quelques questions qui m'inté
ressent particulièrement.
La première question est un éclaircissement : dans tous les services
qui ont été nationalisés après la deuxième, guerre mondiale, Electricité,
Gaz, etc., est-ce que les fonctionnaires ont un statut de fonctionnaires
d'Etat, ou qu'ils sont nommés par le gouvernement, par le minist
ère, ou sont-ils recrutés d'une, autre manière ?
M. Letourneur. — Ils ne sont pas fonctionnaires d'Etat, ils ne sont pas
recrutés par l'Etat mais par l'établissement national. Dans l'établissement
national Electricité de France par exemple, seul le directeur général est
nommé par l'Etat et tous les autres employés sont recrutés par l'établi
ssement national, et ils sont des salariés du droit privé exactement comme
un personnel ordinaire, et c'est l'établissement national qui ,a fait un sta
tut général pour son personnel, statut qui a été approuvé par décret mais
c'est l'établissement national qui a fait ce statut. Les employés ne sont pas
des fonctionnaires d'Etat, ils ne sont pas recrutés par l'Etat sauf le direc
teur général, et quand ils ont des conflits individuels de travail ils vont
devant le conseil des prud'hommes comme les ouvriers d'une usine quel
conque.
M. Zlataric. — Alors le directeur général est nommé par l'Etat ?
M. Letourneur. — Seul le est nommé par l'Etat et
tout le reste du personnel est nommé par l'établissement national. DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 6i9 BULLETIN
M. Zlataric. — Alors c'est par le directeur général nommé par l'Etat
que l'Etat exerce le, contrôle sur le service ?
M. Letourneur. — Par le directeur général, par le conseil d'admin
istration aussi, où un tiers des ouvriers est représenté.
M. Zlataric. — Le directeur général est payé par l'Etat ?
M. Letourneur. ■ — Le général est nommé par l'Etat mais
il est payé par Electricité de France ; il est par l'Etat mais il
n'est pas fonctionnaire de l'Etat, il est fonctionnaire d'Electricité de.
France, il est le directeur général d'Electricité de France, l'Etat se
contente de le nommer.
xVL Zlataric. — Si j'ai bien compris il y a eu une tendance constante
vers la décentralisation, quoique un peu timide, en France ?
M. Letourneur. - — Ce fut très long,
M. Zlataric. — Oui, mais une tendance, constante. Si je me rappelle
bien, je ne suis pas certain de la date, mais il me semble qu'en 1926 ou
1927 on a décidé que les juges de paix seraient nommés par le ministre de
lia Justice ? Et là je voudrais une explication parce qu'il me semble
qu'avant ils étaient élus. Alors ce serait un esprit centralisateur.
M. Letourneur. — Les juges de paix sont des magistrats, ils ont tou
jours été nommés par l'Etat ; on considère que la justice est une des
attributions essentielles de l'Etat et tous les magistrats sont des fonction
naires d'Etat, nommés par l'Etat, sauf quelques juridictions spécialisées
comme le conseil des prud'hommes, le tribunal de commerce qui est
composé de commerçants élus par des commerçants. Mais quand vous
avez des juridictions normales, des juridictions de l'Etat, tous les magist
rats sont nommés par l'Etat, et ils ont toujours été nommés par l'Etat,
sauf pendant la période de la révolution de 1789 à l'An VIII ; c'est pro
bablement à cette que vous faites allusion. En 1800 les juges
de paix étaient élus, mais depuis 1800 tous les magistrats en France ont
été nommés, sauf les magistrats spéciaux des tribunaux de commerce et
des conseils des prud'hommes, et maintenant quelques juridictions de
Sécurité Sociale, des baux ruraux, mais ces juridictions sont présidées
par le juge de paix, par conséquent par un magistrat de l'Etat comme
pour les conseils des prud'hommes en cas de partage.
M. Cemerlic, professeur à la Faculté de droit de Sarajevo. — - Vous
avez exposé, Monsieur le Conseiller, que le conseil municipal a le droit
de faire des sessions ou des séances, et vous avez dit que le préfet
ou le sous-préfet a le droit de convoquer le conseil en séance
extraordinaire, et même le maire, mais est-ce que les membres du conseil
eux-mêmes ont le droit de convoquer le conseil ?
M. Letourneur. — Le tiers des membres. Le maire peut convoquer le
conseil municipal quand il le désire, mais il est tenu de le
quand le préfet le lui demande et également quand le tiers des conseil
lers municipaux le demande.
M. Cemerlic. — C'est une question très importante pour les possibil
ités de travail.
M. Letourneur. — Vous avez des conseils municipaux où il y a des
minorités politiques, et quand le tiers des conseillers demandent la réu
nion du conseil le maire est tenu de le convoquer. 620 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
M. Cemerlic. — Dans le cas où Le maire ne veut pas convoquer le
conseil sur la demande d'un tiers des membres est-ce que quelqu'un
d'autre peut le faire à sa place ?
M. Letourneur. — Non, seul le maire a le droit de le convoquer, mais
dans ce cas-là ce serait à l'autorité de tutelle à agir, par exemple à sus
pendre le maire, de ses fonctions et même à le révoquer parce qu'il refuse
d'accomplir un acte prescrit par la loi.
M. Cemerlic. — Chez nous c'est le substitut du président qui prend les
initiatives et convoque le conseil.
M. Letourneur. — En France ce serait à l'autorité de tutelle à inter
venir.
M. Lukic. — Est-ce que le conseil municipal ne peut pas se réunir
de lui-même ?
M. Letourneur. — II n'y a que le Parlement ou la Chambre des
Députés qui se réunit de plein droit, mais les conseils municipaux doivent
être convoqués par le maire, et si le maire ne le convoque pas quand il le
doit c'est au préfet à agir, à suspendre ou à révoquer le maire parce qu'il
refuse d'accomplir un acte prévu par la loi. Les conseils municipaux ne
peuvent pas se réunir d'eux-mêmes, et si un conseil municipal se réunis
sait de lui-même, sans être convoqué, ses délibérations seraient nulles.
M. Cemerlic. — M. le Rapporteur a exposé les rouages de l'organi
sation de l'autonomie communale, départementale et de l'organisation du
pouvoir central ; dans le département le représentant du pouvoir central
c'est le préfet, dans l'arrondissement c'est le sous-préfet ; est-ce qu'il y a
un pouvoir central dans la commune, ou est-ce le maire ?
M. Letourneur. — Dans le département qui est malgré tout une col
lectivité décentralisée, le préfet est à la fois représentant du pouvoir
central et représentant du département, collectivité décentralisée. Et
comme le département est moins décentralisé que la commune ces deux
qualités sont aussi importantes l'une que l'autre chez le préfet. Dans la
commune, le maire, pour une partie de son activité, est agent de l'Etat,
pour les actes de l'état civil, par exemple, pour publier les lois et règle
ments, et alors il n'est pas dans ces cas soumis au pouvoir de tutelle,
mais il est soumis au pouvoir hiérarchique, parce qu'il est fonctionnaire
de l'Etat. Mais alors que chez le préfet la qualité de représentant du dépar
tement et celle de représentant de l'Etat se balancent à peu près, dans
la commune le maire est avant tout agent de la commune et très peu
agent de l'Etat.
M. Lukic. — Ce qui nous intéresse ce sont les entreprises nationalisées.
Vous avez dit que ces entreprises ne peuvent pas faire faillite, et ainsi
elles ne peuvent pas payer le déficit ?
M. Letourneur. — C'est la Cour de Cassation qui a jugé cela.
M. Lukic. — II ressort de votre exposé que c'est l'Etat qui est obligé
de payer le déficit. Est-ce exact ? Est-ce que par exemple un créancier
peut poursuivre l'Etat pour obtenir le paiement de sa créance ?
M. Letourneur. — Non, il ne peut poursuivre que l'établissement
national.
M. Lukic. — Mais si l'établissement national ne veut pas payer? ■
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 621
M. Letourneur. — Justement le créancier se heurte à des difficultés.
M. Lukic. — Est-ce que le tribunal peut condamner l'Etat à payer ?
M. — Non, il ne le, peut pas. L'établissement national
a une personnalité propre, une autonomie financière distincte de celle de
l'Etat, et c'est pourquoi il y a quelque chose qui n'est pas très au point
actuellement.
M. Lukic. — Mais que fait-on pour les créanciers qui veulent se faire
payer ?
M. le Président. — Lorsqu'un tribunal a condamné Electricité de
France à payer une créance elle paye.
M. Lukic. — Mais si elle, refusait de payer, qu'est-ce qui adviendrait ?
Est-ce qu'il n'y a pas une loi ?
M. Letourneur. — La Cour de Cassation a jugé qu'il n'y avait pas
de voie d'exécution.
M. Lukic. — Si Electricité de France ne veut pas payer il y a tout
de même des facteurs économiques, moraux, etc.. qui doivent la déter
miner à payer.
M. Letourneur. — Quand il y a un jugement condamnant Electricité
de France en principe elle doit exécuter. Seulement quand l'Etat refuse
d'exécuter une décision de justice vous avez une action en indemnité
devant la juridiction administrative ; quand Electricité de France refuse une de justice je me demande s'il y aurait une action
de la juridiction étant donné qu'il s'agit à ce moment-là
d'un particulier.
M. le Bâtonnier Charpentier. — Jusqu'à présent Electricité de France
n'a jamais refusé de s'incliner devant un jugement.
M. Lukic. — Mais je me demande, étant donné les paroles de M. le
Rapporteur, s'il n'y a pas de moyen juridique, de la forcer si elle ne
veut pas payer. C'est ce que vous avez dit et c'est très intéressant ; chez
nous aussi la question se pose.
M. Letourneur. — La Cour de Cassation a jugé que devant le carac
tère d'établissement public il n'y a pas de voie d'exécution forcée.
M. le Bâtonnier Charpentier. — C'est un système bâtard.
M. Marcovic, juge à la Cour supérieure de la R.P.F. de Yougoslavie. — ■
Et si elle fait banqueroute ?
M. Letourneur. — En général la doctrine estime qu'elle ne peut pas
faire faillite ni banqueroute. Par conséquent, et ceci est assez difficile,
Electricité de France est traitée comme un particulier, mais si elle faisait
faillite c'est l'Etat qui paierait malgré tout.
M. Lukic. — L'Etat serait obligé de payer dans le cas de faillite ?
M. Letourneur. — Juridiquement peut-être pas, mais pratiquement
c'est nécessaire.
M. Lukic. — Juridiquement c'est ce, qui nous intéresse.
M. Letourneur. — Cette question de faillite pour ce grand établi
ssement qu'est Electricité de France est purement théorique.
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622 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LEGISLATION COMPARÉE
M. Lukic. — Si les entreprises sont en déficit est-ce que l'Etat les
subventionne ?
M. le Bâtonnier Charpentier. — La question de faillite ne se pose
pas, elle est purement théorique.
M. Letourneur. — L'Etat les subventionne pour leurs travaux d'équi
pement, ou tant au moins il leur permet d'emprunter ; c'est le cas pour
les Transports, Charbonnages de France, Electricité de France. La faillite
de ces grands établissements serait une chose tellement considérable que
la question ne se pose pas.
M. Jevtic, juge à la Cour supérieure de la R.P. de Serbie. — Vous
avez souligné le rôle important du recours pour excès de pouvoir et ceci
m'intéresse en tant que juge administratif. Pour la protection de la décent
ralisation, est-ce que les établissements sont en situation de se servir
de cette voie de droit et quels sont les principes essentiels de votre juri
sprudence en cette matière ?
M. Letourneur. — C'est absolument général ; les collectivités, leurs
représentants, les maires, les conseils municipaux ont le droit de déférer
au juge de l'excès de pouvoir tous les actes de l'autorité de tutelle qui leur
font grief. Maintenant pour les maires, la tutelle sur les personnes,
la juridiction administrative est très stricte, d'abord pour la procédure :
avant de prendre une mesure disciplinaire contre un maire il faut que
celui-ci ait pu s'expliquer ; ensuite elle est très stricte sur les motifs pour
lesquels la révocation et la suspension peuvent être prononcées : il ne
suffit pas qu'un maire gère plus ou moins bien sa commune, il faut qu'il
commette véritablement une faute, par exemple une faute assimilable à
la faute d'un fonctionnaire qui gère mal le service public, ou qu'il s'agisse
d'un maire qui s'insurge contre le pouvoir central, qui n'obéit pas au
pouvoir central qui lui dit de faire telle ou telle chose ; il faut vraiment
une faute disciplinaire.
Vous m'avez posé une question un peu générale et je suis embarrassé
pour y répondre. Voulez-vous la préciser ?
M. Jevtic. — Quels sont les principes essentiels de la jurisprudence
du Conseil d'Etat ?
M. le Bâtonnier Charpentier. — En ce qui concerne le recours pour
excès de pouvoir il est établi d'une façon constante, on en fait un très
large usage au Conseil. d'Etat.
M. Jevtic. — Est-ce que ces recours sont nombreux ?
M. Letourneur. — Ils le sont moins maintenant depuis que le sous-
préfet est devenu l'autorité de tutelle, parce que le sous-préfet connaît
les maires, il va les visiter, parle, avec eux de leurs difficultés, leur dit
qu'il ne faut pas faire telle ou telle chose sinon il ne pourra pas les approuv
er, etc.. Si bien qu'il y a beaucoup moins de recours depuis 1926 qu'il
n'y en avait auparavant. Mais vous avez posé une question très générale,
et je vous répondrai que le Conseil d'Etat est tout de même assez sensi
blement disposé à reconnaître l'autonomie des collectivités locales, surtout
pour la commune, peut-être moins pour le département, et entre 1900 et
1921 le Conseil d'Etat, très libéral les communes, a beaucoup aidé
à asseoir l'idée de liberté locale.

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