IXe Journées juridiques franco-italiennes (Paris-Lyon, 21-25 mai 1975) - compte-rendu ; n°3 ; vol.27, pg 675-690

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Revue internationale de droit comparé - Année 1975 - Volume 27 - Numéro 3 - Pages 675-690
16 pages
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IXe Journées juridiques franco-italiennes (Paris-Lyon, 21-25 mai
1975)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 27 N°3, Juillet-septembre 1975. pp. 675-690.
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IXe Journées juridiques franco-italiennes (Paris-Lyon, 21-25 mai 1975). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 27 N°3,
Juillet-septembre 1975. pp. 675-690.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1975_num_27_3_16440Quatre-vingt-dix-huitième année N° 3 Juillet-Septembre 1975
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ
DE LÉGISLATION COMPARÉE
JOURNÉES JURIDIQUES FRANCO -ITALIENNES
(Paris-Lyon, 21-25 mai 1975)
Les IX" Journées juridiques franco-italiennes, organisées par la Société
de législation comparée, en collaboration avec le Centro nazionale di pre-
venzione e difesa sociale, de Milan, se sont déroulées à Paris et à Lyon du
21 au 25 mai 1975. Elles portaient sur « la construction et la protection de
l'esthétique », thème qui fut traité sous ses aspects de droit public, de droit
pénal et de droit privé. Les Journées ont été ouvertes à Paris, devant une
assistance nombreuse, le mercredi 21 mai à 9 h 15, par M. le Bâtonnier
Brunois, président de la Société de législation comparée. Aux souhaits de
bienvenue qu'il adressa à la délégation italienne (1) répondit, au nom de celle-
ci, M. Feliciano Benvenuti, recteur de l'Université Ca' Foscari de Venise.
Puis, immédiatement après, eut lieu la première séance de travail consacrée
au droit public. Le lendemain, 22 mai, les participants étudiaient l'aspect
de pénal du sujet, tandis que l'aspect de droit privé était examiné à
Lyon le samedi 24 mai.
Diverses réceptions ont marqué ces Journées juridiques. Le mercredi
21 mai, à 12 h 30, les participants italiens, accompagnés d'une petite délé
gation de juristes français, se rendaient au ministère de la Justice. En
l'absence de M. Jean Lecanuet, garde des Sceaux, ministre de la Justice,
retenu au dernier moment par ses obligations, ce fut son chef de cabinet,
M. l'Avocat Général Schmelk, qui les accueillit. S'entretenant avec eux, il
(1) MM. Giuseppe Amoroso, avocat au barreau de Milan ; Feliciano Benv
enuti, recteur de l'Université Ca' Foscari de Venise ; Adolfo Beria di Argentine,
secrétaire général du Centro nazionale di prevenzione e difesa sociale ; Mario
Boscarelli, professeur de droit pénal à l'Université de Modène ; Eugenio Cannada-
Bartoli, à l'Université de Rome ; Enzo Capaccioli, professeur à l'Uni
versité de Florence ; Giuseppe di Giovine, juge à la Cour d'appel de Venise et
professeur chargé de cours à la Faculté d'architecture de Venise ; Mario Dondina,
avocat et professeur à l'Université de Milan ; Nicolo Lipari, professeur à l'Uni
versité de Rome ; Giovanni Lombo, conseiller à la Cour de cassation ; Ferrando
Mantovani, à de Florence ; Mario Matteucci, président de
l'Institut international pour l'unification du droit privé ; Mroe Porta, assistante au
Centro nazionale di prevenzione e difesa sociale ; MM. Stefano Rodota', profes
seur à l'Université de Rome ; Vittorio Sgroi, conseiller à la Cour de cassation. 676 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
leur dit notamment tout l'intérêt que le ministère de la Justice attache à
ces Journées juridiques, puis il leur offrit un vin d'honneur. Le même jour, à
18 heures, M. le Président Alain Poher recevait les congressistes au Sénat.
Enfin, le lendemain, ils étaient les hôtes de M. Bertold Goldman, président
de l'Université de droit, d'économie et de sciences sociales de Paris.
Le vendredi 23 mai, les juristes italiens et quelques-uns de leurs collègues
parisiens partaient pour Lyon. Le voyage s'effectua en autocar, ce qui permit
de s'arrêter et de visiter Auxerre et Vézelay. Le samedi 24 mai, à l'issue de
la séance de travail, eut lieu le banquet de clôture, offert par M. Decocq,
doyen de la Faculté de droit de l'Université Jean-Moulin (Lyon III) et par
M. Nerson, directeur de l'Institut de droit comparé de cette Faculté.
Séances de travail
PROPRIETE DU SOL, ESTHETIQUE ET CONSTRUCTION
A. — Construction et protection de l'esthétique.
Problèmes de droit public
{Séance tenue le 21 mai 1975, à la Société de législation comparée, sous la
présidence de M. Mario Matteucci, conseiller d'Etat, président de l'Ins
titut international pour l'unification du droit privé.)
Dans son rapport sur La construction et la protection de l'esthétique
selon les règles du droit public, M. Robert Savy, doyen de la Faculté de
droit et des sciences économiques de Limoges, a analysé dans un premier
temps, le système de protection de l'esthétique en constatant d'une part
qu'elle était de plus en plus étendue mais que, d'autre part, elle était dé
moins en moins cohérente. Tout d'abord, donc, une protection de plus en
plus étendue et ce à travers trois aspects, la protection des lieux présentant un
intérêt esthétique, c'est-à-dire la protection des monuments historiques, la
protection des sites et des monuments naturels, ensuite la protection des
zones présentant un intérêt esthétique, c'est-à-dire la création de secteurs
sauvegardés, de parcs nationaux, de périmètres sensibles, de zones à carac
tère pittoresque et de zones d'architecture imposée, puis la protection
générale de l'esthétique. M. Savy nous a exposé là les réglementations spé
ciales touchant à la protection de l'esthétique ainsi que le règlement national
d'urbanisme et les règlements locaux d'urbanisme. Il a ensuite montré que
la protection de l'esthétique était de moins en moins cohérente et ce pour
deux motifs. Tout d'abord les responsabilités lui semblent trop dispersées. En
ce qui concerne les administrés d'une part, ils ne se voient conférer aucune
responsabilité particulière « dans la politique de protection des paysages
urbains et naturels ». Les collectivités locales qui pourraient avoir un rôle
important de décision en ce qui concerne la protection de leurs
c ne sont qu'exceptionnellement appelées à en décider ». Ce sont donc les
services de l'Etat qui jouent le rôle essentiel, ce qui confère à la réglement
ation de la protection de l'esthétique un caractère centralisé et peu déconcent
ré. Bien que notant que cette centralisation pourrait être justifiée par la nécess
ité d'une cohérence de l'action des pouvoirs publics, M. Savy note que si la
centralisation existe, il n'en est pas de même en matière de cohérence. Il mont
re par ailleurs que les réglementations sont complexes et ce du fait de leur
diversité d'une part et, d'autre part, de leurs multiples interférences, cela posant
un certain nombre de problèmes aux juristes. « Le système français de protec- DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 677 BULLETIN
tion de l'esthétique des paysages naturels et urbains semble donc avoir perdu
en cohérence ce qu'il a gagné en étendue... Il paraît indispensable de mettre
cet ensemble de mesures très diverses au service d'une politique plus cohér
ente ».
Le deuxième volet de l'exposé du doyen Savy concerne les mesures de
protection proprement dites. L'orateur note que les polices de l'esthétique
jouent un rôle essentiel alors que la politique d'aide à l'esthétique est à peine
amorcée.
« Les mesures contraignantes prises par le législateur ou le pouvoir
réglementaire pour limiter le droit de construire au nom de la protection de
l'esthétique constituent une police administrative spéciale ». L'auteur a distingué
les règles d'esthétique des mesures individuelles de police de l'esthétique.
Deux types de règles ont été distinguées. Les règlements d'une part, qui,
s'ils sont rarement exclusivement consacrés à la protection de l'esthétique,
y font souvent allusion et, notamment, les textes régissant l'exécution de
travaux publics ou privés particuliers, les règlements de construction ou
d'urbanisme. D'autre part, « les recommandations d'esthétique » posent
des problèmes de qualification juridique difficiles. Ces actes ne créent pas
d'obligations à la charge des administrés et leur inobservation n'est
sanctionnée ; mais d'autres, qui sans être des règlements émanent d'autorités
publiques, ne sont pas dépourvus de toute valeur juridique. Il s'agit là de cir
culaires et de « recommandations architecturales ». Les problèmes juridiques
posés par la nature de ces actes peuvent s'inscrire dans le cadre plus général
des directives et, par là même, se rattacher aux problèmes posés par les
diverses formes nouvelles d'intervention de l'Etat. Cette police de l'esthétique
est mise en œuvre par les procédés habituels de la police administrative que
sont la déclaration préalable, l'autorisation préalable, le tout accompagné
d'une procédure consultative. Par ailleurs, M. Savy note que la pratique
de dérogations en matière de construction, qui semble être très fréquente,
peut conduire à une observation peu rigoureuse des règles d'esthétique. L'orat
eur a ensuite abordé le problème des aides à la qualité esthétique et ce sur
deux plans, les aides financières d'une part, qu'elles touchent les initiatives
publiques ou privées, et d'autre part l'assistance architecturale, qui consiste
tant en conseils architecturaux fournis gratuitement par l'administration qu'en
aides à la recherche architecturale qui doit être encouragée.
Le rapporteur conclut son propos en montrant que la réglementation
touchant à la construction et à la protection de l'esthétique est finalement
contradictoire. Si l'on assiste à une multiplication des réglementations s'ap-
pliquant à des domaines de plus en plus vastes, leur efficacité semble déri
soire car les règles qu'elles posent sont peu contraignantes. La police de la
protection de l'esthétique n'a pas la place qu'elle devrait avoir et tend à se
diluer dans une police générale de la construction dont elle n'est finalement
qu'une partie. Par delà les mesures de simple interdiction, l'orateur souhaite
voir se multiplier des mesures incitatives pour que la construction publique
et privée tienne compte de la qualité esthétique et architecturale. Il estime,
enfin, qu'un peu d'imagination et de cohérence pourrait donner à l'action
de l'administration une efficacité et une réalité beaucoup plus grandes.
Dans une courte introduction, en s'appuyant sur les textes en vigueur,
M. Benvenuti, recteur de l'Université Ca' Foscari de Venise, précise le sens
des mots construction, permis de construire, esthétique, protection, dans le
droit italien. Puis il consacre la première partie de son rapport aux objets de
la protection : les zones dans lesquelles l'esthétique mérite une protection
particulière, les monuments historiques, les agglomérations urbaines, les pares
naturels, les paysages. Il passe ensuite aux aspects juridiques de la : 678 BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE
on va des lois générales, s'appliquant à tous les biens ayant une valeur esthé
tique, aux lois particulières, régionales ou locales. On constate une pluralité
de compétences normatives provenant à la fois de la variété des biens soumis
ou susceptibles d'être soumis à une protection et du fait que parfois la qualité
économique du bien l'emporte sur sa qualité de bien culturel.
Dans la deuxième partie de son rapport, M. Benvenuti examine les
moyens de protection de l'esthétique. Il rappelle que la complexité des cas
soumis à réglementation a une répercussion sur le nombre et sur la qualité
des moyens de protection. A la variété des biens culturels correspond une
variété de moyens à travers lesquels on cherche à adapter la protection aux
exigences propres du bien. C'est ainsi que pour un même bien on aura plu
sieurs moyens de protection, certains de caractère général, d'autres de carac
tère particulier. M. Benvenuti distingue deux catégories de moyens de pro
tection, les uns négatifs et les autres positifs. En ce qui concerne les premiers,
il s'agit de dispositions (ordres, interdictions, autorisations, concessions, sanc
tions) toutes destinées à obtenir que le propriétaire du bien à protéger ne
puisse en user que si l'administration le permet et dans les formes qu'elle
prescrit. On leur applique le terme « d'actes de police ». Quant aux moyens
de protection positifs, ils consistent en des encouragements pour la protection
de l'esthétique. Souvent d'ailleurs, les moyens négatifs et positifs se comp
lètent.
Eu égard aux moyens négatifs de la protection, M. Benvenuti cite les
principaux textes visant la protection soit des beautés naturelles, soit des
objets présentant un intérêt artistique ou historique et précise à cet égard
l'attribution des compétences. Pour ce qui est des moyens positifs de protect
ion, les encouragements à protéger l'esthétique, ils peuvent être techniques,
financiers ou fiscaux, mais le rapporteur fait remarquer qu'ils ont un faible
rôle en Italie.
Ces deux rapports ont été suivis d'interventions aussi nombreuses qu'in
téressantes.
Tout d'abord, M. Georgel, professeur à la Faculté de droit et des scien
ces économiques de Rennes, déplore la destruction de la campagne et surtout
de la campagne maritime par des sociétés d'aménagement touristique. Il
déclare que cette procédure donne aux pouvoirs publics des attributions trop
étendues et loin de négliger les intérêts des constructeurs. Il note, enfin, la
position équivoque des pouvoirs publics entre la protection et les erreurs de
construction.
L'intervention suivante est celle du professeur Rodotâ, qui demande au
rapporteur français ce qu'est la qualité esthétique. Il constate que ces pro
blèmes de protection de l'esthétique passent du monument à « l'ambiance »
qui règne autour. Il note qu'il y a une relation très nette entre
urbaine et le milieu social ; le milieu social fait partie du cadre esthétique.
Il cite à ce propos une convention passée entre des propriétaires et la ville
de Bologne qui prévoit une contribution de la commune qui se réserve le
droit de suivre les travaux. Les propriétaires doivent s'inscrire dans un cadre
donné et ne pas changer, par une sélection financière, les habitants des
immeubles ou quartiers rénovés.
M. Saint-Alary, professeur à l'Université de droit, d'économie et de
sciences sociales de Paris, constate la conformité des points de vue italien
et français mais estime qu'il s'agit plus là d'un problème social que d'un
problème esthétique. Il déclare que le droit positif doit organiser la défense
de ce qui existe et sa protection contre les agressions. Mais, il juge aussi que
le droit doit avoir une fonction dynamique touchant à la recherche d'une
esthétique actuelle et future et il se déclare frappé par le fait que cela n'existe DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE 679 BULLETIN
ni en France, ni en Italie. Il note avec satisfaction l'apparition, depuis 1974,
d'architectes conseils qui existaient déjà, dit-il, en filigrane, en droit privé.
Mais il ne cache pas sa méfiance vis-à-vis de ce qu'il appelle « l'architecture
officielle ».
La consultation de l'architecte des Bâtiments de France est une comp
étence liée pour le préfet, sous le contrôle des tribunaux administratifs, préc
ise Mme Belibio Musy, administrateur civil au ministère de l'Equipement.
La parole est ensuite donnée à M. Savy, qui déclare que, selon les textes,
cette compétence liée ne pouvait pas être présumée. Par ailleurs, il note une
distinction et une opposition entre les architectes-fonctionnaires et les archit
ectes qui construisent. Il estime aussi qu'il serait possible de se poser des
questions extra-juridiques sur la profession d'architecte et sur son évolution.
A la question de Mlle Heymann, maître assistante à l'Université de
Paris I, à propos des lois spéciales, voulant savoir s'il existe une certaine
diversité parmi celles-ci. M. le Professeur Benvenuti répond que les premières
ont été créées pour les sites de l'île d'Elbe et de Portofinno, qu'ensuite il y
en eut d'autres Assise et pour Venise, celles concernant Assise ayant été
surtout à caractère économique et fiscal. En ce qui concerne Venise, deux
buts ont été recherchés, d'une part la conservation des monuments urbains,
qu'ils soient administratifs ou privés, non seulement des palais mais aussi
des petites maisons qui sont rachetées par la ville. Pendant les travaux de
rénovation, la municipalité a créé des centres d'hébergement destinés à per
mettre les restaurations dans les meilleures conditions possibles. Ensuite le
deuxième problème qui se pose à Venise, qui a eu un écho législatif, concerne
la substance proprement dite de la ville et sa protection contre la mer Adriat
ique.
Le professeur Rodota précise ensuite qu'en ce qui concerne Bologne il
n'y a que deux lois générales et que de telles dispositions peuvent être adopt
ées dans n'importe quelle ville d'Italie.
Les plans d'urbanisme peuvent être réalisés sous divers points de vue
et selon le point de vue de réalisation de ces plans les résultats sont dif
férents, déclare ensuite M. Capaccioli, professeur à l'Université de Florence.
Il peut s'agir d'esthétique ou d'autre chose. Il estime par ailleurs que l'on
doit être moins sévère avec les architectes car leur métier est délicat eu
égard à la pluralité des conceptions esthétiques.
Le soin de conclure les débats est laissé aux deux rapporteurs. M. Savy
déclare finalement que l'on donne peut-être trop d'importance à l'esthétique,
que l'environnement est tout un ensemble et que, bien sûr, il ne faut pas négli
ger le facteur social, mais que, néanmoins la qualité esthétique est une notion
ambiguë. Selon lui ceux qui revendiquent la qualité sont soit
des privilégiés, soit les plus anciens ou les premiers installés, il faut évidem
ment comprendre ces problèmes mais noter qu'il s'agit quand même d'intérêts
très privés. L'inspiration est extrêmement différente lorsqu'il s'agit de la qual
ité esthétique de la vie quotidienne qui touche là un nombre de personnes
beaucoup plus important et qui a un caractère beaucoup plus général. Il nous
donne alors des éléments de solution, d'une part il déclare qu'il attend beau
coup des plans d'urbanisme dans lesquels il voit à la fois un arbitre et un
pédagogue et il souhaite que ces plans connaissent une élaboration beaucoup
plus ouverte.
Ensuite, M. Benvenuti s'interroge sur les problèmes de style, tout en
considérant que dans le temps passé, chaque époque ne savait pas quel était
son style et que c'était les temps ultérieurs qui avaient défini le style de la
période précédente. Il pense que le modèle de notre siècle sera fait dans les 080 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LEGISLATION COMPAREE
années à venir mais qu'un style est une construction quotidienne. Il souhaite
donc laisser une certaine part à l'individualité qui doit trouver néanmoins une
limite dans l'architecture officielle.
F. Haut
B. — Construction et protection de l'esthétique.
Problèmes de droit pénal
(Séance tenue le 22 mai 1975, à la Société de législation comparée, sous la
présidence de MM. Marc Ancel, membre de l'Institut, président de
chambre honoraire de la Cour de cassation, et Albert Brunois, ancien
bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris, président
de la Société de législation comparée.)
Dans son rapport, Mme Delmas-Marty, maître de conférences agrégé à
l'Université de Lille II, examine le problème de la « Construction et protec
tion de l'esthétique : problèmes de droit pénal » sous ses deux aspects : les
« intérêts protégés » et les « modalités de la protection ».
Comme l'indique Mme Delmas-Marty dans l'introduction, il est de fait
qu'il existe aujourd'hui une certaine protection pénale de l'esthétique dans le
domaine de la construction. Celle-ci peut se réaliser d'une manière indirecte et
résulte alors de textes généraux fondés sur des considérations plutôt utilitaires,
mais permettant d'assurer une protection de l'esthétique lorsque celle-ci rejoint
l'utilité. Toute une législation sur le permis de construire et les plans d'urba
nisme s'est alors développée. Mais une autre protection, plus directe, vise une
esthétique « acquise » et se trouvait déjà dans l'article 257 du Code pénal
de 1810. D'autres textes sont encore plus exclusivement orientés vers la pro
tection de l'esthétique, comme la loi du 31 décembre 1913 sur la protection
des monuments historiques, la loi du 2 mai 1930 relative à la des
sites et monuments naturels, la loi du 4 août 1962 sur la protection des
secteurs dits « sauvegardés », etc.
En ce qui concerne les intérêts protégés, deux problèmes se posent,
à savoir qui protège-t-on ? et que protège-t-on ? En effet, la protection de
l'esthétique est-elle édictée dans le seul intérêt général ou est-elle aussi
susceptible de sauvegarder un intérêt particulier ? A première vue, une
infraction à la législation sur le permis de construire pourrait à l'occasion
sembler porter préjudice à de simples particuliers. Pourtant la Cour de cassa
tion a rejeté cette interprétation, qu'il s'agisse d'une question esthétique ou
technique en rappelant que « les dispositions édictées par le Code de l'urba
nisme ont pour objet l'intérêt général et non les intérêts privés... ». Le second
argument de la Chambre criminelle invoqué dans l'arrêt du 22 mai 1973
est que « même si le dommage que pouvaient subir les parties civiles était
né à l'occasion du délit... il n'en était pas la conséquence directe ». Le pré
judice doit donc résulter directement du fait même de la construction indépe
ndamment de l'octroi ou du refus du permis de construire.
Par ailleurs, la question se pose aussi de savoir ce que l'on protège,
c'est-à-dire d'étudier avec précision quelles sont les atteintes à l'esthétique
pénalement réprimées, afin de mieux déterminer la victime. Il faut remarq
uer, tout d'abord, que l'esthétique n'apparaît pas comme critère de l'infrac
tion ; le droit pénal ne protège pas, dans le domaine de la construction,
l'esthétique en général, mais la conception qu'en retient l'Administration, sous
le double aspect d'une esthétique « future » protégée à travers le droit com
mun de l'urbanisme ou déjà « acquise » et mettant en jeu des incriminations
particulières. Les infractions relevant du droit commun de l'urbanisme repo
sent essentiellement sur les articles L. 160-1 et L. 480-4 du Code de l'urba- DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 681 BULLETIN
nisme, le premier texte incriminant les infractions aux dispositions des projets
d'aménagement et des plans d'urbanisme, le second « l'exécution de travaux
ou l'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les
titres I, II, III, IV et V du Livre IV du Code d'urbanisme... » L'élément
moral de ces infractions ne suppose pas l'intention délictueuse mais la seule
faute « matérielle » d'inobservation des prescriptions légales ou réglementa
ires.
Dans le domaine des incriminations particulières, au contraire, il s'agit
d'esthétique déjà acquise dont la protection est assurée par des qualifications
qui supposent toujours chez l'agent une véritable intention délictueuse. Le
droit pénal sanctionne des actes de destruction ou de dégradation (art. 257
C. pén. et loi du 31 décembre 1913) d'une part, et des infractions au
cas d'exécution de travaux non autorisés ou non conformes aux prescriptions
de l'Administration, d'autre part.
La seconde partie du rapport traite des modalités de la protection en
posant le double problème de savoir comment peut être assurée cette prot
ection et contre qui elle peut être menée. En ce qui concerne le premier
point, la protection pénale de l'esthétique obéit aux principes du droit com
mun, avec toutefois certaines dérogations qu'il s'agisse de la constatation ou
de la sanction des infractions. L'article L. 480-1 du Code de l'urbanisme
règle la question de la constatation des infractions, qui appartient à « tous
les fonctionnaires et agents de l'Etat... commissionnés à cet effet... », de même
que l'article 33 de la loi de 1913, l'article 21-1 de la loi de 1930 et la
loi de 1962. L'énumération des sanctions présente le même souci d'efficacité,
à savoir les peines d'amende et d'emprisonnement, les mesures de restitution,
comme la démolition et l'interruption des travaux. La question « contre qui
protège-t-on ? » fait l'objet du second point de cette seconde partie et se
trouve résolue, en ce qui concerne les incriminations particulières, par la loi
de 1930 qui indique que l'on poursuit le propriétaire ou l'occupant. Le droit
commun de l'urbanisme dissocie responsabilité pénale et droit de propriété
et prévoit l'application des peines aux « utilisateurs du sol, aux bénéficiaires
des travaux, architectes... » (art. L. 480-4 Code de l'urbanisme). En pratique,
donc, la répression pénale est dirigée contre deux catégories distinctes : les
bénéficiaires des travaux et les personnes responsables de leur exécution.
Pour conclure, le rapporteur indique qu'aucun particularisme ne permet
encore de parler en France d'un droit pénal de l'esthétique.
Le rapport italien, présenté ensuite, est l'œuvre conjointe de M. Di
Giovine, juge à la Cour d'appel de Venise, professeur à la Faculté d'archit
ecture de Venise, qui a traité les questions générales, et de M. Dondina, avoc
at et professeur à l'Université de Milan, qui a étudié les questions spéciales
de procédure.
M. Di Giovine pose d'abord le problème de la protection de l'esthétique
de l'environnement dont le pénaliste doit tenir compte, puis il traite de la
construction et de la protection de l'esthétique. Pour définir un système de
protection pénale, trois groupes de dispositions relevant du droit pénal spéc
ial et du droit administratif pénal sont distingués : l'infraction prévue par
l'article 28 de la loi sur l'urbanisation du 17 août 1942, modifiée par la
loi du 6 août 1967 concernant le « lotissement abusif de terrains dans le
but de construire » ; l'infraction prévue par l'article 734 du Code pénal
pour la destruction ou l'enlaidissement de beautés naturelles ; et les infractions
à caractère administratif. Le rapporteur envisage ensuite la protection de
l'esthétique de l'environnement et le rôle du droit pénal. Le critère de l'esthé
tique est fondamental pour l'utilisation du territoire, qu'il s'agisse de planifi
cation ou de contrôle de l'environnement. C'est l'article 734 du Code pénal 682 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPAREE
qui donne une indication spécifique du bien protégé, et le projet de Code
pénal (II, 518) indique que cette disposition protège l'intérêt de la commun
auté à la conservation et à la jouissance du patrimoine esthétique. La règle
pénale a donc pour but non la protection de valeurs esthétiques abstraites mais
celle du beau, conçu comme harmonie entre les relations nées de l'utilisation
du sol. Une recommandation du groupe « Paysages » du Conseil de l'Europe,
du 27 novembre 1974, a aussi souligné la nécessité de lutter contre l'appau
vrissement écologique et culturel des paysages.
L'évolution de la jurisprudence permet de distinguer trois phases suc
cessives du concept de construction : les définitions de caractère tradi
tionnel, les définitions concernant de nouveaux types de construction,
et enfin les qui se conforment à la nouvelle formulation de
l'article 31 de la loi sur l'urbanisme. La Cour suprême a ouvert une large
perspective d'extension de la règle pénale sur les constructions sans autorisa
tion à des actes de modification du sol, tels que les carrières, dans l'arrêt
Mass. Elettronico du 29 septembre 1972, de même qu'à l'obligation d'obtenir
un permis de construire des routes.
En ce qui concerne la protection de l'esthétique dans l'infraction prévue
à l'article 734 du Code pénal, cette règle pénale sur la dégradation ou la
destruction de beautés naturelles peut être considérée comme celle qui
exprime de la manière la plus spécifique la nécessité de protéger les valeurs
esthétiques. En premier lieu, le champ d'application de l'article 734 s'étend
aux zones soumises à la loi sur la protection des beautés naturelles du 29 juin
1939, à la loi d'urbanisme de 1941 et à celle de 1967. L'évolution législative
implique la traduction en termes actuels de la formule « protection de l'env
ironnement », l'article 734 devant être appliqué non dans le cercle étroit des
lieux protégés, mais partout où existe une planification du territoire. Le
deuxième aspect de l'article 734 concerne les pouvoirs du juge dans la
recherche du caractère illégal, sous l'angle esthétique, des constructions. (Le
rapporteur rappelle à ce propos le renversement de la jurisprudence par l'arrêt
du 18 août 1972 relatif à l'affaire de Pretrasantà). Actuellement, la protection
pénale est adaptée aux impératifs de la sauvegarde de l'esthétique de l'env
ironnement, ouvrant des possibilités d'intervention en cas de dysfonction de
l'action administrative.
Le rapporteur estime d'ailleurs qu'un déséquilibre existe entre les pou
voirs préventifs prévus par la législation sur l'urbanisme et ceux du juge pénal.
Un renforcement des règles pénales pourrait être obtenu en rationalisant le
système des sanctions et surtout en introduisant de nouvelles formes de peines
accessoires, comme la suspension de l'exercice de certaines professions, par
exemple. La lutte contre l'utilisation déséquilibrée des sols devrait intéresser
tous les organes qui ont des pouvoirs dans la phase préventive et dans la
phase répressive.
M. Di Giovine souhaiterait en outre une rationalisation de l'action de
la police judiciaire. La mise sous séquestre n'a été admise que récemment dans
les procès de constructions illicites, la Cour suprême de cassation s'étant
prononcée d'une manière positive dans un arrêt du 7 juin 1971 (Mass. Elet
tronico). La recevabilité de l'action civile intentée par des organismes ou des
associations a été constamment affirmée par la Cour suprême de cassation à
l'encontre des auteurs d'infraction à la loi sur l'urbanisme, ainsi que celle
des pour la protection de l'environnement.
Pour conclure, le rapporteur rappelle que les Régions n'ont pas com
pétence pour légiférer dans cette matière, du fait de la réserve de loi en faveur
de l'Etat contenue dans l'article 25, alinéa 2, de la Constitution. Cependant, BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE 683
dans certains cas d'espèce, la légitimité de règles émanant de Régions a été
reconnue.
M. Dondina propose d'ajouter quelques considérations en matière de
politique criminelle, concernant l'esthétique de l'environnement. L'augment
ation effrayante de la criminalité que l'on constate aujourd'hui comporte la
preuve que les sanctions pénales n'ont pas une grande efficacité, et d'ailleurs
la tendance à la dépénalisation commence à se répandre de plus en plus. En
matière de protection de l'esthétique, la conservation des beautés naturelles
se traduit par la nécessité d'empêcher la détérioration ultérieure de l'environ
nement. Des résultats satisfaisants ne seront obtenus dans ce domaine qu'avec
des moyens adéquats de prévention générale directe et indirecte. Il faut
d'abord réaliser une éducation de masse éthico-sociale, dans les écoles, les
bureaux, etc., à laquelle peuvent se prêter, outre la presse, les moyens de
diffusion audio-visuels. A ces moyens éducatifs de caractère général il faudrait
ajouter une organisation ramifiée de surveillance spéciale contre les actions
lésant l'esthétique de l'environnement. Cette réglementation pourrait aussi
être suivie de la création d'un corps de police de l'environnement auquel
pourraient être appelés à participer des volontaires. Il serait également indis
pensable qu'un contrôle s'étende aux activités des grands groupes financiers
afin de conserver le respect dû aux exigences de la nature. Les sanctions tra
ditionnelles, privatives de liberté ou pécuniaires, ne paraissent pas efficaces.
Un système de sanctions basé sur le principe de l'unification des peines et
des mesures de sûreté, et tendant à la réparation des dommages causés, serait
souhaitable.
En conséquence, il faudrait que les responsables se rendent compte de
la nécessité de se soumettre à la réglementation légale, ce qui pourrait être
obtenu en prononçant des destitutions à l'égard de ceux qui remplissent des
fonctions et des charges publiques, des révocations de l'autorisation d'exercer
une activité en matière de construction, avec obligation de réparer les dom
mages occasionnés. Par ailleurs, le juge pénal devrait avoir le pouvoir de
décider la destruction des travaux accomplis en violation des règles de pro
tection de l'esthétique de l'environnement. Ainsi sera-t-il peut-être possible
de freiner dans l'avenir la détérioration des richesses et des biens naturels
qui sont indispensables à l'humanité.
Mme Bélibio, administrateur civil au ministère de l'Equipement, fait
remarquer que le sujet des lotissements sauvages n'a pas été abordé. Dans le
Code de l'urbanisme se trouvent des moyens de lutter contre cet état de
choses, mais à condition que les autorités compétentes soient informées à
temps. Une prescription de trois ans est prévue pour les détachements de
parcelles, qui doivent se faire avec l'autorisation préfectorale, ce que les
notaires ignorent le plus souvent. Un autre exemple est celui des dépôts de
carcasses de voitures, pour lesquels le prononcé d'une sanction administrative
nécessite une constatation, or dans certains départements il n'y a pas d'agents
assermentés. Certains services de répression fonctionnent bien, avec l'aide de
gendarmes ou d'agents d'équipement. L'intervenante déplore que la nouvelle
loi foncière n'ait pas introduit la publicité des jugements de démolition à la
Conservation des hypothèques malgré un arrêt de la Cour d'appel. Quand
il s'agit de personnes morales, les moyens de répression ne sont pas très eff
icaces : ainsi une personne poursuivie en qualité de président-directeur génér
al se décharge de son titre et la prescription finit par jouer. Pour les cons
tructions en zones rurales, il est aussi difficile de poursuivre. Les astreintes
sont efficaces et sont encaissées par les maires auxquels peut aussi se substi
tuer le préfet. En outre, les démolitions ne sont pas souvent exécutées. Le
ministère de l'Equipement est par ailleurs accusé d'agir en secret.

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