Journées juridiques franco-polonaises (Paris-Rennes, 26-31 octobre 1964). - compte-rendu ; n°3 ; vol.17, pg 755-768

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Revue internationale de droit comparé - Année 1965 - Volume 17 - Numéro 3 - Pages 755-768
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Journées juridiques franco-polonaises (Paris-Rennes, 26-31
octobre 1964).
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 17 N°3, Juillet-septembre 1965. pp. 755-768.
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Journées juridiques franco-polonaises (Paris-Rennes, 26-31 octobre 1964). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 17
N°3, Juillet-septembre 1965. pp. 755-768.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1965_num_17_3_14359année. - No 3 Juillet-Septembre 1965 Quatre-vingt-huitième
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ
DE LÉGISLATION COMPARÉE
CINQUIÈMES JOURNÉES (Paris-Rennes, JURIDIQUES 26-31 octobre FRANCO-POLONAISES 1964)
Ces cinquièmes Journées juridiques franco-polonaises entraient,
comme les précédentes, dans le cadre du protocole franco-polonais de
relations culturelles du 11 décembre 1959. Elles ont donné lieu à d'impor
tantes manifestations dont le compte rendu complet sera publié dans un
volume ultérieur des Journées juridiques de la Société de législation com
parée. Nous croyons utile cependant d'en donner sans plus attendre dans
notre Revue un aperçu général.
La délégation polonaise, présidée par M. Jerzy Jodlowski, doyen de
la Faculté de droit de Varsovie et député, était en outre composée de
MM. Remigiusz Bierzanek, professeur à la Faculté de droit de Lodz et
député, Andrzej Gwizdz, directeur du Bureau des travaux parlementaires
de la Diète, chargé de cours à la Faculté de droit de Varsovie, Zbigniew
Kubec, conseiller à la Chambre criminelle de la Cour suprême de Polo
gne, Leszek Kubicki, chargé de cours à la Faculté de droit de Varsovie,
Zygmunt Rybicki, professeur à la Faculté de droit de Varsovie et direc
teur du Département des études universitaires du ministère de l'Ense
ignement supérieur, Witold Swida, professeur à la Faculté de droit de
Wroclaw, Edmund Wengerek, professeur à la Faculté de droit de Poznan.
La séance d'ouverture a eu lieu le lundi 26 octobre, à 9 h. 45, 28, rue
Saint-Guillaume, au siège de la Société de législation comparée. M. Marc
Ancel, conseiller à la Cour de cassation, président de la Société, a sou
haité la bienvenue aux juristes polonais et souligné l'importance scienti
fique et culturelle de cette manifestation. M. Jodlowski a remercié au
nom de la délégation polonaise, et après avoir rappelé les journées pré
cédentes, a marqué tout l'intérêt que les juristes de Pologne attachaient
à de telles rencontres.
Une première séance de travail consacrée au droit pénal a eu lieu
immédiatement après la séance d'ouverture et elle a été suivie l'après-
midi d'une seconde séance de travail à laquelle a participé un public nomb
reux. Le même jour, à 18 heures, une réception était offerte par le Cen
tre français de droit comparé. 756 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
Le mardi 27 octobre s'est tenue la première séance de travail consa
crée au droit public. A 18 h. 30, la délégation polonaise a été reçue au Pa
lais de Justice par M. Charles Bornet, premier président de la Cour de cas
sation. A 20 heures, un dîner était offert par la Société de législation
comparée. Le mercredi 28 a eu lieu la deuxième séance de travail consa
crée au droit public, et à 18 h. 30 une réception était donnée à l'Ambas
sade de Pologne. M. l'Ambassadeur de Pologne a eu la délicate pensée
de saisir cette occasion pour remettre au nom de son Gouvernement à
M. le Professeur Solus, ancien président de la Société de législation com
parée, qui avait présidé les précédentes journées juridiques franco-polon
aises, les insignes de Commandeur de l'Ordre de la Pologna Restituta.
Le jeudi 29 octobre, la délégation française a visité l'Assemblée Na
tionale et a assisté à un déjeuner offert par M. René Capitant, président
de la Commission des lois, au restaurant de l'Assemblée Nationale.
A 18 h. 30, la délégation polonaise, accompagnée d'un certain nombre
de juristes français, prenait le train pour Rennes.
Le vendredi 30 octobre, à 9 h. 30, a eu lieu la première séance de
travail consacrée au droit privé. Avant d'ouvrir la discussion, M. Perce-
rou, doyen de la Faculté de droit de Rennes, a souhaité la bienvenue
à la délégation polonaise et lui a dit toute la satisfaction qu'éprouvait la
Faculté de droit et des sciences économiques de Rennes à recevoir les
juristes polonais venus en France pour ces cinquièmes Journées. Au nom
de la Société M. le Professeur Houin, doyen honoraire de la Faculté de
droit de Rennes, a répondu et M. Jodlowski a remercié à son tour au
nom de la délégation polonaise. Une seconde séance de travail consacrée
au droit privé a eu lieu l'après-midi et la soirée s'est terminée par un dîner
offert par la Faculté de droit de Rennes.
Les travaux scientifiques étant alors terminés, la journée du 31 octo
bre a été consacrée à une excursion au mont Saint-Michel, et la déléga
tion polonaise ainsi que les juristes français qui les accompagnaient ont
regagné Paris dans la soirée.
Nous donnons ci-après un compte rendu des débats concernant les
trois questions retenues comme thèmes de ces cinquièmes Journées.
A. — Le délit d'omission
(Séances tenues le lundi 26 octobre 196b
au Centre français de droit comparé)
La question de droit pénal mise à l'ordre du jour des Cinquièmes
Journées juridiques franco-polonaises était celle des délits d'omission.
Elle fut traitée du côté polonais par M. Zbigniew Kubec, conseiller à la
Cour suprême de Pologne, et du côté français par M. Maurice Rolland,
conseiller à la Cour de cassation.
M. Kubec souligne dans son rapport le caractère controversé du
sujet et indique les deux tendances de la doctrine et de la jurisprudence
qui existent en la matière : l'une qui limite la responsabilité pénale pour
omission aux seuls cas où une disposition spéciale du droit pénal impose
le devoir d'agir, et l'autre qui exige une action non seulement dans les
cas prévus par la loi, mais aussi par les contrats et même par les normes
coutumières ou morales.
La raison principale pour limiter le devoir d'agir, en cas d'omission,
aux circonstances prévues par le droit pénal vient du désir de respecter
le principe de la légalité et le principe nullum crimen sine lege, tandis
que les tenants du deuxième considèrent avant tout la protec- DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 757 BULLETIN
tion de la société contre le comportement nocif des particuliers. L'in
térêt spécial apporté par les juristes polonais à cette question tient au
phénomène paradoxal qu'en Pologne les délits d'omission ont augmenté
ces temps derniers tandis que la criminalité générale a diminué. Ce fait
peut d'ailleurs s'expliquer aisément par les transformations socio-écono
miques et techniques qui donnent des responsabilités à un nombre tou
jours plus important de personnes.
Le rapporteur, après avoir donné une vue d'ensemble des délits pré
vus par le Code pénal polonais de 1932 toujours en vigueur et par les
lois pénales spéciales édictées plus tard, en les divisant en délits com
mis par omission, délits commis par commission, ou délits qui peuvent
être commis des deux façons, s'est surtout intéressé à la question de sa
voir quel est, dans la doctrine et dans la jurisprudence polonaises, le
fondement du devoir d'agir en vue de prévenir les faits à éviter : à sa
voir d'une part la loi, d'autre part une situation créée par l'agent lui-
même, une provocation ou des lois morales. La Cour suprême de Pologne
a accepté comme fondement de la responsabilité le devoir légal, mais elle
s'en écarte parfois et établit également la notion du c devoir du bon
maître ». En effet, la plupart des travailleurs ayant en Pologne la qual
ité de fonctionnaires, des devoirs spéciaux leur incombent. Aussi la
Cour suprême a-t-elle déclaré dans un arrêt du 3 décembre 1959 (n° V K
1184/59) : « Les devoirs du fonctionnaire ne sont pas déterminés seule
ment dans des dispositions de service, mais résultent aussi du sens même
de l'office rempli par le et du caractère du poste qu'il
occupe. Un acte du fonctionnaire qui ne se place pas dans ce cadre peut,
selon le cas, être reconnu comme un excès de pouvoir ou comme l'inac-
complissement du devoir ». Dans un autre arrêt, cependant, la Cour fait
cette réserve que « toute manifestation de l'inobéissance à une disposi
tion administrative ne doit pas nécessairement constituer un délit » (ar
rêt du 21 novembre 1962 n° III K 529/62) ». Un devoir semblable, à
savoir celui du « bon conducteur », a été établi par la Cour suprême pour
les conducteurs d'automobiles. Un automobiliste ne peut se prévaloir de
s être conformé à toutes les dispositions du Code de la route « si l'a
ppréciation qualifiée de son comportement dans la situation concrète mont
re qu'il n'a pas observé la prudence exigée dans l'exercice de la pro
fession ou de l'activité de conducteur. Et inversement : c la transgres
sion par le conducteur d'une interdiction ou injonction quelconque ne
justifie pas des poursuites pénales si elle ne fait pas partie d'une chaîne
causale d'un acte constituant un délit ». Enfin la Cour a établi, par exemp
le dans son arrêt du 13 avril 1961 (n° III K 779/59) des devoirs découl
ant, d'une situation créée par l'auteur. Ainsi l'individu qui a rompu non
intentionnellement un câble électrique sous tension a le devoir
d'empêcher tout accident et d'informer les personnes compétentes.
L'auteur considère ensuite les différentes formes accessoires de
l'acte, et tout d'abord la tentative, dont l'importance n'est pas grande, la
tentative de délit par omission n'étant que rarement réalisable. Dans cer
tains cas, elle existe en tant que delictum sui generis. L'auteur ne s'étend
pas non plus sur les tentatives de délits d'omission non intentionnels,
car en soi la tentative implique une intention. La complicité par pro
vocation ne joue pas non plus pour les délits d'omission. L'assistance,
par contre, peut exister, d'après la doctrine et la jurisprudence. Ainsi exemple on admet qu'un gardien qui s'était engagé par contrat à
garder des magasins et qui, de connivence ou même sans connivence 758 BULLETIN DE LA. SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
avec les voleurs, se comporte passivement afin de faciliter le vol, est
complice par assistance de ce vol.
En ce qui concerne les délits non intentionnels, deux opinions s'a
ffrontent ; les uns — à savoir la doctrine prédominante et la Chambre
criminelle de la Cour suprême — admettent la complicité aux délits non
intentionnels, tandis que les autres — à savoir la jurisprudence de la
Chambre militaire de la Cour suprême — y voient une action délictuelle
indirecte. L'auteur indique sa préférence pour la première des deux opi
nions.
M. Kubec regrette de ne pouvoir parler davantage du problème du
lien causal dans les délits matériels d'omission, qui soulève depuis long-
temp de nombreuses difficultés, et il conclut sur ce point en disant que
le problème du lien causal « se ramène au fond, non pas à la causalité
de l'omission, mais à l'action opposée à l'omission qui, si elle était en
treprise, aurait prévenu l'effet >.
Ayant donné ainsi une vue d'ensemble de la doctrine et de la juri
sprudence polonaises en matière de délits d'omission, M. Kubec expose
son propre point de vue. L'auteur ne reconnaît un droit de punir une
omission < que s'il existe une obligation légale d'agir en vue d'empêcher
l'effet prohibé de la loi pénale. Là où il n'existe que l'obligation morale,
le non-accomplissement de cette n'est pas illicite et il s'ensuit
qu'elle ne peut constituer un délit ». Cette obligation peut découler non
seulement de la loi pénale, mais aussi des autres branches du droit, « le
plus souvent du droit civil ou du droit administratif, ou bien encore des
règlements d'autorité, des contrats, des obligations, des règles de droit
public ou de droit privé, fondés sur les dispositions de la loi ». Pour
citer l'un des nombreux exemples énumérés par l'auteur, un tel devoir
d'agir peut découler de l'article 127 1. du nouveau Code civil, entré en
vigueur le 1er janvier 1965, ainsi conçu : « La protection de la propriété
sociale contre le dommage dont elle est menacée est le devoir de chaque
citoyen ». Le droit civil impose donc à chaque citoyen le devoir légal
de protéger la propriété sociale contre tout dommage dont elle serait
menacée, donc aussi contre le vol. Est-ce que ce devoir doit faire naître
la responsabilité pénale des passants qui ne réagissent pas devant le vol
commis dans un magasin d'Etat de vente au détail, et plus précisément
la pour participation au délit ? L'auteur penche pour la
négative. En effet « le devoir légal général d'agir que cette disposition
impose ne suffit pas à faire naître la responsabilité pénale pour assi
stance ; il faudrait un devoir légal spécial, comme celui qui pèse sur le
gardien, sur le gérant d'un magasin et sur ses employés à qui ce magas
in est confié, sur un supérieur en ce qui concerne son subordonné, sur
la mère lorsqu'il s'agit de ses enfants ».
L'auteur termine son rapport en demandant aux auditeurs si sa fa
çon de délimiter la responsabilité pénale pour omission satisfait, à leur
avis, aux postulats d'équité et de justice et s'il ne porte pas atteinte,
d'autre part, aux droits des citoyens.
Tandis que le rapport de M. Kubec cherchait surtout à donner le
point de vue tout d'abord de la doctrine et de la jurisprudence polonais
es, puis le sien propre sur les différents aspects du problème des délits
par omission, fondés sur de nombreux exemples concrets et étayés par
des citations des arrêts de la Cour suprême, M. Maurice Rolland a envi
sagé le problème d'nne façon beaucoup plus large. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉS 759
Dans une première section, il étudie l'évolution des esprits en mont
rant que si, à l'époque de Loysel, la formule < Qui peut et n'empêche,
pèche » était appliquée, elle fut rejetée à la fin du xixe siècle et au début
du xxe par des auteurs tels que Garraud et Garçon. Mais au régime libé
ral de cette époque, dont l'idéal était de sauvegarder au maximum les
libertés individuelles de chacun, ont succédé de plus en plus des condi
tions sociales complexes qui mettent dans les mains de l'homme des
moyens de puissance de plus en plus grands, ce qui exige un contrôle
accru de l'Etat. L'homme seul n'existe plus, nul ne peut se passer des
autres. S'il ne peut se passer d'eux, il contracte à leur égard autant de
devoirs qu'ils en contractent envers lui. Il doit agir et non plus seul
ement s'abstenir. Mais alors la situation se renverse, ce n'est l'action qui est une faute, mais aussi le défaut d'action.
Après avoir exposé en détail l'historique de la question et souligné
les circonstances qui ont apporté un épanouissement à l'idée d'omission,
à savoir, en autres, l'avènement des idées sociales d'une part, les scan
dales financiers de l'autre, M. Rolland en arrive à la réforme apportée
par la loi du 25 juin 1945 sur l'omission de porter secours. Il étudie en
suite d'une part le sens de cette évolution et d'autre part le caractère réel
du délit d'omission.
M. Rolland écarte d'abord les cas qui n'entrent pas dans le domaine
de son étude, par exemple celui où il s'agit, sous un aspect négatif, d'un
acte positif ; puis le cas des actes auxquels est tenue une personne parce
qu'elle entre dans une catégorie déterminée et qu'ainsi sont mises à sa
charge certaines obligations en raison de ses fonctions ou de la situation
dans laquelle elle se trouve (le juge qui commet un déni de justice ne se
rend pas coupable d'un délit d'omission) ; ensuite des cas où un individu
exerce une activité réglementée pour éviter qu'elle nuise à la société.
Il n'y a pas délit d'omission s'il n'agit pas conformément à ses devoirs ;
il existe également des obligations générales de ne pas nuire à autrui,
où se mêlent le droit pénal et les règles professionnelles, la notion de
faute et l'obligation de surveillance : ainsi pour le commerçant qui sait
qu'il ne peut vendre des produits non conformes à la garantie qu'il
donne, du patron qui sait qu'il doit veiller à la sécurité et à l'hygiène
des travailleurs qu'il emploie. Enfin il existe une catégorie plus générale
encore : c'est celle qui résulte des faits d'imprudence et d'inattention.
Toutes ces omissions ne sont pas comprises dans une obligation pré
existante qui peut n'être plus qu'une obligation générale de prudence,
mais qui reste une obligation quand même. « Tout cela s'intègre dans
un acte positif, qui crée un lien entre l'auteur de cet acte et la victime,
que cette victime soit l'individu ou la Société ».
C'est ainsi que M. Rolland, ayant procédé par éliminations successi
ves, en arrive aux délits d'omission proprement dits. Toutes les in
fractions examinées jusque là, même s'il paraissait s'agir d'une omis
sion, avaient en réalité un caractère plus positif que négatif. « Elles
présentent toutes la triple qualité : d'avoir pour base une obligation pré
existante qui lie l'auteur de l'infraction à la victime, de se caractériser
par une intention d'agir dans un but précis et relativement déterminé,
et d'être toujours cernées une définition juridique précise ». Les
délits prévus dans les articles 62 et 63, ainsi que dans l'article 100 du
Code pénal, au contraire, « ne dérivent pas d'une obligation préexis
tante, mais de la convention, du jugement ou de la loi, créant un lien
ou un rapport entre le prévenu et la victime, celui qui en est l'auteur
se cantonne dans une position purement passive et se refuse à toute ac- 760 BULLETIN DE LA SOCIETE DE LÉGISLATION COMPARÉE
tion. Enfin les contours juridiques employés en sont peu précis et prê
tent à de larges interprétations ».
M. Rolland souligne que le but de son exposé n'est pas d'entrer dans
Je détail des difficultés juridiques entraînées par l'application de ces
textes, mais d'en dégager le sens. Trois points sont à retenir sous cet an
gle. 1) Le texte de l'article 100 prévoyait une solidarité : celle entre les
citoyens pour la défense de l'Etat, les articles 62 et 63 tiennent compte
de la solidarité humaine, et c'est là quelque chose de nouveau dans
notre droit ; 2) Dans les infractions ordinaires, l'intention suppose le
désir d'aboutir à un but précis et déterminé. Ici, celui qui s'abstient de
porter secours ne cherche que son repos et sa tranquillité ; par consé
quent les mobiles qui l'ont fait agir sont sans importance et il suffit que
l'auteur de l'infraction ait eu conscience du danger couru. Enfin 3) « Ces
infractions sont prévues dans les termes les plus larges pour qu'une ap
préciation puisse être faite suivant les circonstances par le juge s>.
M. Rolland termine ses réflexions sur les délits d'omission propre
ment dits en se demandant quelle est la nature de cette catégorie d'in
fractions. Le délit est-il un délit contre les particuliers ou contre la chose
publique ? S'il est délit contre la chose publique, aucune action civile
ne sera recevable ; s'il s'agit d'un délit contre les citoyens, elle le sera.
M. Rolland se rallie à l'opinion du professeur Merle qui fait valoir « que
sans entrer dans une discussion de causalité, on peut prendre en consi
dération le point de savoir si l'omission de porter secours a causé par
elle-même un dommage » et M. Rolland conclut qu'une faute sociale ayant
été commise, elle peut entraîner des conséquences personnelles. Il en
arrive à la conclusion suivante : les textes ont besoin d'interprétation.
La jurisprudence et la doctrine s'y emploient, mais elles ne peuvent
pas faire les lois. Cette tâche revient au législateur, qui doit repenser
sans cesse les problèmes car « les mots changent de sens et les institu
tions d'utilité, il faut sans cesse les adapter aux réalités 2>. Et il ne faut
pas oublier que « le droit n'est pas une fin en soi. Il y a d'abord l'homme
et Ja société ».
Nous n'avons pas la possibilité de donner ici la place qu'elle méri
terait à la discussion qui a suivi la lecture des rapports. Nous nous bor
nerons à en faire ressortir certains points essentiels. Cette discussion
a couvert un vaste terrain allant, avec Mme Flatau-Shuster, de la respons
abilité du fait d'autrui en droit anglais jusqu'à la causalité de l'omis
sion étudiée par le professeur Swida. Le plus frappant a été la te
ndance de la loi et de la jurisprudence à élargir le champ d'application
du délit d'omission, tendance due surtout, comme l'a fait remarquer
M. Ancel, à deux causes principales : une nouvelle prise de conscience
des nécessités de la vie en commun, surtout lorsque cette vie en commun
devient de plus en plus compliquée et de plus en plus mécanisée, et le
rôle de plus en plus important qui échoit au droit pénal économique.
L'évolution de l'opinion internationale dans ce domaine, ainsi que
l'a signalé le professeur Kubicki, de l'Université de Varsovie, est intéres
sante à noter. Lors des Journées franco-belgo-luxembourgeoises de
science pénale de 1957 qui ont déjà traité du délit d'omission, les Belges
avaient critiqué la nouvelle formule de la loi française ; or, depuis, la
Belgique a elle-même adopté le principe du délit d'omission de porter
secours. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 761
Mais s'il y a, d'une part, tendance à élargir le domaine d'applica
tion du délit d'omission, il existe aussi un grand nombre de juristes
qui, par respect du principe de la légalité, demandent qu'on n'avance que
prudemment dans cette voie. Nous pensons aux interventions de M. le
Conseiller Combaldieu, de MM. les Professeurs Solus et Mazeaud, de
Mes Lepaulle et Netter et de Mme Flatau-Shuster.
MM. Kubek et Rolland ont répondu aux questions qui leur avaient
été posées. M. Rolland a déclaré notamment qu'il avait l'impression, du
point de vue comparatif, que « le droit polonais est un peu en avance
sur le droit français sur certains points parce qu'il a plus le souci de la
solidarité sociale et qu'il s'étend non pas seulement aux délits corporels,
mais même aux délits contre les biens ». Mais il pense également « que
les deux droits ont le souci à la fois de créer entre les hommes une soli
darité et en même temps de limiter suffisamment cette solidarité pour
qu'elle n'aboutisse ni à une inquisition ni à un excès de poursuite ». Et
M. Rolland termine par cette citation de Proudhon : « La justice n'est
pas une revendication, c'est un équilibre. C'est la loi éternelle de la
société >.
Yvonne Marx.
B. — Le contrôle parlementaire de l'administration
(Séances tenues le mardi 27 et le mercredi 28 octobre 1964
au Centre français de droit comparé)
L'importante question du contrôle parlementaire de l'Administra
tion était à l'ordre du jour des journées du 27 et du 28 octobre 1964.
M. Remigiusz Bierzanek, professeur à la Faculté de droit de Lodz, dé
puté à la Diète, présenta le rapport qu'il avait préparé avec M. Andrzej
Gwizdz, directeur du Bureau des travaux parlementaires de la Diète,
chargé de cours à la Faculté de droit de Varsovie. Ce fut M. Pierre-Henri
Teitgen, professeur à la Faculté de droit et des sciences économiques
de Paris, qui présenta le rapport pour la France.
Sous la présidence du doyen C.-A. Colliard, M. Bierzanek, dans un
français remarquable, présenta son rapport en insistant sur certains traits
caractéristiques du contrôle parlementaire de l'Administration en Polo
gne. L'orateur insista en premier lieu sur le fait que les parlementaires
polonais ne contrôlent pas seulement l'activité gouvernementale mais
aussi l'ensemble des établissements administratifs, y compris les ét
ablissements industriels et commerciaux et les entreprises nationales.
L'essentiel de son rapport consista dans la présentation des insti
tutions polonaises originales du contrôle parlementaire. Il existe en pre
mier lieu, en Pologne, un contrôle a priori. C'est ainsi qu'une commiss
ion parlementaire qui prépare un projet de loi peut exiger que le gou
vernement ou le ministre compétent présente les projets de règlements
qui doivent compléter la loi. La commission peut alors émettre un vœu
(desideratum) qui propose des modifications déterminées à ces règle
ments. Cette formule est cependant critiquée car elle limite la respons
abilité des organes soumis à contrôle.
Autre institution originale : le gouvernement peut être contraint de
présenter devant la Diète un compte rendu d'exécution d'une loi. Cette
formule, qui n'est utilisée que pour la loi budgétaire, est sanctionnée
alors par un vote de la Diète appelé « acquittement > (absolutorium).
La Diète utilise par contre pour les lois courantes la formule dite des
trois rapports. C'est ainsi que les commissions parlementaires entendent
le rapport du ministre compétent, le rapport de la Chambre supérieure 762 BULLETIN I>E LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
de contrôle et le rapport d'un groupe de députés spécialement qualifiés.
M. Bierzanek souligne, par ailleurs, que les députés peuvent également
recourir aux classiques questions orales.
La Chambre supérieure de contrôle est sans doute l'institution la plus
originale en matière de contrôle parlementaire. Cette chambre fut insti
tuée par une loi du 13 décembre 1957. Elle dispose d'attributions éten
dues ; c'est ainsi qu'outre l'administration elle peut contrôler les orga
nisations, associations et établissements même s'ils n'appartiennent pas
à l'Etat. Cette Chambre est directement subordonnée à la Diète. Son pré
sident et ses vice-présidents sont nommés par cette dernière. Comme le
souligne le rapporteur il y a entre la Chambre supérieure de contrôle et
la Diète une dépendance fonctionnelle. Pour AL Bierzanek la Chambre
supérieure de contrôle est « comme un bras prolongé du contrôle parle
mentaire » . Pour mener à bien sa tâche la Chambre supérieure de con
trôle dispose de mille inspecteurs qualifiés qui sont, en fait, subordonnés
aux commissions parlementaires.
Enfin la dernière institution originale en Pologne est celle des voeux
ou desiderata. Ces vœux, qu'il ne faut pas confondre avec ceux du con
trôle a priori, ne sont pas impératifs. L'Administration est cependant
tenue d'y répondre devant la commission. Le rapporteur les estime pré
férables à l'interpellation, car cette dernière est le fait d'un seul député,
alors que le vœu émane de la commission toute entière. Grâce à cette
formule un dialogue véritable s'instaure entre la commission et le Gou
vernement.
Puis M. Bierzanek essaye de définir les tendances actuelles du con
trôle parlementaire en Pologne. Il y a selon lui une situation dynamique
de recherche permanente. Mais il semble bien que ce sont les commiss
ions parlementaires qui sont les véritables organes du contrôle. Depuis
1957 leur nombre est passé de onze à dix-neuf. Elles se réunissent en
moyenne une fois par mois et ont présenté en 1961 plus de 1 500 vœux.
En outre elles constituent régulièrement des sous-commissions, des
groupes de travail de députés qui se rendent parfois en province. Il se
rait souhaitable, selon le rapporteur, d'effectuer un contrôle permanent
du plan et du budget, de travailler en plus étroit contact avec les com
missions des conseils populaires et locaux et de recourir aux commiss
ions extraordinaires d'enquêtes qui sont prévues par l'article 21 de la
Constitution.
Sous la présidence de M. Witold Swida, M. P.-H. Teitgen présente
le contrôle parlementaire de l'Administration dans la République fran
çaise. Dans une importante introduction le rapporteur rappelle l'évolu
tion des constitutions et la primauté que le Parlement détenait sous les
IIP et IVe Républiques. Puis il passe en revue les moyens d'information
du parlement et les moyens d'action.
En ce qui concerne l'information des parlementaires, M. Teitgen
souligne le rôle et la place des commissions sous la V6 République en
rappelant que le ministre peut être invité à venir répondre aux questions
de ces dernières. Puis le rapporteur insiste sur le rôle des
écrites et orales, avec ou sans débat, qui constituent « la procédure }ui
permet à chaque parlementaire de s'informer individuellement >. Enfin
les parlementaires disposent de sources extérieures d'information, telles
que leur courrier ou la documentation importante qu'ils reçoivent du
Conseil économique et social, du Commissariat au plan, de la Cour des
comptes, de la Commission de vérification des comptes des entreprises
nationales, etc. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 763
Si l'information des parlementaires est importante, les moyens d'ac
tion sont, par contre, assez modestes. Certes la dénonciation d'une situaanormale suffit dans la plupart des cas à obliger le gouvernement
à y mettre fin ; mais, depuis la limitation du domaine législatif, le parle
ment est souvent incapable de remédier à de mauvaises gestions admin
istratives. Il ne dispose plus alors que de l'ultime moyen, la motion de
censure.
Après ces deux rapports deux questions furent posées à M. Bierza-
nek. M. Puget demanda des précisions sur les rapports de la Prokuratura
et de la Chambre supérieure de contrôle. La Chambre supérieure de con
trôle est un organe subordonné au Parlement alors que la
est subordonnée au Conseil d'Etat, c'est-à-dire à l'exécutif. M. Drago
s inquiéta du fonctionnement de la Chambre supérieure de contrôle. A
cette question il fut répondu que les décisions de cette Chambre étaient
prises en collegium et que d'ailleurs il ne s'agissait pas de réelles décisions
puisque la Chambre supérieure de contrôle ne présente que des rapports
ou des procès-verbaux. Elle dispose cependant du droit de suspendre
momentanément un fonctionnaire à condition de saisir immédiatement
ia Prokuratura.
Ce fut à la séance du 28 octobre que l'essentiel de la discussion qui
suivit ces rapports eut lieu. Un important débat auquel prirent part
MM. Lesage, Rybicki, Puget, Drago et Jodlowski, s'ouvrit alors. Pour
M. Lesage le contrôle parlementaire de l'administration ne peut valabl
ement s'exercer que dans la mesure où un dialogue véritable s'instaure
entre le parlement et le gouvernement. Tout est question d'atmosphère.
M. Drago rappelle qu'en 1946 il avait été question de n'attribuer au par
lement que le contrôle de la politique générale du gouvernement et non
le contrôle de l'administration qui peut être utilement exercé par les tr
ibunaux. Le contexte politique de 1946 n'était pas favorable à une telle
limitation de la souveraineté du parlement. L'évolution politique de la
V° République semble, par contre, être favorable à une telle conception.
Puis le débat s'orienta sur les rapports qui unissent les parlementaires
aux autres organes économiques, politiques ou administratifs. Le doyen
Jodlowski, dans une intéressante communication, précisa le fonctionne
ment de la Commission de la justice, qu'il préside à la Diète polonaise.
A dire vrai le contrôle de l'administration est le résultat d'un dialogue
permanent entre parlementaires et gouvernement d'un côté et usagers des
services publics de l'autre. Les organisations sociales, coopératives, les
organes de la justice et de la prokuratura sont en Pologne intimement
associés à cette importante fonction du contrôle. Cette importance du
dialogue, soulignée au début du débat, prend ici toute sa valeur.
En conclusion les juristes polonais et français sont unanimes à re
connaître la valeur du contrôle parlementaire de l'Administration. Si
dans les deux pays les méthodes utilisées sont différentes, si en Pologne
l'évolution politique est plutôt favorable à une extension du contrôle par
lementaire contrairement à la France, il n'en reste pas moins vrai que
cette fonction du contrôle est l'une des attributions essentielles des par
lementaires, attribution qui permet un fonctionnement correct des insti
tutions administratives pour le plus grand bien des usagers.
Patrice Gélard.
4.9

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