L’administration électronique - article ; n°2 ; vol.58, pg 673-725

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2006 - Volume 58 - Numéro 2 - Pages 673-725
53 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 2006
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VI
LADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE Georges CHATILLON*Entre 1998 et 2003, la construction juridique de ladministration électronique française sest faite sur une base réglementaire, stratégie voulue par le gouvernement, sans que le Parlement ait pu être appelé à légiférer. Cette manière de faire, outre quelle ne donnait pas à ladministration électronique la légitimité démocratique nécessaire, affaiblissait la portée juridique des dispositions et ne venait pas renforcer, dans lesprit des usagers, des agents et des syndicats, la portée et les conséquences réelles de ladministration électronique. Pourtant, la France nétait pas de reste puisquun avant-projet de loi sur la société de linformation avait vu le jour en 1999 et donné lieu à une consultation publique en ligne1. Hélas, le ministre chargé du projet, Dominique Strauss-Kahn, avait dû quitter ses fonctions avant que le projet devienne une loi. Ladministration électronique, fer de lance de la société de linformation, jouait de malchance. Les gouvernements auraient pu agir autrement pour réglementer. Lauteur de ce rapport écrivait en 1998 : « Lélaboration des réglementations concernant Internet est de plus en plus souvent le résultat dune concertation entre les pouvoirs publics, les entreprises et les citoyens. Cette manière de faire la loi est couramment appelée "coproduction" 2 législative ». * Directeur du Master Droit de linternet public  Administration  Entreprises Université Paris-I Panthéon Sorbonne 1 1999 5-10 consultation publique adaptation cadre législatif société de linformation, deuxième étape de laction gouvernementale pour la société de linformation lancée en août 1999. V. : http://www.finances.gouv.fr/societe_information/sommaire.htm 2 de vue doctrinaux et solutions Points CHATILLON, rapporteur général, « Georges législatives et jurisprudentielles concernant les nouveaux procédés de télécommunications interactives », XVème congrès international de droit comparé, Académie Internationale de Droit
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Sil est couramment fait allusion à la coproduction législative, la notion de co-production réglementaire est passée sous silence. Certes, les groupes de pression interviennent dans le cadre de la préparation des projets de loi et de règlements, mais aucune procédure nest institutionnalisée. Cest une erreur car ladministration électronique, comme le commerce électronique, exige, pour prospérer, que les clients-usagers aient confiance. La confiance sinstalle, demblée, lorsque les destinataires dune procédure sont consultés en amont, sur le bien fondé de la procédure, ses objectifs, son opportunité, et le bilan coûts-avantages. Et surtout lorsque cette procédure a pour objets de mettre en relations, par voie électronique ladministration et les usagers, de traiter les demandes par le moyen des téléservices et de passer des contrats en ligne. Le fait que le droit administratif « classique » traite séparément les questions des procédures administratives, du traitement des demandes et autorisations et des contrats, devait être modifié par des règles nouvelles. Cest le cas depuis lordonnance du 8 décembre 2005, transformée en projet de loi en février 2006 et qui devrait être habilitée prochainement par le parlement. À partir de juillet 2003, le gouvernement avait pris le taureau par les cornes et fait adopter le 2 juillet3 loi « habilitant une le gouvernement à simplifier le droit ». Cette loi fonde les simplifications administratives et, par voie de conséquence, le développement de ladministration électronique sur une procédure particulière de la constitution du 4 octobre 1958, celle des ordonnances de larticle 384. Ce texte permet au gouvernement de légiférer par voie dordonnance en faisant approuver systématiquement ses vues par la majorité dont il dispose au parlement. Cette manière de faire est logique : le gouvernement, responsable de la bonne marche du pouvoir exécutif, chef de ladministration, serait tout désigné pour faire lexpertise des défauts et des qualités de ladministration, et donc conduire les démarches de simplifications administratives, mettre en uvre ladministration électronique. Cette procédure politique, toute bureaucratique, ne respecte
Comparé, Bristol, 1998, inDroit européen comparé dInternet, Georges CHATILLON (dir.), Bruxelles, Éditions Bruylant, 2000, 542 p. ; V. p. 40. 3 n° 2003-591 du 2 juill. 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (1) LoiJOn°152 du 3 juill. 2003, p. 11192 NOR: FPPX0300014L Réf : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=FPPX0300014L 4Constitution du 4 octobre 1958 : Art. 38. - Le Gouvernement peut, pour lexécution de son programme, demander au Parlement lautorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil dÉtat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification nest pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi dhabilitation. À lexpiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.
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pas le fondement de la démocratie, cest à dire le débat politique, la contradiction, la critique. Evidemment, les choses avancent La loi du 2 juillet 2003 crée, en son article 1 : « Un Conseil dorientation de la simplification administrative (qui) formule toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs. » Larticle 2 donne au gouvernement un « blanc seing » pour améliorer les relations entre les usagers et ladministration à un triple niveau. Il est urgent, dabord, dalléger le fardeau administratif qui pèse sur les épaules des usagers en simplifiant les démarches des usagers auprès de tout ce qui est public et déconomiser leur temps en réduisant les délais dinstruction des demandes, en accélérant les prises de décisions des autorités administratives. Il faut aussi donner aux agents plus de temps de travail et moins de complexité en simplifiant la composition et le fonctionnement des commissions administratives et en réduisant le nombre des commissions consultatives. Il faut, enfin, légaliser la transmission des documents des usagers entre les services publics. Douze ordonnances ont été prises au 31 décembre 2003. Le 9 décembre 2004, une autre loi, dite de simplification du droit est adoptée5gouvernement poursuit trois objectifs. En premier lieu, il est. Le primordial, de moderniser « certaines règles de portée générale afin de mieux assurer la sécurité juridique et de lever certains obstacles législatifs à la dématérialisation des procédures.6» En second lieu, le gouvernement veut alléger et accélérer toutes sortes de procédures administratives lourdes, donc trop lentes. « En troisième lieu, le Gouvernement entend poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la République appelait de ses vux dès 1995 »7. Le chapitre premier de la loi traite des mesures de simplification en faveur des usagers des administrations. La première concerne le droit daccès aux documents administratifs et aux données publiques. Les usagers pourront bénéficier, dans le cadre dune procédure semi-contentieuse, de lavis puissant de la CADA, commission daccès aux documents administratifs. La seconde simplification résulte de règles plus précises du
Loi n 2004-1343 du 9 déc. 2004 de simplification du droit (1)JOn° 287 du 10 déc. 2004 5° p. 20857 NOR: FPPX0400010L Source : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=FPPX0400010L 6de la fonction publique et de la réformeExposé des motifs, Jean-Paul DELEVOYE, ministre de lÉtat, Assemblée Nationale, 17 mars 2004, http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl1504.asp 7Idem.
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droit de retrait exercé par ladministration sur des décisions créatrices de droit. Cependant, il manque toujours un cadre juridique général, et, si possible, législatif, permettant aux administrations, aux entités exerçant une mission de service public, aux agents publics, et aux usagers, particuliers comme personnes morales, dutiliser, en toute sécurité juridique les téléprocédures et les téléservices administratifs. La loi entend y remédier. Il faut, pour opérer cette généralisation de la légalité des instruments de ladministration électronique, nommer les acteurs concernés et veiller au périmètre dapplication. La loi utilise le vocable « dautorités administratives8 désigner) les administrations de lÉtat, les (pour collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale et du code rural ou mentionnés aux articles L. 223-16 et L. 351-21 du code du travail et les autres organismes chargés de la gestion dun service public administratif ». Cette énumération est indispensable pour éviter que telle catégorie dacteurs publics estime ne pas être visée par le texte et puisse, provisoirement, échapper aux contraintes de ré-organisation nécessitées par le traitement électronique des informations des usagers. Il nempêche que le processus législatif utilise encore et toujours la procédure de larticle 38 de la constitution de 19589. La loi entend aussi transposer la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public afin de « 2° De fixer le cadre juridique relatif à laccès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par lÉtat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion dun service public »10. 11 Suit toute une série dordonnances , régulièrement déposées sur le bureau de lassemblée Nationale. Mais, il a fallu attendre le début de lannée 8Loi n° 2004-1343 du 9 déc. 2004 de simplification du droit (1)JOn° 287 du 10 déc. 2004 p. 20857 NOR: FPPX0400010L, art. 3-I dernier paragraphe. 9 M. Jean-Paul DELEVOYE, ministre de la fonction publique, de la réforme de lÉtat et de laménagement du territoire, justifiait ainsi le recours aux ordonnances de larticle 38 : « Comme pour la loi du 2 juillet 2003, le Gouvernement a estimé que les mesures à prendre, le plus souvent techniques et relevant souvent de législations diverses, trouveraient leur meilleure cohérence dans lutilisation de la procédure des ordonnances de larticle 38 de la Constitution. Cette procédure donne aux assemblées loccasion de procéder à un large débat sur les objectifs et les champs de la simplification du droit. » 2004, Assemblée Nationale projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le 17 mars 2004 - Source : http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl1504.asp 10Article 1-2° Loi du 9 déc. 2004, précitée. 11Nous en avons recensé cinquante cinq.
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2006 pour trouver, enfin, une (véritable future) loi fondatrice. En effet, M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la Réforme de lÉtat, Porte-parole du Gouvernement, a présenté au conseil des ministres du 22 12 février 2006 un projet de loi ratifiant lordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. Il a donc fallu sept ans pour que la représentation nationale puisse être bientôt invitée par le gouvernement à fixer des règles relatives aux relations électroniques entre les agents et les usagers, et entre les services publics. Sept années pendant lesquelles les esprits ont mûri, des expérimentations se sont faites, les rapports de force ont évolué. Cest quand même très long. Ce projet de loi correspond très précisément aux besoins juridiques des dispositifs techniques de ladministration électronique et cest aussi la conséquence de létat davancement général du droit concernant ladministration toute entière (papier et électronique), comme on va le voir. En janvier 2002, lauteur de ce rapport écrivait : « À linstar des opérations encadrées par le droit du commerce électronique, les téléprocédures exigent que les internautes sidentifient, que les télécommunications soient sécurisées afin dêtre inaltérables, que des moyens de preuve existent, tels la signature électronique, que lusager ait un droit de modification des données, que ladministration accuse réception et que les parties ne puissent modifier unilatéralement le contenu des données Un téléservice nest pas une procédure administrative faite à base dun document de papier qui aurait été scanné, puis numérisé et transmis par fil ou satellite en remplacement dune transmission postale classique. Un téléservice suit, à toutes les étapes de la vie de la procédure elle-même un cheminement virtuel sous la forme dune information virtuelle, qui reste sous une forme numérique à toutes les étapes de léchange. Les données de bases ou les informations contenues dans les téléservices sont réutilisables sans saisie nouvelle, stockables facilement et durablement, faciles à retrouver car les moteurs de recherche sont désormais des outils banalisés et simples dusage. En outre, le téléservice est interactif, source de dialogue, et de concertation. Il responsabilise lemployé administratif qui saisit plus  la ob ourra, demain, à facilement gl alité de la procédure, et lusag1e3r qui p partir de chez lui, devenir un acteur du processus » . 12Ord. n° 2005-1516 du 8 déc. 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives Ministère de léconomie, des finances et de lindustrieJOn° 286 du 9 déc. 2005 p. 18986 NOR: ECOX0500286R. 13 et administration électronique : CHATILLON, « Responsabilité une notion Georges revisitée », inLadministration électronique au service des citoyens, Actes du colloque, Conseil dÉtat, Université Paris-I Panthéon Sorbonne, Paris, 21-22 janvier 2002, Georges CHATILLON et Bertrand du MARAIS (dir.), Bruxelles, Editions Bruylant, p. 147 et annexes.
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Ladministration électronique est faite pour que les usagers disposent du maximum de confort et de services à domicile. Cette mission suppose que les divers services publics aient passé des accords pour séchanger les données et les autorisations nécessaires. Lusager est à son poste de travail et ne voit que le résultat de sa demande individuelle. Lessentiel de ladministration électronique se passe dans les « coulisses », dans les couloirs de transmission des informations et dans les bureaux remplis de bases de données numérisées. Juridiquement, ces opérations sont la conséquence dun droit daccès des usagers à ladministration et dun droit au traitement de leur demande. Le projet de loi règle ces questions en laissant à lusager le soin de choisir entre le papier et le courrier électronique pour accéder au guichet, quil soit physique ou électronique et garantit à lusager une égalité fonctionnelle de traitement entre la demande papier et la demande numérique. Naturellement, la question juridique corollaire est celle du délai de réponse et des documents que ladministration exige pour traiter les demandes des usagers. En septembre 2000, lauteur de ce rapport écrivait : « Afin que les téléprocédures deviennent une véritable alternative aux procédures classiques, il faudra offrir rapidement des solutions concrètes aux problèmes de sécurité ainsi quaux problèmes dauthentification et de certification de la signature électronique, et donner aux documents électroniques signés une valeur équivalente à celle des documents sur support papier »14-15. Depuis lannée 2000, la loi dite DCRA16 (droits des citoyens dans les relations avec ladministration) avait obligé ladministration à répondre dans un délai de deux mois sous peine de voir transformer son silence ou son refus de répondre en acceptation de la demande faite par les usagers17 et 14 CHATILLON, secrétaire général du colloque organisé par lEcole doctorale de Georges droit public et de droit fiscal de lUniversité Paris-I, les 25 et 26 septembre 2000, publié in Linternet et le droit, droit français, européen et comparé de linternet, Légipresse, 2001, 486 p. 15Bruno LASSERRE, « lÉtat et les Technologies de linformation et de la Communication », Vers une administration « à accès pluriel »,télédéchargé : Il faudra « Mettre en7-03-2000, rapport place un système de datage fiable des envois à ladministration de documents électroniques, équivalent au «cachet de la Poste faisant foi », ainsi quun système automatisé daccusé de réception. Une fois lobstacle technique levé, il reste par ailleurs à transcrire ces procédés techniques en termes juridiques. Il sagit également de conditions pratiques nécessaires pour que les téléprocédures simposent en tant qualternative à la « procédure papier ». Assurer la distribution sous forme électronique des pièces justificatives qui doivent être fournies à lappui des démarches administratives. Mettre en place un système de certification des documents émis par ladministration, afin de leur conférer une valeur probante en cas de litige ». 16 Loi n° 2000-321 du 12 avr. 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (1) NOR : FPPX9800029L,JOn° 88 du 13 avr. 2000, p. 5646 17 « Le 22 : silence gardé pendant deux mois par lautorité administrative sur une Article demande vaut décision dacceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil dÉtat ».
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daccuser réception des demandes. Ces derniers avaient dailleurs le droit de faire leur demande au moyen « dun procédé télématique ou informatique homologué permettant de certifier la date denvoi »18 . Les usagers étaient, en effet, amers et colériques lorsque ladministration, entretenue par les impôts des contribuables, avait la cruauté de garder le silence, faisant comme si la demande était vaine ou « nulle », ce qui est bien pire car cela donne à lusager le sentiment quil est « nul » ou pire, quil est « annulé ». Cette possibilité dignorance totale des demandes, dont jouissait ladministration alors que son monopole lui donne lexclusivité des réponses et des traitements, ne contribuait en rien à la rapprocher des citoyens. Lordonnance législative de 2005 oblige ladministration à accuser réception de la demande de lusager, sous peine de ne pouvoir bénéficier des délais habituels de recours. Par contre, la passivité de ladministration fait courir, au bénéfice de lusager, le délai de deux mois au terme duquel il jouit dune décision implicite dacceptation de sa demande. La forme de « laccusé de réception », voire, de « laccusé denregistrement » rendus obligatoires par lordonnance de 2005, devrait suivre les instructions de la loi dite DCRA, et de son décret dapplication19, cest-à-dire mentionner « 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut dune décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée; 2° La désignation, ladresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier »20. La réglementation devient ainsi humaine. Le droit est positif dans un sens favorable à lusager et ce dernier sait qui traite son dossier et quelles sont les solutions probables. Lordonnance législative de 2005 introduit un principe général déquivalence fonctionnelle entre les écrits papiers et les écrits électroniques. Cest bien un principe fondateur de ladministration 18de lordonnance du 8 décembre 2005 loi dite DCRA. Larticle 5-II  Article 16 de la remplace cette expression par les termes : « ou dun envoi par voie électronique ». 19irs10pn02jiucatipplilapourIertipahcudnodeIIreittduIlaloicéDter2496du2n°1-00 n° 2000-321 du 12 avr. 2000 et relatif à laccusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives Ministère de la fonction publique et de la réforme de lÉtat,JO 133 du 10 juin n° 2001, p. 9246, NOR : FPPX0100049D. 20« Art. 1er. - Laccusé de réception prévu par larticle 19 de la loi du 12 avr. 2000 susvisée comporte les mentions suivantes : « 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut dune décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; 2° La désignation, ladresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. Laccusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite dacceptation. Dans le premier cas, laccusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à lencontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer lattestation prévue à larticle 22 de la loi du 12 avril 2000 susvisée ».
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électronique. Désormais, les demandes électroniques des usagers, assorties dun accusé de réception électronique de ladministration, devront être traitées comme les autres demandes, formulées sur papier ou autrement Ladministration électronique est ainsi introduite de plein droit dans les bureaux administratifs. Mais, nest-ce pas trop aventureux ? En létat de limpréparation des services et des agents, il est, peut-être, audacieux, dinviter les uns et les autres à échanger sans restrictions par le biais de linternet et des ordinateurs. Mais si les décrets dapplication tardaient, les délais obtenus permettraient, peut-être de parer au plus pressé. Cette loi avait été initiée en 2003, par une loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit21 au moyen dordonnances législatives ayant pour objet22 les démarches des usagers auprès des de simplifier « administrations », de réduire le nombre de pièces ou de démarches infligées aux usagers, de modifier les conditions délaboration, de révision et dévaluation des formulaires administratifs, de substituer des déclarations sur lhonneur à la production de pièces justificatives, dorganiser la transmission de documents entre administrations, dans le plein respect de la protection de la vie privée des usagers, de « Réduire les délais dinstruction des demandes et accélérer la prise de décision ». Le thème de ladministration électronique sinscrit, en France, dans le cadre de la réforme de lÉtat, serpent de mer en lutte permanente avec ses nuds : ledes concours, les 900 corps de la rôle et les conséquences fonction publique, le rôle, limportance quantitative et la place des 21le Gouvernement à simplifier le droit (1), n° 2003-591 du 2 juill. 2003 habilitant  LoiJOn°152 du 3 juill. 2003, p. 11192, NOR: FPPX0300014L 22 Dans les conditions prévues par larticle 38 de la Constitution, le « Article 2 : Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses, aux fins de : 1° Simplifier les démarches des usagers auprès des administrations de lÉtat, des collectivités territoriales, des établissements publics qui en relèvent, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés dune mission de service public : a) En réduisant le nombre de pièces ou démarches demandées aux usagers, ainsi que la fréquence selon laquelle celles-ci sont exigées ; b) En modifiant les conditions délaboration, de révision et dévaluation des formulaires administratifs ; c) En substituant des déclarations sur lhonneur à la production de pièces justificatives et en précisant corrélativement les conséquences qui sattachent à léventuelle inexactitude de ces déclarations ; d) En organisant, dans le respect des règles de protection de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à linformatique, aux fichiers et aux libertés, la transmission de documents entre les autorités administratives et services publics visés au deuxième alinéa du présent article ainsi que les organismes de protection sociale et les caisses professionnelles de congés payés ; 2° Réduire les délais dinstruction des demandes et accélérer la prise de décision, en déterminant les procédures pour lesquelles les autorités administratives et services publics mentionnés au deuxième alinéa du présent article indiquent aux usagers le délai dans lequel est instruite leur demande ; 3° Simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives et réduire le nombre des commissions à caractère consultatif. Lorsque lexercice dune liberté publique ou le principe de libre administration des collectivités territoriales est en cause, une consultation doit être maintenue ».
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syndicats, des grands corps, etc. Il semble très difficile, pour ne pas dire impossible en létat des choses, de réformer lÉtat français mis en place en 1945, alors que Maurice Thorez, communiste, était ministre de la fonction publique. Dans ces conditions, ladministration électronique pourrait apparaître comme un des moyens de réformer lÉtat par la bande, à défaut dêtre plus explicitement un moyen de la modernisation du service public. Les causes de lexistence et du développement de ladministration électronique en France sont multiples et enchevêtrées. Du PAGSI, Programme dAction Gouvernemental pour la Société de linformation, de janvier 1998 (gouvernement de M. Jospin), au plan Re-SO2007, de décembre 2002, (gouvernement de M. Raffarin), au projet de loi sur les relations électroniques entre ladministration et les usagers ET les relations entre les administrations, applicable en 2008, dix années se seront écoulées. En 1998, le plan américain des autoroutes et de la société de linformation avait déjà 7 années. La gauche, revenue au pouvoir, avait eu le temps de méditer sur les relations entre les TIC et la société, les entreprises, ladministration. Il fallait montrer que lÉtat français pouvait se moderniser radicalement et mettre en ligne des sites publics et des informations. La Commission européenne le préconisait depuis quelques années, dautres États occidentaux le faisaient déjà, sans parler des États asiatiques, Japon, Corée du sud, Singapour, etc. En 1998, linternet se développait de manière exponentielle et il y avait une très forte pression des entreprises pour que les administrations puissent échanger des informations et des documents par le biais de ces géniaux et gratuits protocoles TCP/IP. En effet, un grand nombre dentreprises avaient déjà effectué leur mue et sétaient informatisées de lintérieur et vers lextérieur (intranet, extranet, gestion des clients, des stocks, des communications, etc). Le gouvernement socialiste de Lionel Jospin devait avancer à marches forcées et prudentes pour construire un droit administratif nouveau et innovant et, pour ce faire, ouvrir des portes fermées depuis longtemps et créer de nouveaux passages. Les gouvernements de centre droit de Jean-Pierre Raffarin et Dominique de Villepin ont continué luvre entreprise, sous des habillages nou s du rédécesseur. veaux, et exploité ou mis à luvre les décision p23 Le déclic sest produit en 2001, lorsque la COSA a fait réaliser la première enquête dopinion sur les procédures administratives. Dun coup, 23Commission pour les simplifications administratives, service aujourdhui aboli.
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lusager était pris en considération autrement que comme le produit de procédures de masse ou comme un cas particulier, cest à dire quelquun qui prend du temps. Le ton était donné. Après que le gouvernement de M. Raffarin ait pris le temps nécessaire pour orienter son programme, il a été décidé de créer, auprès du Premier ministre, lADAE, Agence pour le développement de lAdministration Electronique et de préparer une loi sur les simplifications du droit24. Puis, lADAE ayant établi des plans, fait des propositions, conduit des expérimentations, le gouvernement a décidé, en septembre 2005, de créer, au sein du ministère de léconomie et des finances, la DGME, Direction générale de la modernisation de lÉtat et dy « incorporer » lADAE. Ce rapport tentera d analyser : I) les tendances principales de ladministration électronique à la française au regard des récentes politiques, des développements réglementaires et des initiatives : ladministration électronique, au service de lusager retrouvé, lui offre des services et des téléservices personnalisés au cur de ladministration dÉtat et des collectivités territoriales. Les services publics doivent désormais réaliser des objectifs et des missions tout en simplifiant les procédures administratives qui doivent être repensées au bénéfice de lusager. II) Puis, dans une seconde partie, les questions liées de protection des données, didentification, de sécurité ; dauthentification et de dossiers électroniques ; et daccès aux informations et aux services de ladministration électronique : le trésor de ladministration électronique, constitué par les données personnelles des usagers, doit être strictement protégé contre toute atteinte afin de permettre une circulation sécurisée des demandes et des réponses. LÉtat met sur pied un « référentiel général de sécurité » et un « référentiel général dinteropérabilité ». La tendance récente est à la création de dossiers administratifs électroniques. III) Enfin, dans une troisième partie, de mentionner les questions juridiques à résoudre en même temps que le développement de ladministration électronique ; et dindiquer quels sont les groupes de personnes susceptibles dinfluencer les bonnes relations entre le droit et ladministration électronique. 24 n° 2003-591 du 2 juill. 2003, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (1), LoiJOn°152, 3 juill.2003, p. 11192, NOR: FPPX0300014L.
G. CHATILLON : LADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE 683
I. DES AGENTS PUBLICS MOBILISÉS PAR DES MISSIONS À RÉALISER AU SERVICE DES USAGERS RETROUVÉS La réforme de lÉtat, sa modernisation, ne doivent pas être comprises exclusivement en termes de machines, y compris les ordinateurs, comme certains y seraient tentés. Le fossé qui se creusait progressivement entre lÉtat et les usagers ne tenait pas à lusage des machines mais aux comportement des agents, quils soient « hauts », « moyens » ou « petits » fonctionnaires, comportements faussés par des règles centrifuges, stato-centrées, tournées surtout vers la réalisation des missions plutôt que vers la satisfaction des usagers. Tant que lusager nétait pas au centre des préoccupations des trois fonctions publiques françaises25, les vagues successives, voire permanentes, de réformes de lÉtat, ne pouvaient rencontrer ladhésion des gens. Une des vertus de la mise en place de ladministration électronique est quelle « oblige » les services administratifs à tenir compte de lusager, non pas le destinataire anonyme de la loi, de lordonnance, du règlement, de la circulaire ou de larrêté, mais celui au bénéfice duquel une décision peut être prise, et qui vient visiter le site en se connectant : lindividu « Vous », monsieur « Vous », madame « Vous », mademoiselle « Vous ». Jusquà ces dernières années, ladministration était essentiellement orientée vers la résolution des problèmes liés aux traitements de masse : impôts, scolarité, état civil, cartes grises, etc. Lusager, ce sont alors des millions de personnes ou des groupes de personnes trop nombreux pour quon cherche à les distinguer les uns des autres. Pourquoi faudrait-il les identifier, les isoler alors que les procédures administratives sont théoriquement identiques pour chacun ? Peut-on matériellement les identifier croiser les fichiers de données ? Oui, mais la loi informatique, fichiers et libertés de 1978, révisée le 06 août 200426, exige que ces fichiers soient déclarés. La CNIL, Commission Nationale Informatique et Liberté se serait opposée à la constitution dun méga  fichier qui aurait rassemblé toutes les informations détenues par ladministration sur « Untel » ou « Unetelle ». Lapplication du principe dégalité de traitement entre les usagers des services publics, les traitements de masse, la réglementation protectrice des données personnelles, constituent autant dobstacles à une meilleure connaissance des usagers, et a fortiori de lusager individu personnalisé, 25État, collectivité territoriales, services hospitaliers publics. 26Loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à légard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janv. 1978 relative à linformatique, aux fichiers et aux libertés (1),JOaoût 2004, p. 14063, texte n° 2, NOR:n° 182, 7 JUSX0100026L.
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