L'état d'urgence en République indienne - article ; n°2 ; vol.29, pg 301-327

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Revue internationale de droit comparé - Année 1977 - Volume 29 - Numéro 2 - Pages 301-327
27 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1977
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C. Pasbecq
L'état d'urgence en République indienne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 29 N°2, Avril-juin 1977. pp. 301-327.
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Pasbecq C. L'état d'urgence en République indienne. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 29 N°2, Avril-juin 1977. pp.
301-327.
doi : 10.3406/ridc.1977.16924
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1977_num_29_2_16924L'ÉTAT D'URGENCE
EN RÉPUBLIQUE INDIENNE
par
Chantal PASBECQ
Docteur en droit
Assistante à l'Université de Paris XII
Le 26 juin 1975, l'état d'urgence a été proclamé en Inde. Selon
les dispositions de la Constitution indienne du 26 janvier 1950 modif
iée (1), il y a trois sortes de situations exceptionnelles qui autorisent
la proclamation de l'état d'urgence : le cas de guerre, d'agression exté
rieure ou de troubles internes (article 352) ; le cas de carence des pouv
oirs publics constitutionnels au niveau des Etats de l'Union (article
356) ; enfin celui où la stabilité financière ou le crédit de l'Inde ou d'une
partie de son territoire sont menacés (article 360). Certaines de ces
dispositions correspondent à l'organisation fédérale du pays, d'autres
au besoin de rationaliser le régime, d'autres enfin à la théorie de la
nécessité élaborée par les juristes.
Dans une fédération (2), en vertu du principe de « subsidiarité *
qui régit les rapports entre celle-ci et les entités fédérées, le pouvoir
central peut, en principe, intervenir en cas de carence dans le domaine
de compétence exclusive des Etats : il le fait souvent à la suite d'une
mise en demeure. Les dispositions de l'article 356 de la Constitution
indienne correspondent à cette nécessité mais leur application devrait être
rare comme c'est le cas dans la plupart des Etats fédéraux. Or, l'Union a connu jusqu'aujourd'hui une quarantaine d'applications de
l'article 356 (3).
(1) The Constitution of India telle qu'elle a été modifiée jusqu'au l*"r août 1975.
Government of India. Ministry of Law, Justice and Company Affairs, P.L.D. 162.
Du 18 juin 1951 au 10 août 1975 quarante amendements ont été adoptés.
(2) Dans la Constitution du 26 janvier 1950 on n'utilise jamais le terme de
fédération ; on trouve seulement les mots « Union » et « Etats ».
(3) Article 356 (lu) : «Si le président... est convaincu qu'il s'est produit une
situation qui empêche le gouvernement de l'Etat de s'exercer conformément aux
dispositions de cette Constitution », il pourra proclamer cette forme d'urgence
limitée. Pour connaître la liste des applications cf. L'Inde aujourd'hui, par F. Doré,
Paris, P.U.F., p. 102. 302 l'état d'urgence en république indienne
Afin d'assurer l'efficacité du régime, mais aussi le bon fonctio
nnement de l'organisation fédérale, l'article 360 de la Constitution de
1950 organise l'urgence en matière financière. Il n'y a pas d'exemples
d'application de cet article ; peut-être parce que la panoplie des moyens
d'intervention est suffisante. En outre, la proclamation très générale de
l'état d'urgence visée par l'article 352 permet de négliger les autres poss
ibilités.
Cette dernière disposition (article 352) correspond à la théorie de
la nécessité : l'urgence est alors déclarée quand la sécurité du pays est
menacée par une agression interne ou externe. Cette forme d'urgence
a été utilisée en 1962 à la suite de 1' « agression » chinoise sur le ter
ritoire indien (du 26 octobre 1962 au 10 janvier 1968) et en 1971 à
l'occasion du conflit indo-pakistanais (3 décembre 1971). Le 26 juin
1975 enfin, une nouvelle proclamation était faite sans qu'il fût mis fin
à la précédente. C'est cette dernière application de l'article 352 que nous
étudierons plus particulièrement ici.
En principe, l'utilisation des dispositions de cet article devrait res
ter exceptionnelle or, l'urgence en matière financière mise à part, c'est
presque l'état d'exception qui devient la règle. L'état d'urgence semble
ainsi devenir un moyen de gouvernement. Certes, l'Union indienne a
connu des menaces contre l'intégrité de son territoire surtout en 1962.
Depuis 1971 cependant, les pouvoirs exceptionnels persistent bien qu'ils
ne semblent plus correspondre à l'existence d'un réel danger interne
ou externe.
La dernière mise en œuvre de cet état d'exception a suscité la r
édaction d'un projet officieux de révision constitutionnelle dans le sens
présidentiel (4). Ce projet enregistrait l'évolution du régime politique
indien où les urgences successives ont, entre autres raisons, favorisé la
montée de l'Exécutif (5). L'adoption du projet aurait permis de recon
naître la force de l'Exécutif dans la mise en œuvre de la politique éco
nomique notamment ; elle aurait rendu inutile, aux yeux de certains,
le recours aux mesures d'exception qui blesse « la plus grande démoc
ratie du monde » (6). L'intérêt de ce projet de révision, aujourd'hui
abandonné au bénéfice d'un autre, n'est pas manifeste : il n'est pas
certain qu'il aurait évité le recours à l'état d'urgence et il aurait risqué
de conduire à un présidentialisme de pays sous-développé. La plupart
des dirigeants et la majorité de la classe politique sont attachés par ail
leurs au modèle anglais de démocratie, modèle qui leur servit à. l'ori
gine.
(4) Projet qui a circulé dans la presse et les milieux politiques en décembre
1975. Un autre projet de révision a été élaboré et soumis au Parlement en juin 1976.
(5) Montée encore facilitée par l'existence d'un parti ultra-dominant (Congrès,
puis Congrès-réquisitionniste). « Les partis politiques indiens », 13 janvier 1972,
N.E.D. n° 3851-52, La documentation française.
(6) On évoque ici l'aspect quantitatif de la démocratie, non qualitatif. Estimat
ion provisoire de la population en 1971 : 550,2 millions. >
d'urgence en république indienne 303 l'état
I. — L'ÉTAT D'URGENCE PEUT-IL ÊTRE UN MOYEN ORDINAIRE
DE GOUVERNEMENT ?
Selon le droit des principaux pays qui ont servi d'exemple aux
constituants indiens, l'état d'urgence doit rester d'application except
ionnelle ; parfois même il est à peine toléré. En Inde, en vertu de la
Constitution, il devrait en être de même. Cependant, on peut remarquer
que les pays dont l'Inde s'inspire sont, contrairement à elle, des pays
développés.
A. — Les origines des dispositions de la Constitution indienne.
Les membres de l'Assemblée constituante présidée par le Dr
Rajendra Prasad (de 1946 à 1949) établirent une Constitution composite
qui empruntait à la Grande-Bretagne, aux Etats-Unis, à l'Irlande et
aux Dominions. Ce fut pourtant le Government of India Act de 1935
qui les inspira le plus fortement.
Le Government of India Act de 1935 venait parfaire les Acts de
1909 et de 1919 ; ils organisaient tous trois les institutions locales et
centrales de l'Inde au moment où l'essentiel des pouvoirs était encore
aux mains des Britanniques. Selon Y Act de 1935 (7), c'était le gouver
neur général qui faisait une proclamation (dite d'urgence) lorsqu'il était
convaincu qu'il existait un cas de grave urgence, qui menaçait la sécurité
de l'Inde, « de guerre ou de troubles internes ». Dans ce cas le parle
ment central pouvait légiférer pour une province ou une partie de celle-
ci. La proclamation devait être communiquée à un secrétaire d'Etat qui
la déposait devant les chambres du parlement. Elle cessait de produire
ses effets après six mois, à moins d'avoir été approuvée par les deux
chambres avant l'expiration de cette période. UAct de 1935 ne pré
voyait pas la possibilité d'une dissolution de la chambre basse du parle
ment. Il laissait à la discrétion entière du gouverneur le soin de juger
de la nécessité de recourir à l'état d'urgence sans consulter les minist
res indiens du gouvernement. En outre, l'expression « troubles inter
nes » étant assez imprécise, les juristes acceptaient des violents
ou non.
A l'étranger, c'est surtout la Grande-Bretagne qui servit de modèle
à la République indienne. En Angleterre, une distinction est introduite
entre l'urgence en temps de guerre et en temps de paix. L'Exécutif ne
peut avoir de pouvoirs exceptionnels, dans ce pays, que si le parlement
l'y autorise. Le très fameux Emergency Powers Act de 1920 (8) a été
adopté à cet effet ; il soumet son utilisation au contrôle parlementaire (9).
(7) Act de 1935, s. 102, sous-sections 1 et 3.
(8) Cases in Constitutional Law, par Sir D. Keir et F.H. Lawson, 5e éd.,
Oxford, Clarendon Press, p. 221.
(9) Ce contrôle parlementaire permet de distinguer les pouvoirs d'urgence
actuels ds ceux que l'ancien droit donnait à la Couronne de légiférer indépendam
ment du parlement, en cas de nécessité. 304 l'état d'urgence en république indienne
La souveraineté parlementaire et le règne de la loi ne sont pas, en prin
cipe, touchés par ces dispositions, même en période de guerre. En cas
de paix, Y Act de 1920 a autorisé la Couronne à proclamer l'état d'ur
gence et les mesures réglementaires nécessaires sont alors prises par Orders
in Council. Pour pouvoir mettre en œuvre les pouvoirs exceptionnels,
« il doit être arrivé ou sur le point d'arriver, des événements d'une nature
et d'une étendue telles qu'ils pourraient priver la communauté, ou une
partie substantielle de celle-ci de ce qui est essentiel à la vie par inter
férence avec l'approvisionnement et la distribution de la nourriture, de
l'eau, de l'essence et de la lumière ou avec les moyens de locomotion ».
La proclamation reste en vigueur un mois mais cette période peut être
prorogée en pratique par une nouvelle déclaration. Le parlement doit
avoir communication de la proclamation et, s'il ne siège pas, il doit être
réuni dans les cinq jours et aussi longtemps que dure l'urgence. Cette
première sorte de situation n'autorise ni à suspendre les droits résultant
de Yhabeas corpus, ni à punir sans procès, ni à modifier la procédure en
matière criminelle, ni à imposer le service militaire ou l'enrôlement indust
riel. Cependant V Emergency Powers Act de 1964 a autorisé le gouver
nement, de façon permanente, à employer les troupes à des travaux d'im
portance nationale, agricoles ou autres. Ces Acts de 1920 et 1964 ont
été utilisés dans des cas de grève à plusieurs reprises.
En période de guerre l'arrestation et l'emprisonnement hors des
formes normales peuvent être légalisés par un Act du Parlement br
itannique. Autrefois, dans ce pays, on pratiquait la suspension du droit
d'habeas corpus ; le droit de se pourvoir en justice contre une détention
illégale ou arbitraire pouvait alors être exercé à l'expiration de la période
exceptionnelle. Mais peu à peu l'habitude se prit d'adopter un Indemnity
Act qui légalisait rétroactivement les irrégularités. Les procédés cumulés
des pouvoirs d'urgence de l'Exécutif et de V Indemnity Act rendirent su
perflue la suspension directe de Y habeas corpus pendant les deux dernières
guerres mondiales.
Les Acts de 1914 et de 1939 (10) étaient assez généraux et imprécis
pour constituer une menace pour les libertés individuelles car il fut r
econnu qu'ils habilitaient à prendre un règlement autorisant un emprison
nement sans procès (11). Si une arrestation ou un emprisonnement
(10) Le Defence of the Realm Act de 1914 autorise l'Exécutif à faire des
règlements pour assurer la sécurité publique et la défense du Royaume ; VEmergency
Act de 1939 plus large, ajoutait à ces deux objets « le maintien de l'ordre public,
la poursuite efficace de toute guerre dans laquelle le Roi pouvait être engagé et
le maint;en de l'approvisionnement et des services essentiels à la vie de la Commun
auté ».
(11) The King v. Halliday, ex-parte Zadig. Cases in Constitutional Law, par
Keir et Lawson, p. 39. Sous la deuxième guerre mondiale en vertu du règlement
18.B, le Home Secretary avait le pouvoir de détenir des personnes dont il était
raisonnable de croire qu'elles provenaient de catégories suspectes. Ces personnes
pouvaient toutefois saisir un comité désigné par le Home Secretary et demander
un writ d'habeas corpus ; mais il avait peu de chances d'aboutir (House of Lords
Liversidge v. Anderson, 1942 A.C. 206 cf. ce que dit CJ. Hamson de cette célèbre
affaire dans Pouvoir discrétionnaire et contrôle 'juridictionnel de i 'Administration,
traduction A. Cocatre-Zilgien, Paris, L.G.D.J., 1958). d'urgence en république indienne 305 l'état
n'étaient pas opérés en application d'un règlement pris en vertu des pou
voirs d'urgence, ou si un tel acte n'était pas autorisé par un règlement,
les juridictions pouvaient déclarer l'illégalité de cet acte. En 1941, il
a été établi par exemple qu'un Order autorisant une personne à contrôler
les transactions financières réalisées par une entreprise ne lui permettait
pas de diriger cette entreprise (12). Toutefois, les tribunaux ne pouvaient
connaître de l'opportunité et de la nécessité du règlement pour réaliser
te but de Y Act, ce point relevant de la seule appréciation de l'Exécutif.
En Grande-Bretagne, l'état d'urgence est limité dans le temps, il
prend fin avec les circonstances qui ont rendu sa proclamation nécessaire.
On peut remarquer cependant que les différents statutes adoptés doivent
être expressément mentionnés dans la déclaration de fin d'état d'urgence
pour cesser de s'appliquer. Certains règlements édictés en vertu des ci
rconstances exceptionnelles de guerre sont devenus permanents (13).
Une autre source d'inspiration des constituants indiens est la Consti
tution irlandaise et particulièrement son article 28 tel qu'il a été arhendé
en 1939 et en 1941. En Irlande, l'Exécutif n'a pas, en vertu de la Loi
fondamentale, de pouvoirs d'urgence indépendamment du Parlement.
C'est le législateur ordinaire, en effet, qui va adopter des dispositions
exceptionnelles, parfois contraires à la Constitution, quand la sûreté
publique ou la préservation de l'Etat l'exige. Ce fut le cas en 1939 et en
1940 : des Acts du Parlement habilitèrent alors le gouvernement à dé
tenir des personnes (même irlandaises d'origine) dans tout endroit où une
telle détention était souhaitable pour la sûreté publique et la préserva
tion de l'Etat. Ces Acts d'urgence donnèrent lieu à une importante dé
cision de la Cour européenne des droits de l'Homme (14).
Aux Etat-Unis, enfin, la Constitution ne comprend aucune dispos
ition concernant les pouvoirs d'urgence. La Cour Suprême a reconnu
que « des conditions extraordinaires ne créaient pas ni n'élargissaient les
pouvoirs constitutionnels » (15). Disposant pour une fédération d'Etats,
la Constitution ne prévoit même pas un accroissement des pouvoirs du
centre en cas d'urgence. L'article 5 s. 8. (15°) permet seulement au
Congrès d'en appeler à la milice pour faire exécuter les lois de l'Union
et mettre un terme à une insurrection. Sans conteste pourtant, en période
exceptionnelle, les pouvoirs publics constitutionnels ont un rôle plus
étendu qu'en période normale. Seulement cet accroissement de pouvoirs
s'effectue sous le contrôle des tribunaux judiciaires et dans la mesure
tolérée par ceux-ci. Aux Etats-Unis, en outre le writ d'habeas corpus ne
peut être suspendu que dans deux cas : l'invasion et la rébellion, au terme
de l'article l s. 9 (2°) de la Constitution. L'expression « rébellion »
vise des situations précises telles que la guerre civile mais non des grèves
Cl 2) 1941, 57 T.L.R. 612 John Fowler and Co (Leeds) Ltd v. Dunum.
(13) Emergency laws - Miscellaneous Provisions - Act de 1947.
(14) Lawless, 1er juillet 1961 (arrêt sur le fond), v. Revue de la Commission
internationale des juristes, t. III, n° 2 et note de R. Pelloux dans l'Annuaire
français de droit international 1961, p. 251 et s.
(15) Schechter v. U.S. (1935) 295 U.S. 495. 306 l'état d'urgence en république indienne
ou de simples « troubles » internes. Les juristes, en particulier de la
Cour Suprême, soutiennent que seul le Congrès est compétent pour
limiter le droit de recourir à la procédure d' habeas corpus, mais parfois
le pouvoir législatif habilite le président à suspendre ce droit (16). Les
autres droits énumérés par les dix premiers amendements constitution
nels de 1791 ne peuvent être méconnus par une loi ordinaire, ni par un
règlement, quelle que soit l'urgence de la situation (17).
Ainsi, à l'exception du Government of India Act, les textes et usa
ges constitutionnels qui servirent de base au travail des constituants
indiens manifestent une profonde méfiance à l'égard des pouvoirs d'ur
gence. Trois points peuvent y être relevés :
— Dans le pays qui n'avait pas connu d'invasion, ni de menace d'in
vasion, 'les textes ignorent pratiquement les pouvoirs exceptionnels
d'urgence (Etats-Unis). Les autres pays les prévoient mais plus dans
l'intérêt des particuliers que dans celui des pouvoirs publics. Même aux
Etats-Unis où l'on ne reconnait pas l'extension des pouvoirs en cas d'ur
gence, la limitation des droits individuels en période exceptionnelle, elle,
est prévue et réduite au maximum. C'est reconnaître que de telles ci
rconstances existent en fait,
— En outre, ces textes introduisent une distinction entre la situation
de guerre et celle d'urgence interne (sauf en Irlande où l'on considère
uniquement la gravité de la situation). Une sorte d'échelle dans l'impor
tance de l'urgence existe : elle touchera moins les droits individuels en
cas de troubles d'origine interne (Grande-Bretagne) ; elle ne les affectera
pas du tout dans ce même cas aux Etats-Unis (sauf dans la situation
très difficile de rébellion).
— Les pouvoirs en période exceptionnelle sont exercés sous le
contrôle du Parlement (Grande-Bretagne et Irlande) ou sous celui des tr
ibunaux de l'ordre judiciaire (Etats-Unis, Grande-Bretagne et Irlande).
En République indienne, contrairement aux trois derniers pays étu
diés, la guerre et les troubles internes peuvent entraîner les mêmes me
sures drastiques en cas d'urgence comme c'était déjà le cas sous l'empire
du Government of India Act. Nous allons le voir en étudiant l'appli
cation faite en 1975 de l'article 352 jouant pour la première fois en
raison de troubles internes.
B. — Les origines de la proclamation de grave urgence.
Il existe, nous l'avions relevé, une différence de degré dans les effets
des circonstances exceptionnelles en République indienne : troubles inter
nes limités (en matière financière, article 360, ou en cas de carence des
(16) Pratique suivie depuis la guerre de Sécession. La Cour Suprême a décidé
que l'état de guerre ne justifiait pas la détention de personnes reconnues comme
étant de loyaux citoyens des Etats-Unis par le gouvernement, malgré leur origine
japonaise (Hirabayashi v. United States, 320 U.S. 81 1943).
(17) Miligan (1866) A.Wall.2. d'urgence en république indienne 307 l'état
pouvoirs publics constitutionnels d'un Etat, article 356) ou menace interne
ou externe à la sécurité de tout ou partie de l'Inde. Dans ce dernier cas
(article 352), le texte même de la Constitution assimilant Tune à l'autre
les origines interne et externe des troubles implique des effets aussi
importants pour l'une et l'autre. Contrairement à l'article 356, la mise
en œuvre de l'article 352 autorise la suspension éventuelle du droit de
saisir les juridictions (article 359). En outre, l'application de l'article
352 accroît les pouvoirs de contrôle des autorités centrales, mais les
autorités de l'Etat fédéré concerné ne cessent pas de fonctionner, com
me c'est possible (mais non obligatoire) au terme de l'article 356. Le
Président de la République indienne alléguera de préférence les deux
menaces cumulées quand il s'agit de danger interne (18). C'est ainsi que
la proclamation du 26 juin 1975 faisait état de « troubles intérieurs »
(la campagne de J.-P. Narayan contre la corruption) mais les personn
alités officielles y ajoutaient l'existence d'un « complot international »
pour faire vaciller le gouvernement de Mnic Gandhi. On ne peut pas
dire qu'il s'agisse « de guerre ou d'agression extérieure » à proprement
parler ; mais la menace d'une immixtion de l'étranger est agitée, sans
d'ailleurs être à aucun moment prouvée. Les conditions d'application
étaient-elles remplies en 1975 et tout d'abord quelles sont-elles ?
Juridiquement la proclamation de l'état d'urgence émane du Prési
dent de la République indienne. Selon la lettre de la Constitution ce
président a des pouvoirs importants qui se rapprochent de ceux du Pré
sident des Etats-Unis, mais dans la pratique, sa fonction tend à devenir
de plus en plus honorifique à la façon de celle du monarque britannique.
Dans une première étape, le président a joué un grand rôle auprès du
Premier Ministre (19). Le premier président indien Rajendra Prasad (jan
vier 1950-mai 1962) avait défendu la conception du président-monarque
constitutionnel devant l'Assemblée constituante et il s'opposa à la poli
tique de son Premier Ministre Nehru en plusieurs circonstances (20).
Le président qui lui succéda en 1962 S. Radhakrishnan avait, en tant
que philosophe et ancien ambassadeur, un renom et un prestige qui lui
(18) Formule utilisée en 1962 : « En application des pouvoirs conférés par
l'alinéa 1° de l'article 352 de la Constitution, Nous, Sarvapalli Radhakrishna,
Président ds l'Inde, par cette proclamation déclarons qu'un cas de grave urgence
existe dans la mesure où la sécurité de l'Inde est menacée par une agression exté
rieure » (G.S.R. 1415/26-10-62). Formule reprise en 1971.
(19) La répartition des pouvoirs selon la Cour Suprême est la suivante : « En
vertu de l'article 53 (1°) de notre Constitution, le président est investi du pouvoir
exécutif de l'Union, mais selon l'article 75, il doit y avoir un Conseil des ministres
avec un Premier ministre à sa tête pour l'aider et le conseiller dans ses fonctions.
Aussi le président a-t-il été fait chef formel de l'Exécutif et les ministres ou le
Cabinet ont été investis des pouvoirs exécutifs réels », (Ram J away a v. State of
Punjab, 1955). Réaffirmation de l'application du régime parlementaire par la Cour
Suprême le 23 août 1974 (A.I.R./1974/S.C.2192) : «Agir sur l'avis des ministres
n'implique pas nécessairement de le suivre immédiatement ».
(20) Opposition notamment à propos des réformes importantes du Hindu Code
Bill souhaitées par le Cabinet et de l'introduction du Hindi comme langue officielle
à la date fixée par la Constitution. 308 l'état d'urgence en république indienne
donnaient du poids en face du Cabinet (21). Le docteur Zakir Hussein
(mai 1967-mai 1969), puis M Giri (août 1969-août 1974) se succédèrent
à la présidence de la République au début du ministère de Mme Indira
Gandhi ; ils manifestèrent, eux aussi, leur opposition à certaines poli
tiques gouvernementales. Des changements sont intervenus depuis lors et
c'est M. Fakhruddin Ali Ahmed, candidat présenté par le Premier Minist
re qui devint président en août 1974. 11 n'avait pas le renom de ses
prédécesseurs et adhérait presque inconditionnellement aux vues du Pre
mier ministre. C'est donc dans ce contexte que le président a proclamé
l'état d'urgence. Si c'est le chef de l'Etat qui, constitutionnellement, juge
discrétionnairement de sa nécessité, c'est en fait le Premier ministre et
le Cabinet qui en demandent la mise en œuvre et bénéficient de l'exten
sion des pouvoirs. La prépondérance du Premier ministre étant établie en
période ordinaire, elle se continuera en période exceptionnelle (22). Sous
le Government of India Act de 1935, c'était le gouverneur général
qui était compétent pour faire cette proclamation et exercer les pouvoirs
d'urgence ; mais il exerçait ces tâches effectivement.
Le président, selon la Constitution, doit être « convaincu qu'il existe
un cas de grave urgence qui menace la sécurité de tout ou partie de
l'Inde, soit de guerre ou d'agression extérieure, soit de troubles inté
rieurs... ». C'est ainsi que l'invasion du territoire par une puissance étran
gère sans déclaration de guerre est visée par cet article mais qu'une sim
ple atteinte à l'ordre public ne l'est pas. Il faut en effet des désordres
tels qu'ils menacent la sécurité de tout ou partie du pays (23). Cette
condition était-elle remplie en 1975 ? Depuis les élections législatives
de 1971 à la Chambre basse (Lok Sabhà) l'opposition au gouvernement
de Mme Gandhi n'avait plus l'espoir de se faire entendre au Parlement
(24) même le parti du Congrès (O) (25). Aussi, dès que la dégradation de
la situation alimentaire se fit sentir en raison des mauvaises récoltes
au Goudjerat, une vague de protestation naquit-elle dans cet Etat et
faillit-elle bien déferler sur l'Inde entière de janvier 1974 à juin 1975.
A. l'origine, c'était un mécontentement à propos des prix mais les partis
politiques le captèrent en organisant des manifestations et des marches.
(21) Que le Cabinet fût dirigé par Nehru (jusqu'en mai 1964) ou par Shastri
(jusqu'en janvier 1966).
(22) Sur la primauté du Premier ministre, on peut consulter : Cabinet govern
ment in India, par R.J. Venkateswaran, Londres, Allen et Unwin Ltd, 1967, et
F. Doré, Les régimes politiques en Asie, coll. « Thémis », 1973, p. 39.
(23) Une clause restrictive est pourtant prévue pour l'application de l'article
352 à l'Etat du Jammu et Kashmir : « Aucune proclamation de Y emergency faite
sur la seule base de troubles internes ou de danger imminent n'aura d'effet par
rapport à l'Etat du Jammu et Kashmir à moins : a) qu'elle soit faite à la requête
ou avec le concours du gouvernement de cet Etat ou b) à défaut, quand elle est
appliquée par le président à cet Etat à la demande ou avec le concours du gouver
nement de cet Etat ».
(24) Aux élections de 1971, le parti du Congrès a obtenu 352 sièges et l'oppo
sition 166.
(25) Ancien Congrès (Old) ainsi appelé depuis la rupture en 1969 avec le
Conarès -R. l'état d'urgence en république indienne 309
Après l'application de l'urgence dans l'Etat du Goudjerat en février 1974,
les mouvements populaires s'étendirent, conduits par M. Jayaprakash
Narayan ; ils obtinrent la dissolution de l'assemblée de l'Etat du Goudjer
at le 15 mars 1974, à la suite d'incidents sanglants. Les résultats furent
décevants pour le parti de Mme Gandhi : il obtint certes la majorité,
mais les partis d'opposition virent leur position se renforcer après l'élection
du 8 juin 1975. Les mouvements n'avaient pas été suspendus en atten
dant l'issue de la consultation électorale. Les étudiants de l'Etat du
Bihar menèrent une nouvelle campagne contre la corruption, thème fré
quent en Inde. Les partis d'opposition (26) persuadèrent J.-P. Narayan
de se mettre à la tête de leur coalition. Le désordre s'accentuait grâce
à divers moyens tels que le boycott des examens par les étudiants, la
démission des parlementaires des Etats (27) et surtout un appel à la
désobéissance civile adressé aux fonctionnaires. Les circonstances étaient
favorables à l'extension de cette campagne car, le 12 juin 1975, la Haute
Cour d' Allahabad annula les résultats de l'élection de Mme Gandhi au
Parlement, datant de 1971. L'objectif recherché à partir de ce moment-là
devint la démission du Premier ministre.
Cette situation était-elle grave au point de justifier la mise en ap
plication des dispositions de l'état d'urgence général ? A ce niveau,
le problème devient souvent politique ; mais puisque le président apprécie
discrétionnairement la nécessité de proclamer l'état d'urgence, la légi
timité du recours à ce moyen constitutionnel est difficilement discutable.
Cependant, on peut essayer de mesurer le degré de gravité de la situation
pour augurer des expériences ultérieures et de la nécessité de maintenir
V emergency. La situation nécessitait des mesures importantes et urgentes.
Pour le juriste français Duguit, une grève générale de fonctionnaires et
la menace d'une telle grève justifiaient le recours à des mesures except
ionnelles. Or, en Inde en 1975, J.-P. Narayan plaidait en faveur d'une
complète paralysie du pays, en prônant la grève dans les services postaux,
de transport et du gouvernement ; il incitait en outre les militaires et
les policiers à ne plus obéir à une autorité devenue « illégale » du fait
du jugement de la Cour d'Allahabad (28). On peut remarquer qu'il
s'agissait d'une simple menace non mise en application ; mais l'article
352 (3°) indique que la proclamation peut être faite « avant le déclen
chement effectif » de la guerre ou de ces troubles. Un premier appel
à la grève en mai 1974 dans les chemins de fer ne fut pas généralement
(26) II s'agit des partis suivants : Bharatiya Jan Sangh (B.J.V.) ; Rashtriya
Swayan Sewak Sangh (R.S.S.S.) ; Akhil Vidyarthi Parishad (A.B.V.P.) ;
le Congrès (O) dirigé alors par Morarji Desai et le parti socialiste avec les Naxalistes.
(27) Démission des députés d'opposition imposée parfois par leur parti pour
entraîner de nouvelles élections. Le 33e amendement à la Constitution est intervenu
pour freiner cette pratique : le président de la chambre en cause doit refuser les
démissions qui ne lui semblent pas spontanées (Gazette of India, part. II, section 1,
n° 32).
(28) II a notamment déclaré : « La société ne pourra pas être changée par le
Parlement», Statesman 1-11-1974. Phrase qui peut être comprise comme un appel
à la révolution ou comme un simple propos désabusé.

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