L'expérience italienne du référendum abrogatif - article ; n°1 ; vol.35, pg 109-135

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Revue internationale de droit comparé - Année 1983 - Volume 35 - Numéro 1 - Pages 109-135
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Michelle Guillaume-Hofnung
L'expérience italienne du référendum abrogatif
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°1, Janvier-mars 1983. pp. 109-135.
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Guillaume-Hofnung Michelle. L'expérience italienne du référendum abrogatif. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35
N°1, Janvier-mars 1983. pp. 109-135.
doi : 10.3406/ridc.1983.4284
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1983_num_35_1_4284L'EXPERIENCE ITALIENNE
DU REFERENDUM ABROGATIF
par
Michèle GUILLAUME-HOFNUNG
Docteur en droit
Assistante à l'Université de Paris-ll
Les techniques de démocratie semi-directe sont d'un maniement
suffisamment délicat pour qu'on ne néglige pas (1) l'étude des expériences
étrangères. Le droit public d'un très proche voisin assez mal connu,
l'Italie, constitue avec les diverses formes de referendum que prévoit la
Constitution du 27 décembre 1947, un champ d'observations intéressant.
Le referendum intervient pour la fusion des régions existantes ou la
création de nouvelles régions (article 132, alinéa 1), pour le passage de
provinces ou de communes d'une région à une autre (article 132, alinéa 2),
pour l'institution de nouvelles communes ou la modification de circons
criptions communales ainsi que de leur dénomination (article 133, alinéa
2). L'article 138 permet de soumettre à referendum populaire les lois de
révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles en vue de
leur confirmation quand « dans un délai de trois mois après leur
publication, demande en est faite par un cinquième des membres de l'une
des deux Chambres ou bien par 500.000 électeurs ou bien par 5 conseils
régionaux. » L'alinéa 3 restreint cette procédure au cas où la loi de
révision n'aurait pas été approuvée au second tour par chacune des
Chambres, à la majorité des deux-tiers de ses membres. La dernière
variété que recèle la Constitution de 1947 mérite une attention
particulière. L'article 75 introduit un mécanisme beaucoup plus original
que les trois autres, y compris surtout le referendum constitutionnel
confirmatif (article 138) ; il s'agit du abrogatif : « II y a
(1) On peut consulter à cet effet la chronique de P. FERRARI à la R.D.P. Il sera
donné infra, référence de celle relative à 1970. V. aussi le n° 18 de la Revue Pouvoirs
consacré à l'Italie. 110 DOCTRINE-ÉTUDES
referendum populaire pour décider l'abrogation totale ou partielle d'une
loi ou d'un acte ayant valeur de loi lorsque 500.000 électeurs ou 5 conseils
régionaux le demandent. Le referendum n'est pas admis pour les lois
fiscales et les lois de comptes, d'amnistie et de remise de peine, pour les
lois d'autorisation de ratifier des traités internationaux. ». Cette première
lecture permet déjà de percevoir la nature autonome de cette forme de
referendum. Sans l'isoler totalement des autres auxquelles elle est
chronologiquement liée, c'est elle qui sera étudiée ici.
La loi n° 352 du 25 mai 1970 portant actualisation du referendum
semblait avoir mis fin au décalage existant entre la volonté explicite des
constituants de 1947, faisant du referendum une pièce fondamentale du
régime politique, placé sous le signe de la démocratie mixte, et le droit
positif qui 23 ans après l'entrée en vigueur de la Constitution s'obstinait à
maintenir ce potentiel en sommeil faute de loi d'application. La pratique
devait pourtant prendre le relais dans la mise en sommeil de son utilisation
puisque le premier referendum ne se déroulait que quatre ans plus tard, le
12 mai 1974. Faire le bilan du referendum abrogatif en Italie nécessite la
réunion de multiples éléments d'appréciation pour éviter des jugements
ignorant la complexité du sujet, tenant tant aux caractères spécifiques de
la vie politique italienne qu'à des difficultés inhérentes à la technique du
referendum abrogatif. Il faudra réunir les paramètres du bilan (I) avant
d'exposer la pratique née de la loi n° 352 du 25 mai 1970 (II) ; alors
seulement il sera possible de tenter une réflexion permettant d'évaluer les
avantages et les inconvénients du système italien de referendum
abrogatif (III), leçon toujours utile à une époque où on recherche des
techniques d'écoute de l'opinion publique.
I. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION
Les données quantitatives fournissent une approche immédiatement
perceptible de la place du referendum dans la vie politique italienne (A).
La pensée du constituant de 1947, la mesure où elle s'exprime
clairement dans les travaux préparatoires et dans le corps même de la
Charte constitutionnelle, apporte une base solide d'évaluation (B).
L'inventaire des difficultés techniques que doit résoudre le droit positif
pour encadrer ce procédé de démocratie directe présente un double
intérêt : il se retrouverait dans tous les pays voulant le pratiquer, et il
témoigne de l'étendue des obstacles qu'a dû affronter le législateur de
1970 (C). Les effets possibles du referendum abrogatif sur un régime
politique peuvent être nombreux, les retrouver a-t-on dans la pratique
italienne ? (D). La loi n° 352, souvent critiquée pour son infidélité aux
principes de 1947, est-elle au moins respectée dans la pratique ? Quels
sont les critères de la fidélité permettant d'apprécier l'expérience
italienne ? Ce point du bilan nécessitera le rappel des grandes lignes de la
loi (E). ITALIENNE DU RÉFÉRENDUM ABROGATIF 111 EXPÉRIENCE
A. Les données quantitatives.
Les deux premières se placent sous le signe du décalage, la troisième
témoigne d'une certaine faveur politique de l'institution.
1) le referendum abrogatifa dû attendre 23 ans la loi lui permettant de
passer dans les faits. Pour de nombreuses raisons (2), le Parlement italien,
toutes formations politiques confondues, y répugnait. Les projets et les
propositions se multiplièrent depuis la première proposition de loi
d'actualisation du referendum déposée par F. de Martino le 25 octobre
1948 à la Chambre des députés, et qui prévoyait de rendre automatique le
déroulement du dès que la requête serait déclarée légitime, et
d'assurer la rapidité des opérations (Atti Camera 148). Leur abondance
constitue elle aussi une donnée quantifiable (3).
2) le décalage entre le nombre des référendums abrogatifs demandés et
des référendums abrogatifs pratiqués se mesure dans un rapport de 1 à 15.
Il provient des conditions de recevabilité et d'admissibilité que l'article 75
de la Constitution et la loi n° 352 posent pour qu'une demande puisse être
examinée par les électeurs. Un rapide tableau des référendums abrogatifs
qui ont pu avoir lieu fournira un élément purement quantitatif
d'appréciation sans empiéter sur la deuxième partie.
Le dimanche 12 mai et le lundi 13 mai 1974 se déroulait, trois ans
après sa demande, le referendum pour l'abrogation de la loi sur le divorce.
59,1 % des votants repoussèrent la demande d'abrogation car ils étaient
partisans du divorce, contre 40,9 % de oui. Ce referendum était le
deuxième depuis la fin de la guerre. Le premier, qui n'était pas abrogatif ,
avait porté sur la nature du régime. Il s'était déroulé le 26 juin 1946 et donné les résultats suivants : pour la République 12 718 641 voix
(54,3 % des suffrages), pour la monarchie 10 718 502 (45,7 %), avec une
participation au vote de 93 ,9 % des électeurs inscrits et 6 % de bulletins
non valables.
Deux référendums furent organisés le dimanche 11 et le lundi 12 juin
1978. Le premier concernait la loi de 1974 sur le financement des partis
politiques. Les oui à l'abrogation n'atteignaient que 43,7 %. Le deuxième
concernait l'abrogation des lois sur l'ordre public. Malgré la faiblesse des
oui à (23,3 % contre 76,7 % non), les résultats parurent
ambigus aux commentateurs déroutés par les 20 % d'abstentions, soit 10
points de plus qu'aux élections législatives.
Le 17 et le 18 mai 1981, les non l'ont largement emporté aux cinq
référendums avec une participation élevée, preuve d'une certaine vitalité
de la démocratie italienne, mais à un prix fort — l'État ayant dépensé 120
milliards de livres et imprimé 300 millions de bulletins de vote pour en
revenir au point de départ, à un moment où le gouvernement se fixe en
priorité un objectif de réduction des dépenses publiques.
(2) Raisons qui seront exposées infra, (D).
(3) Pour un tableau détaillé des divers projets et propositions, v. P. FERRARI,
chronique « L'évolution du droit public italien en 1970 », R.D.P. 1970, p. 1380 et s. ;
G. M. AMBROSO , Democrazia diretta e referendum, orientamenti sociali, 1970 p. 629 n. 5 ;
P. ARMAROLI, « Referendum abrogativo e classe politica », Rivista di scienza politica
1974, p. 562 et s. 112 DOCTRINE-ETUDES
On voit cependant que le nombre des référendums reste modeste,
même si la dernière série de cinq a produit une impression d'avalanche.
Était-ce dans les prévisions des constituants ? C'est un autre élément
d'appréciation.
B. La référence aux constituants.
La pensée des pères de la Constitution, nette, ferme mais complexe,
se perçoit à deux niveaux : les débats à l'Assemblée constituante et le
texte constitutionnel. L'opposition décidée des communistes et de tous les
autres partis par la suite a conduit les constituants favorables à titre
individuel au referendum à préciser leur pensée, au cours des débats à
l'issue desquels finalement la dissolution et le referendum se réduisirent à
des proportions plus modestes que dans leurs souhaits. Le régime italien
est un régime parlementaire mixte ou semi-direct dans lequel le
referendum tient une place importante, rompant avec le schéma
traditionnel du régime représentatif pur. Sa nature se perçoit dès le
préambule : « la souveraineté appartient au peuple ». Mais le peuple ne
se réduit pas à une simple instance de désignation, son rôle est nettement
défini et clairement expliqué par des publicistes membres de l'Assemblée
constituante, au premier rang desquels figure Mortati (4). Le peuple est
un organe de décision politique de dernière instance appelé à résoudre les
conflits entre les autres organes constitutionnels et à dire le mot décisif
quand se présentent des décisions de grande importance. Le referendum
et le referendum abrogatif en particulier furent insérés au cur de la
Constitution sur la base de cette pensée.
Le devait jouer, dans l'intention des constituants, une
place centrale parmi les procédés qui devaient assurer la suprématie du
peuple, comme en témoigne le projet déposé par Mortati devant la
deuxième sous-commission, prévoyant toutes les variétés de referendum.
Après un accueil unanime des commissaires apparut le scepticisme qui
conduisit à sa réduction progressive mais drastique, sans aller jusqu'à la
suppression, car les Constituants s'accordaient sur la nécessité de rester
fidèles aux prémisses démocratiques qui exigeaient la révision du principe
sacré de la souveraineté parlementaire. Ainsi certains pères fondateurs,
Mortati surtout, étaient sensibles à la fascination des « Chartes de
professeurs » du premier après-guerre, celle de Weimar, et au rôle actif
que devait y jouer le peuple, point de référence dans l'équilibre des
pouvoirs. Mortati évoque cet « organe qui met en marche le mécanisme et
en rajuste le mouvement en cas de disfonctionnement » (5). Ce rôle est
d'autant plus bénéfique que les forces politiques s'avèrent incapables
d'interpréter la direction exprimée par les électeurs en raison du
fractionnement de la représentation, lié au système électoral. Dans ces
Istituzioni (4) MORTATI, di diritto publico, « Significato 1969, p. del 785 referendum et s., Études », sur Rass. le pouvoir parlam. constituant 1960, p. 60 et sur et s., la
réforme constitutionnelle de l'État, vol. 1 des écrits de l'auteur, discours Milan, 1972, p. 918.
Dans un entretien il se réfère à ROUSSEAU, in Idea 1971, p. 10.
(5) La costituzione di Weimar, Florence, 1946, p. 33. EXPÉRIENCE ITALIENNE DU RÉFÉRENDUM ABROGATIF 113
conditions, un instrument comme le referendum empêche non seulement
la déviation du sentiment populaire mais rend possible la solution de
litiges légers entre les partis au pouvoir sans rompre la coalition. Il permet
la stabilité de l'exécutif (6). Les constituants, dont sur ce point Mortati est
le porte-parole (7), exprimaient aussi des préoccupations plus direct
ement politiques telles leurs doutes sur la représentativité en toutes
circonstances des partis politiques. Ils proposent donc des correctifs qui
suppléeront aux manques de liens entre le peuple et la représentation
populaire. Mais, avant d'entrer dans le droit positif, l'idée de referendum
connut au cours de la rédaction des reculs successifs. L'assemblée plénière
décida en effet d'exclure les deux premiers types de referendum inscrits
dans le projet, à savoir le referendum consultatif et le de
révocation soit du président de la République, soit du Parlement. Le
maintien du referendum abrogatif est révélateur du prix attaché à cette
forme particulière, dans laquelle ils voient aussi un instrument de contrôle
à la disposition des électeurs et plus particulièrement des minorités pour
remettre en discussion les choix législatifs de la majorité dont le poids
pourrait étouffer le pluralisme des forces sociales et politiques. Le
referendum est un instrument des forces sociales de résistance, c'est un
acte légal de résistance. A ces divers titres, il entre dans la problématique
complexe sur la souveraineté populaire — soit qu'on lui donne une valeur
de contrepoids à l'arbitraire de la majorité (8), soit qu'on préfère y voir un
contrôle sur la politique de l'exécutif (9).
C. Les difficultés techniques à résoudre.
Elles sont variées. Comment trouver des modalités d'encadrement
qui ne tarissent pas le mouvement référendaire, en respectent la fluidité et
en facilitent l'immédiateté sans laisser libre cours aux initiatives
démagogiques ? Mais la plus importante, que relèvent la plupart des
auteurs (10) tant d'un point de vue théorique que d'un point de vue
pratique, est celle du contrôle de la constitutionnalité des requêtes de
referendum abrogatif. L'article 75 donne peu d'élément de réponse et de
toutes façons ne prévoit rien de précis pour son propre respect. Comment
garantir le sérieux et l'authenticité des signatures des demandeurs de
referendum abrogatif ? Qui contrôlera, et comment, la légitimité de
l'objet de la requête ? Les cas prévus par l'article 75 sont d'interprétation
(6) Ibid. ; v. aussi CUOCOLO, « Note introductive sur le referendum », Annales de la
Faculté de droit et de jurisprudence de l'Université de Gênes, 1969 : il favorise une meilleure
stabilité gouvernementale en permettant d'exclure du programme de gouvernement les
questions sur lesquelles la coalition au pouvoir ne trouve pas d'accord et sur lesquelles le
Parlement peut en conséquence délibérer d'une manière autonome dans la mesure où
l'intervention du peuple est prévue sur la loi discutée.
(7) Ibid., p. 923.
(8) Istituzioni..., préc, t. 2, p. 785.
(9) CRISAFULLI, La sovranità popolare nella costituzione italiana in scritti Orlando,
vol. 1, p. 425.
(10) En particulier Roberto LUCIFREDO, qui fut un des constituants : « II controllo
di costituzionalità délie richieste di riferendum abrogativo », RTDP 1951, p. 128 et s., avec
les auteurs cités. DOCTRINE-ETUDES 114
difficile : que recouvre, par exemple, le concept de loi d'autorisation de
ratifier des traités internationaux ? La question de savoir si la loi dont on
demande l'abrogation a le caractère constitutionnel est un autre motif de-
doutes : les lois régissant la citoyenneté ont-elles ce caractère ? On
retrouve alors l'éternelle polémique sur l'identification des lois constitu
tionnelles au sens matériel du terme. On le voit, si la nécessité d'un
contrôle s'établit aisément, il faut trouver un organe et des modalités
adaptés pour résoudre les divers problèmes techniques qu'il pose.
1) Quel organe ? Le Parlement s'exclut par la raison d'être même du
referendum : il serait juge et partie. Pour une similaire, le
gouvernement ne convient pas. Il sera issu de la majorité parlementaire et
souvent aura proposé la loi ou n'en n'aura pas souhaité l'abrogation. La
magistrature reste la seule alternative résultant des exclusions précé
dentes. Pour départager la Cour d'appel, la Cour de cassation ou la Cour
constitutionnelle, il faut prendre en considération l'opération de contrôle.
Il ne s'agit pas uniquement de contrôler des opérations matérielles. Le
contrôle de la constitutionnalité de la requête au regard de l'objet du
referendum abrogatif implique une évaluation extrêmement délicate
concernant à la fois des éléments techniques, juridiques et politiques. La
Cour constitutionnelle n'est-elle pas l'organe naturel de ces tâches, tant
par sa composition que par sa qualité de garant suprême de la
constitutionnalité des lois qui ici est en jeu ? Un argument de portée
décisive doit être avancé pour apprécier la solution donnée au problème
technique examiné. Dans le cas où le referendum abrogatif donne un
résultat positif, l'acte de volonté populaire qui en découle a tous les effets,
les caractères et la force de la loi. La Cour constitutionnelle pourrait être
amenée, en application directe de l'article 134 de la Constitution (11), à
en déclarer l'illégitimité constitutionnelle avec les effets prévus à l'article
136 (12).
2) Selon quelles modalités ? Cela pose en réalité trois questions
principales.
a) Quand faire intervenir le contrôle ? Les deux solutions possibles
correspondent au système adopté parmi les deux possibles pour recueillir
et contrôler les signatures nécessaires au déclenchement du referendum. Il
peut intervenir dans la toute première phase, quand les promoteurs
veulent faire connaître leur proposition et se présentent à la chancellerie
des cours d'appel pour faire tamponner les formulaires précisant la loi à
abroger. Il peut aussi intervenir plus tard, au moment où commencent les
opérations de comptage et de contrôle des signatures par les bureaux des
mêmes cours, pour s'assurer que le seuil des 500.000 est bien atteint. A
première vue, le premier système semble plus avantageux, il évite de faire
une inutile campagne de récolte de signatures, prétexte possible à
(11) Article 134 : « La Cour constitutionnelle se prononce : sur les controverses
relatives à la légitimité constitutionnelle des lois et des actes ayant force de loi... sur les
conflits d'attributions entre les divers pouvoirs de l'État... », cf. Ill, B : les réticences
possibles de la cour.
(12) Article 136 : « Lorsque la cour déclare l'illégitimité constitutionnelle d'une
disposition de loi ou ayant forme de loi, la disposition cesse d'être efficace dès le lendemain
de la publication de la décision ». ITALIENNE DU RÉFÉRENDUM ABROGATIF 115 EXPÉRIENCE
agitation ou à tension. Mais, réflexion faite, par elle-même la collecte des
signatures ne doit être prise en considération par le droit que pour
l'entourer des garanties de sa régularité. On ne peut commencer le
contrôle que quand 500.000 signatures sont réunies. Avant, il n'y a pas
encore de requête mais une simple activité privée. De plus, un contrôle
prématuré priverait les promoteurs de leur liberté de transformer en cas
d'échec la requête de referendum abrogatif en pétition adressée au
Parlement lui demandant l'abrogation, puisque l'article 50 prévoit le droit
de pétition.
b) Le contrôle sera-t-il automatique ou sur demande d'un organe
qualifié ? Le droit positif italien a hésité entre plusieurs solutions. Un
projet gouvernemental de 1950 (doc. 349 Cam. Dep.) attribuait au
gouvernement la saisine de la Cour constitutionnelle. Cette absence
d'automatisme présente l'avantage de ne pas mobiliser inutilement la Cour
quand la requête est évidemment En contrepartie, le assume une responsabilité dangereuse en s' opposant aux
promoteurs ou à la Cour constitutionnelle, ce qui nuit à l'harmonie de la
vie constitutionnelle de l'État. De plus, le gouvernement peut avoir
intérêt à ne pas freiner une requête inconstitutionnelle : si, par exemple, il
ne veut pas prendre la responsabilité de dénoncer un traité désavan
tageux, il ne freinera pas une requête tendant à abroger la loi autorisant sa
ratification. Ou encore, un gouvernement crypto-monarchiste (13) ne
s'opposera pas à une requête tendant à modifier dans un sens qui lui
convient le système institutionnel prévu par la Constitution. Un
gouvernement prônant officiellement par tradition électoraliste la régio
nalisation mais réticent à la mettre en œuvre laisserait libre cours à une
requête tendant à abroger l'organisation régionale.
L'automatisme du contrôle évite les risques énumérés et qui ne sont
pas tous impensables. Lorsque la constitutionnalité de la requête sera
évidente, la Cour ne perdra pas beaucoup de temps dans son examen, ce
qui répond à la principale objection.
c) Quelle procédure utiliser pour contrôler la constitutionnalité des
requêtes ? Pour apprécier la solution choisie par le droit italien, il suffit de
donner quelques exemples de questions à résoudre. Faut-il organiser la
publicité des débats ? Quelles « parties » admettre : tous les citoyens ou
uniquement les promoteurs de la requête ? Devra-t-on aligner la
procédure de contrôle sur celle des jugements habituellement rendus par
la Cour ? Une loi organique devra-t-elle intervenir ? Comment éviter les
inconvénients des recours démagogiques nuisant à la rapidité des
opérations ? Ce sont les questions qui reviennent le plus souvent dans la
doctrine avant que n'intervienne la loi n° 352 de 1970.
D. Les effets attendus.
La gamme des effets possibles du referendum abrogatif sur un régime
politique s'étend du changement de nature à la simple coloration
(13) Les exemples mentionnés proviennent de l'article consacré par LUCIFREDO,
précité? à un projet gouvernemental en vue d'actualiser le referendum. 116 DOCTRINE-ÉTUDES
nationale à l'intérieur d'un régime dont il n'influence pas la nature. La
présence du referendum dans le régime italien permet de qualifier celui-ci
de démocratie mixte. Il ne s'agit pas ici de reprendre la célèbre polémique
Esmein, Duguit, Carré de Malberg à laquelle les auteurs italiens se
réfèrent dans l'actuel débat de droit public. S'agissant d'apprécier une
expérience concrète, il semble de meilleure démarche d'indiquer les effets
attendus, c'est-à-dire souhaités ou redoutés par les contemporains de cette nationale. On peut difficilement échapper à cette dichotomie.
1) Les effets souhaités. En plus de ceux escomptés par les
constituants et que l'on connaît déjà, les Italiens en attendaient d'autres.
La revue Idea tentait en 1971, dans un numéro spécial, d'évaluer les effets
démocratiques du referendum abrogatif sur le régime italien, en
organisant un débat entre professeurs de droit public, dont certains furent
membres de la Constituante, des journalistes et des hommes politiques.
Le n° 352 tableau de qu'on 1970 et en tire la première vaut par sa expérience situation chronologique, de 1974. Le referendum entre la loi
abrogatif devrait donner un sentiment concret à l'électeur habitué à voter
pour des fantasmes, les partis. Cela rapprochera l'électeur italien de
l'électeur anglais grâce à la clarté des questions sur un sujet concret, isolé.
Seul le referendum pourrait donner aux Italiens le « goût de la
démocratie » (14). Le referendum permettra de lutter contre les oligar
chies partisanes qui ne sont pas moins funestes que celles de la naissance,
de l'argent, ou du pouvoir d'un homme (15). Il va sortir les partis de leur
isolement du peuple, les régénérer en leur restituant leur fonction de
canaux de l'opinion publique et d'animateurs de la démocratie (16). On a
même envisagé des effets bénéfiques plus complets ; un symposium
organisé sur le « referendum dans le cadre de la vie politique et ses
incidences sur le système politique italien » (17) insistait sur le risque de
dégénérescence des régimes qui méconnaissent leur principe comme le
signalaient déjà Machiavel et Montesquieu. Or la République italienne est
née d'un referendum. Il est l'essence même de la République. De plus, il
assure le respect de la proclamation fondamentale de l'alinéa 2 de l'article
1, celui de la primauté de l'individu et de l'inviolabilité de ses droits. La
conception personnaliste complétée par les articles 2, 13, 22 et 29, alinéa 1
donne priorité au droit naturel sur le droit positif. Le referendum permet
de la sanctionner. Pour d'autres enfin, le referendum est la dernière
chance d'un système politique bloqué qui n'a pas su faire trancher les
grands dilemmes par le peuple, et où la bureaucratisation de l'exécutif ne
répond pas aux attentes des masses (18). Il permet d'exalter l'idéologie
pluraliste de la Constitution et, en donnant aux minorités le moyen de
s'exprimer, il évite leur marginalisation.
(14) Vittorio G. ROSSI, Idea 1971, pp. 6-19.
(15) Professore MONTALBANO, membre de l'Assemblée constituante, op. cit.,
(Idea), p. 8.
(16) Sergio COTTA, « Referendum e sistema politico italiano », // Mulino 1974,
janvier-février, p. 93 et s.
(17) Présenté dans l'article précité, p. 96 et s. (en italien).
(18) G. PASQUINO, Referendum e sistema policico, p. 120. EXPÉRIENCE ITALIENNE DU RÉFÉRENDUM ABROGATIF 117
2) Les effets redoutés se ramènent à deux principalement. Bien plus
qu'une élection, le referendum divise en camps. Les adversaires du
referendum redoutent de véritables guerres de religion dans un pays
encore immature politiquement (19), où chaque citoyen vote déjà pour
cinq élections dont chacune est un drame. Or, au moment du débat
précité, en 1970, on prévoyait une moyenne de deux référendums par an.
Au mieux, le referendum serait inutile tant que la vie politique ne serait
pas assainie et que la Constitution restera le document incohérent qu'il est
en grande partie à cause de la coexistence d'éléments de démocratie
directe et de démocratie représentative. On rejoint alors la deuxième série
de griefs. Ce que les constituants ont voulu complémentaire est en réalité
antagoniste, et provoquera des conflits à chaque referendum, créant un
risque de paralysie des organes normaux et en particulier du Parlement.
Le oui au referendum sera un désaveu de celui-ci (20).
Avant de voir si la pratique a départagé les adversaires et les
défenseurs du referendum, il reste à examiner un important élément
d'appréciation.
E. La loi n° 352 du 25 mai 1970.
Elle se situe au centre du droit positif en la matière. Elle figure ici à
un double titre. Point de départ de la pratique, elle est indispensable pour
l'apprécier, mais elle figure aussi au bilan, ne serait-ce que pour mesurer
le décalage qu'elle introduit entre la volonté des constituants et le droit
positif qu'elle instaure, ce qui apparaîtra en prennant connaissance de ses
grandes lignes (21).
1) Les grandes lignes de la loi 352 : elle met en place les organes et les
institutions de la démocratie semi-directe, elle établit la procédure
indispensable à tous les stades de l'opération de referendum.
a) La loi 352 met en place plusieurs institutions investies de missions
précises :
— Le Bureau Central pour le Referendum (B.C.R.), qui intervient
pour toutes les formes de referendum, composé de tous les présidents de
la Cour de cassation et présidé par le plus ancien, exerce une vaste mission
de contrôle. L'article 12 figurant dans le titre 1, relatif au referendum de
confirmation des lois de révision constitutionnelle (article 138 de la
Constitution) vaut, dans ses disposition descriptives du B.C. R., pour les
autres formes de referendum et en particulier celui de l'article 75. La
création de ce bureau unique près la Cour suprême répond à deux buts
bien précis, garantir une direction unique dans le déroulement d'opérat
ions complexes et conférer à cet organe un grand prestige (22). La
(19) M. LUCINI, Idea 1970, précité. Pour un autre aspect et une présentation des
réponses à ce type d'arguments, v. COTTA et G. GALLI, op. cit., p. 107.
(20) Argument présenté par le parlementaire Guido GONELLA, v. la réponse Idea,
pp. 16-17.
(21) V. l'analyse de la loi dans l'article précité de P. FERRARI.
(22) Marco DEVOTO, « L'Ufficio centrale per il referendum » in Studi parlamentari,
politici e costituzionali 1971, pp. 85-108.

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