L’inflation législative - quelques repères méthodologiques sur l’exemple de la législation polonaise - article ; n°3 ; vol.57, pg 735-765

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Revue internationale de droit comparé - Année 2005 - Volume 57 - Numéro 3 - Pages 735-765
Cette étude se veut d’examiner la pertinence méthodologique des données citées couramment dans les débats portant sur l’inflation normative - sur l’exemple de la législation polonaise. Le caractère dérisoire des données primaires du Journal des Lois
(nombre de numéros, de pages, etc.) et l’impossibilité de cibler les normes juridiques, conduisent à analyser les variations annuelles de la production des actes législatifs. Les considérations méthodologiques impliquent d’abord l’exclusion des textes dépourvus de valeur matériellement législative et •ce qui constitue le plus grand défi - des actes
purement modificatifs qui prolifèrent au sein de la législation contemporaine. L’auteur se penche ensuite sur les différentes mesures de longueur des lois et décrets en montrant les limites de leur pertinence dues notamment à l’impact des actes codificatifs volumineux ainsi qu’à l’évolution de la technique législative et de la mise en page des textes dans le recueil officiel. Tous ces éléments influent considérablement les calculs des moyennes et l’interprétation des tendances. Malgré l’objectif principalement méthodologique de l’article, on y trouve des arguments confortant la thèse inflationniste en Pologne, surtout dans les années 90.
This study attempts at examining methodological relevance of data currently discussed in a debate concerning normative inflation •taken the example of Polish legislation. Derisive character of the primary data of Journal of Laws (number of issues, pages, etc.) and impossibility of targeting legal norms, lead to analysis of yearly variations in producing legislative acts. Methodological considerations imply first of all excluding the texts deprived of substantial legislative value, as well as •what amounts to the greatest challenge •purely modifying acts that abound in contemporary legislation. The author also dwells on different measures of length of laws and decrees, showing the limits of their pertinence due notably to the impact of large codifying acts, and to the evolution of legislative technique as well as putting texts in official collections. All these elements have considerable influence on calculation of averages and interpretation of trends. Despite mainly methodological objective of the article, one finds there arguments in support of inflationist thesis in Poland, especially in the 90’ s.
31 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 2005
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R.I.D.C. 3-2005
    LINFLATION LÉGISLATIVE  QUELQUES REPÈRES MÉTHODOLOGIQUES SUR LEXEMPLE DE LA LÉGISLATION POLONAISE (1944-2002)    Piotr F. ZWIERZYKOWSKI      Cette étude se veut dexaminer la pertinence méthodologique des données citées couramment dans les débats portant sur linflation normative sur lexemple de la  législation polonaise. Le caractère dérisoire des données primaires duJournal des Lois (nombre de numéros, de pages, etc.) et limpossibilité de cibler les normes juridiques, conduisent à analyser les variations annuelles de la production des actes législatifs. Les considérations méthodologiques impliquent dabord lexclusion des textes dépourvus de valeur matériellement législative et  ce qui constitue le plus grand défi  des actes purement modificatifsqui prolifèrent au sein de la législation contemporaine. Lauteur se penche ensuite sur les différentes mesures de longueur des lois et décrets en montrant les limites de leur pertinence dues notamment à limpact des actes codificatifs volumineux ainsi quà lévolution de la technique législative et de la mise en page des textes dans le recueil officiel. Tous ces éléments influent considérablement les calculs des moyennes et linterprétation des tendances. Malgré lobjectif principalement méthodologique de larticle, on y trouve des arguments confortant la thèseinflationnisteen Pologne, surtout dans les années 90.  This study attempts at examining methodological relevance of data currently discussed in a debate concerning normative inflation  taken the example of Polish legislation. Derisive character of the primary data of Journal of Laws (number of issues, pages, etc.) and impossibility of targeting legal norms, lead to analysis of yearly variations in producing legislative acts. Methodological considerations imply first of all excluding the texts deprived of substantial legislative value, as well as what amounts to the greatest challenge  purely modifying acts that abound in contemporary legislation. The author also dwells on different measures of length of laws and decrees, showing the limits of their pertinence due notably to the impact of large codifying acts, and to the                                                   Doctorant à lUniversité Paris I Panthéon-Sorbonne et à lUniversité de Poznań(Pologne). 
736 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2005 evolution of legislative technique as well as putting texts in official collections. All these elements have considerable influence on calculation of averages and interpretation of trends. Despite mainly methodological objective of the article, one finds there arguments in support of inflationist thesis in Poland, especially in the 90s.   Le thème de linflation législative connaît depuis plus de trente ans un succès extraordinaire au sein de lOCDE1 et des Communautés européennes2. Toutefois le plus souvent, dans les divers bilans et diagnostics de laction normative, limpression générale et lévidence3se substituent aux preuves en érigeant cetteinflation en axiome ou présomption irréfragable. La carence chronique de réflexion approfondie et un malaise aigu à lidée de mesurer avec précision le bagage législatif se voient également en Pologne4. Cet article sefforce donc de déterminer quelques directions essentielles danalyse critique. Bien que toute comparaison au sujet de linflation législative savère malaisée, car elle nécessite une connaissance parfaite de lévolution de la technique de rédaction et de publication des textes législatifs dans les pays respectifs, on suivra certaines directions déjà empruntées par une étude française récente5, à titre de repère pour des travaux comparatifs futurs. Pour commencer, lon rappellera les principaux traits de la problématique inflationniste en France, avant de mesurer son ampleur en Pologne. Lattention se focalisera ensuite sur le concept même dinflation législative, afin de le cerner de façon suffisamment opératoire pour les recherches consacrées à lévolution du stock de la législation. Lon soulèvera également plusieurs problèmes de base liés à lapplication des statistiques polonaises, établies selon les différents critères, dans le but destimer le degré de leur relativité. I. LINFLATION LÉGISLATIVE : DÉTERMINATION DE LOBJET DÉTUDES  Décidément il y a trop de lois : voilà un sujet qui pourrait unir les générations des participants au discours public sur létat du droit.                                                  1  V. par ex. les rapports :Lamélioration du respect de la réglementation: stratégies et applications pratiques dans les pays membres, Paris, 1993;Rapport de synthèse sur la réforme de la réglementation, Paris, 1997. 2V. notamment les documentsCOM:(2001) 428,726-728,(2002) 275-278,(2003) 71,623et 770. 3 Cf. J.ŁETOWSKI, « La déréglementation: le cas polonais »,in IFSA, Les déréglementations. Étude comparative, Paris, Économica, 1988, p. 99 s. 4 plupart des études datent des années 60-70 et noffrent que de simples répertoires La inventoriant la production annuelle des actes normatifs, accompagnés dun commentaire laconique. 5« Linflation législative a-t-elle un sens ? »,Cf. É. GRASS, RDP, 2003, 1, pp. 139-162.
 
 
P. ZWIERZYKOWSKI : LINFLATION LÉGISLATIVE EN POLOGNE 737 En France, ce problème occupe constamment les commentateurs de la vie politique, on lui a consacré également des pages entières des ouvrages spécialisés6 de nombreux rapports officiels et7. Des analyses successives dressent un constat de plus en plus catastrophiste, en évoquant la crise de la rationalité juridique8, voire le déclin du droit tout entier9. Diverses hypothèses tentent den expliquer les causes10 et notamment limportance des exigences du progrès technologique et de la mondialisation qui implique un besoin croissant de sécurité au sein des sociétés et le changement de la philosophie politique. Les décideurs veulent influer davantage les rapports socio-économiques et médiatiser la réponse quils apportent aux divers problèmes par le biais de la réglementation11. La loi joue ainsi un rôle incantatoire12 accident quun. Dailleurs, il suffit « survienne [...] pour quaussitôt lopinion publique et les médias exigent un bouc émissaire. Le malheureux ministre na guère dautre issue que dannoncer une loi supplémentaire accréditant ainsi lerreur selon laquelle il suffirait de changer la norme pour modifier les comportements. Linflation des textes est dabord un diagnostic sur létat de notre société »13. Une fois les causes détectées, suit la description des effets pervers14de la multiplicité des lois15, à commencer par la complexité de la réglementation qui induit des coûts financiers, des risques dincompréhension, de dénigrement ou de non-respect pur et simple du droit16.                                                  6V. la littérature citée par É. GRASS,op. cit., p. 140-143. 7V. par ex. Conseil dÉtat,Rapport public 1991, EDCE, 43, DF, 1992; Rapport dinformation nº 2172, de laMission dinformation commune sur les problèmes généraux liés à lapplication des lois, AN, 1995 Rapport Sauvadet; D. MANDELKERN,Rapport du Groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, DF, 2002. 8 législative et lindigestion du corps social », par ex. R. SAVATIER, « Linflation V.D., 1977, 6, Chr., V, p. 43 s.; J.-P. HENRY, « Vers la fin de lÉtat de droit »,RDP, 1977, 6, p. 1211 s.; J. CHEVALLIER,LÉtat post-moderne, Paris, LGDJ, 2003, p. 95 s. 9B. MATHIEU,La loi, Paris, Dalloz, 1996, p. 77. Cette thèse avait pourtant choqué il y a un demi-siècle: v. notamment G. RIPERT,Le déclin du droit. Étude sur la législation contemporaine, Paris, LGDJ, 1949. 10J. CARBONNIER, « Linflation des lois »,RSMP, 1982, 4, p. 691 s.; J. BOURDON, J.-P. NEGRIN, « Linflation législative et réglementaire en France »,in Linflation législative et réglementaire en Europe,Paris, CNRS éditions, 1986, p. 81 s.; C. DEBBASCH (sous la dir.), C. WIENER, « Linflation normative et ses conséquences »,in IFSA,op. cit., p. 57 s. 11Cf. D. MANDELKERN,op. cit., p. 11. 12 », sur les lois ch. 7, Expression de J. CARBONNIER, « EssaisRépertoire du Notariat Défrenois, 1995, p. 312.  13J.-P. DELEVOYE, H. PLAGNOL,  la vie des Français »,« SimplifierLe Figaro, 2 mai 2003. 14Expression empruntée à G. PIGNARRE, « Effet pervers des lois »,RRJ, 1994, 4, p. 1097. 15 J. CARBONNIER (1982),op. cit., p. 692 s.; C. WIENER,op. cit., p. 67 s.; leRapport Sauvadet,op. cit., p. 40 s. 16Cf. D. MANDELKERN,op. cit., p. 12.
 
 
738 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2005 À la fin viennent les remèdes17Parmi les plus audacieux se trouvent les. différentes stratégies de déréglementation, englobant principalement la politique dévaluation et de réduction du droit en vigueur. Apparues en Europe de louest vers la fin des années 7018, elles semblent avoir longtemps contourné la France, où lon sest contenté des travaux de nettoyage plus ou moins superficiel du système juridique, consistant en principe à consolider les branches du droit et non à diminuer de façon méthodique la quantité dactes applicables19.   A. Linflation législative  un mal polonais ?  Malgré une correspondance apparente avec lévolution du débat dans les pays occidentaux, dont la France, le problème se présente différemment en Pologne durant lépoque communiste et, du moins en partie, depuis 1989.  1. Le droit de lÉtat totalitaire: « en quête de la perfection... » Dès 1956, la question des bonnes dimensions de lactivité normative retient lattention des juristes. Létude des aspects quantitatifs de la production législative se justifie selon eux par laccroissement des besoins socioéconomiques et culturels de la société, entraînant comme effet secondaire indésirable, un véritable déluge des normes20. Dautres éléments amplifient ce sentiment doppression par le droit. En premier lieu, lomniprésence de lÉtat dans les rapports sociaux et  surtout  la volonté  de gérer de très près tous les secteurs et niveaux de léconomie, qui nécessitent une production énorme des règles juridiques. Devant de tels besoins, elle ne peut guère être assurée par la Diète, dautant moins par le Conseil dÉtat21 les décrets ayant force de loi dont22 discréditent se définitivement à lépoque stalinienne. Sagissant des règlements, ils ninterviennent que sur une délégation expresse et exhaustive du législateur,                                                  17J. CARBONNIER (1982),op. cit., p. 694 s.; J. BOURDON, J.-P. NEGRIN,op. cit., p. 92 s.; C. WIENER,op. cit., p. 71 s.; leRapport Sauvadet,op. cit., p. 45 s. 18V. de nombreuses publications de lOCDE, coll.Documents hors série  Gestion publique. Pour une approche synthétique v. par ex. J. CHEVALLIER, « Les enjeux de la déréglementation », RDP, 1987, 2, pp. 281-320. 19 Doù les appels à unevraie déréglementation (y compris par une approche classique de la codification) et une simplification du droit: R. DRAGO « La codification en droit administratif français et comparé »,Droits, 24, 1997, p. 99-101; B. OPPETIT,Essai sur la codification, Paris, PUF, 1998, p. 17 s.; et dautres. 20 L.Ł w OUSTACZ, «łaściwe rozmiary działalności prawotwórczej » [Pour les bonnes dimensions de lactivité normative], revuePaństwo i Prawo[PiP], 1956, 2, p. 294 s. 21V.infra, p. 747, note 66. 22Seconde catégorie dactes à caractère législatif: v.infra, p. 747-748.
 
 
P. ZWIERZYKOWSKI : LINFLATION LÉGISLATIVE EN POLOGNE 739 accordée à lun des organes supérieurs de ladministration, et dans lunique but dappliquer un texte législatif23. Par la force des choses et en absence de contrôle de constitutionnalité réel, le poids de lactivité normative repose donc sur les actes à caractère pourtant, et en principe exclusivement, interne (exempts de publication officielle): les résolutions du Gouvernement, les arrêtés ministériels, etc. Dès la fin des années 50, le régime communiste s'écarte quelque peu du droit chemin fixé par le marxisme-léninisme, car au lieu de sapprêter à la disparition définitive de lÉtat et du droit, il invente la thèse du perfectionnement constant du système juridique socialiste et se met à appliquer les idées doptimisation et de programmation à la production normative. Les différents programmes ayant pour but de la rationaliser, prévoient constamment deux ensembles distincts dactivités. Le premier  lépurationprogressif des actes obsolètes qui ne englobe le remplacement correspondent plus aux rapports sociaux souhaités par le parti et la systématisation des actes qui demeurent. Le second  leperfectionnement (au sens strict)  intègre la programmation pluriannuelle dans la création du droit. Au bout du premier programme, concentré sur lépuration de la réglementation administrative, lon constate avec fierté la disparition de quelque 70 000 textes de ce niveau24. En ce qui concerne la production législative, excepté les premières années de laprès-guerre, la situation ne semble pas très alarmante25, si bien que les efforts réformateurs sy focalisent sur la consolidation et la codification. Même si tous les plans revêtent un caractère indicatif, la flexibilité dexécution ne les immunise guère contre léchec final. Deux facteurs au moins y contribuent: dabord les ambitions irréalistes du parti dont les directives fixent les objectifs de la production normative, ensuite la réalité législative qui ne répond pas forcément aux prévisions.                                                   23 si le principe dunité du pouvoir et la conception traditionnelle de la loi pourraient Même entraîner une monopolisation parlementaire de la production normative à la portée obligatoire générale, la réalité politico-économique conduit plutôt au transfert de la création du droit au Gouvernement. 24 actes ministériels applicables en 1968: cf. K. SIARKIEWICZ évoque 83 000 « Porząaktów normatywnych » [Lépuration des actes normatifs],dkowanie PiP, 1970, 10, p. 527. En 1972 on nen compte plus que 21 000 et en 1978  17 000. De même, on signale moins de 2 400 résolutions gouvernementales en 1978 contre 15 000 auparavant: cf. J. BAFIA,Zasady tworzenia prawa[Principes de la création du droit], Warszawa, 1980, p. 51 s. 25Linflation des actes législatifs se justifie durant une période transitoireSelon S. GEBERT «  relativement courte » : cf. « Działalność ustawodawcza Sejmu III kadencji » [Lactivité législative de la Diète...],PiP, 1965, 7, p. 3. Elle coïncide avec le dégel post stalinien, lorsque le nombre de décrets chute de 168 (Ièrelégislature, 1952-1956) à 2 seulement (IIelégislature, 1957-1961), tandis que celui de lois senvole, en passant de 43 à 174. La tendance des législatures suivantes autorise toutefois un optimisme prudent: cf.infra, les graphiques nº 4 et 5.
 
 
740 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2005 2. Le droit de lÉtat démocratique: « à la dérive... » Le meilleur résumé des constats désespérés sur létat de la législation contemporaine, donne le titre de lun des très nombreux articles de presse : « Beaucoup de travail dune qualité médiocre »26. Caractérisée par un nombre impressionnant de réformes plus ou moins réussies, la dernière législature achevée (1997-2001) se démarquerait de lépoque précédente essentiellement par le chaos du travail législatif27. Cela explique pourquoi, malgré limmense effort du Parlement entrepris en vue de rapprocher le droit polonais et européen, le jugement reste dans lensemble très sévère. À limage de la France, lon condamne unanimement lasurrégulation, surtout quelle entraîne la dégradation de la qualité des textes votés. On nhésite plus à dénoncer la multiplication des lois totalement inutiles ni à condamner la production massive des vrais « monstres législatifs »28. Toutefois, lon évoque moins la surproduction législative dans son ensemble que lavalanche des lois modificatives qui deviennent un traitement incontournable de tous les maux de la société29. Bien que lon se soit rendu compte du danger de cette dérive dès le début des transformations, il semble quon lestimait alors comme le prix à payer pour la consécration prématurée du principe dÉtat de droit30. Lesprit dévolution a primé sur le radicalisme et la tentation de libérer rapidement le système juridique dinnombrables vestiges hérités du communisme31. Pour se défendre, le législateur pourrait encore invoquer quune redistribution importante des compétences en matière de la création sest opérée depuis 1989. Effectivement, les exigences de lÉtat de droit, décelées une à une par le Tribunal constitutionnel, ont entraîné la transmission au Parlement de la compétence exclusive dans la définition des multiples règles, posées jusquici par ladministration. De plus, avec la privatisation de lactivité                                                  26J. PILCZYNSKI, [Dużo pracy niskiej jakości], quotidienRzeczpospolita, 18 oct. 2001. 27 V. par ex. S. WRONKOWSKA,Na czym polega dobra legislacja[Quest-ce quune bonne législation], revuePrzegląd Legislacyjny[PL], 2002, 1, p. 9. 28 K.ŁOJEWSKI, « Bez państwa nie ma prawa, bez prawa nie ma państwa » [Sans lÉtat il ny a pas de droit, sans droit il ny a pas dÉtat],Rzeczpospolita, 26 janvier 2003. 29 notamment: A. KOJDER, V.Godność si iła prawa. Szkice socjologiczno-prawne[La dignité et la force du droit. Esquisses sociologiques et juridiques], Warszawa, 1995, p. 254 s.; S. WRONKOWSKA,Kryteria oceny prawa [Les critères dappréciation du droit],in,Przemiany polskiego prawa (1989-1999droit polonais (1989-1999)] E. KUSTRA (sous la) [Transformations du dir.), Toruń, Studia Iuridica Toruniensia, 2001, p. 38 s. 30 Ainsi par ex. R. GRAWERT, « Prawodawstwo  między polityką biurokracj aą» [La création du droit  entre la politique et la bureaucratie],in Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym [LalÉtat de droit] H. SUCHOCKA (sous la dir.), création du droit dans Warszawa, 1992, p. 101 s. 31  On a préféré le changement radical du paradigme dinterprétation: A. WASILEWSKI, Aktualizacja porządku prawnego  potrzeby i rygory[Actualisation du système juridique: besoins et contraintes],PiP, 1992, 5, pp. 3-14.
 
 
P. ZWIERZYKOWSKI : LINFLATION LÉGISLATIVE EN POLOGNE 741 administrative et économique de lÉtat, un immense nombre dorganismes ont pu sémanciper de sa tutelle. Désormais la détermination de leur statut juridique et la limitation de leur action requièrent lintervention du législateur. De toute manière, avant de le condamner pour la prolifération des lois, il faudrait ramasser les preuves de sa culpabilité. Cela exigerait lobservation préalable du phénomène inflationniste. Seulement, quest-ce quune inflation législative ?   B. Cerner linflation législative  mission impossible?  Deux éléments au moins devraient troubler profondément lesprit du chercheur : lomniprésence du thème dinflation législative au cours de lhistoire et labondance de termes qui tentent de cerner un concept pourtant mal déterminé.  1. Linflation législative  « ce mal dont on parle sans cesse... » Sans doute, convient-il de ne pas exagérer la nouveauté du débat sur la dégradation quantitative de la législation, car il est constamment réaffirmé depuis la seconde guerre mondiale32et paraît même traduire des problèmes « vieux comme le monde ». Tacite disait déjà «et corruptissima respublica plurimae leges»33. Beaucoup plus tard Montaigne se plaignait de ce malheur qui fait que « nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble, et plus qu'il n'en faudrait pour régler le monde34 » . Chateaubriand écrit, en 1816 : « C'est un vice capital de notre législation que les articles innombrables et les projets de lois: ils amènent de force des discussions interminables et des amendements sans fin »35. Mais que diraient-ils devant les chiffres cités par les juristes contemporains36? Pire encore, les rares données numériques qui dépassent lhorizon de laprès-guerre, montrent  par exemple en France  une forte croissance du nombre de lois votées annuellement depuis la Restauration et son net ralentissement... lors de la Ve République37. Dans le débat sur la crise du                                                  32 Comme le rappellent J.Ł w czasach konfliktów »,ETOWSKI, « Prawodawstwo [La création du droit au temps des conflits],PiP, 1990, 5, p. 26; et J. CHEVALLIER (2003),op. cit., p. 95 s. 33Annales, 3, 27, 3. 34 Essais, III, 13. 35 De la Monarchie selon la charte, t. 2, Paris, 1993, p. 458. 36  V. par ex. N. NITSCH, « Linflation juridique et ses conséquences »,APD, 1982, t. 27, p. 161-162. 37 V. par ex. M. GUILLAUME, « Linfluence des articles 34 et 37 sur le travail législatif et gouvernemental », inLe domaine de la loi et du règlement, L. FAVOREU (sous la dir.), Aix-en-Provence, PUAM-Économica, 1981, p. 194.
 
 
742 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2005 droit, on rappelle donc honnêtement quil relève pour beaucoup de la philosophie du droit38 quil emprunte parfois les voies de lidéologie et39 , pure ou déguisée. Daucuns se demandent par conséquent si les constats dune inflation en spirale40 sont par hasard que des « ne de fruits 41 lirritation » .  2. Linflation législative  « mais de quel mal parle-t-on? » Outre cette vision persévérante du droit oppressant, ce qui dérange tout aussi fortement lesprit curieux, cest le nombre dexpressions foisonnant à la manière du mal quelles veulent nommer : « surproduction »42, 45 « prolifération »43, « inondation »44 «, « explosion » ,furor legislativus»46, « orgie législative »47, etc., etc. Mais cest le mot inflation  un emprunt fait au vocabulaire économique  qui constitue le terme de prédilection48. Ceci « laisse supposer un accroissement continu du nombre de lois [...] qui, pour être vérifié, implique de disposer de statistiques de la loi. Ny a-t-il pas un retournement logique dans la démarche qui consiste à mesurer la loi? Linflation législative a-t-elle un sens et, si oui, lequel » ?49. Avant de se pencher sur les statistiques, on essayera de dissiper certains malentendus sur le sens de cette expression. Force est dabord de constater que le nombre de cas où lon stipule sa définition est inversement proportionnel à la fréquence de son emploi. On affirme par exemple qu « en économie classique, on ne considérait pas qu il y eût inflation lorsque les sorties de billets de banque se calquaient sur les besoins du commerce »50ces observations sur le plan de. Lextrapolation de la réflexion juridique requerrait l'étude des besoins sociaux  notion dune                                                  38 Trzy par ex. J. KOCHANOWSKI, « Ainsi powody kryzysu prawa » [Trois raisons de la crise du droit],Rzeczpospolita, 4 janv. 2003. 39 Krytyka, WINCZOREK, « » jak w teatrze P. [La critique comme au théâtre], Rzeczpospolita, 8 janv. 1998. 40Décrite par J. BOURDON et J.-P. NEGRIN,op. cit., p. 81 s. 41J. CARBONNIER (1995),op. cit., p. 312. 42 A. GOSZCZYNSKI, « Państwo prawników » [LÉtat de juristes], hebdomadairePolityka, 20, 17 mai 2003. 43F. TERRÉ, « La crise de la loi »,APD, 1980, t. 25, p. 23. 44L.ŁUSTACZ,op. cit., p. 294.  45  J. CHEVALLIER, D. LOSCHAK, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans ladministration française »,RFAP, 1982, 24, p. 704. 46 problèmes de la déréglementation en République Les SIEDENTOPF, N. HUBER, « H. Fédérale dAllemagne »,in IFSA,op. cit., p. 138. 47crise de la technique législative »,A. VIANDIER, « La Droits, 4, 1986, p. 76. 48 Cf. É. GRASS,op. cit., p. 142. 49 Ibidem. Il sagit en effet de savoir si cette expression renvoie à un concept suffisamment opératoire. 50 J. CARBONNIER (1982),op. cit., p. 689-691; de façon similaire J. CHEVALLIER (1987), op. cit., p. 291 s.
 
 
P. ZWIERZYKOWSKI : LINFLATION LÉGISLATIVE EN POLOGNE 743 maniabilité particulièrement rude51. Dautres estiment en revanche qu « on ne peut parler de phénomène inflationniste que dans la mesure où cette expansion saccompagne dune dévalorisation de la règle de droit due alors à sa perte deffectivité »52. Lajout des appréciations qualitatives complique pourtant la constatation même du phénomène en question et non plus seulement la mesure de son intensité. Est-il donc possible de dégager « une notion pure et objective dinflation tenant compte de la seule production des normes, quelle quen soit la cau e53? Avant dy répondre, il semble s » pertinent de reconstruire la définition économique de linflation. En économie, il sagit d « un processus de laugmentation continue [à long terme] [du niveau général] des prix »54. Nonobstant la profusion des théories, deux thèses paraissent acquises: 1) il ne sagit que de la hausse générale  sachant que par rapport à la moyenne, certains prix augmentent plus, dautres moins, et que certains baissent; 2) toute valeur positive de lindice de référence sur la période étudiée témoigne dune inflation, de même que toute valeur négative  correspond à une déflation. Pourtant, dans les discours courants et juridiques, le terme inflation dénote un accroissement du nombre de normes (dispositions légales) dépassant un seuil critique. Seulement, cette limite nest guère fixée et lon avance à tâtons en prenant pour critère le niveau approximatif deffectivité de la norme ou de besoins sociaux. Or, lon devrait changer cette optique réductionniste et définir linflation législative justement comme la hausse générale de lindice de référence sur la période étudiée. Certes, dune certaine manière lon ne ferait que déplacer le centre de gravité du débat, il semble néanmoins que lon verrait mieux ainsi le cur du problème : toute inflation est dangereuse non pas par définition, mais du fait de son ampleur ou de sa vitesse. Indépendamment de ces considérations, il faut avouer que la doctrine na même pas résolu jusquici le problème fondamental du choix de lobjet de la mesure. Lon pourrait se référer notamment à laccroissement, sur une période donnée du nombre: 1) de normes dun système juridique donné; 2) (global) dactes législatifs, considérés à partir du moment où les normes qui sy trouvent, entrent dans le système juridique donné.                                                  51J. CARBONNIER,Pour une sociologie du droit sans rigueur, coll. « Flexible droit », Paris, LGDJ, 2001, p. 11. 52J.-P. HENRY,op. cit., p. 1210-1211. Cette vision est partagée par C. WIENER,op. cit., p. 50-51. 53J. BOURDON et J.-P. NEGRIN,op. cit., p. 79. 54 par ex. W. PYZIOL (sous la dir.)., V.Encyklopedia prawa bankowego du [Encyclopédie droit bancaire], Warszawa, 2001; W. GESICKI,Słownik terminów ekonomiczno-prawnych [Dictionnaire des termes économiques et juridiques], Warszawa, 1996.
 
 
744 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2005 Le caractère global se comprend dabord comme la différence entre le nombre de tous les actes législatifs publiés (ou bien promulgués, voire entrés en vigueur), et le nombre dactes abrogés. Il nen résulte pas forcément que tous les actes formellement législatifs devraient être recensés, il incombe par contre au chercheur de fixer adéquatement les critères de sélection. Si dhabitude la doctrine penche en faveur des statistiques portant sur les normes, elle ne décompte que les actes. On pourrait trouver ce passage tout à fait naturel, car le décodage et le recensement des normes législatives, exige la référence préalable au support textuel, constitué bel et bien des actes législatifs. Toutefois, ceux qui proposent de considérer linflation législative « sur la base du rapport entre le volume des règles existant à un moment donné et le volume observé à un autre moment, avouent en même temps que si cette définition a le mérite daborder la question de manière quantitative et objective, elle ne permet pas nécessairement de résoudre les problèmes liés à la mesure de linflation »55. Et ils insistent sur les difficultés liées au recensement, non pas des normes, mais des textes à partir desquels seulement on les comptera (quand et comment?). À supposer quil soit possible de les décoder (mêmein abstracto), il faudrait préciser au préalable le mode de détermination des actes législatifs qui les contiennent et les règles dinterprétation des textes ainsi répertoriés. Seulement ces règles constituent le maillon faible dans la plupart des conceptions contemporaines du droit. Puisque les calculs sur les normes semblent hors de portée, lon visera par la suite les actes législatifs, dans le but danalyser, sans prétention dexhaustivité, une voie qui pourrait servir les juristes dans leurs recherches relatives aux variations de la production législative.   II. ANALYSE DES DONNÉES EMPLOYÉES À LA MESURE DU PHÉNOMÈNELATIINFTS ENOIN  « Une inflation, très sèchement, ça doit pouvoir se chiffrer »56. Par où commencer? Lon ne dispose aujourdhui en Pologne que dun nombre limité de sources publiques qui reflètent le volume de la production législative. Le Journal des Lois offre aux lecteurs exclusivement des tables des matières alphabétiques et il ne comporte aucun index à caractère quantitatif57. La base de données de la Diète, disponible en ligne, inventorie uniquement les lois votées dans les années 90. Sagissant des rapports                                                  55J. BOURDON et J.-P. NEGRIN,op. cit., p. 79. 56Expression empruntée à J. CARBONNIER (1995),op. cit., p. 308. 57À la différence des usages français, en Pologne, les textes législatifs ne sont pas numérotés.
 
 
P. ZWIERZYKOWSKI : LINFLATION LÉGISLATIVE EN POLOGNE 745 périodiques, ils se limitent tous à lanalyse des projets des lois et de leur suivi et ne permettent dappuyer ou dinfirmer directement la thèse inflationniste58En revanche, ils procurent des arguments précieux danalyse . des raisons des changements observés dans lactivité législative, de la typologie des lois, de la périodisation des législatures, etc. Les travaux doctrinaux ny seront non plus dune utilité considérable. Ainsi les chercheurs désireux de disposer des données fiables, nauront-ils dautre choix que de consulter les annales du Journal des Lois, et ce malgré de nombreuses relativisations que cela exige. Le recours à lanalyse des caractèressecondaires actes législatifs pourrait éventuellement réduire des lapproximation dautres résultats.   A. Relativité des principales unités de compte  Les choses paraissant à première vue les plus simples, savèrent souvent les moins évidentes au terme de la réflexion. Le recueil officiel offre toute une série de chiffres facilement accessibles, induisant pourtant en erreurs grossières dappréciation. Peut-être serait-il donc plus sûr destimer les variations annuelles du nombre dactes législatifs ? Mais quest-ce quun acte législatif? Voilà linterrogation qui ouvre une vraie boîte de Pandore.  1. Relativité des chiffres inscrits dans le Journal des Lois Le premier réflexe incite à sappuyer sur les nombres de numéros du Journal des Lois parus dans lannée, de pages quils comptent, enfin de textes qui y sont publiés. Facilement vérifiables, ces chiffres illustreraient fort bien la thèse inflationniste et pourraient même choquer [cf. graphique nº 1]. Le nombre de Journaux a dépassé cent numéros par an en 1991, peu après le début de la transformation démocratique, et depuis, il reste constammen e seuil oli le jurislateurt  aa fua-idt epssuluvs édries ecr tous lessy rmebcordqsu ed.e sA avnenc é2e4s 19 n05u9 peapfri que  Cn  eosér, 0220.m également, cest la dérive quasi-linéaire des textes. En 1990 leur nombre a dépassé le maximum enregistré jusqualors après la guerre (lannée 1949 sétait soldée par 538 textes publiés, celle de 1990  par 547). À deux exceptions près (1992 et 1995), les chiffres ne cessent de grimper et lon doit les diviser maintenant par 6 afin de retrouver léchelle de la décennie précédente. La plus spectaculaire reste toutefois l'augmentation du volume                                                  58 archives parlementaires conservent lensemble de la documentation historique  en Les version imprimée. 59 son titre, le MalgréJournal des Lois nétait jamais considéré en Pologne en tant quun quotidien.
 
 
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