La compétence législative des Parlements. Etude comparée - article ; n°4 ; vol.30, pg 947-967

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1978 - Volume 30 - Numéro 4 - Pages 947-967
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1978
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Françoise Mendel
La compétence législative des Parlements. Etude comparée
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 30 N°4, Octobre-décembre 1978. pp. 947-967.
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Mendel Françoise. La compétence législative des Parlements. Etude comparée. In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
30 N°4, Octobre-décembre 1978. pp. 947-967.
doi : 10.3406/ridc.1978.18360
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1978_num_30_4_18360LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
DES PARLEMENTS
ÉTUDE COMPARÉE™
par
Françoise MENDEL
Chargée de cours en Ancienne droit des assistante institutions à européennes la Faculté de à droit la Faculté de l'Université de droit de du Genève City of London Polytechnic
Dans chaque système politique, l'étendue de la compétence législative
du Parlement est la résultante d'un réseau de facteurs, notamment histori
ques, juridiques, institutionnels et économiques, dont la synthèse déter
mine les contours du pouvoir législatif et le cadre dans lequel il s'exerce.
Au nombre de ces facteurs, on peut citer la conception de la séparation
des pouvoirs, la conception de la nature et de la hiérarchie des normes, la
conception de la forme et de la structure de l'État, et enfin la conception du
nombre et du rôle des partis politiques.
La conception de la séparation des pouvoirs constitue une première
approche pour définir et situer le pouvoir législatif. « II y a, dans chaque
État, écrit Montesquieu (2), trois sortes de pouvoir : la puissance législa
tive, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et
la puissance de celles qui dépendent du droit civil... Lorsque
dans la même personne ou dans le même corps de magistrature la puissance
législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté, parce
qu'on peut craindre que le même monarque ou le même Sénat ne fasse des
lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement... Pour qu'on ne puisse
pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir
arrête le pouvoir ».
Si Montesquieu, s'inspirant de Locke, dégage les trois sortes de pou-
Ci) Cet article est inspiré par les débats du IVe Symposium interparlementaire (Genève,
29-31 janvier 1976), sur le thème « Qui légifère dans le monde moderne ? », auquel l'auteur a
participé, et fondé sur une documentation fournie par le Centre international de documenta-,
tion parlementaire. Que les membres du Centre soient ici vivement remerciés pour leur aide,
sans laquelle une large étude comparative n'aurait pu être entreprise. A M. Jean-François
Aubert, professeur à l'Université de Neuchâtel, va aussi toute la gratitude de l'auteur, pour
ses multiples encouragements et son inlassable patience.
L'étude porte sur les pays suivants : Allemagne (République fédérale), Australie, Autri
che, Belgique, Canada, Danemark, États-Unis d'Amérique, Finlande, France, Israël, Italie,
Liechtenstein, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, Suisse.
(2) Montesquieu, L'esprit des lois, chap. VI, livre XI. 948 LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
voirs et l'idée de séparation des fonctions, il ne poursuit pas son analyse
jusqu'au point de savoir quels organes disposeront des différents pouvoirs.
Dans la pratique, les constituants américains, qui, dix ans après ceux
des futurs États-membres de la Fédération, sont les premiers à codifier ces
idées, attribuent le pouvoir législatif à un Congrès, le pouvoir exécutif à un
Président, et le judiciaire à des tribunaux ; ils organisent une sépa
ration rigide des pouvoirs, où les organes ne peuvent se renverser, et ils la
traduisent en établissant la séparation des fonctions. En Suisse, les rap
ports entre les organes de l'État obéissent à un type comparable de sépara
tion des pouvoirs. La différence est que l'on n'a pas affaire à un Président
issu de l'élection populaire, mais à un exécutif collégial issu de l'élection
parlementaire : la séparation des organes n'est donc pas absolue.
En Grande Bretagne, et dans tous les régimes parlementaires classi
ques, l'interprétation de Montesquieu est beaucoup plus souple. La notion
de séparation des fonctions n'aboutit pas à empêcher « le même homme,
ou le même corps de principaux » (terminologie de Montesquieu), d'appart
enir simultanément au corps législatif et au corps exécutif. Mais la respons
abilité ministérielle intervient pour compenser les abus que pourrait pro
voquer cet état de choses, assortie de son corollaire, la dissolution.
L'idée de séparation des pouvoirs se trouvant à l'origine de l'attribu
tion au Parlement de la puissance législative, avec des variantes tenant à la
conception que l'on se fait de cette idée dans tel ou tel système, encore faut-
il cerner ce qu'on entend par pouvoir législatif.
La conception de la nature et de la hiérarchie des normes que l'on se
fait dans les différents systèmes politiques est instructive à cet égard. Si,
pour en rester à l'acception la plus claire du terme, le pouvoir législatif cons
iste au pouvoir de faire des lois, qu'est-ce qu'une loi ?
Alors que Montesquieu n'avait répondu à cette question que vague
ment, invoquant « les rapports nécessaires qui découlent de la nature des
choses » et « la raison humaine », la notion politique et juridique de loi, et
de hiérarchie entre les différentes catégories de lois, s'est imposée avec le
mouvement constitutionnaliste (fin XVIIIe et début XIXe siècles). Deux
principaux courants de pensée s'opposent en ce domaine : à la rigidité doc
trinale française répond le pragmatisme du fait britannique.
C'est Jean- Jacques Rousseau qui pose les bases de ce qu'on pourra
appeler « l'idéalisme législatif » de la Révolution française (3). Alors que
Montesquieu n'établissait pas de hiérarchie entre les trois pouvoirs, Rouss
eau, et après lui tous les hommes de la française, placent le
pouvoir législatif au sommet de la pyramide étatique. Car c'est au souver
ain, c'est-à-dire au peuple, qu'il appartient de faire les lois, de prendre les
décisions que l'exécutif se bornera ensuite à appliquer. « Qu'est-ce qu'une
loi ? C'est une déclaration publique et solennelle de la volonté générale sur
un objet d'intérêt commun », affirme Rousseau (4). Et encore . « La
volonté générale, pour être vraiment telle, doit l'être dans son objet ainsi
(3) Jean-Marie Cotteret, Le pouvoir législatif en France, Paris, Librairie générale de
droit et de jurisprudence, 1962, p. 11.
(4) Jean- Jacques Rousseau, Lettres sur la Montagne, Lettre VI, Pol. Writ. 11,201. DES PARLEMENTS 949
que dans son essence... De même qu'une volonté particulière ne peut repré
senter la volonté générale, la volonté générale, à son tour, change de nature
ayant un objet particulier, et ne peut, comme générale, se prononcer ni sur
un homme ni sur un fait » (5). Le premier, Rousseau distingue donc les
caractères de généralité et d'abstraction de la loi, points sur lesquels les
révolutionnaires français le suivront fidèlement, car ils leur paraissent la
meilleure justification de la loi face à l'arbitraire des décisions royales.
A la fin du XIXe siècle, et au début du XXe siècle, les
juristes, — l'école allemande d'abord, Léon Duguit ensuite — sont encore
marqués par la conception rousseauiste de la loi. Ils la théorisent en distin
guant la loi matérielle, c'est-à-dire la norme juridique générale, abstraite et
impersonnelle, de la loi formelle, c'est-à-dire tout acte émis par le Parle
ment.
Mais il va sans dire qu'un acte aussi général et abstrait n'est pas ais
ément applicable s'il n'est précisé, voire différencié, pour ses destinataires.
Telle est, dans la conception française, la mission du pouvoir réglement
aire, compétent pour appliquer la loi et la rendre opérationnelle. Telle
était plutôt sa mission, jusqu'à la révolution juridique opérée par la Consti
tution de 1958, qui, dans ses articles 34 et 37, a délimité l'étendue du pouv
oir législatif du Parlement, ouvrant un champ normatif considérable au
pouvoir réglementaire. Il sera revenu par la suite sur ce bouleversement des
domaines de la loi et du règlement.
A l'opposé des théories françaises se situe l'expérience britannique. En
Grande-Bretagne, le Parlement utilise la loi pour tout faire. Elle représente
d'abord un moyen pour le Parlement d'affirmer sa souveraineté face au
pouvoir royal, puis, au fur et à mesure que cette s'établit dans
la pratique, une méthode de gouvernement pour le cabinet issu du Parle
ment. En fait, c'est le triomphe de la loi formelle, non conceptualisé en une
doctrine mais peu à peu imposé par l'évolution des institutions, dans un
sens favorable au Parlement. Les représentants du peuple sont les seuls à
pouvoir édicter des normes, et réciproquement tout acte émis par le Parle
ment est une loi, même s'il s'agit d'une mesure individuelle et concrète.
Mais il est impossible à une Assemblée, et plus encore à deux, de pré
voir jusqu'au plus petit détail dans tous les domaines, d'épuiser la profon
deur normative de tous les sujets. L'on s'en aperçut à Westminster dès
l'époque des Tudors, où, selon certains auteurs (6), naquirent les pratiques
qui donneraient lieu plus tard à des délégations législatives au sens propre.
Pendant la seconde moitié du XIXe siècle, la législation subordonnée pré
parée par les différents départements ministériels était déjà devenue un in
strument habituel de régulation, son volume tendant, après la première
guerre mondiale, à dépasser celui des lois ordinaires. A l'époque moderne,
le Parlement britannique peut toujours tout faire, sauf ce qu'il n'a pas le
temps de faire et qu'il autorise le Gouvernement à faire à sa place : c'est
toute cette large frange de l'activité législative qui constitue la delegated
legislation.
(5) Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat Social, livre II, chap. IV, pp. 75-76, (coll.
« 10/18 »).
(6) V. Pierre Pactet, Les institutions politiques de la Grande-Bretagne, Paris, La
documentation française, 1960, pp. 170-173. 950 LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
La conception de la forme et de la structure de l'État est un autre fac
teur qui influence directement l'étendue de la compétence législative du
Parlement.
Alors qu'en théorie rien ne s'oppose à ce qu'il soit détenteur de la total
ité du pouvoir législatif dans l'État unitaire, il en va tout autrement dans
l'État fédéral, où il doit partager ce pouvoir avec les Parlements des États
fédérés. C'est ainsi qu'aux États-Unis et en Australie, où la Constitution
(7) énumère restrictivement les compétences du législatif fédéral, le Parle
ment se trouve automatiquement limité. En Suisse, on sait que les cantons
sont compétents tant qu'ils ne sont pas limités par la Constitution fédérale.
Une forte centralisation de l'État aboutit à renforcer le pouvoir des
organes centraux, législatif ou exécutif. Les décisions affectant les diverses
parties du pays sont prises dans la capitale, qu'elles soient de nature législa
tive ou réglementaire. La France constitue l'exemple d'un État très central
isé, où la balance, toutefois, penche en faveur de l'exécutif.
En revanche, il existe des États unitaires mais plus décentralisés,
comme l'Italie, où les organes de certaines collectivités locales, les Régions,
possèdent quelques pouvoirs de décision pour les questions les concernant
directement. En Belgique, les Conseils culturels, organes composés des par
lementaires représentant respectivement les deux communautés linguisti
ques, sont exclusivement compétents pour élaborer et adopter la législa
tion, par décrets législatifs, dans certains domaines spécifiques comme les
affaires culturelles, la coopération entre communautés culturelles, ou
l'emploi des langues dans l'administration et l'enseignement, le Parlement
national se trouvant par conséquent dessaisi de la compétence en ces matièr
es (8). Il ne s'agit plus alors véritablement de décentralisation, mais d'une
étape vers le fédéralisme (fédéralisme culturel).
La conception du nombre et du rôle des partis politiques intervient
enfin pour infléchir le contenu de l'activité législative du Parlement.
Le pouvoir législatif s'oriente différemment selon le nombre des partis
politiques représentés dans les Assemblées. Techniquement, un accord sur
la législation à établir est plus difficile dans un régime multipartiste avec
forte différenciation idéologique des partis, où il faut rechercher des com
promis entre les divers partis ou groupes politiques qui forment la majorité
gouvernementale, que dans un régime unipartiste, où le consensus sera év
idemment plus facile à obtenir. En système bipartiste, c'est le parti vain
queur des élections qui détiendra, jusqu'à la prochaine consultation, un
quasi monopole législatif. Il en va de même dans les régimes tripartistes ou
quadripartistes où existent de solides alliances entre les partis qui compo-
(7) Article Premier, section VIII, de la Constitution des États-Unis. Section V, article 51,
de la Constitution australienne.
(8) La composition et les compétences des Conseils culturels font l'objet de la Section III,
art. 59 bis de la Constitution, précisée par une loi adoptée par le Parlement le 21 juillet 1971,
avec une majorité spéciale.
V. Le Conseil culturel de la communauté culturelle française. Palais de la Nation, Bruxell
es, 1972, 28 p. et Informations constitutionnelles et parlementaires, 3e éd., série n° 89, 1er tr
imestre 1972. DES PARLEMENTS 951
sent ensemble la majorité gouvernementale, comme dans les États Scandi
naves.
L'influence des partis politiques sur la législation n'est pas seulement
technique, mais aussi qualitative. Selon que le parti est considéré comme
un élément, parmi d'autres, du système représentatif, comme un maillon
dans la chaîne de la démocratie classique, permettant aux citoyens d'expri
mer leurs préférences politiques, ou au contraire comme le seul détenteur
légitime du pouvoir, la seule expression authentique de la volonté des mass
es, sa participation à l'élaboration des normes, réalisée au sein du Parle
ment, sera partielle ou totale, et généralement plus orientée idéologique-
ment dans le deuxième cas que dans le premier.
D'autres facteurs encore interviennent dans la détermination de l'éten
due du pouvoir législatif du Parlement. Ainsi la tradition historique a con
tribué à forger des Parlements forts, comme en Grande-Bretagne, ou des
Assemblées plus faibles devant l'Exécutif , comme dans les pays méditerra
néens. De nos jours, et compte tenu de tous ces facteurs, quelle est l'éten
due véritable du pouvoir législatif du Parlement ? Alors que les nouvelles
structures de la société et de l'économie exigent sans cesse des adaptations,
des réajustements, des décisions nouvelles, et ce en coordination perman
ente, le Parlement est-il à même de répondre seul à cette considérable
demande normative ?
On examinera d'une part comment le Parlement a été amené à accept
er un partage organique de la fonction législative, d'autre part comment il
a adapté son rôle législatif aux mécanismes de prise de décision dans le
monde moderne.
I. LE PARTAGE ORGANIQUE DE LA FONCTION LÉGISLATIVE
Au XIXe et surtout au XXe siècle, on a assisté à une multiplication
croissante des tâches législatives du Parlement. Loin de se borner à tracer
les règles applicables entre particuliers, la loi a dû intervenir dans des
domaines de plus en plus nombreux et de plus en plus complexes, notam
ment la politique sociale (problèmes du travail, de la famille et de l'éducat
ion, problèmes du logement, des salaires et de la prévoyance sociale) et la
politique économique du développement économique et des
investissements, problèmes de la distribution des revenus).
Devant ces nouveaux impératifs de travail, pour lesquels elles n'étaient
ni techniquement armées, ni psychologiquement préparées, les Assemblées
représentatives ont tout d'abord mis à profit les mécanismes leur permett
ant de procéder à un partage organique de la fonction législative. Dans les
textes constitutionnels, ou encore dans la pratique de la vie politique, il
existe en effet, à côté ou au-dessous du Parlement, d'autres co-détenteurs
de la fonction législative. On verra de quelle manière celle-ci s'est trouvée
partagée, au stade de l'initiative législative et au stade de la prise de déci
sion, entre le Parlement et les autres acteurs de la vie politique. LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE 952
A. AU STADE DE L'INITIATIVE LÉGISLATIVE
Dans toute création de règles, la première phase est constituée par
l'initiative, qui consiste à proposer la modification de la législation exis
tante ou la création d'une législation nouvelle. A ce stade, le Parlement est
loin de disposer d'un monopole. Il sera examiné avec qui il partage le droit
d'initiative législative, au niveau formel tout d'abord (à savoir qui est habil
ité à déposer un projet ou une proposition de loi sur le bureau du Parle
ment), et dans la pratique ensuite (à savoir qui décide que le Parlement se
saisisse de tel ou tel projet ou proposition).
1 . Les co-détenteurs du droit d'initiative au point de vue formel.
Au point de vue formel, les co-détenteurs du droit d'initiative sont
toujours l'Exécutif et les parlementaires, et, parfois, les Commissions par
lementaires, une partie du corps électoral, les Régions ou États fédérés, et
enfin certains organes publics spécifiques.
Dans presque tous les pays, le Gouvernement dispose, à côté du Parle
ment, du droit d'initiative législative. Agent chargé d'exécuter les lois
adoptées par le Parlement, il est peu à peu devenu l'autorité principale qui
dirige leur élaboration, marque leur orientation et en saisit le Parlement.
Compte tenu de la complexité croissante des problèmes à résoudre, le Gou
vernement, dont le rôle moteur dans la conduite de la politique de la nation
s'est de plus en plus accentué, se trouve en situation techniquement préémi
nente par rapport aux Assemblées ; avec l'aide et les informations que lui
fournit l'Administration, il est beaucoup mieux placé que les parlementair
es pour préparer des projets offrant lesr meilleures garanties d'ordre juridi
que, politique, ou purement technique. A l'heure actuelle, 90 % environ
des textes adoptés par les Assemblées sont d'origine gouvernementale. En
Suisse, entre 1968 et 1973, sur 148 textes législatifs adoptés par l'Assemblée
fédérale, 137 avaient pour origine le Conseil fédéral, et 11 les membres ou
les Commissions de l'Assemblée fédérale (9).
Au sein du Parlement, l'initiative appartient toujours aux parlement
aires, et parfois aux Commissions parlementaires. Les membres du Parle
ment jouissent du droit d'initiative dans tous les Parlements. L'initiative
s'exerce par le dépôt, devant un organe de direction ou d'administration de
la Chambre (président, bureau, greffier, speaker), d'un texte, prêt ou non à
la discussion, présenté par un ou plusieurs parlementaires, soit pour leur
compte propre, soit pour le compte d'un groupe ou parti politique. Dans le
second cas, l'initiative revêt une signification politique plus lourde, et ri
sque d'avoir un sort différent selon qu'elle émane de membres de la major
ité ou de l'opposition. Encore l'exercice du droit d'initiative peut-il être
affecté de certaines restrictions, notamment en matière financière. Ainsi,
les parlementaires canadiens ne peuvent déposer de propositions portant
sur l'augmentation des impôts ou demandant des ouvertures de crédits
{appropriation bills) sans recommandation du Gouverneur général ; les français ne peuvent déposer de propositions ayant pour
(9) Chiffres communiqués par le Secrétariat Général de l'Assemblée fédérale au Centre
international de documentation parlementaire, fin 1973. DES PARLEMENTS 953
effet soit la diminution des ressources publiques, soit l'aggravation des
charges publiques ; les parlementaires italiens ne peuvent présenter de pro
positions de lois impliquant des dépenses nouvelles ou accrues sans indi
quer les moyens d'y faire face (10).
Le système suisse ne connaît actuellement pas de telles restrictions,
encore que certaines limitations aient été apportées à l'initiative en matière
de dépenses, à la suite de la votation populaire du 8 juin 1975 (11).
Il est rare que les Commissions parlementaires disposent elles-mêmes
du droit d'initiative. Il est pourtant reconnu explicitement aux Commiss
ions du Sénat italien qui peuvent déposer, dans le domaine de leur spécial
ité et sur initiative des deux tiers de leurs membres, une proposition de loi,
dont la procédure d'examen par les Chambres est alors accélérée, et aux
Commissions du Riksdag suédois, « dans les matières de leur compét
ence », de même qu'à certaines commissions spécialisées, en Finlande et
en Israël. En Suisse, les commissions bénéficient également du droit d'ini
tiative qu'elles exercent en déposant auprès des Chambres une proposition
accompagnée d'un rapport. Ces textes sont transmis, pour avis, au Conseil
fédéral (12).
Dans certains pays, comme l'Autriche, l'Italie et le Liechtenstein, une
fraction du corps électoral dispose de l'initiative législative, adressée au
Parlement. En Autriche, 200.000 électeurs, ou la moitié des électeurs de
trois Länder, peuvent présenter une telle initiative, qui doit être soumise
par le gouvernement au Conseil national. En 1964, 823.000 électeurs autri
chiens signèrent un projet d'initiative législative pour la dépolitisation de la
radio-télévision et le Parlement adopta ce projet en 1966 (13). En Italie,
(10) Règlement de la Chambre des communes canadienne, chapitre X, article 62 1. Article
40 de la Constitution française. Article 80 IV de la Constitution italienne.
(11) Article 13 D.T. de l'arrêté fédéral constatant le résultat de la votation populaire du 8
juin 1975 (frein aux décisions en matière de dépenses) : « De nouvelles dépenses, des dépenses
au budget supérieures à celles de l'année précédente et l'augmentation de dépenses entérinées
ne peuvent être votées dans chaque conseil qu'à la majorité de tous les membres si l'une des
commissions des finances ou un quart des membres de l'un des Conseils en fait la demande ».
AFI.10. 1975 (art. 2) 1799.
(12) — Italie : Article 80 du Règlement du Sénat italien.
— Suède : Règlement du Riksdag, chapitre III, dispositins complémentaires, art. 7.
— Finlande : Commission des Finances, compétente, dans le cas où des mesures visant à
blir l'équilibre budgétaire doivent être prises, pour proposer des modifications des lois
sur les impôts pour une durée d'un an (Loi organique de PEduskunta, chapitre IV, article
49).
Commission de la Banque de Finlande, compétente pour proposer des modifications à la
loi sur la banque de Finlande (loi organique de PEduskunta, chapitre IV, article 50).
— Israël : Commission des Finances compétente pour proposer des modifications de la loi sur
le Contrôleur d'État.
Commission du Droit constitutionnel et de la Justice, compétente pour proposer des
modifications de lois fondamentales. du Règlement, compétente pour proposer des modifications des dispositions
sur les salaires et immunités des membres de la Knesset.
La compétence de ces Commissions est une règle coutumière, issue des règlements de
séance de l'Assemblée constituante provisoire (article 7).
— Suisse : Article 21 octiès de la Loi sur les Rapports entre les Conseils du 23 mars 1962.
(13) Karl-Heinz Nassmacher, Das österreichische Regierungssystem. Grosse Koalition
oder alternierende Regierung ? Cologne, Westdeutscher Verlag, 1968, pp. 121-124. 954 LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
50.000 électeurs peuvent présenter aux Chambres une proposition de loi
rédigée en articles. C'est ainsi que le Sénat italien a reçu, le 11 juin 1969,
mais n'a pas adopté, une proposition de loi d'initiative populaire sur l'élec
tion au suffrage universel des délégués italiens au Parlement européen (14).
Au Liechtenstein, 600 électeurs ou trois Assemblées communales peuvent,
par une requête, demander que la Diète se saisisse d'une proposition de loi,
d'un amendement à une loi ou de l'abrogation d'une loi existante. De telles
propositions doivent faire l'objet d'un débat à la Diète au cours de sa pre
mière séance après réception de la requête (15).
On sait que le droit d'initiative législative populaire n'est actuellement
pas reconnu en Suisse au niveau fédéral, mais qu'il existe dans la plupart
des constitutions cantonales. On se rappelle en outre que l'initiative consti
tutionnelle peut en fait aboutir à des modifications dans le domaine législa
tif (exemple : initiative sur la décriminalisation de l'avortement).
Les États membres d'une fédération, et les collectivités décentralisées
d'un État unitaire bénéficient dans certains pays du droit d'initiative au
plan central, en dehors de la partie de la législation qui leur est réservée par
la Constitution dans les États fédéraux. Pour les Fédérations, tel est
notamment le cas des cantons suisses, qui peuvent exercer leur droit d'ini
tiative par correspondance ; leurs propositions de lois, adressées au Conseil
fédéral, font l'objet d'un rapport de ce dernier, transmis aux Chambres en
même temps que le texte de la mesure proposée. Pour les États unitaires, les
Conseils régionaux italiens ont le droit d'initiative dans les domaines qui les
affectent directement, et l'Assemblée provinciale des Iles d'Aaland, en Fin
lande, a l'initiative de certaines propositions de loi concernant la province
d'Aaland (16).
Il arrive que certains organes publics spécifiques se voient reconnaître
le droit d'initiative, dans des domaines bien déterminés les concernant
directement. Le Conseil national de l'économie et du travail en Italie, qui a
le droit d'initiative en matière d'élaboration et de modification des lois éco
nomiques et sociales, « selon les principes et dans les limites fixés par la
loi », en constitue un exemple, ainsi que le Concile de l'Église évangélique
luthérienne de Finlande, compétent pour proposer des modifications de la
loi ecclésiastique régissant l'organisation et la direction de l'Église (17).
2. Les groupes qui infléchissent l'initiative dans la pratique.
Dans la pratique, d'autres acteurs de la vie politique bénéficient aussi,
d'une manière informelle et indirecte, c'est-à-dire non prévue par les textes,
mais particulièrement efficace quant à ses résultats, d'une forte influence
sur l'initiative législative. Aux Etats-Unis, où l'initiative parlementaire est
(14) V. Raoul Padirac « Les institutions de démocratie directe en Italie », cette Revue,
1972, pp. 589-627.
(15) Article 41, II de la Constitution autrichienne, et Loi sur les procédures d'initiatives
populaires (BGB1. n° 197/1963). Article 71 de la Constitution italienne. Article 64 c) de la
Constitution du Liechtenstein.
(16) Article 93 II de la Constitution fédérale suisse. Article 121 II de la Constitution ita
lienne. Loi organique de YEduskunta, chapitre III, article 33.
(17) Article 99 III de la italienne. Article 83 de la Constitution finlandaise. DES PARLEMENTS 955
formellement seule reconnue, est apparue une véritable pratique de l'initia
tive indirecte, qui permet au Président, aux départements ministériels, à
l'Administration, à certaines commissions des deux Chambres (18), de pré
senter à l'approbation des Chambres, par l'intermédiaire d'un représentant
ou d'un sénateur qui dépose formellement la proposition, des textes enti
èrement rédigés, élaborés en dehors du Congrès.
Sans aller aussi loin sur la voie de l'institutionnalisation de l'initiative
indirecte, il peut arriver à la population, aux groupes de pression ou à
l'Administration, par exemple, de faire entendre au Parlement qu'ils
veulent — ou ne veulent pas — tel ou tel type de législation, et de se trou
ver ainsi associés à l'élaboration de la loi. Certes, le Parlement n'est alors
pas tenu de se saisir de cette sorte de « proposition », qui n'est pas tou
jours explicitement formulée et juridiquement n'a pas à l'être, puisque les
textes constitutionnels ou législatifs n'en reconnaissent pas le droit à ses
auteurs. Mais il remplirait bien mal son rôle de corps intermédiaire, à
l'écoute de la nation et des principales tendances qui s'y expriment, s'il
négligeait systématiquement d'y donner suite.
La population — notion sociologique plus large que la notion juridi
que de peuple, qui signifie le corps électoral — , peut donner son avis sur
certaines questions lorsqu'elle est consultée. La consultation peut avoir une
origine publique ou privée. Elle émane d'un organe public dans le cas, de
plus en plus fréquent, de sondages organisés, à l'initiative du gouverne
ment, sur telle ou telle question d'intérêt national.
En Suède, des référendums consultatifs peuvent même être organisés
conjointement par le gouvernement et le Riksdag, préalablement au dépôt,
sur le bureau du Riksdag, d'un texte de tout premier plan.
Lorsque le Gouvernement britannique, à propos d'un projet ou d'une
proposition de loi considéré par lui comme particulièrement important
pour le pays, publie un Livre blanc pour susciter la discussion publique et
recevoir des suggestions, c'est encore d'une consultation qu'il
s'agit. Mais la consultation peut aussi émaner d'initiatives privées, et n'en
toucher pas moins l'ensemble de la population, dans le cas par exemple de
campagnes de presse et de sondages menés par des organismes privés, sur
un thème sur lequel ils veulent sensibiliser l'opinion (la campagne qui a pré
cédé l'adoption, à l'automne 1974, de la loi sur l'interruption de grossesse
en France, en constitue une illustration).
Les groupes de pression, tels que les organisations syndicales, les grou
pes de défense de certains intérêts, les lobbies des pays anglo-saxons, cons
tituent également un interlocuteur privilégié du Parlement dans le proces
sus de formation de la loi. Se faisant parfois entendre avant l'élaboration
de la loi, qu'ils peuvent provoquer mais qu'ils peuvent aussi tenter d'empêc
her, et au cours de cette élaboration, par l'intermédiaire de consultations
sur le projet de loi, ils sont à même d'orienter le contenu et les objets de
l'activité législative du Parlement. En Suisse, une fois le projet de texte
(18) « A la Chambre des Représentants des États-Unis, c'est la Commission du budget
qui prend l'initiative des projets de dépenses, la Commission des voies et moyens celle des proj
ets fiscaux et la Commission de la Justice celle de la codification des lois ». Union interparle
mentaire, Michel Ameller, Parlements, Paris, PUF, 1966, pp. 167-168.

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