La conclusion et la mise en œuvre des traités dans les États fédérés et unitaires - article ; n°2 ; vol.42, pg 737-750

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1990 - Volume 42 - Numéro 2 - Pages 737-750
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 1990
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Mme Elisabeth Zoller
La conclusion et la mise en œuvre des traités dans les États
fédérés et unitaires
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 42 N°2, Avril-juin 1990. pp. 737-750.
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Zoller Elisabeth. La conclusion et la mise en œuvre des traités dans les États fédérés et unitaires. In: Revue internationale de
droit comparé. Vol. 42 N°2, Avril-juin 1990. pp. 737-750.
doi : 10.3406/ridc.1990.1988
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1990_num_42_2_1988R.I.D.C. 2-1990
LA CONCLUSION
ET LA MISE EN ŒUVRE DES TRAITÉS
DANS LES ÉTATS FÉDÉRÉS
ET UNITAIRES
par
Elisabeth ZOLLER
Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Strasbourg
Le présent rapport national qui suit le questionnaire établi par le
Rapporteur général, a été élaboré sur la base de la définition donnée par
l'article 2 (1) de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23
mai 1969 : « a) L'expression traité s'entend d'un accord international
conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu'il soit
consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments
connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ».
Bien que la France ne soit pas partie à la Convention de Vienne,
cette définition figure en tête de la publication officielle du ministère des
Affaires Étrangères qui recense les traités et accords de la France en
vigueur au 1er octobre 1988 (1).
I. LA CONCLUSION
a) Y a-t-il dans votre pays des normes d'importance fondamentale
qui octroient à des entités autres que l'État la compétence de conclure des
(1) Ministère des Affaires Étrangères, Liste des traités et accords de la France en vigueur
au 1er oct. 1988 (ci-après L.T.A.F.) par Marcel F. SURBIGUET et Pascal VAGOGNE,
Paris, Direction des Journaux officiels, 1988, p. XII. 738 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1990
traités ? Le cas échéant, États membres de l'union fédérale, collectivités
politiques ou territoriales, subdivisions administratives ?
La question posée appelle une réponse négative pour les raisons
suivantes.
La Constitution française du 4 octobre 1958 contient des dispositions
qui non seulement excluent, mais encore interdisent, que des entités
autres que l'État puissent conclure des traités. Il s'agit notamment de
l'article 2 (1) : « La France est une République indivisible... » et de 3 (1) : « La souveraineté nationale appartient au peuple... ».
La notion de est un des traits fondamentaux
de l'organisation constitutionnelle française. Cette notion, à elle seule,
exclut que la France puisse être autre chose qu'un État unitaire. Dès ses
origines (2), la souveraineté nationale fut déclarée « indivisible ». Cet
adjectif signifie au moins deux choses. D'une part, la collectivité qui
possède la ne se trouve pas dans un État « d'indivision »,
c'est-à-dire dans unes situation qui pourrait prendre fin par la volonté de
ceux qui s'y trouvent (3). En un mot, la notion de souveraineté nationale
exclut le droit de sécession. D'autre part, la ne se divisant
pas, ses attributs — et notamment « la faculté de contracter des engage
ments internationaux » (4) — ne peuvent se partager. En d'autres termes,
la notion de souveraineté nationale interdit que les attributs de la souverai
neté puissent être transférés à d'autres entités que la nation, c'est-à-dire
l'État puisque, dans la conception française, la nation est juridiquement
personnifiée par l'État (5). Cette conséquence essentielle de la notion de
souveraineté nationale a été rappelée dans une importante décision du
Conseil constitutionnel en date des 29-30 décembre 1976 rendue à propos
des Communautés européennes (6). Dans cette affaire, le Conseil a jugé
que : « aucune disposition de nature constitutionnelle n'autorise des
transferts de tout ou partie de la souveraineté nationale » (7). Élaborée
en fait pour interdire tout transfert de vers des entités supra
nationales, cette formule exclut a fortiori tout transfert des attributs de
la souveraineté — dont le pouvoir de conclure des traités — à des entités
infra-étatiques. Et le Conseil a précisé : « La souveraineté qui est définie
à l'article 3 de la Constitution de la République française, tant dans
son fondement que dans son exercice, ne peut être que nationale » (8).
(2) Cf. l'art. 1er, titre III de la Constitution du 3 sept. 1791 : « La Souveraineté est
une, indivisible, inaliénable et imprescriptible ».
(3) V. Marcel PRÉLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 10e éd., par
Jean BOULOUIS, Paris, Dalloz, 1987, p. 339, § 187.
(4) Affaire du Vapeur Wimbledon, C.P.J.I., A/1, p. 25 (Arrêt du 17 août 1923).
(5) V. R. CARRÉ DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l'État,
Réimpression C.N.R.S. 1962, Paris, Sirey, 1920, t. I, p. 15, § 4 in fine et les auteurs cités
en note 6.
(6) Décision 76-71 DC des 29-30 déc. 1976, Rec. 15, reproduite dans Louis FAVOREU
et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 4e éd. (ci-après
G.D.C.C), Paris, Sirey, 1986, pp. 332 et s.
(7) Ibid. , p. 334.
(8) Ibid., p. 335. E. ZOLLER : LES TRAITÉS DANS LES ÉTATS UNITAIRES 739
Autrement dit, la souveraineté ne peut être exercée que par des organes
nationaux, c'est-à-dire les organes de l'État.
La compétence exclusive de l'État pour conclure des traités ou
accords internationaux est aménagée dans le titre VI de la Constitution.
Celui-ci dévolut l'exercice de ladite compétence d'une part, au Président
de la République pour les accords soumis à ratification [art. 52 (1)] et
d'autre part, au gouvernement pour les accords non soumis à ratification,
c'est-à-dire les accords en forme simplifiée [art. 52 (2) et 20 (1)]. Dans
un avis en date du 16 mai 1980 (9), l'Assemblée générale du Conseil
d'État a estimé que ces dispositions constitutionnelles excluaient que l'on
puisse — soit au moyen d'une loi, soit par le biais d'une convention
internationale — « conférer aux collectivités territoriales compétence pour
passer des accords ou traités internationaux » (10). Ainsi, pour qu'en
France d'autres entités que l'État puissent conclure des traités, il faudrait
réviser les « normes d'importance fondamentale » auxquelles se réfère la
question 1, a). Pareille conclusion invite donc à répondre de façon négat
ive à la question posée.
Ceci dit, il existe pourtant des normes juridiques qui confèrent la
capacité de conclure des traités engageant la France, à « une autre entité
que l'État » français. Ces normes sont celles du droit communautaire.
Certes, par rapport à la question posée, il serait difficile de voir dans la
Communauté européenne (C.E. CA., C.E.E, et Euratom) des « États
membres de l'union fédérale, (des) collectivités politiques et territoriales,
(des) subdivisions administratives ». Le questionnaire semble viser les
transferts vers le bas alors que, dans le cadre européen, il s'agirait plutôt
de vers le haut. Quoi qu'il en soit, ces transferts existent. Ils
appellent les observations suivantes.
Tout d'abord, lesdits transferts de compétence « pour négocier et
s'engager sur le plan international dans les domaines qui relèvent du
champ d'application de chacun des trois traités » sont explicitement
reconnus par le ministère des Affaires Étrangères (11). Non seulement,
le ministère ne les conteste pas ; mais encore, il en prévoit le développe
ment dans les termes suivants : « II est évident que l'objectif d'achèvement
du marché intérieur à l'échéance de 1992 provoque une accélération du
processus législatif communautaire, avec, pour conséquence, le transfert
à la Communauté de la compétence pour négocier et conclure des accords
(9) Le Conseil d'État avait été saisi par le ministre des Affaires Étrangères, des
difficultés éventuelles soulevées par l'incorporation de la Convention-cadre de Madrid sur
la coopération transfrontalière du 21 mai 1980 {Série des Traités Européens, n° 106, Conseil
de l'Europe, Section des Publications, Strasbourg, 1983) ci-après Convention de Madrid.
(10) Conseil d'État (Assemblée générale), Séance du 16 mai 1980, Avis n° 326-996 (M.
DE LACH ARRIÈRE, Rapporteur) reproduit dans Droit international et droit français,
Étude du Conseil d'État (ci-après Étude CE.), La Documentation Française, Notes et
Études Documentaires, n° 4803, 1986, pp. 109-111, notamment p. 110.
(11) V. dans L. T.A.F. supra (note 1), les 52 pages récapitulant les « traités et accords
résultant de l'appartenance de la France aux Communautés européennes », pp. 877-931. 740 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1990
internationaux dans les domaines concernés par les directives, règlements
et décisions adoptés par le Conseil ou la Commission » (12).
Ensuite, les exigences de la construction européenne renforcée (13)
et élargie (14), notamment dans le domaine des relations extérieures, par
la Cour de Justice des Communautés européennes à la fin des années
soixante-dix, imposaient à l'évidence un effort de précision dans la défini
tion des conditions qui porteraient atteinte à la souveraineté nationale.
Le Conseil constitutionnel s'y est employé dans une importante décision
du 22 mai 1985 (15) à propos de laquelle une voix autorisée a pu même
écrire : « le Conseil constitutionnel semble ne pas avoir été insensible aux
critiques formulées par les spécialistes du droit international » (16). Dans
cette affaire, le Conseil a jugé qu'un engagement interna
tional ne porte pas atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la
souveraineté nationale qu'à la double condition : 1) de pouvoir « être
dénoncé » et 2) de ne pas être « incompatible avec le devoir pour l'État
d'assurer le respect des institutions de la République, la continuité de la
vie de la nation et la garantie des droits et libertés des citoyens » (17).
Bien qu'ayant été établie à propos d'une convention élaborée par le
Conseil de l'Europe (18) cette nouvelle formule — plus nuancée que celle
de 1976 (19) — pourrait, le cas échéant, s'appliquer aux accords passés
par la Communauté. Elle est en effet suffisamment souple pour réconcilier
les principes fondamentaux du droit constitutionnel français avec le
transfert à la Communauté du pouvoir de conclure des traités dans les
domaines relevant de sa compétence.
b) Dans l'affirmative, y a-t-il des règles expresses qui limitent les
objets sur lesquels ces traités-là peuvent porter ?
Au regard du droit français, le question est sans objet puisque la
compétence de conclure des traités n'appartient qu'à l'État.
Au regard du droit communautaire, la Communauté ne peut conclure
des traités que dans les domaines de sa compétence (notamment : polit
ique commerciale commune, pêche, sécurité sociale).
(12) Note par Alexandre CARNELUTTI, « Incidence de l'appartenance de la France
aux Communautés européennes sur sa compétence à négocier et à conclure des traités et
accords internationaux», dans L.T.A.F. supra (note 1), pp. XXII-XXV, notamment
p. XXV (c'est nous qui soulignons).
(13) Cf. Avis rendu sur le fondement de l'art. 228 du Traité créant la C.E.E., pour le
« Projet d'accord relatif à l'institution d'un fonds européen d'immobilisation de la navigation
intérieure », Recueil 1977, p. 741 (notamment p. 754, § 3 et 4).
(14) Cf. Délibération 1-78 rendue par la C. J.C.E. le 14 nov. 1978, Recueil 1978, p. 2151.
(15) Décision 85-188 DC du 22 mai 1985, Rec. 15, commentaire Louis FAVOREU,
31 A.F.D.I. 868 (1985).
(16) Bruno GENEVOIS, La jurisprudence du Conseil constitutionnel, Principes direc
teurs, Paris, Éditions S. T. H. (Sciences et Techniques Humaines), 1988, p. 368, § 575.
(17) Décision 85-188, supra, note 15.
(18) II s'agissait en l'espèce du Protocole n° 6 à la Convention de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales relatif à l'abolition de la peine de mort.
(19) V. la décision 76-71 citée supra (note 6) et texte correspondant. E. ZOLLER : LES TRAITÉS DANS LES ÉTATS UNITAIRES 741
c) Dans l'affirmative à la question b, s'est-on posé des problèmes
interprétatifs qui aient été arrêtés par les tribunaux ?
Au regard du droit français, la question est sans objet pour la même
raison que celle exposée à la question b. Pour ce qui concerne le droit
communautaire, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés
européennes est très développée sur les compétences externes des Comm
unautés. L'étude de cette jurisprudence déborde les limites du présent
rapport national. En tout état de cause, cette jurisprudence n'est pas
spécifique au droit français ; elle concerne les droits nationaux des douze
Etats membres de la Communauté.
d) Dans la négative aux questions a et b, a-t-on développé une
pratique dans le sens d'octroyer à des entités autres que l'État la capacité
de conclure les traités ? Le cas échéant, États membres de l'union fédé
rale, collectivités politiques ou territoriales, subdivisions administratives ?
La question posée appelle ici encore une réponse négative pour les
raisons suivantes.
Ä titre préliminaire, on relèvera que la pratique française ne connaît
quasiment pas d'exemple où une entité autre que l'État ait prétendu,
es qualité, pouvoir conclure des traités internationaux. Le cas s'est pour
tant produit une fois, à propos du Territoire de Nouvelle-Calédonie.
L'Assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie avait cru pouvoir habili
ter son exécutif, c'est-à-dire le président du gouvernement territorial, à
signer un protocole d'alliance des territoires français du Pacifique avec
« d'autres territoires ou États du Pacifique afin de nouer avec eux des
relations de nature à favoriser un rapprochement des peuples du Grand
Océan ». Sur recours du Haut-Commissaire de la République, le tribunal
administratif de Nouméa annula pour vice d'incompétence la délibération
intervenue (20).
À titre principal, il n'est pas douteux qu'en France comme dans
beaucoup d'Etats, une pratique d'accords infra-étatiques (21) se soit déve
loppée à côté des relations internationales classiques entre chefs d'État
ou entre personnes habilitées à représenter l'État. Il s'en faut de beaucoup
pourtant pour que l'on puisse considérer cette pratique comme ayant en
quelque sorte démembré le pouvoir de conclure les traités qui reste, en
France, une compétence fondamentale de l'État. Deux raisons, l'une de
procédure, l'autre de fond, peuvent justifier cette affirmation.
Sur le plan procédural, « toute personne appelée à signer un engage
ment international doit être munie de pouvoirs » (22). Il en résulte qu'il
(20) T.A. Nouméa, 9 avril 1985, Haut-Commissaire de la République en Nouvelle-
Calédonie, inédit, rapporté par Jean-François LACHA UME, Jurisprudence française rela
tive au droit international, 32 A. F. D.I. 923, 925 (1986).
(21) V. l'étude de Geneviève BURDEAU, « Les accords conclus entre autorités admin
istratives ou organismes publics de pays différents », Mélanges Reuter, Paris, Pedone, 1981,
pp. 103-126.
(22) Circulaire du 2 mars 1982 relative à la sous-direction des accords et traités (I.-a)
reproduite dans Ministère des Affaires étrangères : Attributions-Organisation (ci-après
M. A. F. Attributions), J.O.R.F. Publication n° 1620-1, lre éd., mai 1989, p. 247 (entre guille-
ments et en italiques dans le texte). 742 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1990
ne peut y avoir en règle générale de traité international sans délivrance
préalable de pouvoirs (pouvoirs simples ou pleins pouvoirs). Par lettre
circulaire aux ministres et secrétaires d'État en date du 6 juillet 1984, le
Premier ministre a précisé : « La signature d'un accord international
engageant notre pays, quelle que soit sa dénomination (traité, convention,
accord, protocole, avenant, échange de lettres, règlement international,
etc.) nécessite la délivrance préalable de pouvoirs. Seule la signature des
arrangements administratifs — liant non l'État mais une administration
française particulière (agissant dans la stricte limite de ses compétences
et généralement pour préciser ou compléter un accord déjà existant) —
en est dispensée » (23).
Sur le fond, et comme l'a souligné le Conseil d'État, les accords infra-
étatiques ne sont des traités « que dans la mesure où ils sont prévus dans
des accords internationaux pour en assurer une bonne application » (24)
ou, comme l'énonce le Premier ministre dans la circulaire immédiatement
précitée : « pour préciser et compléter un accord déjà existant ». Autre
ment dit, le droit français ne reconnaît pas la qualité de « traité internatio
nal » à un accord infra-étatique sans accord international de base, sans
traité international de couverture. Pour que l'État français se considère
comme internationalement engagé, il faut que « l'entité autre que l'État »
puisse faire valoir un titre juridique à engager la France. Un accord conclu
pour ainsi dire spontanément entre une autorité administrative française
et une autorité administrative étrangère et qui ne s'inscrit pas comme une
mesure d'application d'une convention internationale pré-existante, n'est
pas considéré comme un traité international par la jurisprudence. Ainsi
le Conseil d'État a-t-il jugé dans une affaire Consorts Châtelain : « (une)
convention, signée par des chefs de service administratifs, ne constitue pas
un traité international » (25). La même solution doit s'appliquer mutatis
mutandis aux accords conclus entre établissements publics jouissant d'une
personnalité morale distincte de celle de l'État tels, par exemple, les
arrangements conclus dans le cadre de la coopération transfrontalière ou
dans celui des relations inter-universitaires. Seuls peuvent être considérés
comme des traités, ceux de ces accords qui constituent le prolongement
ou le complément d'un traité international préexistant.
Cette indispensable condition préalable d'un traité international de
base pour que tout accord infra-étatique subséquent puisse être considéré
comme engageant la France, a eu des conséquences importantes dans le
domaine de la coopération transfrontalière. Au moment de la signature
de la Convention-cadre de Madrid de 1980 sur la coopération transfrontal
ière (26), le gouvernement français a fait une déclaration par laquelle
il a précisé « qu'il subordonnait l'application de ladite convention à la
(23) Circulaire n° 1945/SG du 6 juil. 1984 relative aux règles concernant la négociation,
la signature, la ratification, la conservation et la publication des accords internationaux in
M.A.F. Attributions, supra (note 22), p. 253 (I-ler §).
(24) Étude CE., 10), p. 10.
(25) CE. Section, 18 juin 1965, Consorts Châtelain, Rec. 366.
(26) V. supra (note 9). ZOLLER : LES TRAITÉS DANS LES ÉTATS UNITAIRES 743 E.
conclusion d'accords étatiques » (27). Cette déclaration, vise beaucoup
moins à empêcher une coopération transfrontalière entre collectivités
locales (28) qu'à souligner que ladite coopération ne peut être régie par
le droit international, c'est-à-dire la Convention-cadre, que dans la seule
mesure où le gouvernement français y aura préalablement consenti par
la conclusion d'un accord international. Comme le précise la circulaire du
10 mai 1985 relative à l'action extérieure des collectivités locales : « La
Convention n'est applicable que dans la mesure où un accord a été
conclu à cet effet entre la France et l'État dont relèvent les collectivités
territoriales étrangères intéressées » (29). Cette solution de bon sens a
pour seul, mais essentiel effet d'empêcher que l'État français puisse être
internationalement responsable « malgré lui », pour ainsi dire.
Loin de s'opposer à la coopération transfrontalière, le gouvernement
français l'a au contraire encouragée en faisant adopter par le Parlement
en 1982 une importante loi de décentralisation. L'article 65 de la loi n° 82-
213 du 2 mars 1982 dispose dans son troisième alinéa : « Le Conseil
régional peut décider, avec l'autorisation du gouvernement, d'organiser,
à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontal
ière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères
ayant une frontière commune avec la région » (30).
Toutefois, il n'est pas douteux que ledit article n'autorise en aucun
cas les collectivités territoriales françaises à conclure, de leur propre
initiative, des traités internationaux. Pour généreuse qu'elle soit, la loi ne
concerne que la seule région et ne lui permet jamais que de nouer « des
contacts réguliers » avec des régions étrangères limitrophes, et encore,
seulement sur autorisation du gouvernement. Commentant la loi et ses
circulaires d'application, le ministre délégué pour l'action extérieure des
Collectivités locales a insisté sans ambiguïté possible sur « l'impossibilité
pour les collectivités territoriales françaises de négocier et de conclure
des accords avec des États étrangers ou avec des organisations intergou
vernementales, autrement dit l'obligation de maintenir leur action exté
rieure à un niveau infra-étatique » (31).
Au total, on ne saurait donc dire qu'une pratique se soit développée
en France qui aurait conduit à octroyer à des entités autres que l'État le
pouvoir de conclure des traités.
(27) Conseil de l'Europe, Bulletin d'information sur les activités juridiques , n° 16, p. 11.
(28) V., par ex., l'opinion d'Emmanuel DECAUX qui écrit : « Entourée de tant de
prudences et de réticences, l'approbation française de la Convention-cadre a tout l'air d'un
refus poli » in « La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des
collectivités ou des autorités locales », 88 R. G. D.I. P. 557, 562 (1984).
(29) Circulaire n° 2063/SG du 10 mai 1985 relative à l'action extérieure des collectivités
locales, Annexe VI relative à la mise en œuvre de la européenne sur la
coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 21 mai 1980 et à
son articulation avec l'art. 65 de la loi du 2 mars 1982, Point IV, 3e §, in M. A. F. Attributions,
supra (note 22), p. 288.
(30) Reproduit ibid., p. 289, Point V, 2e §.
(31) Communication de M. Yves DELAHAYE, « Une nouvelle forme de coopérat
ion : la coopération décentralisée » (15 déc. 1988) reproduite dans G. CONAC et al.,
Coopération décentralisée et coopération multilatérale francophone (ci-après Colloque
A.C.C.T.), Paris, Economica, 1989, pp. 41 et 47-48. 744 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1990
e) Dans un tel cas, quelles sont les matières sur lesquelles ces traités-
là peuvent porter ?
Si l'on entend le terme « traité » au sens strict, c'est-à-dire comme
un accord « régi par le droit international », la question est sans objet
puisqu'ainsi qu'il a été expliqué précédemment, le pouvoir de conclusion
des traités reste en France une compétence fondamentale de l'État et
qu'il ne peut pas y avoir de traités conclus par des entités autres que
l'État.
La pratique administrative exclut d'ailleurs l'appellation « traité »
s'agissant des accords passés par des entités autres que l'État. Dans
l'étude précitée du 25 avril 1985 (32), le Conseil d'État utilise l'expression
« arrangement administratif » (33) pour les accords passés entre adminis
trations et celle de « contrats » (34) pour les entre collectivités
locales ou territoriales. Cette terminologie n'est pas vaine. Elle correspond
à la doctrine juridique du gouvernement français qui, d'une part, ne
considère pas les « purs » arrangements administratifs comme des traités
et qui, d'autre part, ne considère pas que les collectivités locales puissent,
dans le cadre de la coopération transfrontalière, conclure autre chose que
des contrats. Deux textes à cet égard se passent de tout commentaire.
Pour les arrangements administratifs, il s'agit de la circulaire du 2
mars 1982 : « (Les) administratifs (...) n'engagent pas l'État
et ne lient que les administrations concernées » (35) . Pour la coopération
transfrontalière, il s'agit de la circulaire du 3 juin 1983 : « Celles-ci (i.e,
les relations extérieures de notre pays) (...), ne sont pas seulement des
rapports entre États. À différents niveaux de l'organisation institution
nelle, d'autres acteurs, bien que dépourvus des pouvoirs de souveraineté
dont seul l'État est détenteur, n'en jouent pas moins un rôle important.
C'est le cas, précisément, des collectivités locales dont beaucoup exercent
déjà une action extérieure, notamment, par les contrats qu'elles entretien
nent, dans les domaines économique, culturel et social, avec les collectivi
tés locales étrangères » (36).
Sous réserve de ces précisions, les accords infra-étatiques peuvent
intervenir dans toutes les matières où une coopération s'avère nécessaire.
La coopération administrative est un exemple classique. Comme l'a relevé
le professeur Charles Rousseau, il existait déjà avant la seconde guerre
mondiale des accords entre administrations postales ou entre chefs militai
res (37). Aujourd'hui, la coopération transfrontalière semble bien éta-
(32) Étude CE., supra (note 10).
(33) Ibid. , p. 10, b.
(34) Ibid., p. 10, c.
(35) Circulaire du 2 mars 1982 précitée, supra (note 22), p. 247, point I.-a, 2e §, in
fine.
(36)du 3 juin 1983 relative à la nomination d'un délégué pour l'action
extérieure des collectivités locales reproduites in M. A. F. Attributions, supra (note 22),
p. 269, 2e § (c'est nous qui soulignons).
(37) Charles ROUSSEAU, Principes généraux de droit international public, Paris,
Pedone, 1944, pp. 255-256. ZOLLER : LES TRAITÉS DANS LES ÉTATS UNITAIRES 745 E.
blie (38). Il existe aussi des accords infra-étatiques dans les domaines de
la coopération scientifique et technique, dans celui de la coopération
médicale et sanitaire ou encore dans celui de la coopération cultu
relle (39).
f) Dans le même cas, s'est-on posé des problèmes interprétatifs qui
aient été arrêtés par les tribunaux ?
La réponse doit être négative. Les tribunaux français n'ont jamais
hésité quant au point de savoir si d'autres entités que l'État avaient le
pouvoir de conclure des traités (40).
En ce qui concerne les collectivités territoriales, on relèvera que le
Conseil constitutionnel a pris soin de souligner que, si les collectivités
locales peuvent s'administrer librement, ce n'est que sous la réserve qu'el
les respectent « les prérogatives de l'État » et que « ces prérogatives ne
peuvent être ni restreintes, ni privées d'effet, même temporaire
ment » (41). En 1983, le Conseil constitutionnel a été encore plus explicite
puisqu'il ne semble pas avoir reconnu à l'une des collectivités territoriales
pourtant les plus « libres » (il s'agissait en l'espèce d'un territoire d'outre
mer) le pouvoir de conclure avec la République française autre chose
qu'une convention « de pur droit interne » (42). Une telle qualification
revient à dénier toute parcelle de personnalité juridique internationale à
un territoire d'outre-mer dans ses relations avec l'État français. On rappel
lera que la décision précitée du tribunal administratif de Nouméa (43)
revient à appliquer exactement la même solution au territoire dans ses
relations avec les États étrangers.
g) Y a-t-il un développement de la question du point de vue de la
doctrine du droit interne ?
Au cours des dix dernières années, la doctrine française a suivi de près
le développement des accords infra-étatiques surtout en ce qui concerne la
coopération transfrontalière. La seule étude récente qui dépasse ce cadre
et procède à une analyse d'ensemble de la question, semble être celle du
professeur Geneviève Burdeau, publiée en 1981 (44). Cette étude est
d'ailleurs citée par le professeur Paul Reuter dans la deuxième édition de
son ouvrage Introduction au droit des traités (45) qui pose le problème en
(38) Cf. Conseil de l'Europe, coll. « Études et Travaux », (1) La coopération transfront
alière et l'Administration française par Jean-Pierre ECKLY, Strasbourg, 1989.
(39) V. les exemples cités par Geneviève BURDEAU, supra (note 21).
(40) V. les décisions du Tribunal administratif de Nouméa, supra (note 20), et du
Conseil d'État, supra (note 25).
(41) Décision 82-137 DC du 25 fév. 1982, Rec. 38 ; reproduite in G.D.C.C., supra
(note 6), pp. 559, 561.
(42)83-160 DC du 19 juil. 1983, Rec. 43. Il s'agissait en l'espèce d'une
« Convention fiscale » conclue les 31 mars et 5 mai 1983 entre le gouvernement de la
République française et le Conseil du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, en vue d'éviter
les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale.
(43) V. supra (note 20) et texte correspondant.
(44) Étude citée supra (note 21).
(45) Paul REUTER, Introduction au droit des traités, Paris, P.U.F., Publications de
l'Institut Universitaire des Hautes Études Internationales, 1985, p. 49, § 71.

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