La Cour constitutionnelle luxembourgeoise : dernière pierre à l'édi­fice des cours constitutionnelles en Europe occidentale - article ; n°2 ; vol.53, pg 453-482

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2001 - Volume 53 - Numéro 2 - Pages 453-482
Prévue par la révision de la Constitution du 12 juillet 1996, puis créée par la loi du 27 juillet 1997, la Cour constitutionnelle luxembourgeoise est à ce jour le dernier organe de justice constitutionnelle instauré en Europe occidentale. Peut-on pour autant la rattacher au « modèle européen de cour constitutionnelle » ou présente-t-elle des spécificités par rapport à ses aînées ? Puisque le constituant luxembourgeois a opté pour la création d'une juridiction spécialisée chargée de contrôler la conformité des lois par rapport à la Constitution et a par conséquent refusé de confier ce contrôle au juge ordinaire, le cas luxembourgeois peut être rattaché de manière incontestable aux autres cours constitutionnelles européennes. De même, des analogies apparaissent dans la composition et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise avec les cours européennes. En effet, l'indépendance des juges constitutionnels par rapport à l'autorité de nomination, l'autonomie statutaire de la Cour et la mise en place de règles précises en matière de procédure sont des caractéristiques communes aux organes de justice constitutionnelle européens. Cependant la Cour constitutionnelle luxembourgeoise possède quelques originalités dans ces domaines. Ainsi, la nomination des juges constitutionnels luxembourgeois se caractérise par une collaboration entre le pourvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, sans l'intervention du pouvoir législatif. De même, les arrêts de la Cour n'ont qu'une autorité relative de chose jugée. Mais c'est essentiellement au niveau de sa saisine et de ses attributions que la Cour constitutionnelle luxembourgeoise présente d'importantes spécificités. En effet, la Cour ne peut être saisie que par le juge ordinaire dans le cadre d'un procès au cours duquel il pose une question préjudicielle de conformité par rapport à la Constitution. Sont ainsi exclus de la saisine de la Cour les autorités politiques du pays et les individus. Par ailleurs, elle possède des attributions beaucoup plus limitées que les autres cours constitutionnelles européennes. Elle n'est chargée que du contrôle de la constitutionnalité des lois, à l'exclusion d'autres fonctions telles que le contentieux électoral ou le contrôle des conflits de compétences et elle ne peut que contrôler la constitutionnalité des lois et non pas celle des traités internationaux.
The Luxembourg Constitutional Court, provided for by the amendment to the Constitution of 12 July 1996 and created by the law of 27 July 1997, is at present the last body of constitutional law to be set up in Western Europe. Is it possible however to liken it to the European model of Constitutional Courts , or does it present particulars when compared with its elders ? In that the Luxembourg Constituent chose to set up a special jurisdiction in charge of monitoring the conformity of laws to the Constitution, and as a consequence refused to entrust such monitoring to ordinary judges, the case of Luxembourg may without any doubt be likened to other European Constitutional Courts. Parallels likewise appear between the make up and operation of the Luxembourg Constitutional Court and those of European Courts. Indeed the independence of constitutional judges from the appointing authority, the statutory autonomy of the Court, and the implementation of specifie rules in matters of procedure are characteristics shared by European bodies of constitutional law. The Luxembourg Constitutional Court however shows some originality in these areas. The appointment of Luxembourg constitutional judges is thus characterised by the cooperation between the executive and judiciary, free of any interference by the legislative. In the same way, decrees passed by the Court only have a relative authority as absolute judgment. It is however at the level of referrai and jurisdiction that the Luxembourg Constitutional Court presents significant characteristics. Cases may indeed only be laid before the Court by the ordinary judge within the framework of a suit along which an interlocutory question arises regarding compliance with the Constitution. Both the country 's political authorities and individual persons are thus excluded from the Court's referral. The Court's competence is also much more limited thon that of other European Constitutional Courts. It is only in charge of the control of the constitutionality of laws, to the exclusion of any other duties such as contentious electoral matters or the control of jurisdictional conflicts, and although it may control the constitutionality of laws, international agreements are excluded from its jurisdiction.
30 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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Mme Nicole Kuhn
M. Eric Rousseaux
La Cour constitutionnelle luxembourgeoise : dernière pierre à
l'édi­fice des cours constitutionnelles en Europe occidentale
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 53 N°2, Avril­juin 2001. pp. 453­482.
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Kuhn Nicole, Rousseaux Eric. La Cour constitutionnelle luxembourgeoise : dernière pierre à l'édi­fice des cours
constitutionnelles en Europe occidentale. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 53 N°2, Avril­juin 2001. pp. 453­482.
doi : 10.3406/ridc.2001.17985
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2001_num_53_2_17985Résumé
Prévue par la révision de la Constitution du 12 juillet 1996, puis créée par la loi du 27 juillet 1997, la
Cour constitutionnelle luxembourgeoise est à ce jour le dernier organe de justice constitutionnelle
instauré en Europe occidentale. Peut­on pour autant la rattacher au « modèle européen de cour
constitutionnelle » ou présente­t­elle des spécificités par rapport à ses aînées ? Puisque le constituant
luxembourgeois a opté pour la création d'une juridiction spécialisée chargée de contrôler la conformité
des lois par rapport à la Constitution et a par conséquent refusé de confier ce contrôle au juge ordinaire,
le cas luxembourgeois peut être rattaché de manière incontestable aux autres cours constitutionnelles
européennes. De même, des analogies apparaissent dans la composition et le fonctionnement de la
Cour constitutionnelle luxembourgeoise avec les cours européennes. En effet, l'indépendance des
juges constitutionnels par rapport à l'autorité de nomination, l'autonomie statutaire de la Cour et la mise
en place de règles précises en matière de procédure sont des caractéristiques communes aux organes
de justice constitutionnelle européens. Cependant la Cour constitutionnelle luxembourgeoise possède
quelques originalités dans ces domaines. Ainsi, la nomination des juges constitutionnels
luxembourgeois se caractérise par une collaboration entre le pourvoir exécutif et le pouvoir judiciaire,
sans l'intervention du pouvoir législatif. De même, les arrêts de la Cour n'ont qu'une autorité relative de
chose jugée. Mais c'est essentiellement au niveau de sa saisine et de ses attributions que la Cour
constitutionnelle luxembourgeoise présente d'importantes spécificités. En effet, la Cour ne peut être
saisie que par le juge ordinaire dans le cadre d'un procès au cours duquel il pose une question
préjudicielle de conformité par rapport à la Constitution. Sont ainsi exclus de la saisine de la Cour les
autorités politiques du pays et les individus. Par ailleurs, elle possède des attributions beaucoup plus
limitées que les autres cours constitutionnelles européennes. Elle n'est chargée que du contrôle de la
constitutionnalité des lois, à l'exclusion d'autres fonctions telles que le contentieux électoral ou le
contrôle des conflits de compétences et elle ne peut que contrôler la constitutionnalité des lois et non
pas celle des traités internationaux.
Abstract
The Luxembourg Constitutional Court, provided for by the amendment to the Constitution of 12 July
1996 and created by the law of 27 July 1997, is at present the last body of constitutional law to be set
up in Western Europe. Is it possible however to liken it to the "European model of Constitutional Courts
", or does it present particulars when compared with its elders ? In that the Luxembourg Constituent
chose to set up a special jurisdiction in charge of monitoring the conformity of laws to the Constitution,
and as a consequence refused to entrust such to ordinary judges, the case of Luxembourg
may without any doubt be likened to other European Constitutional Courts. Parallels likewise appear
between the make up and operation of the Luxembourg Court and those of European
Courts. Indeed the independence of constitutional judges from the appointing authority, the statutory
autonomy of the Court, and the implementation of specifie rules in matters of procedure are
characteristics shared by European bodies of constitutional law. The Luxembourg Constitutional Court
however shows some originality in these areas. The appointment of constitutional judges is
thus characterised by the cooperation between the executive and judiciary, free of any interference by
the legislative. In the same way, decrees passed by the Court only have a relative authority as absolute
judgment. It is however at the level of referrai and jurisdiction that the Luxembourg Constitutional Court
presents significant characteristics. Cases may indeed only be laid before the Court by the ordinary
judge within the framework of a suit along which an interlocutory question arises regarding compliance
with the Constitution. Both the country 's political authorities and individual persons are thus excluded
from the Court's referral. The Court's competence is also much more limited thon that of other European
Constitutional Courts. It is only in charge of the control of the constitutionality of laws, to the exclusion of
any other duties such as contentious electoral matters or the control of jurisdictional conflicts, and
although it may control the constitutionality of laws, international agreements are excluded from its
jurisdiction.R.I.D.C. 2-2001
LA COUR CONSTITUTIONNELLE
LUXEMBOURGEOISE :
DERNIÈRE PIERRE À L'ÉDIFICE DES COURS
CONSTITUTIONNELLES
EN EUROPE OCCIDENTALE
Nicole KUHN * et Éric ROUSSEAUX **
Prévue par la révision de la Constitution du 12 juillet 1996, puis créée
par la loi du 27 juillet 1997, la Cour constitutionnelle luxembourgeoise est
à ce jour le dernier organe de justice instauré en Europe
occidentale. Peut-on pour autant la rattacher au « modèle européen de cour
constitutionnelle » ou présente-t-elle des spécificités par rapport à ses
aînées ? Puisque le constituant luxembourgeois a opté pour la création d'une
juridiction spécialisée chargée de contrôler la conformité des lois par rapport
à la Constitution et a par conséquent refusé de confier ce contrôle au juge
ordinaire, le cas luxembourgeois peut être rattaché de manière incontestable
aux autres cours constitutionnelles européennes. De même, des analogies
apparaissent dans la composition et le fonctionnement de la Cour constitu
tionnelle luxembourgeoise avec les cours européennes. En effet, l'indépen
dance des juges constitutionnels par rapport à l'autorité de nomination,
l'autonomie statutaire de la Cour et la mise en place de règles précises en
matière de procédure sont des caractéristiques communes aux organes de
justice constitutionnelle européens. Cependant la Cour constitutionnelle
luxembourgeoise possède quelques originalités dans ces domaines. Ainsi,
la nomination des juges constitutionnels luxembourgeois se caractérise par
une collaboration entre le pourvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, sans
l'intervention du pouvoir législatif. De même, les arrêts de la Cour n'ont
qu'une autorité relative de chose jugée. Mais c'est essentiellement au niveau
* Maître de conférences à la Faculté de droit de Nancy et membre du CERDIE (Centre
d'études et de recherches en Droit international et européen).
** Avocat à la Cour de Luxembourg et de Paris. '
454 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
de sa saisine et de ses attributions que la Cour constitutionnelle luxembourg
eoise présente d'importantes spécificités. En effet, la Cour ne peut être
saisie que par le juge ordinaire dans le cadre d'un procès au cours duquel
il pose une question préjudicielle de conformité par rapport à la Constitution.
Sont ainsi exclus de la saisine de la Cour les autorités politiques du pays
et les individus. Par ailleurs, elle possède des attributions beaucoup plus
limitées que les autres cours constitutionnelles européennes. Elle n'est char
gée que du contrôle de la constitutionnalité des lois, à l'exclusion d'autres
fonctions telles que le contentieux électoral ou le contrôle des conflits de
compétences et elle ne peut que contrôler la constitutionnalité des lois et
non pas celle des traités internationaux.
The Luxembourg Constitutional Court, provided for by the amendment
to the Constitution of 12 July 1996 and created by the law of 27 July
1997, is at present the last body of constitutional law to be set up in
Western Europe. Is it possible however to liken it to the "European model
of Constitutional Courts ", or does it present particulars when compared
with its elders ? In that the Luxembourg Constituent chose to set up a
special jurisdiction in charge of monitoring the conformity of laws to the
Constitution, and as a consequence refused to entrust such monitoring to
ordinary judges, the case of Luxembourg may without any doubt be likened
to other European Constitutional Courts. Parallels likewise appear between
the make up and operation of the Luxembourg Constitutional Court and
those of Courts. Indeed the independence of constitutional judges
from the appointing authority, the statutory autonomy of the Court, and the
implementation of specific rules in matters of procedure are characteristics
shared by European bodies of constitutional law. The Luxembourg Constitu
tional Court however shows some originality in these areas. The appointment
of Luxembourg constitutional judges is thus characterised by the co-operat
ion between the executive and judiciary, free of any interference by the
legislative. In the same way, decrees passed by the Court only have a
relative authority as absolute judgment. It is however at the level of referral
and jurisdiction that the Luxembourg Constitutional Court presents signifi
cant characteristics. Cases may indeed only be laid before the Court by the
ordinary judge within the framework of a suit along which an interlocutory
question arises regarding compliance with the Constitution. Both the count
ry 's political authorities and individual persons are thus excluded from
the Court's referral. The Court's competence is also much more limited
than that of other European Constitutional Courts. It is only in charge of
the control of the constitutionality of laws, to the exclusion of any other
duties such as contentious electoral matters or the control of jurisdictional
conflicts, and although it may control the constitutionality of laws, interna
tional agreements are excluded from its jurisdiction.
Alors qu'une justice constitutionnelle existe aux États-Unis depuis
le début du XIXe siècle l, les États européens ont rejeté pendant longtemps
L'existence d'un contrôle de constitutionnalité des lois aux États-Unis trouve son
origine dans la volonté des colons américains de se protéger des excès et de la rigueur de
la législation britannique à leur encontre. Le contrôle de constitutionnalité des lois n'a
cependant pas été instauré dans la Constitution américaine du 17 septembre 1787, il est le
résultat du célèbre arrêt Marbury contre Madison de 1803, dans lequel la Cour Suprême KUHN/ROUSSEAUX : COUR CONSTITUTIONNELLE LUXEMBOURGEOISE 455
l'idée même d'un contrôle de constitutionnalité des lois sous prétexte que
la loi est l'œuvre de la représentation nationale et qu'elle ne peut être à
ce titre que parfaite. Ce n'est qu'à partir du XXe siècle que le dogme de
l'infaillibilité de la loi a connu quelques brèches en Europe et qu'est
apparue la nécessité d'instaurer un contrôle sur l'œuvre du Parlement2,
car ce dernier peut être source d'oppression. Et, si l'on excepte le cas
particulier de la Cour constitutionnelle autrichienne créée par la Constitu
tion du Ie1 octobre 1920, supprimée en 1938 après l'occupation de l'Au
triche par l'Allemagne, puis rétablie en 1945, c'est à partir de la fin de
la Seconde Guerre Mondiale qu'ont été créées en Europe occidentale les
premières cours constitutionnelles chargées du contrôle de la constitutionn
alité des lois. Ont été ainsi instaurés successivement de tels organes
de justice constitutionnelle en Italie en 1947, en République Fédérale
d'Allemagne en 1949, en France en 1958, au Portugal en 1976, en Espagne
en 1978 et en Belgique en 1980.
A cette première phase de création qui a conduit à la quasi-généralisat
ion des cours constitutionnelles en Europe occidentale 3, a succédé, à
partir des années 90, une seconde phase au cours de laquelle le phénomène
de justice constitutionnelle s'est étendu aux Pays d'Europe Centrale et
Orientale libérés de l'emprise soviétique, ainsi qu'à certaines anciennes
Républiques fédérées issues de l'éclatement de l'Union Soviétique en
1991 4.
La création d'une Cour constitutionnelle au Luxembourg en 1996
apparaît ainsi comme une curiosité dans le cadre de cette évolution,
puisqu'il s'agit à ce jour du dernier État d'Europe occidentale à s'être
doté d'une juridiction constitutionnelle 5. En effet, la Constitution luxem
bourgeoise du 17 octobre 1868 était restée muette sur la possibilité d'ins
taurer un contrôle de la conformité des lois par rapport à la Constitution,
l'article 95 du texte fondamental précisait seulement « les cours et trib
unaux n'appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu'autant
qu'ils sont conformes à la loi ». Par une interprétation large, cet article
95 aurait pu être le point de départ d'un contrôle de constitutionnalité
des lois exercé par le juge ordinaire. Or une telle évolution a été refusée
par la Cour supérieure de justice luxembourgeoise siégeant en Cour de
cassation dans un arrêt du 26 mai 1920 6, dans lequel elle a précisé dans
des États-Unis a estimé qu'elle était compétente pour juger la conformité des lois par rapport
à la Constitution.
2 Louis FAVOREU précise sur ce point : « II a fallu, en Europe, les traumatismes de
la Seconde Guerre pour que la plupart des pays se résolvent à accepter le contrôle de la
législation nationale», Droit constitutionnel, Paris, Précis Dalloz, 1998, p. 209.
3 Seuls deux pays en Europe occidentale n'ont pas créé de Cour constitutionnelle : le
Royaume-Uni et les Pays-Bas.
4 Ont été ainsi créées des cours constitutionnelles par exemple en Bulgarie, Croatie,
Hongrie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovénie et en Arménie, Lituanie et
Russie.
5 Andorre a précédé dans ce domaine le Luxembourg. En effet, la Constitution d'Andorre
du 28 avril 1993 a créé un Tribunal constitutionnel.
6 Cour supérieure de justice réunie en Cour de cassation, 26 mai 1920, Pasicrisie
luxembourgeoise (Recueil de la jurisprudence luxembourgeoise), t. XI, pp. 72 à 74. 456 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
une formule restrictive : « les tribunaux sont incompétents pour décider
qu'une loi est contraire à la Constitution (...), de sorte qu'ils doivent
l'appliquer même si elle est inconstitutionnelle ».
Cette jurisprudence constante depuis 1920 a cependant engendré une
lacune juridique : puisque la possibilité de contrôler la constitutionnalité
des lois a ainsi été refusée au juge ordinaire et qu'aucune autre solution
n'a été envisagée, le Grand-Duché de Luxembourg n'a pas connu de
système de justice constitutionnelle pendant plus d'un siècle 7.
Et ce n'est finalement que le 12 juillet 1996, suite à de nombreuses
réflexions 8, que la Chambre luxembourgeoise des députés, réunie en
Constituante, a adopté la révision constitutionnelle ajoutant à l'article 95
de la Constitution, deux nouveaux articles : l'article 95 bis sur l'organisa
tion de l'ordre administratif et l'article 95 ter sur la création d'une Cour
constitutionnelle, chargée de statuer sur la conformité des lois à la Constitu9. Après avoir adopté sans difficulté cette révision constitutionnelle 10
et conformément à l'article 95 ter, § 4 qui précise que « l'organisation de
la Cour Constitutionnelle et la manière d'exercer ses attributions sont
réglées par la loi », les députés luxembourgeois ont voté la loi du 27 juillet
1997 n sur les compétences et les règles de fonctionnement de cet organe.
Quelles sont les raisons qui ont finalement incité les plus hautes
autorités de l'État luxembourgeois à instaurer une justice constitutionnelle
dans ce pays en 1996 ? Elles sont d'ordre structurel et conjoncturel.
La principale motivation à l'origine de cette innovation se retrouve
dans les différents documents parlementaires préalables à l'adoption de
la loi de 1996, et n'est pas différente de celle à l'origine de la création
des autres Cours constitutionnelles européennes : il s'agit d'obliger le
Parlement à respecter les principes contenus dans la Constitution et par
7 Cependant, il convient de remarquer que le Conseil d'État luxembourgeois, qui
intervient dans le processus législatif en donnant un avis consultatif, a traditionnellement
assuré pendant ces années un certain contrôle de la constitutionnalité des lois. En effet, il
s'est arrogé le pouvoir de faire remarquer à la Chambre des députés une éventuelle contradic
tion entre la Constitution et la loi en cours d'adoption.
8 V. par ex., la décision de la Chambre des députés en 1994 de charger Francis
DELPERÉE, professeur de droit constitutionnel, de rendre un avis sur la révision de l'article
95 de la Constitution et sur la question du contrôle de la constitutionnalité des lois. Un
rapport a été présenté à la Chambre des députés par F. DELPERÉE en septembre 1994,
Doc. pari. n° 3914, session ordinaire 1994-1995. Ce rapport a été publié sous le titre : « Le
contrôle de constitutionnalité des lois au Grand-Duché de Luxembourg », Annales du Droit
luxembourgeois, Bruxelles, éd. Bruylant, 1995, vol. 5, pp. 1 1 à 38. F. DELPERÉE a également
rédigé avec C. FREMAULT DE CRAYENCOUR un article intitulé : « La Cour constitution
nelle luxembourgeoise» et publié dans les Annales du Droit luxembourgeois, 1998, vol. 8,
pp. 95 à 113.
9 Loi du 1.2 juillet 1996 portant révision de l'article 95 de la Constitution, Mémorial
(Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg), A (Recueil de législation) 1996, pp. 1318
à 1319. L'article II de la loi a fixé la date d'entrée en vigueur de ce texte à compter du
1er janvier 1997.
10 La révision constitutionnelle du 12 juillet 1996 a été adoptée par 43 voix pour, 15
abstentions et aucune voix contre.
" Loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, Mémorial
A 1997, pp. 1724 à 1726. Cette loi a pour origine la proposition du député Luc FRIEDEN
du 15 octobre 1996, Doc. pari. nu4218, session ordinaire 1996-1997. :
KUHN/ROUS SEAUX COUR CONSTITUTIONNELLE LUXEMBOURGEOISE 457
conséquent de consolider l'État de droit. En effet, il ressort de ces textes
que la Cour constitutionnelle a été créée afin que « le pouvoir législatif,
même légitimé par le peuple souverain, respecte impérativement les princi
pes retenus par le pouvoir constituant ; la Cour constitutionnelle devient
ainsi l'instrument juridique capable d'atténuer la rigueur de la règle majorit
aire » 12.
Par ailleurs, il existe une raison circonstancielle qui explique cette
création. Il s'agit de l'arrêt Procola 13 rendu par la Cour européenne des
Droits de l'Homme le 28 septembre 1995, aux termes duquel cette dernière
a constaté un cumul, pour certains membres du Conseil d'État luxembourg
eois, entre les fonctions consultatives et les fonctions juridictionnelles.
Cette confusion entre ces deux types de fonctions, contraire à l'article 6,
§ 1er de la Convention européenne des Droits de l'Homme de 1950 a
imposé au Luxembourg la réorganisation de son Conseil d'État. Et la
réforme du contentieux administratif a entraîné l'instauration d'une cour
constitutionnelle dans ce pays 14.
Les circonstances de création de la Cour constitutionnelle luxembourg
eoise ayant été rappelées, ainsi que le large consensus politique dont
elle a été entourée , il paraît opportun de s'interroger sur ce nouvel
organe après quelques années d'existence.
En effet, et alors que par l'instauration d'une telle Cour, le Luxemb
ourg a rejoint les États européens qui se sont dotés d'une justice constitu
tionnelle, peut-on affirmer que cet organe présente des spécificités par
rapport à ce qu'il est désormais convenu d'appeler « le modèle européen
de Cour constitutionnelle » 16 ?
Si des analogies paraissent indéniables dans la composition et dans
le fonctionnement de cette juridiction avec ceux des autres Cours constitu
tionnelles européennes, il est en revanche possible de constater une spécifi
cité de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise par rapport au modèle
européen en ce qui concerne la saisine et les attributions de la Cour. En
effet, il a été organisé dans cet État un système dans lequel le juge
ordinaire détient un rôle fondamental, puisqu'il lui revient le pouvoir de
12 Rapport de la Commission des institutions et de la révision de la Constitution du
20 juin 1997, p. 1, Doc. pari. n°4218, session ordinaire 1996-1997. Le rapport ajoute « la
Cour constitutionnelle luxembourgeoise devra garantir la jouissance des libertés et des droits
au travers du respect de la Constitution. Elle consolidera la démocratie constitutionnelle ».
13 Arrêt Procola contre Luxembourg, aff. 323-26 du 28 septembre 1995, Annuaire de
la CEDH 1995, pp. 323 à 326.
14 F. DELPERÉE et C. FREMAULT de CRAYENCOUR ont remarqué à ce propos
dans leur article, op. cit., p. 96 : «L'instauration du contentieux constitutionnel s'inscrit la foulée de la réforme du contentieux administratif».
15 Déjà dans un avis du 6 mai 1994, Doc. pari, session ordinaire 1993-1994, n° 3685,
le Conseil d'État luxembourgeois écrivait : « il peut être raisonnablement admis qu'il existe,
à l'heure actuelle, un large consensus sur l'opportunité d'introduire un contrôle de constitu-
tionnalité des lois (...). Il semble y avoir unanimité en faveur d'un contrôle juridictionnel ».
De même, dans son rapport de septembre 1 994, op. cit. , p. 2, F. DELPERÉE constatait que
les différents partis politiques luxembourgeois étaient d'accord sur l'organisation d'un tel
contrôle au Grand-Duché.
16 L'auteur de cette expression est Louis FAVOREU. 458 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
saisir la Cour constitutionnelle. Ceci confère ainsi au cas luxembourgeois
une grande originalité, non pas par la seule existence de ce rôle dévolu
au juge ordinaire, car la procédure de contrôle par voie préjudicielle
existe également dans d'autres pays européens, mais par le fait qu'au
Luxembourg, seul le juge ordinaire puisse saisir la Cour constitutionnelle,
à l'exclusion des individus et de toute autorité politique. Cette saisine
restrictive de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise ainsi que des
compétences limitées au seul contrôle de constitutionnalite des lois expli
quent le peu d'arrêts rendus par cet organe : dix depuis sa création.
Du fait de l'existence de ces traits originaux, la Cour constitutionnelle
peut ainsi être qualifiée de « formule spécifique et proprement luxembourg
eoise » 17.
Cependant, il semble que cette spécificité du système luxembourgeois
par rapport au modèle européen de Cour constitutionnelle traduise non
pas la volonté des auteurs de la loi de se démarquer ainsi des autres
juridictions constitutionnelles européennes, mais d'instaurer un contrôle
de constitutionnalite des lois très technique et par conséquent exempt de
toute considération politique.
I. LES RESSEMBLANCES ENTRE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
LUXEMBOURGEOISE ET LE MODÈLE EUROPÉEN
DE COUR CONSTITUTIONNELLE : COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT
Puisque le Luxembourg a écarté le modèle américain de justice
constitutionnelle et a par conséquent refusé de confier le contrôle de la
constitutionnalite des lois au juge ordinaire, il a opté pour la création d'une
juridiction spécialisée, située en dehors des deux ordres de juridiction. Cette
première caractéristique essentielle de la justice constitutionnelle instaurée
au Grand-Duché de Luxembourg en 1996 permet de rattacher de manière
incontestable le cas luxembourgeois aux autres Cours constitutionnelles
européennes, puisqu'il a été ainsi décidé de créer un organe spécifique
chargé de la constitutionnalite des lois.
De ce trait commun découlent des ressemblances dans la composition
et dans le fonctionnement de l'organe entre le Luxembourg et les autres
États européens, ce qui n'empêche cependant pas la Cour constitutionnelle
du Grand-Duché de présenter quelques spécificités dans ce domaine par
rapport à ses aînées.
A. — La composition de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise
La de la Cour est prévue dans l'article
95 ter de la Constitution luxembourgeoise, tel qu'il résulte de la révision
constitutionnelle du 12 juillet 1996. Le nouvel organe est ainsi composé
de neuf membres qui sont : le Président de la Cour supérieure de justice,
17 L'expression est de F. DELPEREE dans son rapport de septembre 1994, op. cit.,
p. 9. KUHN/ROUSSEAUX : COUR CONSTITUTIONNELLE LUXEMBOURGEOISE 459
le Président de la Cour administrative, deux conseillers à la Cour de
cassation 18 et cinq magistrats. Avec ses neufs membres, la Cour luxem
bourgeoise figure ainsi parmi les organes européens de justice constitution
nelle les moins importants quantitativement .
En ce qui concerne la procédure de nomination de ses neuf membres,
s'il est prévu à l'article 3, § 2 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisat
ion de la Cour constitutionnelle que tous les membres de la Cour sont
nommés par le Grand-Duc, le paragraphe 3 du même article atténue le
pouvoir de ce dernier dans ce domaine en précisant que quatre des neuf
membres sont des membres de droit, à savoir le Président de la Cour
supérieure de justice, le Président de la Cour administrative et les deux
conseillers à la Cour de cassation. Par cette disposition, le législateur a
ainsi souhaité que les plus hauts magistrats du pays soient automatiquement
membres de la Cour.
Par conséquent, dans les faits, le Grand-Duc ne nomme que cinq
membres de la Cour constitutionnelle. Et sa liberté de désignation est une
nouvelle fois atténuée par la loi de 1997 puisqu'il doit les nommer « sur
l'avis conjoint de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrat
ive » 20. Cette collaboration entre les plus hautes Cours de l'État doit
ainsi permettre de présenter au Grand-Duc des candidats provenant des
deux ordres de juridiction. Pour rendre cet avis, la Cour supérieure de
justice et la Cour administrative se réunissent en assemblée générale
conjointe, convoquée par le Président de la Cour supérieure de justice.
Cette assemblée présente au Grand-Duc trois candidats pour chaque poste
à pourvoir, ce qui ne laisse qu'une marge de manœuvre réduite à ce
dernier 21.
La procédure de désignation des membres de la Cour constitutionnelle
luxembourgeoise possède ainsi une certaine originalité. En effet, contraire
ment à la plupart des États européens, l'organe parlementaire n'est pas
18 Au Luxembourg, la Cour de cassation est la juridiction suprême de l'ordre judiciaire.
La Cour administrative, créée par la révision de la Constitution du 12 juillet 1996, est la
juridiction suprême de l'ordre administratif. La Cour supérieure de justice, qui comprend
la Cour de cassation et la Cour d'appel, exerce quant à elle trois attributions : elle règle
les conflits de compétences entre les juridictions luxembourgeoises, elle statue sur la responsab
ilité pénale des membres du Gouvernement mise en cause par la Chambre des députés et
elle exerce les actions disciplinaires contre les magistrats.
19 Par exemple, le Conseil constitutionnel français est composé de neuf membres, la
Cour d'arbitrage belge et le Tribunal espagnol de douze membres, le Tribunal
constitutionnel portugais de treize membres, la Cour constitutionnelle autrichienne de quatorze
membres, la Cour constitutionnelle italienne de quinze membres et la Cour constitutionnelle
allemande de seize membres.
20 Art. 3, § 4 de la loi du 27 juillet 1997.
21 Conformément à cette procédure de désignation, la composition actuelle de la Cour
constitutionnelle luxembourgeoise est la suivante : M. Marc THILL, Président de la (et Président de la Cour supérieure de justice), M. Georges KILL, Vice-
Président de la Cour constitutionnelle (et Président de la Cour administrative), M. Marc
SCHLUNGS, Mme Andrée WANTZ, M. Jean Mme JENTGEN, Marion LANNERS, Mme Marie-Paule M. Roland ENGEL, SCHMIT, Mme conseillers Léa MOUSEL, à la Cour
constitutionnelle. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001 460
associé à la désignation des juges constitutionnels luxembourgeois 22 : la
Chambre des députés ne nomme pas directement les membres de la Cour,
ni ne propose des juges au Grand-Duc. La nomination des membres de
la Cour est de la seule compétence du Grand-Duc 23. Cependant le rôle
fondamental joué par ce dernier dans la désignation des juges constitution
nels est fortement tempéré par l'existence de membres de droit à la Cour
et par la liste établie conjointement par les deux juridictions suprêmes.
Par conséquent, cette procédure de désignation se caractérise plutôt par
une collaboration entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Le
Grand-Duché de Luxembourg a ainsi instauré un mode de nomination
très différente par exemple du cas français qui prévoit que sur les neuf
membres du Conseil constitutionnel, trois sont nommés par le Président
de la République, trois par le Président de l'Assemblée Nationale et
trois par le Président du Sénat 24, ce qui correspond à une nomination
éminemment politique.
Par ailleurs, conformément à l'article 95 ter, § 3 de la Constitution,
l'article 3, § 4 de la loi du 27 juillet 1997 précise que parallèlement aux
membres de droit qui sont des magistrats, les cinq autres membres de la
Cour constitutionnelle doivent avoir cette qualité 25. Les raisons à l'origine
de cette exigence concernant la qualification professionnelle des membres
de la Cour sont à rechercher dans la volonté du constituant de créer
une juridiction constitutionnelle composée de spécialistes et d'éviter des
nominations éventuellement politiques 26. Par cette solution, le Luxem
bourg se distingue des autres États européens dont les membres sont
souvent issus d'autres milieux que la magistrature.
En effet, les qualités exigées pour être juge constitutionnel sont en
général moins contraignantes que celles prévues par le Luxembourg : par
exemple, l'Italie précise que les quinze membres de la Cour constitution
nelle doivent être des magistrats, des professeurs de droit ou des avocats ;
22 Par exemple, sur les seize membres de la Cour constitutionnelle allemande, huit
sont nommés par le Bundestag et huit par le Bundesrat ; sur les quinze membres de la Cour
constitutionnelle italienne, cinq sont nommés par le Président de la République, cinq par
le Parlement et cinq par les Magistratures suprêmes. Par ailleurs, les douze membres de la
Cour d'arbitrage belge sont nommés par le Roi, mais sur une liste double présentée alternativ
ement par le Sénat et la Chambre des représentants. Pour un tableau comparatif des règles
de composition des juridictions constitutionnelles en Europe occidentale, L. FAVOREU :
Les cours constitutionnelles, «Que sais-je ? », PUF, Paris, 1996, pp. 20 à 21.
23 La nomination des neuf membres de la Cour par le Grand-Duc a été envisagée dès
la proposition de loi du député Luc Frieden du 15 octobre 1996, op. cit., article 3, § 2.
Article 56 de la Constitution française du 4 1958.
25 La loi du 27 juillet 1997 ne précise pas de quelle juridiction ces cinq magistrats
doivent provenir. Sur ce point, le député Luc Frieden proposait que tous les membres de
la Cour soient des magistrats en exercice soit auprès de la Cour supérieure de justice, soit
auprès de la Cour administrative, op. cit., article 3, § 2. Or le Conseil d'Etat, dans son avis
du 28 mars 1997, Doc. pari. n°4218, session ordinaire 1996-1997, s'est opposé à cette
proposition. En effet, conformément à l'article 95 ter, § 3 de la Constitution qui évoque les
« cinq magistrats », il a estimé qu'il ne convenait pas de préciser la juridiction à laquelle
ils appartiennent.
Ces raisons sont expliquées dans le rapport de la Commission des institutions et de
la révision constitutionnelle du 20 juin 1997, op. cit., p. 3.

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