La crise rwandaise de 1994 et les Nations Unies - article ; n°1 ; vol.40, pg 214-242

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Annuaire français de droit international - Année 1994 - Volume 40 - Numéro 1 - Pages 214-242
29 pages
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Publié le : samedi 1 janvier 1994
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M. le professeur Jean-Denis
Mouton
La crise rwandaise de 1994 et les Nations Unies
In: Annuaire français de droit international, volume 40, 1994. pp. 214-242.
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Mouton Jean-Denis. La crise rwandaise de 1994 et les Nations Unies. In: Annuaire français de droit international, volume 40,
1994. pp. 214-242.
doi : 10.3406/afdi.1994.3190
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1994_num_40_1_3190ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL
XL - 1994 - Editions du CNRS, Paris
LA CRISE RWANDAISE DE 1994
ET LES NATIONS UNIES
Jean-Denis MOUTON
Si l'opinion publique internationale fut choquée par les images des
massacres dont le Rwanda fut le théâtre à partir d'avril 1994, les Nations
Unies ne pouvaient être surprises car la répétition régulière de soubresauts
politico-militaires, accompagnés de massacres, avait finalement amené
l'O.N.U., dans la dernière période, à s'impliquer dans la situation de ce pays.
La première vague de massacres qui émaillent l'histoire moderne du
Rwanda est antérieure à son indépendance proclamée le 1er juillet 1962, en
même temps que celle du Burundi voisin. Ces deux pays, organisés depuis
des siècles en une monarchie unique, sous dynastie tutsie, connaissaient des
structures politiques subtilement hiérarchisées et différenciées selon les
zones régionales. Si au Burundi, les Hutus pouvaient occuper des fonctions
politiques importantes, par contre le pouvoir au Rwanda était réservé aux
Tutsis. Après avoir été intégré à l'Afrique orientale allemande à la fin du
XIXe siècle, le royaume du Rwanda-Urundi est placé sous le mandat de la
Société des Nations et administré par la Belgique depuis 1924. La colonisa
tion belge fut marquée par un renforcement de la domination tutsie, fondée
sur une idéologie coloniale accentuant le clivage ethnique au profit des
Tutsis (1).
Au fur et à mesure de la préparation du Rwanda-Urundi à l'autonomie
puis à l'indépendance, en vertu de la Charte des Nations Unies, le climat
politique au Rwanda se durcit, les Hutus tentant de s'organiser pour s'a
ffranchir de la domination politique et sociale qu'ils subissaient.
Face au durcissement réactif de la dynastie tutsie qui s'ensuivit, une
première explosion survint en 1959 aboutissant à un premier massacre de
Tutsis et à un premier exode important de ce groupe ethnique dans les pays
voisins. Dans ce climat agité, les autorités belges, à contre-pied de leur
politique antérieure, remplacèrent les tutsies par des Hutus, et
tentèrent d'instaurer un régime démocratique. A la suite de la réticence
exprimée par les Nations Unies à cette politique et après de multiples
incidents, eurent lieu en septembre 1961 des élections générales sous contrôle
onusien; en sortirent la suppression de la royauté et l'établissement de la
(*) Jean-Denis Mouton, professeur à l'Université Nancy 2, directeur du CERDIP (Centre
d'Etudes et de Recherches sur le Droit International et la Paix).
(1) Sur ces aspects voir J. Vansina, L'évolution du Royaume Rwanda des origines à 1900,
Bruxelles 1962 ; J.P. Chretien, Burundi l'histoire retrouvée, Karthala, Paris, 1993 ; F. Reyntjens,
L'Afrique des grands lacs en crise : Rwanda, Burundi, 1988-1994, Karthala, Paris, 1994 ; G. Conac,
«Le drame rwandais» in R.A., 1994, n° 279, mai-juin, pp. 290-298. CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 215 LA
République. Celle-ci accéda à l'indépendance le 1er juillet 1962, en même
temps que l'Etat jumeau du Burundi, après que l'O.N.U. ait tenté de maint
enir l'unité politique de ces deux pays, en vain.
Depuis lors l'histoire du Rwanda se confond largement avec une tentative
continuellement renouvelée du pouvoir hutu de défendre les acquis de sa
triple révolution (politique, sociale et anticoloniale) contre les assauts répétés
des réfugiés tutsis, à partir du Zaïre, du Burundi, de la Tanzanie, et de
l'Ouganda, visant à reconquérir le pouvoir.
En 1963 et en 1966, des tentatives de reconquêtes aboutissent à de
nouveaux massacres et à de nouveaux exodes. En 1972, le massacre de Tutsis
par des Hutus au Burundi (en révolte contre la domination tutsie dans ce
pays) suivi par une violente répression du pouvoir à l'égard de ceux-ci,
provoque, par un principe de vases communicants malheureusement devenu
habituel dans cette région, des réactions au Rwanda, dont le gouvernement
commençait à faire preuve d'ouverture à l'égard de la minorité tutsie;
s'ensuivent de nouveaux massacres et l'arrivée au pouvoir de l'armée sous
l'autorité du général Habyarimana. En dépit de son objectif déclaré de
rééquilibrage des pouvoirs, ethnique et régional, le nouveau régime, qui se
dote d'un parti unique, le M.R.N.D. (Mouvement révolutionnaire national
démocratique), ne parvient pas à amorcer cette mutation.
Il faut dire qu'en 1979 s'est créé en Ouganda le F.P.R. (Front patriotique
rwandais), qui se fixe pour objectif la reconquête militaire et politique du
Rwanda. En octobre 1990 plusieurs milliers de maquisards du F.P.R. enva
hissent le nord-ouest du pays et menacent suffisamment le pouvoir pour que
celui-ci demande une assistance militaire à la France et à la Belgique. A
partir de cette date et jusqu'en août 1993, le Rwanda devait connaître une
situation caractérisée par trois traits.
Premier trait : une poursuite des combats, parfois larvée, parfois ouverte,
entre le F.P.R. et l'armée rwandaise, et une succession de massacres en
particulier provoqués par les milices para gouvernementales (les inter-
ahamwe « ceux qui attaquent ensemble ») en octobre 1990, janvier et février
1991, en mars 1992 (2).
Deuxième trait : un appui de plus en plus marqué de la France au
président Habyarimana; déploiement autour des lieux stratégiques de para
chutistes chargés, en principe, d'une simple mission de protection des res
sortissants français en octobre 1990, puis maintien d'un contingent de
plusieurs centaines de militaires; montée en puissance d'une assistance
militaire technique et logistique à partir de 1990 (sur la base d'un accord
de juillet 1975) (3).
Troisième trait : tentatives multiples d'accords de cessez-le-feu, tous
mort-nés, sous l'influence des Etats de la région (en particulier la Tanzanie),
de la France, de l'O.U.A. et enfin de l'O.N.U. (fin octobre 1990, mars 1991,
juillet-août 1992, mars 1993).
C'est en effet en mars 1993, à la suite de la reprise des pourparlers
d'Arusha entre le Gouvernement rwandais et le F.P.R. que le Conseil de
Sécurité se saisit de la question rwandaise ; dans une Résolution il invite le
Secrétaire général à étudier, en collaboration avec l'O.U.A., la possibilité
(2) Voir Rapport préliminaire de la Commission d'experts indépendants établie conformément
à la Résolution 935 (1994) du Conseil de Sécurité, S/1994/1125, sp.12.
(3) Voir Le Monde du 22/06/1994. LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 216
d'établir une force internationale, chargée de la protection et de l'assistance
humanitaire de la population et du contrôle de l'application du cessez-le-
feu (4).
Puis, trois mois plus tard, une Résolution du Conseil de Sécurité décide
la création de la M.O.N.U.O.R. (Mission d'observation des Nations Unies
Ouganda-Rwanda) chargée, du côté ougandais de la frontière avec le Rwanda,
d'observer que ne parvienne pas une assistance militaire au F.P.R., et appelle
le Gouvernement rwandais et le F.P.R. à conclure un Accord de paix global (5).
L'Accord de paix sera finalement signé dans la capitale tanzanienne le
4 août 1993.
L'Accord de paix d'Arusha, signé par le Président de la République
rwandaise et le Président du F.P.R. , en présence d'un certain nombre d'au
torités (6), entré en vigueur le même jour, se compose de l'accord proprement
dit, des accords de cessez-le-feu de 1991 et 1993 et de 5 protocoles y annexés.
Cet accord met fin à la guerre et prévoit les bases institutionnelles d'une
période de transition. Il dispose que de nombreux articles de la Constitution
rwandaise de juin 1991 sont remplacés par ses dispositions et qu'en cas de
conflit, cette «loi fondamentale» primera sur toute autre disposition consti
tutionnelle.
Les institutions de transition, qui devront être mises en place dans les
37 jours suivant la signature du 4 août jusqu'à la tenue d'élections nationales,
22 mois après, sont composées d'un Exécutif avec le maintien en fonctions
du chef de l'Etat flanqué d'un premier ministre nommément désigné par
l'Accord de paix, à la tête gouvernement de transition à base élargie
(formé de 22 ministres dont 5 du F.P.R.), et d'une assemblée nationale de
transition (représentant l'ensemble des partis politiques sur la base d'une
clef de répartition prévue par l'accord).
Afin de créer les conditions nécessaires à la réussite de cette mise en
place, l'Accord d'Arusha prévoit que l'O.N.U. enverra une force internationale
neutre, en même temps que devront partir du Rwanda les troupes étrangères
(c'est-à-dire les troupes françaises qui termineront leur retrait le 15 décembre
1993).
Mais la période qui s'ouvrait, loin de répondre à ce schéma, devait être
marquée par une nouvelle série de conflits politiques et de violences, malgré
le déploiement de la M.I.N.U.A.R. (Mission des Nations Unies pour l'assi
stance au Rwanda) dont la création fut décidée par la Résolution 872 du 5
octobre 1993 (7) ; toutes les tentatives de consultations politiques, sous la
médiation du représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies
ou du Président tanzanien, sont précédées et suivies par des flambées de
violence (novembre 1993, février 1994) (8), qui ont pour objet et pour effet
de faire reculer la mise en place des institutions (9).
(4) Résolution 812 (1993) du 12/03/1993, S/Res/812 (1993).
(5)846 du 22/06/1993, S/Res/846
(6) A savoir le « facilitateur », Président de la République de Tanzanie, le Président de la
République de l'Ouganda, le Président de la République du Burundi, le représentant du « média
teur » Premier ministre du Zaïre, le Secrétaire général de l'O.U.A., le du Secrétaire
général des Nations Unies, le représentant du Président en exercice de l'O.U.A., des représentants
de l'Allemagne, de la Belgique, des U.S.A., de la France, du Nigeria, du Zimbabwe.
(7) Résolution 872 (1993) du 05/10/1993, S/Res/872 (1993).
(8) Au cours de ce nouvel épisode deux responsables de partis politiques furent assassinés
à la sortie d'un Conseil des ministres chargé de préparer les institutions provisoires.
(9) Voir Rapport du Secrétaire général sur la M.I.NU.A.R., 30/12/1993, S/26927 et deuxième
rapport intérimaire du sur la M.I.N.U.A.R., 30/03/1994, S/1994/360. LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 217
II faut dire que la situation au Burundi, pendant la même période et
suivant le principe des vases communicants, contribue à compliquer les
choses. Une tentative de putsch militaire contre le premier président hutu
de ce pays, en octobre 1994, provoque une nouvelle flambée de massacres
et une nouvelle vague d'exodes. Après que le putsch ait échoué (mais que
le président ait été assassiné), l'élection de M. Ntaryamira, en février 1994
ne met pas fin aux violences interethniques.
C'est dans ce contexte de blocage institutionnel au Rwanda et de vio
lences au Rwanda et au Burundi que les deux présidents se rendent, début
avril, à un Sommet régional en Tanzanie consacré aux crises dans ces deux
Etats.
C'est au retour de ce Sommet que le 6 avril l'avion, qui transporte les
présidents Habyarimana et Ntaryamira, est abattu à proximité de l'aéroport
de Kigali.
Les massacres d'une ampleur inégalée, dont cet événement allait mar
quer le départ, ne pouvaient laisser les Nations Unies à l'écart puisque la
M.I.N.U.A.R. était sur le terrain. Cette présence devait éclairer la difficulté
et l'ambiguïté du recours à la force internationale dans la crise rwandaise
(I). Quant aux solutions proposées par les Nations Unies pour tenter de
répondre aux problèmes consécutifs à cette crise, on ne peut que relever, là
encore, les difficultés et leur inachèvement (II).
I. - DIFFICULTÉ ET AMBIGUÏTÉ DU RECOURS À LA FORCE
INTERNATIONALE DANS LA CRISE RWANDAISE
La succession des formes onusiennes de recours à la force en l'espace
de quelques mois illustre les difficultés des Nations Unies à décider une
réponse adéquate à la crise rwandaise ainsi que les ambiguïtés de sa mise
en œuvre.
1. De M.I.N.U.A.R. à M.I.N.U.A.R. bis
La M.I.N.U.A.R., décidée par la Résolution du 5 octobre 1993 (cf. supra),
se présente comme une force de maintien de la paix à certains égards
révélatrice de l'évolution récente affectant celle-ci. Certes sur le plan de son
cadre juridique, il s'agit d'une opération classique ; la Résolution 872 fonde
la création de cette force sur une logique d'accord des parties concernées, le
Gouvernement de la république rwandaise et le F.P.R. ayant manifesté leur
accord à la création et au déploiement de la M.I.N.U.A.R. (10). Certes aussi,
la M.I.N.U.A.R. se voit conférer un mandat classique d'opération de maintien
de la paix : supervision de l'accord de cessez-le-feu, surveillance de zones
démilitarisées, des conditions de sécurité générale jusqu'aux
élections prévues par l'Accord d'Arusha... Mais, en même temps, la
M.I.N.U.A.R. intègre une composante humanitaire révélatrice des opérations
(10) Voir requête conjointe relative à la mise en place d'une force internationale neutre au
Rwanda adressée aux Nations Unies annexée à la lettre en date du 14 juin 1993, adressée au
Président du Conseil de Sécurité par le représentant permanent du Rwanda auprès de l'O.N.U.,
S/25961. LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 218
de maintien de la paix récentes (11); c'est ainsi qu'elle devra aider à la
coordination des activités d'assistance humanitaire liées aux opérations de
secours, contribuer au déminage, contrôler les processus de rapatriement des
réfugiés rwandais et de réinstallation des personnes déplacées.
Sur le plan des moyens, la Résolution 872 autorise le Secrétaire général
à déployer un premier contingent de casques bleus à Kigali pour une période
initiale de 6 mois en liant les déploiements additionnels à la bonne exécution
de l'Accord de paix; par ailleurs, elle prévoit l'intégration de la M.O.N.U.O.R.
(cf. supra) (12) et, en accord avec l'O.U.A., du G.O.M.N. (Groupe
d'observateurs militaires neutres) (13).
Fin mars 1994, ce dispositif compte effectivement 2 534 casques bleus
dont les plus gros contingents sont fournis par le Bangladesh, le Ghana et
la Belgique, le Conseil de Sécurité ayant autorisé le Secrétaire général à
déployer un second bataillon dans la zone démilitarisée. Dans cette Résolut
ion, le Conseil de Sécurité souligne que la M.I.N.U.A.R. ne sera assurée
d'un appui suivi que si les parties appliquent intégralement et rapidement
l'Accord de paix (14).
Le Secrétaire général dans son rapport du 30 décembre 1993 (voir supra
note 9) avait noté des signes inquiétants expliquant le retard pris dans la
mise en œuvre des institutions de transition, en particulier les agissements
«d'un groupe bien armé et qui passe pour impitoyable».
Début 1994, l'inquiétude s'accroît au point que le Président du Conseil
de Sécurité marque solennellement dans une déclaration la préoccupation
de cet organe et renouvelle la menace de désengagement de l'O.N.U. (15).
Fin mars 1994, le Secrétaire général ne pouvait que réitérer ces menaces
et, s'il recommandait finalement la prolongation du mandat de la
M.I.N.U.A.R. pour 6 mois, il assortissait cette recommandation au Conseil
de Sécurité d'un réexamen à l'échéance de 2 mois (16). Le Conseil de Sécurité
accepte de prolonger la M.I.N.U.A.R. de 4 mois, avec une clause de révision
de 6 semaines, le... 5 avril 1994 (17).
Et c'est ainsi que la se retrouve au centre de la tourmente
qui s'enclenchera au lendemain du double attentat du 6 avril. Le déchaîne
ment d'éléments des forces gouvernementales et des milices se traduit im
médiatement par l'assassinat du premier ministre et d'autres membres du
gouvernement réfugiés dans les locaux du P.N.U.D., au cours duquel périssent
une dizaine de soldats du contingent belge de la M.I.N.U.A.R..
A la suite de ce traumatisme initial et alors que les Gouvernements
français et belge montent une opération d'évacuation de leurs ressortissants
par l'envoi de parachutistes, les deux semaines qui suivent le 6 avril 1994
vont être marquées par une totale impuissance puis par un quasi retrait de
la M.I.N.U.A.R.
(11) Voir O. Corten et P. Klein, «Action humanitaire et chapitre VII : la redéfinition du
mandat et des moyens d'action des forces des Nations Unies », A.F.D.I., 1993, pp. 105 et s.
(12) La Résolution 891 (1993) adoptée par le Conseil de Sécurité le 20/12/1993 note que
cette intégration a un caractère purement administratif et n'a aucune incidence sur son mandat
propre, qui sera reconduit jusqu'au 21 septembre 1994.
(13) Le G.O.M.N., composé d'une cinquantaine d'observateurs, avait été mis en place en
juillet 1992 par l'O.U.A. à la suite de l'accord de cessez-le-feu du 14/07/1992. L'intégration sera
effective à compter du 01/11/1993.
(14) Résolution 893 (1994) adoptée le 06/01/1994 par le Conseil de Sécurité, S/Res/893 (1994).
(15) Déclaration du Président du Conseil de Sécurité du 17/02/1994, S/PRST/1994/8.
(16) Rapport du Secrétaire général précit., S/1994/360.
(17) Résolution 909 (1994) adoptée le 05/04/1994, S/Res/909 (1994). CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 219 LA
Alors que certaines demandes pressantes sont adressées au président
du Conseil de Sécurité pour le maintien, voire le renforcement, du potentiel
de la M.I.N.U.A.R. (18), la Belgique décide de retirer son contingent, ce qui
aboutit à alléger de manière importante la force de maintien de la paix au
moment où les violences doublent d'intensité (19).
Le Secrétaire général propose alors trois options au Conseil de Sécurité :
soit un renforcement important de l'effectif de la M.I.N.U.A.R. et la possibilité
d'utiliser des pouvoirs de coercition sur la base du chapitre VII afin d'obliger
le F.P.R. et le gouvernement intérimaire (proclamé au lendemain de l'assas
sinat du premier ministre) à un accord de cessez-le-feu; soit le maintien
d'une M.I.N.U.A.R. réduite à quelques centaines de personnes chargées
d'assurer la sécurité du représentant spécial afin de lui permettre de remplir
une mission de bons offices ; soit enfin, le retrait total (20). Le Conseil de
Sécurité retient à l'unanimité la solution intermédiaire ; il décide de modifier
le mandat de la M.I.N.U.A.R. pour lui permettre
«a) (d') agir comme intermédiaire entre les parties pour essayer d'obtenir
leur accord de cessez-le-feu;
b) (de) faciliter la reprise des opérations de secours humanitaires;
c) (de) suivre l'évolution de la situation au Rwanda et faire un rapport à
ce sujet» (21).
En vertu de cette Résolution, ce sont dorénavant 444 casques bleus qui
vont assister à la poursuite des violences et des massacres et à l'avancée
progressive mais rapide des troupes du F.P.R.
En ce qui concerne la mission de bons offices dévolue au représentant
spécial du Secrétaire général, M. Booh-Booh, appuyé par le commandant de
la M.I.N.U.A.R., le général Dallaire, le rôle des Nations Unies va se limiter
à suivre l'avancée du F.P.R., lequel, au fur et à mesure de sa progression,
insiste pour que l'O.N.U. se limite à un rôle d'assistance humanitaire (22).
Pour ce qui est de sa mission humanitaire, le Secrétaire général, dès la
fin avril, lance un appel au Conseil de Sécurité pour lui faire part de
l'impuissance de la M.I.N.U.A.R. pour tenter de mettre fin aux massac
res (23) ; il faut dire que non seulement la M.I.N.U.A.R. assiste impuissante
au massacre des Tutsis et des Hutus «modérés», mais qu'elle ne peut rien
faire pour protéger du massacre les employés rwandais de l'O.N.U. ! (24)
Les massacres continuant, le Conseil de Sécurité des Nations Unies (et
les grandes puissances) vont faire une démonstration accablante de leur
manque de volonté.
Dans un nouveau rapport, en date du 13 mai, le Secrétaire général
propose d'élargir le mandat de la M.I.N.U.A.R. pour qu'elle puisse jouer son
(18) Lettres adressées au Président du Conseil de Sécurité par le représentant du Cameroun
auprès de l'O.N.U. le 12/04/1994 (S/1994/420) et par le Secrétaire exécutif de l'O.U.A. auprès de
l'O.N.U. le 14/04/1994 (S/1994/440).
(19) Lettre datée du 13/04/1994 adressée au Président du Conseil de Sécurité par le repré
sentant permanent de la Belgique auprès de l'O.N.U. (S/1994/430). A la suite du retrait des casques
bleus d'autres contingents, l'effectif total de la M.I.N.U.A.R. est réduit le 20 avril à 1 705 hommes.
(20) Rapport spécial du Secrétaire général sur la M.I.N.U.A.R. du 20/04/1994, S/1994/470.
(21) Résolution 912 (1994) adoptée par le Conseil de Sécurité le 21/04/1994, S/Res/912 (1994).
(22) Voir Le Monde du 05/05/1994.
(23) Lettre datée du 29/04/1994 adressée au Président du Conseil de Sécurité par le Secré
taire général, S/1994/518 ; voir Déclaration du du de du 30/04/1994,
S/PRST/1994/2.
(24) Voir Le Monde du 16/04/1994. LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 220
rôle humanitaire (25). Le 17 mai 1994, par sa Résolution 918, parrainée par
les USA, la Russie, la France, le Royaume-Uni ainsi que l'Espagne et la
République Tchèque, le Conseil de Sécurité créait ce qu'on peut appeler la
M.I.N.U.A.R. bis au mandat et aux moyens d'action (cf. infra), plus ambi
tieux (26).
Mais cet acte, du moins pour la période allant jusqu'au 22 juin, ne devait
faire que plus cruellement ressortir l'impuissance de l'O.N.U. Le Secrétaire
général avait prévu, dans son rapport, le calendrier du déploiement de la
M.I.N.U.A.R. bis, qui devait aboutir à l'envoi de 5.500 casques bleus en trois
étapes (7, 14 et 31 jours après l'adoption de la Résolution). Si l'O.U.A.
indique, fin mai, que 8 pays sont prêts à envoyer des troupes, leur déploi
ement suppose un soutien logistique des grandes puissances qui ne vient pas.
Par une nouvelle Résolution, adoptée le 8 juin 1994, le Conseil de
Sécurité confirme le mandat de la M.I.N.U.A.R. nouvelle formule et souscrit
à la proposition du Secrétaire général de déclencher immédiatement la phase
II de l'opération (27). Lorsqu'on sait que la phase I ne peut être effectuée
faute de moyens nécessaires, l'apathie de l'O.N.U., et en particulier des
grandes puissances, a comme un relent de cynisme.
La suite des opérations ne fait, d'une certaine manière, que renforcer
cette impression.
2. L'opération Turquoise
L'éventualité d'une intervention militaire française, à caractère en prin
cipe strictement humanitaire, au Rwanda est évoquée pour la première fois
publiquement par le Ministre des affaires étrangères français le 16 juin
1994. Tandis que le F.P.R. manifeste son opposition à une telle éventualité,
un communiqué de la Présidence de la République, en date du 18 juin, essaie
de justifier la politique suivie par la France au Rwanda depuis 1990, en
arguant qu'une présence militaire a contribué à stabiliser la situation poli
tico-militaire et a ainsi permis de mettre en route un processus de réconci
liation nationale ayant abouti à l'Accord de paix d'Arusha (28). Après que le
Secrétaire général des Nations Unies se soit déclaré favorable à une telle
intervention (29), la France dépose un projet de Résolution, parrainé par elle
seule, auprès du Conseil de Sécurité (30). Malgré les avertissements du
F.P.R. , le Conseil de Sécurité adopte par sa Résolution 929 du 22 juin 1994
le projet français avec, il faut le souligner, l'abstention de cinq de ses
Membres (31).
Le texte de la Résolution 929 révèle aussi la prudence avec laquelle le
Conseil de Sécurité habilite la France à intervenir au Rwanda.
Tout d'abord, l'autorisation donnée aux Etats Membres, en vertu du
chapitre VII, de mener une telle opération est présentée comme une solution
(25) Rapport du Secrétaire général sur la situation au Rwanda du 13 mai 1994, S/1994/565.
(26) Résolution 918 (1994) du 17/05/1994, S/Res/918 (1994).
(27)925 du 08/06/1994, S/Res/925
n° 15, (28)01/08/1994, Communiqué p. 378. de la Présidence de la République sur les massacres au Rwanda, D.A.I.,
(29) Lettre du Secrétaire général en date du 19 juin 1994, S/1994/728.
(30) S/1994/737, 21 juin 1994.
(31) Résolution 929 (1994) adoptée le 22 juin 1994; la Chine, le Brésil, la Nouvelle-Zélande,
le Pakistan et le Nigeria s'abstenant, S/Res/929 (1994). LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 221
par défaut et temporaire ; c'est parce qu'il « prend en considération les délais
indispensables pour rassembler les ressources nécessaires au déploiement
effectif de la M.I.N.U.A.R., telle qu'elle a été renforcée par les Résolutions
918 (1994) et 925 (1994)» que le Conseil «donne son accord à ce qu'une
opération multinationale puisse être mise sur pied... jusqu'à ce que la
M.I.N.U.A.R. soit dotée des effectifs nécessaires», et qu'il «décide la
mission des Etats membres qui coopèrent avec le Secrétaire général sera
limitée à une période de deux mois suivant l'adoption de la présente Résol
ution, à moins que le Secrétaire général ne considère avant la fin de cette
période que la M.I.N.U.A.R. renforcée est en mesure d'accomplir son mand
at». Cette habilitation s'accompagne d'ailleurs d'une relance des efforts du
Conseil de Sécurité pour mettre sur pied la M.I.N.U.A.R. bis (§ 5 à 7 de la
Résolution).
Ensuite, le Conseil de Sécurité ne confère à l'opération multinationale
qu'une partie du mandat de la M.I.N.U.A.R. bis puisque les Etats neutres
sont autorisés à employer tous les moyens nécessaires
«pour atteindre les objectifs humanitaires énoncés aux alinéas a) et b) du § 4
de la Résolution 925 (1994), c'est à dire :
a) contribuer à la sécurité des personnes déplacées, des réfugiés et des civils
en danger au Rwanda, y compris par la création et le maintien, là où il sera
possible, de zones humanitaires sûres ;
b) assurer la sécurité et l'appui de la distribution des secours et des opérations
d'assistance humanitaire».
Dans le préambule de la Résolution 929 le Conseil de Sécurité a d'ailleurs
souligné le «caractère strictement humanitaire» de cette opération laquelle
ne devra pas constituer une force d'interposition entre les parties.
Cette prudence et réserve du Conseil ne dissimule pas cependant que
l'initiative française vient compenser l'impuissance onusienne; car celui-ci
donne son accord, sur la base de l'offre des Etats Membres (32), à une
opération placée sous commandement et contrôle nationaux, ces derniers
étant priés simplement de se coordonner étroitement avec la M.I.N.U.A.R.
et de présenter régulièrement des rapports au Secrétaire général.
Tout en se situant dans la lignée de la Résolution 794 relative à
l'intervention d'une force multinationale en Somalie (33), en ce qu'elle habil
ite un Etat à intervenir militairement sur le territoire d'un autre Etat pour
une opération strictement humanitaire, étant entendu que dans un cas
comme dans l'autre la situation constitue une menace à la paix et à la
sécurité la région, la Résolution 929 réalise cependant un nouveau pas
en avant dans l'élaboration et la mise en œuvre de ce complexe normatif à
la fois riche et introuvable de l'ingérence humanitaire.
En effet, si la Résolution autorisant l'opération « Restore Hope » marquait
déjà une étape, en ce qu'elle permettait à «la communauté internationale»
de porter secours à une population (34), cette étape du point de vue juridique
était limitée dans la mesure où dans ce cas l'absence de tout gouvernement,
donc l'absence temporaire d'Etat, ne permettait pas vraiment d'y voir un cas
flagrant d'ingérence humanitaire (35).
(32) S/1994/734.
(33) Résolution 794 (1992) du 01/12/1992, S/Res/794 (1992).
(34) Voir J.M. Sorel, « La Somalie et les Nations Unies », AFDI, 1992, pp. 77-78.
(35) Ibid. ; voir aussi J.D. Mouton, « L'Etat selon le droit international : diversité et unité »,
in L'Etat souverain à l'aube du XXIe siècle, SFDI, Colloque de Nancy, Pedone 1994, sp. pp. 88,
105. LA CRISE RWANDAISE DE 1994 ET LES NATIONS UNIES 222
La situation rwandaise se présente différemment. Dès le lendemain de
l'attentat, qui coûta la vie aux Présidents du Rwanda et du Burundi, la lutte
pour le pouvoir, entre le F.P.R. et le Gouvernement rwandais, qui couvait
depuis octobre 1990, explose ; cette situation n'a rien à voir avec la vacance
du pouvoir et le total état d'anarchie que connaissait la Somalie avant
l'intervention « Restore Hope » ; qui plus est, le F.P.R. progresse assez rap
idement ; dès le 13 avril, ses troupes commencent à investir Kigali, fin avril
le rapport de force s'inverse en sa faveur, début mai il contrôle toutes les
frontières, sauf celle avec le Zaïre, fin mai sa progression semble irréversible,
si bien que, lorsque débute l'opération Turquoise, le gouvernement intér
imaire n'administre plus qu'une petite partie du territoire à proximité de la
frontière zaïroise (36). Dans ces conditions, le Conseil de Sécurité autorise
ce qu'on peut appeler rigoureusement une ingérence humanitaire. Quelles
que soient les arrière-pensées politiques des Etats, l'habilitation que ceux-ci
(en réalité celui-ci) reçoivent ou confèrent à travers le vote du Conseil de
Sécurité peut s'analyser comme une autorisation de commettre une ingérence
humanitaire, «l'ampleur de la crise humanitaire» relevée par la Résolution
929 constituant une menace à la paix et à la sécurité dans la région, qui
la justifie aux yeux de l'organe principal des Nations Unies, en dépit du fait
que l'un des adversaires politiques prend le dessus sur l'autre.
C'est dire aussi combien l'opération Turquoise courait le risque aux yeux
des observateurs, compte-tenu de la politique de soutien du Gouvernement
français aux prédécesseurs de la partie en déroute, de devenir une opération
d'interposition permettant à celle-ci de sauvegarder quelques positions ter
ritoriales. Le déroulement de l'opération Turquoise permet, a posteriori, de
dissiper ces craintes, même si elle révèle aussi les ambiguïtés de cette forme
de «sous-traitance» onusienne.
Car il est clair que l'opération turquoise a été nationale de bout en bout
et que de ce point de vue, le contrôle onusien a été réduit au strict minimum.
D'une certaine manière l'opération française se présente d'ailleurs comme
une opération pratiquement légalisée a posteriori; si les accusations du
F.P.R., selon lesquelles les forces françaises auraient envahi le Rwanda, avant
même que le Conseil de Sécurité ne se soit prononcé, ne sont pas vérifiées,
il est avéré que le prépositionnement des troupes a été effectué par la France,
avant le feu vert du Conseil de Sécurité, grâce à l'accord du Zaïre (37).
Mais surtout les grandes décisions relatives au déroulement de l'opéra
tion seront entièrement françaises; le niveau quantitatif de la force et sa
composition (38), les décisions tactiques et en particulier la décision de créer
une « zone humanitaire sûre ». Cette initiative est annoncée le 1er juillet par
une lettre adressée, par le représentant permanent de la France auprès de
l'O.N.U., au Secrétaire général (39), lequel en informe les membres du
Conseil de Sécurité, avant que le représentant permanent de la France ne
les prévienne, le 5 juillet, dans le premier rapport sur le déroulement de
l'opération Turquoise, de sa mise en place effective dans le sud-ouest du
Rwanda (40) ; finalement le Conseil de Sécurité ne fera qu'en prendre note,
à travers une déclaration de son président en date du 14 juillet 1994 (41).
(36) Voir Le Monde du 30 juin 1994.
(37)Le des 22 et 23 juin 1994.
(38) Au total ce seront 3 060 hommes qui seront mobilisés pour l'opération Turquoise dont
508 non français venant de quelques pays francophones d'Afrique.
(39) S/1994/798.
(40) S/1994/795.
(41) S/PRST/1994/34.

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