La démocratie décentralisée en Uruguay - article ; n°3 ; vol.16, pg 555-563

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Revue internationale de droit comparé - Année 1964 - Volume 16 - Numéro 3 - Pages 555-563
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Publié le : mercredi 1 janvier 1964
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M. Horacio Cassinelli Munoz
La démocratie décentralisée en Uruguay
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 16 N°3, Juillet-septembre 1964. pp. 555-563.
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Cassinelli Munoz Horacio. La démocratie décentralisée en Uruguay. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 16 N°3,
Juillet-septembre 1964. pp. 555-563.
doi : 10.3406/ridc.1964.14271
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1964_num_16_3_14271LA DÉMOClîATIË DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY
par
Horacio CASSINELLI MUNOZ
Professeur à l'Université de la République (Montevideo)
Introduction
1. La décentralisation en Uruguay. — La Constitution du 3 janvier
1918 a porté sur le plan constitutionnel le mouvement décentralisateur
qui s'était d'abord traduit dans la législation ordinaire par la création —
en dehors des prévisions de la charte politique de 1830, la première à
caractère rigide qui fut sanctionnée en Uruguay — de quelques ét
ablissements publics jouissant d'une certaine autonomie vis-à-vis du pou
voir exécutif et par le développement des institutions démocratiques à
l'échelon départemental. En dépit des déclarations du président de la Ré
publique, même le coup d'Etat du 31 mars 1933 n'aboutit pas à restrein
dre d'une façon durable les autonomies qui étaient déjà intégrées dans la
conscience civique des citoyens, et le texte issu de la Constituante convo
quée à la suite de cet événement reprit le courant décentralisateur en y
ajoutant des précisions juridiques qui ont été successivement reproduit
es, corrigées ou complétées dans les textes constitutionnels de 1942 et
de 1952 (1).
La République Orientale de l'Uruguay a donc une expérience d'un
demi-siècle d'application quotidienne d'un régime caractérisé par une
décentralisation très large, où l'on peut parler de dialogue entre des cen
tres de puissance étatique divers, parfois fiers de leur autonomie, coor
donnés dans un cadre juridique à base constitutionnelle, qui place de
nombreux organismes autonomes dans une situation égalitaire ou presque
égalitaire vis-à-vis du pouvoir exécutif central.
La doctrine uruguayenne du droit public a été de ce fait très riche
en études sur la décentralisation administrative, sur les contrôles réc
iproques et sur les rapports interadministratifs. Mais ce n'est pas cet as
pect du sujet que je veux présenter ici : je ne ferai pas un exposé de droit
administratif mais de droit constitutionnel. Je vais essayer de donner
une description synthétique et critique non de la décentralisation admin
istrative uruguayenne mais de l'aménagement et du fonctionnement de
la démocratie décentralisée en Uruguay.
(1) Sur ces diverses Constitutions, v. A.L. Barbagelata, Caractéristiques générales de
V organisation constitutionnelle de V Uruguay, cette Reime, 1954, p. 455 et s. (Note de la
Rédaction). 556 LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY
2. Démocratie absolue, individualisme jusnaturaliste et démocratie
décentralisée. — L'antinomie classique entre la démocratie mise en œu
vre à travers le gouvernement issu de la majorité ou se réclamant de la
majorité des citoyens et la doctrine des droits de l'homme, respectés soit
d'après leur caractère inhérent à la nature humaine soit d'après une né
cessité politique et considérés opposables à la volonté majoritaire, doit
être résolue dans l'ordre juridique par des solutions d'équilibre. Ce pro
blème est souvent présenté comme s'il y avait une relation conflictuelle
à deux pôles, l'Etat et les individus ; la souveraineté nationale est posée
à rencontre de la liberté des administrés, l'intérêt public apparaît en
lutte avec l'intérêt privé ; les affaires générales sont conduites par l'Etat,
tandis que les individus gardent une sphère propre de liberté dans les
affaires ne^ touchant pas les intérêts publics. Or, cette présentation bipo
laire n'est pas satisfaisante, et si elle continue à être utilisée c'est pour
des raisons liées aux contingences historiques. Du point de vue logi
que, elle est assez maladroite et, du point de vue de la réalité so
ciale et politique, elle peut être tantôt fausse, lorsqu'on envisage
les groupements sociaux autres que l'Etat et leur situation réelle
et juridique, tantôt injustifiée, lorsqu'on se pose la question de savoir
pourquoi les intérêts collectifs devront être ramenés a priori à la gestion
d'une majorité calculée sur l'ensemble des citoyens enfermés dans des
frontières politiques tracées maintes fois par le hasard de l'histoire.
Par une évolution assez peu influencée par des préoccupations doc
trinales, le droit positif uruguayen a atteint une configuration qui amène
tout naturellement à dessiner un système harmonieux dans lequel l'o
pposition bipolaire « majorité de la population - individu isolé », c'est-à-
dire démocratie et liberté, intérêt national et intérêt privé, est remplacée,
voire intégrée ou absorbée, dans une gamme continue (ou mieux, puis
qu'il n'y a pas d'ordination linéaire, dans un ensemble à plusieurs d
imensions) de centres d'intérêts qui peuvent être gérés d'une façon auto
nome. Certes, il y a un centre d'intérêts rattachables à la collectivité na
tionale uruguayenne dans son ensemble, dont l'administrateur eminent
est le pouvoir exécutif central ; il y a aussi autant de centres d'intérêts
proprement individuels que d'habitants de la République ; mais ceux-ci
et celui-là ne sauraient épuiser le nombre des centres visés par le droit.
A côté des intérêts communs à toute la population, lesquels sont démo-
cratiquemnt confiés à des autorités répondant à la majorité des citoyens
ou qui sont réglés, le cas échéant, par des référendums nationaux, à côté
des intérêts laissés au libre arbitre de chaque individu, l'ordre juridique
reconnaît l'existence de nombreux centres d'intérêts collectifs qui ne
concernent pas, directement au moins, tout le peuple et qu'il est juste
de confier, démocratiquement aussi, à ceux qui sont directement inté
ressés ou à des organes émanant de la majorité du groupe ainsi défini.
La Constitution uruguayenne tient compte de l'existence de ces
groupements sociaux et, conformément aux principes que je viens d'ex
poser, elle garantit leur autonomie et règle leur coordination. Elle adopte
les idées de l'école du droit naturel individualiste, en proclamant que
renonciation des droits, devoirs et garanties faite par la Constitution
n'exclut point les autres qui sont inhérents à la personnalité humaine
ou dérivent de la forme républicaine de gouvernement ; elle pose aussi
la règle que les actes privés des personnes qui ne portent pas atteinte à
/'ordre public et ne causent pas de dommage à un tiers échappent à l'au
torité publique. Dans l'esprit de la Constitution, il ne s'agit pas d'une
concession octroyée par la Nation, mais d'une reconnaissance. Mais cette LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 557
situation par rapport à l'Etat n'est pas l'exclusive des individus ; ce ne
sont pas seulement les personnes physiques qui jouissent d'une sphère
d'action propre, respectée par les autorités étatiques et garantie par ces
autorités contre des interventions extérieures. Les partis politiques, les
communautés territoriales, les services d'enseignement trouvent dans le
texte constitutionnel la reconnaissance d'une sphère originaire de com
pétence qui ne peut pas être lésée, fût-ce par une loi. On peut encore
ajouter que l'autonomie reconnue à ces institutions n'est pas réduite à une
simple décentralisation administrative ou même législative au profit de
leurs organes de direction, mais elle envisage aussi le groupement social,
dont les membres se voient reconnaître le pouvoir de choisir ses propres
orientations politiques et d'élire ses propres dirigeants, d'où l'expression
de « démocratie décentralisée > que je me plais à employer.
3. Les centres d'intérêts et la démocratie interne des groupements au
tonomes. — Dans le cadre de la conception décentralisée de la démoc
ratie, PEtat-personne juridique apparaît comme un des centres consi
dérés par l'ordre constitutionnel, à côté de nombreux autres centres. Cha
que centre d'intérêts reconnu par l'ordonnancement constitutionnel est
autonome dans sa sphère propre ; le groupement des intéressés se gou
verne démocratiquement dans cette sphère, règle souverainement sa po
litique — c'est-à-dire les buts de son activité — et en choisit discrétion-
nairement les moyens. L'Etat n'est donc plus une exception ; il perd le
visage mystérieux et unique, qu'il avait hérité de la monarchie euro
péenne de l'âge moderne par l'intermédiaire du dogme de l'indivisibilité
de la souveraineté si fortement affirmé par les théoriciens de l'Etat et les
hommes politiques dès la Révolution française.
L'Etat est le centre des intérêts communs à la collectivité des habi
tants de l'Uruguay dans son unité, c'est « l'association politique de tous
les habitants ». Ces intérêts sont réglés et protégés démocratiquement,
selon les majorités calculées sur la totalité des électeurs. Mais cette maj
orité, ou mieux ce dénominateur de référence pour prendre les majorités,
ne saurait être applicable en dehors des affaires intéressant la commun
auté du peuple tout entier. Les intérêts régionaux, les intérêts univers
itaires, les intérêts professionnels, les intérêts municipaux, les intérêts
affectés par le fonctionnement de certains services publics, échappent
en principe aux majorités calculées sur l'ensemble du peuple et sont na
turellement confiés à la gestion de chaque groupement d'intéressés, lequel
se manifeste à la majorité « interne » du groupe, c'est-à-dire en prenant
un dénominateur composé des seuls membres d'un corps électoral res
treint, déterminé d'après un critère démocratique. Et la démocratie n'est
point pour nous le gouvernement de chaque partie du peuple par la maj
orité du peuple entier, mais le gouvernement de chaque portion des afr
faires collectives par la majorité de ceux à l'égard desquels la décision à
prendre produira ses effets.
4. La liberté individuelle, cas limite de l'autonomie. — La reconnais
sance de l'incompétence de l'autorité vis-à-vis des affaires réservées à
la liberté individuelle, autrement dit la doctrine des droits inhérents à la
personnalité humaine, rentre aussi dans le cadre de la conception dé
centralisée de la démocratie, comme un cas particulier, le cas limite,
de la « démocratie interne » d'un groupe : ici, le groupe visé est un
« ensemble d'un seul membre », les affaires de sa compétence sont les
affaires n'intéressant que l'individu considéré, et la « volonté majorit
aire » de ce conjoint unimembre coïncide nécessairement avec la vo- LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 558
lonté — d'ailleurs toujours « unanime » — du seul composant de l'e
nsemble, l'individu dont il s'agit.
Voici la synthèse harmonique à laquelle conduit le système de la dé
mocratie décentralisée. Les paragraphes suivants seront consacrés à
montrer comment le droit positif uruguayen en a réalisé l'aménagement
concret.
5. Les deux aspects de la démocratie décentralisée. — Le fonctio
nnement de la démocratie décentralisée doit être envisagé de deux côtés.
D'une part, le côté « interne » du groupement autonome, ce qui concerne
la définition d'une sphère propre de compétence réservée à ces organes
particuliers (autonomie), la définition de la population intéressée respect
ive, et la participation de celle-ci dans la direction politique et dans
l'administration des intérêts communs du groupement dont l'aménage
ment rentre dans la spère d'autonomie (démocratie interne, qui peut
se manifester par l'exercice direct des fonctions juridiques attribuées au
centre autonome, par l'élection des dirigeants et par le contrôle popul
aire des actes des autorités autonomes). D'autre part, le côté « externe »,
ce qui concerne la coordination juridique et politique du centre aut
onome visé avec les autres centres également autonomes, lesquels peuvent
se trouver affectés ou même lésés par l'activité de celui-là.
Je vais prendre deux exemples très significatifs, et je donnerai un
aperçu descriptif fort sommaire des aspects « interne » et « externe »
de leur réglementation constitutionnelle.
I. — Premier exemple : les gouvernements départementaux
6. Remarque historique. — Sociologiquement, le phénomène histori
que des départements uruguayens est tout à fait à l'opposé de celui des dé
partements français. En France, les départements ont été créés dans un
but de centralisation et d'unification, voire d'uniformisation du territoire,
comme réaction rationnaliste aux particularismes féodaux ; en Uruguay,
l'institution des départements a contribué à la formation d'une conscience
régionaliste qui s'est peu à peu élaborée et s'est lentement développée
dans un pays dont la population et la géographie ne présentaient pas de
caractères entraînant un penchant pour le fédéralisme. Aujourd'hui le
sentiment régionaliste est consolidé et l'émulation interdépartementale
existe : nous ne croyons pas que cela soit un mal.
A) Le côté interne.
7. a) L'autonomie départementale. — Les fonctions législatives et de
contrôle, aussi bien que la fonction administrative, « dans le gouver
nement départemental », appartiennent constitutionnellement à l'assem
blée départementale (Junta Departamental) et au conseil départemental
(Concejo Departamental). Les matières comprises dans la compétence
de ces organes ne sont pas énoncées d'une façon limitative ; la Consti
tution leur reconnaît une vocation originaire à régler les affaires « du
gouvernement départemental », l'assemblée départementale pouvant
« édicter, sur proposition du conseil départemental ou de sa propre ini
tiative, les décrets et résolutions qu'elle juge nécessaires » (art. 273). Les
autorités autonomes du département n'ont pas donc une compétence d'at
tribution ; mais elles n'ont pas non plus la jouissance de tout pouvoir
non délégué aux autorités centrales comme dans les Etats fédéraux clas
siques. La délimitation des compétences entre les autorités départemen- LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 559
taies et les autorités centrales est faite par la loi organique des gouver
nements départementaux, à laquelle des modifications peuvent être propos
ées par les assemblées départementales ; mais la loi est très loin d'être
souveraine, puisqu'elle doit respecter la reconnaissance constitutionnelle
de deux compétences de principe, l'une exprimée dans la formule de
l'article 85 qui fait de l'assemblée générale (pouvoir législatif central)
l'organe de la législation et l'autre contenue dans l'alinéa 1er de l'arti
cle 273 que je viens de rappeler. Ces textes empêchent la formulation
d'une règle simple et unilatérale : faute d'une attribution expresse, on
ne peut pas résoudre la question dans un sens fixé d'avance. Il faut
apprécier la nature de l'affaire et la classer, selon des critères histori
ques, d'harmonie juridique et même de science politique, sans oublier la
considération de raisons techniques qui peuvent conseiller de central
iser ou non la gestion de chaque espèce d'affaires, parmi celles que l'on
peut appeler les « affaires générales » ou les « affaires particulières à
chaque département », suivant une formule célèbre des Instructions de
1813 données aux députés de la province orientale (la future République
Orientale de l'Uruguay) près le Congrès constituant des Provinces Unies
du Rio de la Plata.
Les frontières des compétences centrale et départementale ne sont
pas toujours imprécises : il y en a qui sont énoncées dans les articles 85
(compétences de l'assemblée générale) et 168 (compétences du conseil na
tional de gouvernement, pouvoir exécutif central), d'une part, et dans
les articles 273 (compétences de l'assemblée départementale) et 274 (com
pétences du conseil départemental) d'autre part, ou même dans l'arti
cle 297, qui donne la liste des sources de recettes tombant sous la compét
ence fiscale des gouvernements départementaux. Il est remarquable que
ces trois derniers articles de la Constitution prévoient l'extension de la
compétence départementale au moyen d'une loi, mais pas sa restriction :
et ce n'est point théorique, comme nous le verrons ci-dessous.
8. b) La démocratie interne. — Du point de vue juridique, le gou
vernement départemental est l'institution constitutionnelle uruguayenne
la plus nettement démocratique. Les deux organes fondamentaux (l'a
ssemblée et le conseil) sont élus directement par les citoyens et les élec
teurs non citoyens (2) résidant sur le territoire du département. Tout
acte du gouvernement départemental doit être soumis au référendum po
pulaire, si un recours est déposé par un cinquième des citoyens inscrits
dans le département. En outre, 15 % des électeurs ont le droit d'initia
tive en matière départementale et, si l'autorité saisie du projet populaire
ne l'adopte pas, la procédure du référendum est automatiquement dé
clenchée pour que la population du département puisse se prononcer elle-
même sur l'initiative, et l'adopter ou la rejeter sans aucune participation
de la volonté des gouvernants élus.
B) Le côté externe.
9. a) La coordination juridique. — Les actes des autorités départe
mentales sont soumis aux contrôles de constitutionnalité et de légalité
communs à la législation et à l'administration et, puisque la délimita
tion de la sphère de compétence départementale est l'objet de maintes
règles de droit, l'exercice de ces formes de contrôle sur requête des
(2) Le droit de vote aux élections est conféré à certains étrangers qui n'ont pas
encore acquis la citoyenneté uruguayenne mais ceux-ci ne peuvent participer aux réf
érendums. LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 560
intéressés constitue une voie oblique d'assurer la coordination juridique
des gouvernements départementaux avec les autres centres de pouvoir
constitutionnellement reconnus. Mais, en dehors de ces moyens obliques,
il y a des procédés directement institués pour régler les conflits inte
radministratifs auxquels un gouvernement départemental peut être partie.
1) Tout excès des autorités départementales qui comporte un em
piétement sur la compétence du pouvoir exécutif central, d'un autre
gouvernement départemental, d'un établissement autonome ou d'un ser
vice décentralisé, peut donner lieu à un conflit de compétence qui est
tranché par une décision juridictionnelle, soit de la Cour suprême de jus
tice soit du Tribunal du contentieux administratif. La même règle vaut
pour tout différend juridique qui peut s'élever entre ces diverses auto
rités (art. 313 de la Constitution).
2) En revanche, tout acte et même toute voie de fait qui portent at
teinte à l'autonomie départementale, quels que soient leur nature ou leur
auteur, peuvent être l'objet d'une réclamation devant la Cour suprême
de justice, laquelle peut être formée par l'assemblée ou par le conseil
départemental dont l'autonomie a été lésée. La Cour suprême de justice
a pleine juridiction pour connaître de cette réclamation (art. 283 de la
Constitution).
On peut ajouter ici la mention d'une espèce de contrôle très
particulière, laquelle participe de la nature des procédés obliques
en ce qu'elle n'est pas promue par l'autorité dont la sphère de
compétences se voit lésée, mais dont le déclenchement n'est pas non
plus une faculté des personnes directement intéressées. Je pense au
contrôle objectif de légalité et de constitutionnalité des actes des auto
rités départementales, que peut exercer l'assemblée générale du pouvoir
législatif central lorsqu'un tiers des membres de l'assemblée département
ale ou un millier de citoyens inscrits dans le département interjettent
appel de l'un de ces actes (art. 303 de la Constitution).
10. b) La coordination politique de l'orientation du gouvernement
départemental avec celle du gouvernement central est limitée au domaine
de la politique fiscale. Le respect constitutionnel à l'égard de l'autono
mie des départements est si grand que, même dans le
fiscal, l'intervention des autorités centrales est restreinte aux décrets
de nature législative sanctionnés par l'assemblée départementale por
tant création ou modification des impôts départementaux.
Le pouvoir exécutif central peut interjeter appel devant l'assemblée
générale du pouvoir législatif, contre lesdits actes, en prenant des conclu
sions fondées sur des raisons d'intérêt général. Cet appel est le seul
moyen juridique mis à la disposition du gouvernement central pour in
fluer sur la politique des autorités départementales ; toute autre forme
de contrôle externe de l'activité des gouvernements régionaux est stri
ctement limitée aux seules considérations de droit.
Cependant, on peut rappeler ici l'existence d'une manière indirecte
d'obtenir une coordination politique par des mesures juridiques : celle
qui résulte de la compétence des pouvoirs centraux en matière de légis
lation organique des gouvernements départementaux. On pourrait hésiter
à mettre l'exercice de cette compétence législative (dont l'initiative est,
d'ailleurs, partagée entre les autorités centrales et les assemblées dépar
tementales, je l'ai déjà dit) parmi les formes de contrôle politique. Mais
il est évident que la Constitution laisse à la loi une marge plus ou moins
large de pouvoir discrétionnaire, bien que limité comme il a été indiqué LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 561
plus haut, dont l'exercice peut, dans une certaine mesure, orienter l'ac
tion des gouvernements départementaux, à travers le procédé technico-
juridique qui consiste à la conversion d'un critère politique ou de bonne
administration en une règle de droit positif.
IL — Second exemple : l'Université de la République
11. La tradition autonomiste. — L'idée et le sentiment de l'autono
mie universitaire se sont enracinés dans la conscience collective uru
guayenne à la suite d'un processus historique très intéressant, dont je ne
ferai pas l'analyse sociologique mais dont j'aimerai rappeler deux épi
sodes qui peuvent être considérés comme des symptômes juridiques de la
portée de notre tradition universitaire autonomiste. L'un d'eux intervint
en 1933, à l'occasion du coup d'Etat du président de la République Terra,
qui avait dissous inconstitutionnellement les chambres législatives, le
Conseil national d'administration, les autorités départementales et les
conseils de direction des établissements autonomes d'ordre commercial
ou industriel. Les autorités universitaires émirent des déclarations op
posées au coup d'Etat, et la présidence de la République, en dépit de
tentatives pour s'emparer de l'administration universitaire en réformant
la loi organique, dut suspendre les articles restrictifs de l'autogouverne-
ment et de l'autonomie de l'Université. Le 4 avril 1933, cinq jours après
le coup d'Etat, le ministre de l'Instruction publique du gouvernement
dictatorial crut opportun de s'adresser au recteur de l'Université en lui
signifiant que le pouvoir exécutif croyait les cloîtres universitaires « abso
lument libres de toute influence autre que leur haute et noble mission
d'enseignement » et que le pouvoir exécutif entendait « n'avoir aucune
ingérence dans un établissement qui est régi par les valeurs morales et
intellectuelles et dans la plus absolue autonomie ».
La reconnaissance constitutionnelle de l'autonomie universitaire,
faite dans le texte de 1918, ne fut donc jamais brisée, bien qu'il y ait eu
deux coups d'Etat (en 1933 et en 1942) qui ébranlèrent l'équilibre consti
tutionnel des pouvoirs publics dans le sens d'une prédominance du pré
sident de la République et qui y soumirent les autres autorités auto
nomes. Lorsque les chambres législatives étudièrent la réforme consti
tutionnelle qui serait soumise au référendum du 16 décembre 1951, la
rédaction d'un article, dont l'interprétation littérale aurait compris les
autorités universitaires dans un régime de désignation par l'exécutif,
souleva un mouvement d'opinion qui aboutit à une consécration plus
large encore de l'autonomie des établissements d'enseignement public et
à l'inclusion dans le texte constitutionnel même de la garantie de Pau-
togouvernement universitaire ! C'est l'origine des articles 204 à 207 de
la Constitution du 25 janvier 1952, toujours en vigueur.
A) Le côté interne.
12. a) L'autonomie universitaire. — L'Université de la République
est « régie » par un conseil de direction qui est constitutionnellement
< autonome » et auquel la loi n° 12549 du 16 octobre 1958 a donné le
nom de « Conseil de direction central » (Consejo Directivo Central). Il
n'a pas de fonction législative au sens formel, ses actes étant sujets au
régime juridique des actes administratifs quant à leur validité, à leur
impugnation et à leur révocation ou annulation ; mais la Constitution
reconnaît l'existence d'une sphère de questions réservées à sa compét
ence, dans laquelle la loi ne peut pas intervenir. Ce domaine régie- 562 LA DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY
mentaire est techniquement analogue au domaine du règlement que la
Constitution française de 1958 a mis si fortement en relief : il s'agit, ici
comme là, d'un partage matériel de compétences, avec des domaines r
éciproquement impénétrables et une zone de compétence commune ; ici
comme là, le domaine réservé au pouvoir législatif est réglé par des lois
qui sont soustraites au régime de contrôle propre des actes administrat
ifs et le domaine réservé aux autorités administratives est réglé par
des règlements (dits statuts et ordonnances dans la législation uru
guayenne) qui ont la qualité d'actes administratifs au sens formel. Le
domaine réservé aux règlements émanés des autorités universitaires est
défini par les mots « spécialisation de l'établissement » : les lois sta
tuant en matière universitaire doivent respecter la spécialisation de
l'Université. L'autonomie des établissements d'enseignement public en
Uruguay ne se borne donc pas à une « autarchie » mais elle est une véri
table « autonomie » : elle n'existe pas seulement vis-à-vis du pouvoir
exécutif, mais elle peut aussi être valablement opposée au lé
gislatif.
Le texte constitutionnel ne définissant pas la matière propre de la
spécialisation de l'Université de la République, on doit chercher ses
traits dans la sémantique du concept historique qui est enfermé dans
les mots « Université de la République » tels qu'ils ont été employés en
Uruguay. Cette matière-là est explicitée par la loi organique en v
igueur : enseignement supérieur, recherche scientifique, promotion de
la culture, habilitation pour l'exercice des professions scientifiques, etc.
La Constitution laisse à la loi organique la tâche de délimiter pré
cisément la compétence propre de l'Université de la République, inhé
rente à sa conception comme institution développée à travers l'histoire.
Cette tâche comporte une marge de pouvoir discrétionnaire, mais toute
loi qui restreindrait le concept sémantique d'« Université de la Répub
lique » serait frappée d'inconstitutionnalité. La proposition contraire
ne vaut pas : de même que pour les gouvernements départementaux, la
Constitution admet l'élargissement de la sphère de compétence des auto
rités universitaires, par la voie législative, conformément aux articles 204
et 206 (le premier desquels prévoit expressément l'unification de tout l'e
nseignement public sous l'autorité du Conseil de direction de l'Université).
13. b) La démocratie interne. — L'article 191 de la Constitution per
met que la loi rende électives les charges de membre des directoires ou
conseils des établissements autonomes, en déterminant le corps électo
ral des intéressés ; mais pour l'Université de la République, c'est la
Constitution elle-même qui prévoit la désignation du Conseil de direc
tion de l'Université par les organes universitaires, et l'élection de ceux-
ci par les étudiants, le personnel enseignant et les diplômés de ladite
Université.
B) Le côté externe.
14. a) La coordination juridique. — J'ai déjà signalé que tous les ac
tes des autorités universitaires sont, du point de vue formel, des actes
administratifs ; ils sont donc sujets aux formes de contrôle communes à
ces actes, dont la promotion par les intéressés agit à la manière d'une
voie oblique pour assurer la coordination juridique de l'Université avec
les autres centres autonomes d'autorité. En dehors de ces remèdes obli
ques, il y a des procédés directement institués pour résoudre les conflits
interadministratifs qui peuvent se dresser entre l'Université de la Repu- DÉMOCRATIE DÉCENTRALISÉE EN URUGUAY 563 LA
blique et une autre autorité également autonome, tel que le pouvoir exé
cutif central, un gouvernement départemental, un autre établissement
autonome, etc.
Tout conflit de compétence et tout différend juridique entre le
Conseil de direction de l'Université de la République et ces autres auto
rités peut être porté devant la Cour suprême de justice ou le Tribunal
du contentieux administratif, en application de l'article 313 de la Const
itution.
D'ailleurs, si un acte législatif (national ou départemental) lésait
l'autonomie universitaire, l'Université même, comme tout autre intéressé,
pourrait saisir la Cour suprême de justice en demandant une déclaration
d'inconstitutionnalité et un ordre de non-application de la loi ou du
décret législatif dans le cas qui a été l'objet de l'action.
15. b) La coordination politique n'est pas expressément prévue ni
désirée dans le système de la Constitution de 1952. Le procédé de coordi
nation qui s'applique aux établissements autonomes d'ordre commercial
ou industriel a été écarté à l'égard des établissements d'enseignement pu
blic par la réforme de 1952.
La seule voie de coordination politique — outre celle qui est spon
tanément adoptée par les autorités de part et d'autre, à la suite de consi
dérations d'opportunité et de bonne administration — est la législation ;
je renvoie à ce que j'ai dit à ce propos en parlant des gouvernements dé
partementaux. Cependant, même ce procédé indirect de coordination par
le moyen de la loi est entouré de garanties contre l'abus ou l'improvisat
ion. En effet, aucune loi relative aux services universitaires ne peut être
sanctionnée sans que la commission parlementaire respective de chaque
chambre législative ait donné aux autorités une opportun
ité de communiquer leur avis sur le projet de loi dont il s'agit. La viola
tion de cette règle, inscrite à l'alinéa dernier de l'article 204 de la Const
itution et réglementée par la loi organique du 16 octobre 1958, entraîne
l'inconstitutionnalité formelle de la loi, laquelle peut être déclarée par
la Cour suprême de justice avec les mêmes effets juridiques que l'incons
titutionnalité matérielle.
L'exiguïté des méthodes de coordination politique de l'Université avec
les autres autorités étatiques n'est pas un mal. C'est, tout au contraire,
une garantie de l'efficacité de l'Université dans l'accomplissement d'une
de ses tâches les plus difficiles : celle de jouer le rôle de critique serein
et autorisé de l'orientation générale du gouvernement. Parce que nous
croyons que l'opposition politique de style parlementaire ne suffit point
dans l'état actuel des coutumes politiques, il faut qu'une voix moins pro
che des préoccupations électorales, pleine d'autorité morale et scienti
fique, se fasse entendre en contribuant à la formation d'une opinion pu
blique indépendante des courants étroits des partis. La loi organique de
1958 a mis l'accent sur cette fonction universitaire, en faisant expressé
ment mention du pouvoir de tous les organes de l'Université d'exprimer
leur opinion sur les affaires d'intérêt général, et en commettant à l'Uni
versité le devoir de promouvoir la compréhension par le peuple des pro
blèmes d'intérêt public. Dans les faits, cette compétence est très souvent
exercée et a donné lieu quelquefois à la colère des hommes de parti :
symptôme certain de l'utilité réelle de ce travail d'éclaircissement de la
conscience collective.

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