La jurisprudence de la Haute Cour administrative polonaise - article ; n°3 ; vol.36, pg 471-502

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1984 - Volume 36 - Numéro 3 - Pages 471-502
Depuis le 1er septembre 1980 — date de l'entrée en vigueur de la Loi du 31 janvier 1980 portant création de la Haute Cour Administrative (H.C. A.) et révision de la loi-Code de procédure administrative — la Pologne compte au nombre des pays possédant une juridiction administrative distincte. La H.C.A. fonctionnant depuis plus de trois ans, il est possible de chercher à dégager la ligne directrice de sa jurisprudence. Compte tenu du laconisme du législateur, le problème-clé que la Cour devait résoudre était l'étendue de son contrôle sur les actes administratifs. Cet article a pour thème principal le contrôle juridictionnel de la H.C.A. en la matière, et analyse : les sources du droit appliquées par la H.C.A., qui contrôle la « conformité à la loi » ; le concept de décision administrative ; l'étendue du contrôle des décisions discrétionnaires ; l'interprétation des clauses de la loi définissant les matières soumises au contrôle de la H.C.A. ; enfin, la jurisprudence de la Cour suprême, qui exerce son contrôle sur la jurisprudence administrative, en ce qui concerne les arrêts rendus par la H.C.A.
As from September 1st, 1980 — the date when the Act of January 31st, 1980 entered into force, setting up the Administrative High Court and modi-fying the law-Code of administrative procedure — Poland numbers among the countries possessing a separate administrative court. As the A.H.C. has been working for over three years, it is possible to try to characterize the general outline of its jurisprudence. Owing to the legislator's laconicism, the key problem to be solved by the A. H. C. has been the scope ofits control over administrative décisions. This paper deals with the A.H.C.'s jurisdictional control in this matter, and analyses : the sources of law as applied to the A.H.C, which has control over « conformity with the law » ; the concept of administrative décision ; the scope ofthe control over discretionary décisions ; the interprétation ofthe provisions ofthe Act which define the matters subject to the A.H.C. 's control ; and finally the jurisprudence of the supreme Court, which exercises its control over administrative jurisprudence, as far as the A.H.C s décisions are concerned.
32 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1984
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Hubert Izdebski
La jurisprudence de la Haute Cour administrative polonaise
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 36 N°3, Juillet-septembre 1984. pp. 471-502.
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Izdebski Hubert. La jurisprudence de la Haute Cour administrative polonaise. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 36
N°3, Juillet-septembre 1984. pp. 471-502.
doi : 10.3406/ridc.1984.1501
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1984_num_36_3_1501Résumé
Depuis le 1er septembre 1980 — date de l'entrée en vigueur de la Loi du 31 janvier 1980 portant
création de la Haute Cour Administrative (H.C. A.) et révision de la loi-Code de procédure administrative
— la Pologne compte au nombre des pays possédant une juridiction administrative distincte. La H.C.A.
fonctionnant depuis plus de trois ans, il est possible de chercher à dégager la ligne directrice de sa
jurisprudence. Compte tenu du laconisme du législateur, le problème-clé que la Cour devait résoudre
était l'étendue de son contrôle sur les actes administratifs. Cet article a pour thème principal le contrôle
juridictionnel de la H.C.A. en la matière, et analyse : les sources du droit appliquées par la H.C.A., qui
contrôle la « conformité à la loi » ; le concept de décision administrative ; l'étendue du contrôle des
décisions discrétionnaires ; l'interprétation des clauses de la loi définissant les matières soumises au
contrôle de la H.C.A. ; enfin, la jurisprudence de la Cour suprême, qui exerce son contrôle sur la
jurisprudence administrative, en ce qui concerne les arrêts rendus par la H.C.A.
Abstract
As from September 1st, 1980 — the date when the Act of January 31st, 1980 entered into force, setting
up the Administrative High Court and modi-fying the law-Code of administrative procedure — Poland
numbers among the countries possessing a separate administrative court. As the A.H.C. has been
working for over three years, it is possible to try to characterize the general outline of its jurisprudence.
Owing to the legislator's laconicism, the key problem to be solved by the A. H. C. has been the scope
ofits control over administrative décisions. This paper deals with the A.H.C.'s jurisdictional control in this
matter, and analyses : the sources of law as applied to the A.H.C, which has control over « conformity
with the law » ; the concept of administrative décision ; the scope ofthe over discretionary
décisions ; the interprétation ofthe provisions ofthe Act which define the matters subject to the A.H.C. 's
control ; and finally the jurisprudence of the supreme Court, which exercises its control over
administrative jurisprudence, as far as the A.H.C s décisions are concerned.R.I.D.C. 3-1984
LA JURISPRUDENCE DE LA HAUTE COUR
ADMINISTRATIVE POLONAISE
par
Hubert IZDEBSKI
Professeur à l'Université de Varsovie
Depuis le 1er septembre 1980 — date de l'entrée en vigueur de la
Loi du 31 janvier 1980 portant création de la Haute Cour Administrative
(H.C. A.) et révision de la loi-Code de procédure administrative — la Polo
gne compte au nombre des pays possédant une juridiction administrative
distincte. La H.C. A. fonctionnant depuis plus de trois ans, il est possible de
chercher à dégager la ligne directrice de sa jurisprudence. Compte tenu du
laconisme du législateur, le problème-clé que la Cour devait résoudre était
l'étendue de son contrôle sur les actes administratifs. Cet article a pour
thème principal le juridictionnel de la H.C. A. en la matière, et
analyse : les sources du droit appliquées par la A., qui contrôle la
« conformité à la loi » ; le concept de décision administrative ; l'étendue du
contrôle des décisions discrétionnaires ; l'interprétation des clauses de la
loi définissant les matières soumises au contrôle de la H.C. A. ; enfin, la
jurisprudence de la Cour suprême, qui exerce son contrôle sur la jurispru
dence administrative, en ce qui concerne les arrêts rendus par la H.C. A.
As from September 1st, 1980 — the date when the Act of January 31st,
1980 entered into force, setting up the Administrative High Court and modi
fying the law-Code of administrative procedure — Poland numbers among
the countries possessing a separate administrative court. As the A. H.C. has
been working for over three years, it is possible to try to characterize the
general outline of its jurisprudence. Owing to the legislator's laconicism, the
key problem to be solved by the A.H. C. has been the scope of its control over
administrative decisions. This paper deals with the A. H.C.' s juris dictional
control in this matter, and analyses : the sources of law as applied to the
A. H.C, which has control over « conformity with the law » ; the concept of decision ; the scope of the control over discretionary decisions ;
the interpretation of the provisions of the Act which define the matters subject :
REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1984 472
to the A.H.C. 's control ; and finally the jurisprudence of the supreme Court,
which exercises its control over administrative jurisprudence, as far as the
A.H.C.'s decisions are concerned.
Parmi les événements qui se produisirent en Pologne vers la fin de
l'été 1980, l'un passa pratiquement inaperçu. Le 1er septembre 1980, au
lendemain de la signature des grands accords de Gdansk et de Szczecin qui
avaient mis un terme à la vague de grèves dans le Nord en faisant croire
qu'ils résoudraient des problèmes croissants du pays, fut installée la Haute
Cour administrative (H.C.A.). Ce fut le jour de l'entrée en vigueur de la
Loi du 31 janvier 1980 instituant cette Cour et modifiant la loi-Code de
procédure (C.P.A.) (1). La Cour étant autorisée à recevoir
des recours contentieux dans les affaires dont la procédure avait commencé
à partir du 1er septembre, elle entreprit ses activités juridictionnelles vérita
bles un peu plus tard. Ses premiers arrêts datent en effet du 30 décembre
1980. Avant cette date ne furent rendues que des décisions de rejet pour
irrecevabilité (2).
Or, la Haute Cour administrative fonctionne depuis déjà plus de trois
ans. Cela permet de chercher des tendances, voire une ligne directrice
de sa jurisprudence. Numériquement, l'œuvre de la Cour est immense,
quoique bien moindre par rapport aux prévisions un peu catastrophiques
de 1980. Ce qui nous intéresse ce ne sont pourtant pas les chiffres, qui
ne changent guère (3), mais les aspects qualitatifs de la jurisprudence
administrative polonaise.
(1) La loi suscita néanmoins de l'intérêt en France. Elle fut analysée par G. LANGROD ,
« Reconstitution de la juridiction administrative en Pologne ». Rev. adm. 1980, n° 197 ; P.
DMOCHOWSKI, « La création d'une juridiction administrative en Pologne », Act. jurid.
droit adm., janv. 1981 et G. MARCOU, « La Haute Cour administrative polonaise », Rev. public 1982, n° 4 (avec quelques informations sur la pratique et la traduction de l'article
196 du texte unique du C.P.A. — ancien article 11 de la loi du 31 janvier 1980 — servant de
base pour la définition de la compétence de la Cour). Il existe aussi plusieurs analyses des
juristes polonais publiées à l'étranger, dont J. -LETOWSKI, « La juridiction administrative
en Pologne », Études et Doc. du CE. 1980-1981, n° 32 et M. WYRZYKOWSKI, « Die
Problematik der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach der Novellierung des Verwaltungsver
fahrengesetzbuches in der Volksrepublik Polen », Archiv, des öffentl. Rechts 1981, t. 106,
ainsi que l'article d'A. -LOPATKA, « La Haute Cour administrative en République
n° 3-4. L'ouvrage de référence populaire de Pologne », Droit polonais contemporain 1980,
en polonais est M. WYRZYKOWSKI, Sadownictwo administracyjne w PRL (La juridiction
administrative en R.P.P.), Varsovie, Wyd. Prawnicze, 1983.
(2) En appliquant l'article 211 du texte unique du C.P.A. (dans les matières non réglées
par le C.P.A. , on applique par analogie les dispositions du Code de procédure civile) la Cour,
dès le commencement, fait une distinction entre les arrêts (wyroki) tranchant les litiges in
merito et prononcés à l'audience publique et les décisions (postanowienia) ne touchant pas
le fond d'une affaire, prononcés à huis clos. Actuellement la proportion des arrêts (le sigle
A. dans nos notes) et des décisions (D.) est de deux pour un.
(3) La plupart des chiffres cités par G. MARCOU (op. cit., pp. 1245-1246) sont toujours
valables. Les seuls changements importants sont la croissance du nombre des recours (6 594
en 1981, 8 829 en 1982 et 9 582 en 1983, dont, en 1983, seulement 87 visant le silence de
l'administration), et un certain affaiblissement du pourcentage des recours que la Cour juge
fondés (41 % en 1981, 36,4 % en 1982 et 35,1 % en 1983). Le deuxième phénomène s'expli
que, d'après les juges administratifs eux-mêmes, par l'élévation du niveau de l'activité déci- H. IZDEBSKI : JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE POLONAISE 473
II est évident que l'on ne pourra pas aborder tous les problèmes que
pose la jurisprudence de la H.C.A., en raison du cadre dont nous dispo
sons, mais aussi — et c'est une raison bien plus importante — étant donné
que cet article s'adresse par définition à des juristes étrangers, il convient
de se concentrer sur des problèmes clé qui se manifestent presque partout,
bien que leurs solutions pratiques soient susceptibles d'être très différentes.
D'autres problèmes, plus détaillés et plus liés avec le lieu, ne seront donc
pas abordés d'une façon systématique, ce qui ne veut pas dire que certains
ne se poseront pas en tant qu'exemples illustrant des thèses plus générales.
Ce sont toujours les problèmes de la compétence lato sensu des tribunaux
administratifs, voire de l'étendue du contrôle juridictionnel de l'Administ
ration, qui ont partout une importance particulière. Cela nous amène à
les choisir comme thème principal de notre étude.
La compétence de la H.C.A. est définie par l'article 196 du C.P.A.
Bien que l'article soit long, il serait difficile de ne pas traiter le législateur
de laconique. Or le paragraphe premier dispose que « les décisions des
organismes de l'administration d'État peuvent être attaquées devant le
tribunal administratif lorsqu'elles ne sont pas conformes à la loi » (4).
Conformément au paragraphe 2, « peuvent être attaquées devant le tribu
nal administratif les décisions intervenues dans les domaines suivants » (5)
(et suit l'énumération de vingt domaines de l'activité administrative). Le
dernier paragraphe de l'article — dont l'inclusion est fort discutable puis
qu'il dit ce qui est évident — dispose que « des lois spéciales peuvent
prévoir la possibilité d'attaquer de même devant le tribunal administratif
pour le motif défini au § 1er des décisions administratives dans d'autres
affaires comprises dans le § 2 ».
Le législateur, en s'exprimant d'une façon aussi laconique, laisse ainsi
à la H.C.A. sa liberté d'interprétation de sa compétence. Et, notamment,
c'est à la Cour de répondre à quatre questions cruciales, la position réelle
du juge administratif dépendant dans une large mesure des réponses à ces
questions.
Les questions que pose l'article 196 du C.P.A. sont les suivantes : tout
d'abord, si le juge administratif contrôle « la conformité à la loi » des
décisions de l'Administration, qu'est-ce qui lui sert d'étalon de droit en
vigueur, qu'est-ce que « la loi » ? en second lieu, le juge administratif
contrôlant la légalité des décisions administratives, qu'est-ce que la décision
au sens du C.P.A. ? ensuite, si la mission du juge administratif se restreint
au contrôle de la légalité de décisions, peut-il contrôler les décisions discré
tionnaires qui, par définition, se situent beaucoup plus dans le domaine de
sionnelle de l'Administration qui résulte, outre du fait que les autorités administratives
suivent de plus en plus la jurisprudence de la H.C.A., du rôle préventif que joue, par son
existence même, le contrôle juridictionnel des actes administratifs (V. H. STARCZEWSKI,
« Remarques introductives » in Naczelny SqdAdministracyjny. Zbiôr przepisôw (LaH.C. A.,
Recueil des textes), Varsovie, Wyd. Prawn, 1983, p. 18).
(4) G. MARCOU traduisit cette clause, en ne changeant d'ailleurs pas son sens, peu
littéralement : « lorsqu'elles sont illégales » (op. cit., p. 1257).
(5) Dans la traduction de G. MARCOU, au lieu des « affaires », on trouve « les
domaines », ce qui correspond bien au contenu de l'alinéa mais n'est ni littéral, ni conséquent
lorsque le même mot est traduit au § 3 par « affaire ». REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1984 474
l'opportunité que dans celui de la légalité ? enfin, la compétence de la
H.C.A. étant formellement d'attribution, comment la Cour interprète-te
lle les clauses respectives de la loi, se contente-t-elle de l'interprétation
littérale du texte ou, au contraire, se veut-elle dans le cadre de l'article
196, un juge particulier de droit commun ?
Ce sont les questions qui serviront de charpente à notre article et qui
seront examinées successivement dans ses quatre parties.
La Haute Cour administrative n'est nullement une cour souveraine
lorsqu'elle est soumise à la loi et, de plus, au contrôle de la Cour suprême,
qui s'exerce selon les mêmes modalités que celles prévues pour le contrôle
d'autres tribunaux : la révision extraordinaire (le pourvoi ne peut être
introduit que par le ministre de la justice, le premier président de la Cour
suprême ou le procureur général) ; les directives de l'administration de la
justice et de la pratique judiciaire émises à la demande des mêmes autorités
et les résolutions en réponse à des questions posées par les trois
mentionnées ci-dessus ainsi que par les présidents de chambres de la Cour
suprême et par le président de la H.C.A.
Les décisions que la Cour suprême y prend liant le juge administratif,
il faut savoir quel usage fait la Cour de ses pouvoirs. Soutient-elle le
juge administratif en confirmant les principes de sa jurisprudence ou, au
contraire, lui impose-t-elle une autre interprétation de la loi, voire une
autre conception de son rôle ? Nous essaierons de répondre à cette
question dans la cinquième — et dernière — partie de cet article.
Des analyses plus générales de la jurisprudence administrative étant
encore peu nombreuses (6), il a presque toujours fallu partir de textes
d'arrêts. En parlant d'arrêts, on pense à leurs motifs, et notamment à des
considérants qui sont, en général, assez larges. L'article 209 du C.P.A.
dispose que « l'appréciation juridique exprimée dans l'arrêt du tribunal
administratif lie dans l'affaire tant le tribunal que l'autorité de l'administra
tion d'État ». Cela veut dire que la partie des motifs qui vise le droit est
obligatoire, la Cour pouvant imposer à l'Administration son interprétation
de la loi et son application à la solution de l'affaire. Dans la pratique, en
copiant l'expérience d'autres tribunaux, on dégage certaines thèses de
principe des considérants, et ces thèses commencent à vivre leur propre
vie, largement citées et annotées. Les thèses ne dévoilent cependant pas
toute la façon de penser du juge administratif, ce qui nous amène à fonder
notre étude sur les textes intégraux d'arrêts.
En dehors des arrêts les plus récents de la H.C.A. et d'une partie des
décisions de la Cour suprême, on peut utiliser la sélection d'arrêts publiés
(6) II existe seulement un article consacré uniquement à l'analyse de l'attitude de la
H.C.A. à l'égard d'un problème crucial de l'Administration : M. MINCER, « Uznanie
administracyjne w swietle orzecznictwa NSA » (La discrétion administrative à la lumière de
la jurisprudence de la H.C.A.), Organizacja-Metody-Technika 1983, n° 3 et un autre, écrit
par l'actuel président de la Cour, se fondant dans une large mesure sur la jurisprudence : A.
ZIELINSKI, « Podstawa prawna decyzji administracyjnej » (La base légale de la décision
administrative), Panstwo i Prawo 1984, n° 3. V. aussi le livre de M. MINCER, Uznanie
administracyjne (La discrétion administrative), Torun, éd. de l'Université, 1983. IZDEBSKI : JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE POLONAISE 475 H.
dans le recueil officiel de la Cour (7), dans la revue mensuelle des décisions
des cours et tribunaux — dont la valeur est d'autant plus grande qu'elles
sont ordinairement suivies de larges notes (8) — et dans plusieurs revues
concernant le droit, l'administration et l'économie (9).
Il convient également de mentionner le recueil de jurisprudence mis
au point par un groupe de chercheurs de la Faculté de droit de Varsovie,
et destiné aux étudiants (10). Le fait qu'il soit déjà possible d'enseigner le
droit administratif en se fondant sur les arrêts de la H.C.A. et, dans
quelques domaines seulement, sur la jurisprudence de la Cour suprême,
paraît très significatif, et prouve en particulier que la jurisprudence de
la H.C.A. se situe à un niveau élevé de réflexion théorique, la Cour
constitutionnelle contribuant directement au développement de la science
du droit administratif.
Si l'on veut exposer les lignes directrices de la jurisprudence, il est
impossible de ne pas citer d'extraits des arrêts les plus importants, et c'est
pourquoi nous ferons un large usage des citations. Cependant, cela n'est
pas sans présenter certains inconvénients. En effet, le style judiciaire
léger dans aucun pays, et la Pologne ne fait pas exception à la règle. Les
expressions typiques de ce style, traduites en français, paraissent encore
plus lourdes qu'en polonais, et nous espérons que le lecteur, qui bénéficiera
ainsi d'un contact plus direct avec les sources du droit, ne nous en tiendra
pas rigueur.
I. LE CONTRÔLE DE LA CONFORMITE A LA LOI — QU'EST-CE QUE LA
LOI?
Aux termes de l'article 196 § 1 du C.P.A., nous le savons, on peut
attaquer devant la H.C.A. les décisions administratives « lorsqu'elles ne
sont pas conformes à la loi ». La Cour elle-même, au lieu de l'expression
« conformité à la loi », emploie plutôt le terme « légalité » (legalnosc).
Elle considère les deux expressions comme synonymes, ce qui est exprimé
très clairement par la phrase ouvrant les considérants d'un arrêt de 1981 :
« conformément à l'article 196 § 1 du C.P. A. , la Haute Cour administrative
examine la légalité, c'est-à-dire la conformité à la loi de décisions
administratives » (11).
(7) Orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego (ONSA), dont le n° 1 (dès le
début de l'activité de la Cour, en juin 1981) parut au mois de mars 1983 et le n° 2 (jusqu'à
la fin de 1981) vers la fin de 1983.
(8)Sadôw Polskich i Komisji Arbitrazowych (OSPiKA).
(9) Et notamment dans Organizacja-Metody-Technika (OMT), Problemy Praworzqd-
nosci (PP) et Panstwo i Prawo (PiP).
(10) Materialy do nauki prawa administracyjnego (Matériaux à l'étude du droit administ
ratif), réd. par M. KULESZA, Varsovie, Éd. de l'Université 1984 (sous presse). Je voudrais
remercier vivement M. KULESZA de me permettre de faire usage de cet ouvrage avant sa
publication.
n° 12, rubr. 208). Il convient de (11) A. 23 oct. 1981 — USA 590/81 (OSPiKA 1982,
citer une autre formule parfois employée par la Cour — « conformément au contenu de
l'article 196, § 1 du C.P. A., la Cour administrative contrôle la légalité des décisions administ
ratives en appréciant la régularité de l'application des dispositions de la loi et de leur
interprétation » : A. Chambre Wroclaw, 28 juin 1982 — SA Wr 245/82 (« Materialy... »,
IV. 3. 1.1). 476 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1984
Une telle formule est évidemment très vague et peut s'appliquer à
tous les systèmes de contrôle juridictionnel de l'administration pratiqués
dans le monde. En France, la légalité est définie comme 1'« ensemble des
principes et des règles auxquels l'Administration doit se soumettre dans
l'exercice de ses pouvoirs de décision, sous le contrôle du juge administrat
if » (12). L'idée du « règne de la loi » — un synonyme de la légalité —
n'y est « pas d'abord une règle juridique, mais un principe d'organisation
politique » (13). En Pologne, à l'instar de l'U.R.S.S., la légalité est d'une
portée plus générale lorsque l'on la considère — en employant toutefois
un autre mot, praworzadnosc, qui est exactement le même que le « règne
de la loi » français — comme l'un des principes fondamentaux de la Consti
tution, voire de l'ensemble du système du droit (14). D'autre part, la
compétence de la H. C. A. est formellement une compétence d'attribution
{infra, IV) , ce qui veut dire qu'un certain nombre des activités administrati
ves — touchant en général la sphère politique — échappe à un contrôle
juridictionnel, nécessitant d'autres mesures de contrôle de la légalité. La
légalité ne voulant pas dire exactement la même chose dans les deux pays,
elle peut cependant avoir la même signification dans la sphère d'activité
des juges administratifs. Et ce n'est que ce domaine qui va nous intéresser.
L'un des objectifs de notre étude est de savoir si cette hypothèse est fondée.
Nous pouvons cependant relever ici que, dans la sphère des compétences
de la H. C. A. , la définition française de la légalité est applicable au système
du droit administratif polonais actuel.
Pour connaître ce qu'est la légalité dans un pays donné, il faut se
pencher en premier lieu sur les sources auxquelles le juge puise « les
principes et les règles » en les confrontant à la forme et au fond juridique
d'un acte administratif. Ce problème — celui des sources du droit — est
inépuisable si l'on veut entrer dans toute sa théorie. En étudiant unique
ment la pratique judiciaire, il nous suffit pourtant de nous y intéresser
d'une façon descriptive, les approches normative et postulative restant
réservées pour les études de la théorie du droit (15).
D'un point de vue descriptif, il convient de noter que le rôle du juge
administratif n'est jamais purement exécutif, même si l'on pose la norme
ou le postulat qu'il n'est que l'humble serviteur du législateur. Une disposi
tion d'un texte législatif n'est pas souvent la forme verbale d'une règle de
droit, d'une norme de comportement entièrement développée ou bien,
ayant apparemment une telle forme, elle n'est nullement claire lorsque le
(12) L'Administration. Les hommes, les techniques, les rouages, sous dir. J. SALLOIS,
Paris, Hachette, 1974, p. 390.
(13) Y. GAUDEMET, Les méthodes du juge administratif, Paris, L.G.D.J., 1972, p.
139.
(14) C'est d'ailleurs une conception particulière de la légalité puisqu'elle englobe l'obser
vation des lois par les citoyens ; v. mon étude « Les amendements à la Constitution de la
R.P.P. 1954-1983 », cette Revue 1984, n° 1, p. 85.
(15) La distinction des trois approches aux sources du droit, proposée par J.
WRÖBLEWSKI, Sadowe stosowanie prawa (L'application judiciaire de la loi), Varsovie,
P.W.N., 1972) devint une communis opinio doctorun. V.J. KOWALSKI^ W. LAMENTO-
WICZ et P. WINCZOREK, Teoria panstwa i prawa (Théorie de l'Etat et du droit),
Varsovie, P.W.N., 1981, p. 104 et s. :
H. IZDEBSKI : JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE POLONAISE 477
législateur y met à dessein des expressions imprécises, des clauses général
es. Les règles d'interprétation aussi bien que les règles de conflit que le
juge applique dans ces cas ne découlent pas directement, en général, d'un
texte précis, mais reposent sur la tradition juridique du pays, la doctrine
politique, le système de valeurs, bref, sur des phénomènes très peu suscepti
bles d'une analyse dogmatique. C'est une évidence que d'autres systèmes
normatifs, et notamment celui du droit juridictionnel, permettent au juge
de devenir au moins le « délégué » du législateur (16).
Le juge administratif polonais ne semble pas vouloir créer un droit
juridictionnel. Il énonce en effet qu'« une autorité de l'administration
d'État ne peut par sa décision ni imposer une obligation à un citoyen, ni
refuser de lui accorder un droit si elle ne rapporte pas la preuve qu'elle y
est autorisée par les dispositions précises de la loi » — cette phrase parais
sant être une expression classique du pur positivisme continental (17).
La H.C.A. doit ainsi, comme tous les tribunaux, tout simplement
appliquer les lois et décrets-lois, sa liberté, toujours relative, ne consistant
que dans leur interprétation. Cette constatation n'épuise pas pourtant
tous les problèmes que pose au juge administratif l'application des textes
législatifs.
Or, en premier lieu, se pose le problème de savoir si la Cour doit
prendre en considération tous les textes législatifs qui régissent formelle
ment les rapports dont le résultat est la décision administrative attaquée, ou
bien si elle peut passer outre à ceux auxquels elle ne prête pas d'importance,
voire de validité. L'une des catégories de décisions absorbant le plus la
H.C.A. concerne les déclarations des maires des communes rurales dans
lesquelles un agriculteur, habituellement choisi parmi plusieurs concurr
ents, est autorisé à acheter une parcelle du terrain d'État. La Cour passe
outre au Décret-loi — qui n'a jamais été abrogé — du 6 septembre 1944
sur la mise en œuvre de la réforme agraire qui prescrit expressément
l'objectif de la transformation de l'agriculture : elle doit être fondée sur
« les exploitations privées fortes, saines, propres à accroître considérable
ment la production ». Le juge administratif le fait toujours, bien que la
nécessité de tenir compte du décret-loi ait été relevée par un annota
teur (18) et, ajoutons-le, bien que l'amendement à la Constitution introduit
en 1983 ait fait disparaître une équivoque de la politique agraire du pouvoir,
caractéristique de toute la période postérieure à 1948 (19). Il en résulte,
semble-t-il, que la Cour se croit en effet autorisée à décider de la vigueur
des textes tombés en désuétude depuis longtemps.
(16) J'emprunte l'expression (qui n'est pas d'ailleurs la sienne) à Y. GAUDEMET, op.
cit., p. 134 et s. Pour l'ensemble du problème, v. Z. ZIEMBINSKI, « Les relations des
sources écrites et non écrites du droit dans le droit polonais contemporain », in Comité des
Sciences juridiques de l'Académie polonaise des Sciences, Rapports polonais présentés au
huitième Congrès international de Droit comparé, Varsovie, P.W.N., 1970, p. 326 et s.
(17) A. 17 nov. 1982 — II SA 1474/82 (OSPiKA 1983, n° 7-8, rubr. 142).
n° 10, (18)rubr. Note 25). de L'annotateur B. WIERZBOWSKI constate pourtant sous A. 27 « mai La thèse 1982 — que 11 la SA règle 504/82 demeure (OSPiKA en vigueur 1983,
peut étonner si on la confronte à la longue pratique (...) ».
(19) V. mon étude : « Les amendements... », op. cit. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1984 478
Un autre problème est de savoir si la H.C.A. se limite au contrôle de
la conformité de la décision attaquée aux textes cités dans cette décision
ou si elle contrôle la légalité de la décision en tenant compte de l'ensemble
des textes applicables. Il peut arriver que la décision ne soit pas conforme
aux qu'elle cite, mais elle ne s'oppose aucunement à d'autres textes
et, demeurant formellement illégale, elle est en conséquence légale au
fond. Le C.P.A. n'est pas trop net sur ce point. Il permet seulement que
le juge administratif prononce l'annulation totale ou partielle de la décision
dans le cas d'une violation d'une règle de fond « à moins que cela n'ait pas
eu d'influence sur la solution de l'affaire » (article 207 § 2 point 1). Cela
laisse supposer que le législateur a plutôt pensé à la deuxième hypothèse,
mais au commencement la Cour avait l'air de ne prêter d'importance ni à
la disposition précitée, ni à tout le problème envisagé. Parfois, les arrêts
d'annulation se limitaient à une simple constatation de la non conformité
aux textes cités mais il y avait également ceux qui analysaient l'ensemble
des applicables en la matière. Assez vite, on put noter cependant
une approche moins formelle et une recherche de la légalité de fond.
La pratique posait encore un autre problème concernant les actes
législatifs, qui fut résolu par le juge administratif. La décision administrat
ive doit se fonder sur une règle de droit — en premier lieu sur une règle
tirée des dispositions des textes législatifs. Reste toutefois peu clair le point
de savoir si la règle doit nécessairement être de fond ou si, au contraire,
on est également autorisé à la tirer des dispositions sur l'attribution de
compétence. Autrement dit, il faut savoir si une règle de compétence,
contenue dans une loi, peut servir de base légale à une décision administrat
ive. La H.C.A. — partageant d'ailleurs en cela l'opinion de la grande
majorité des représentants de la doctrine — est ferme : « l'article (...) de
la loi (...) précisant la compétence de l'autorité ne peut être une base légale
du règlement au fond de l'affaire par la décision administrative » (20).
Cette attitude contribue beaucoup à affaiblir la tentation qu'éprouve l'a
dministration active d'échapper aux règles véritables de droit en créant, à
la base des dispositions portant sur les attributions, le régime qui lui
convient.
Ce sont les actes d'application (règlements rendus par le Conseil des
ministres, le premier ministre et les ministres, arrêtés du des instructions du premier ministre et des ministres) qui, dans la
plupart des cas, fournissent à la Cour la norme sur laquelle elle se fonde
pour rendre ses arrêts. Le juge administratif doit appliquer ces actes —
comme tout juge doit le faire — mais sous réserve qu'ils soient conformes
aux actes législatifs. L'approche du juge administratif est double. D'habi
tude, il traite des actes d'application comme des textes législatifs, en
employant tout son art d'interprétation, mais il peut aussi contrôler leur
légalité. Ce contrôle est bien différent du modèle français. Les actes normat
ifs n'étant pas attaquables devant la H.C.A. {infra, II), le juge n'annulera
pas un acte vicié, mais il ne l'appliquera pas dans le cas donné. Le problème
que nous venons de poser à propos des actes législatifs — celui de la valeur
(20) A. 27 mars 1981 — SA 382/81 (ONSA 1981, n° 1, rubr. 27).

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