La liberté de construire et le droit de l'urbanisme au Japon - article ; n°3 ; vol.51, pg 4123-497

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Revue internationale de droit comparé - Année 1999 - Volume 51 - Numéro 3 - Pages 4123-497
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Publié le : vendredi 1 janvier 1999
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M. Shigeki Kubo
La liberté de construire et le droit de l'urbanisme au Japon
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 51 N°3, Juillet-septembre 1999. pp. 487-497.
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Kubo Shigeki. La liberté de construire et le droit de l'urbanisme au Japon. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 51
N°3, Juillet-septembre 1999. pp. 487-497.
doi : 10.3406/ridc.1999.18246
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1999_num_51_3_18246R.I.D.C. 3-1999
LA LIBERTE DE CONSTRUIRE
ET LE DROIT DE L'URBANISME
AU JAPON
Shigeki KUBO
INTRODUCTION
La législation sur la planification urbaine se divise principalement
en deux parties : l'affectation d'espace (réglementation relative à l'utilisa
tion des sols) et son aménagement (opérations de planification urbaine).
Ce rapport traite de la première, car il s'avère que le problème de la
liberté de construire et du contrôle public, qui constitue le thème essentiel
du droit de l'urbanisme s'y développe sous une forme directe.
À ce propos, au premier coup d'œil, l'on est frappé par l'aspect
différent des quartiers urbains en France et au Japon. Dans ce dernier,
ils donnent une impression de désordre et de fouillis (ce qui, dans une
certaine mesure, les rend très vivants) tandis qu'en France, ils sont ordon
nés ]. C'est sans doute là ce qui différencie la rue en Asie et en Occident.
Au nombre des causes à l'origine de cette dissemblance, l'on peut
citer la différence de densité de la population par rapport à la superficie
de pays plat 2 ou encore celle des constructions en bois d'un côté et en
pierre de l'autre. Mais il ne faut pas ignorer non plus le facteur juridique
lui-même qui a permis que la ville prenne cet aspect.
Comme nous le verrons plus tard, le droit de l'urbanisme au Japon
s'est développé en s 'inspirant continuellement et de manière sélective du
système en vigueur dans les pays occidentaux. De ce point de vue, il est
* 1 Sur Professeur la physionomie à la Faculté de la de ville droit japonaise, de l'Université v. Yoshinobu Aoyama-Gakuïn. ASHIHARA, Tokyo no bigaku,
Tokyo, Iwanami, 1994.
2 Le Japon compte 125,570 millions d'habitants en 1995, soit deux fois plus que la
France. Comme environ 70 % du territoire est montagneux, la population est concentrée
sur le reste, surtout trois agglomérations : Tokyo, Osaka et Nagoya. 488 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1999
par conséquent naturel, qu'en apparence du moins, de nombreuses similari
tés se retrouvent dans le système japonais.
Cependant, un examen plus approfondi révêle qu'en réalité les deux
systèmes sont très éloignés l'un de l'autre. En outre, cet écart ne se
limite pas simplement à l'aspect technique mais est lié à une dimension
essentielle, à savoir le manque de réglementation par rapport à la liberté
de construire 3. Par conséquent, vous comprendrez pourquoi il est important
d'analyser les divergences séparant les deux systèmes.
De ce point de vue, après avoir donné une vue d'ensemble de l'évolu
tion du droit de l'urbanisme au Japon, nous traiterons de quelques problè
mes soulevés par la réglementation relative à l'utilisation des sols.
I. VUE D'ENSEMBLE DU DROIT DE L'URBANISME
A. — La notion de liberté de construire et l'évolution
du droit de l'urbanisme
1. La plupart des États modernes consacrent, comme corollaire à la
garantie du droit de propriété, le principe de la liberté de construire : le
propriétaire foncier peut librement construire un bâtiment sur son terrain.
Le Japon ne fait pas exception à la règle : la Charte impériale de
Meiji (1889) a affirmé l'inviolabilité du droit de propriété (art. 27) ; le
Code civil (1898) a également accordé au propriétaire un droit de dominat
ion exclusif sur sa propriété, à condition de respecter les dispositions
législatives et réglementaires (art. 206 et 207). La liberté de construire
ne pouvait donc être limitée, sauf servitudes du voisinage de droit privé,
que par la police de salubrité et de sécurité.
Cependant, au Japon, les concepts de droit de propriété ou de liberté
de construire ont été plus imposés par les autorités qu'envisagés comme
émanant d'une pensée les considérant comme des droits naturels. C'est
pourquoi, il convient de remarquer que les Japonais n'avaient pas une
expérience susceptible de révéler leur valeur adéquate, lorsque ces concepts
ont fait irruption dans la communauté sociale. Comme nous le verrons
plus loin, ce concept d'arrière plan doit être pris en compte pour expliquer
le durcissement du concept de la liberté de construire au Japon.
2. Nous allons voir maintenant comment la planification urbaine a
vu le jour 4. Dans les villes japonaises d'avant la Restauration de Meiji
(1868), les constructions en bois vétustés étant très proches les unes des
autres, les grands incendies faisaient partie de la réalité quotidienne. Ceci
dit, les gens de cette époque ne réagissaient pas en envisageant de réformer
la structure de la ville elle-même mais, partant du principe qu'un incendie
se produirait inéluctablement, se contentait d'une bicoque, pouvant être
43 Sur Takayoshi l'histoire IGARASHI, de l'urbanisme Toshi-hô, japonais, Tokyo, v. Yorifusa Gyôsei, ISHIDA, 1987. Nihon-kindäi-toshikeikaku
no hyaku-nen, Tokyo, Jichitai-kenkyû-sya, 1987. S. KUBO : PROPRIÉTÉ IMMOBILIÈRE AU JAPON 489
remise sur pied rapidement (l'idée de yaki-ya). Au Japon, la véritable
planification urbaine n'a commencé qu'avec l'ère Meiji.
Dans un premier stade, 1er gouvernement de Meiji a voulu réaliser
des opérations urbaines pour attester son égalité avec les pays occidentaux ;
dans cette optique, il a voulu construire des quartiers de style occidental
au cœur de la capitale, mais finalement ce projet échoua.
Par la suite, une ordonnance, inspirée par l'opération de grands travaux
menée par Haussmann, proposa en 1889, un grand projet d'aménagement
des infrastructures: routes, ponts, cours d'eau, alimentations en eau,
égouts, etc.
C'est véritablement en 1919 que la législation de l'urbanisme a pris
naissance au Japon avec la loi relative au planning des villes et celle
concernant les bâtiments dans les villes. À cette époque, avec le développe
ment industriel, la vague d'urbanisation s'est répandue dans les principales
villes du pays et a entraîné la construction d'agglomérations insalubres
et dangereuses. C'est pourquoi les pouvoirs publics sont intervenus dans
le champ de la liberté de construire au-delà de la police de salubrité et
de sécurité; Ces deux lois de 1919 introduisent trois nouvelles techniques :
le remembrement urbain, le zonage et l'alignement afin de faire face aux
difficultés passées.
Un violent séisme a complètement ravagé la ville de Tokyo en 1923
(kantô-daïshïnsaï). L'opération pour la reconstruction a non seulement
amélioré, dans une certaine mesure, les tissus urbains de Tokyo mais a aussi
contribué au développement institutionnel et technique de l'urbanisme.
Après la Seconde guerre mondiale les pouvoirs publics ont été amenés
à prendre une série de mesures pour l'aménagement des villes et la
rénovation urbaine, ce qui a provoqué un foisonnement de lois spéciales.
D'autre part, l'essor économique dans les années 1960 a conduit à
un afflux explosif de population dans les grandes villes. Pour prévenir
une urbanisation désordonnée, il s'est avéré nécessaire de réglementer
plus globalement l'utilisation des sols. C'est ainsi que la loi de 1919
relative au planning des villes a été remplacée par la loi actuelle de 1968.
3. Comme nous venons de l'observer, en l'espace d'une centaine
d'années, le Japon a suivi un chemin particulier : tout en affirmant le
principe de la liberté de construire, il a accepté le développement d'un
droit de l'urbanisme qui vient limiter le domaine de ce même principe.
Il convient de préciser certains aspects relatifs aux caractéristiques du
droit de japonais.
D'une part, dans la société japonaise de l'ère Meiji qui cherchait à
se moderniser à toute allure, les dépenses de l'État se sont massivement
concentrées sur les équipements militaires et l'industrie, tandis que l'amé
nagement des infrastructures urbaines telles que la voirie, les parcs ou
les égouts a pris du retard. En conséquence, les quartiers urbains de qualité
médiocre se sont considérablement étendus et ont empêché l'amélioration
de l'environnement urbain.
D'autre part, dès l'origine, le gouvernement a centralisé la législation
sur l'urbanisme. La loi de 1919 a placé le pouvoir de décision relatif à
l'ensemble des plans entre les mains du ministre de l'Intérieur tandis que REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1999 490
l'autorité locale n'a reçu aucune habilitation légale. Cela a empêché la
propagation de l'idée selon laquelle la commune a une certaine responsable
lité en matière d'urbanisme.
Enfin, les Japonais ont tendance à considérer le terrain exclusivement
sous l'aspect de sa valeur matérielle et se montrent réticents envers toute
restriction concernant la constructibilité 5. Au Japon, il existe d'ailleurs
l'expression « mythe du terrain (tochi-shinwa) » qui veut qu'un terrain
acquis ne fasse que s'apprécier et fructifier. Il semblerait que ce mythe
ait transformé les Japonais en adeptes de la liberté de construire.
B. — La situation actuelle de la législation
La réglementation en matière d'utilisation des sols, éparse dans de
nombreuses lois, forme aujourd'hui un système extrêmement compliqué.
Nous ne traiterons donc que de la loi actuelle de 1968 6, qui se situe au
centre de ce système.
1. La loi de 1968, ayant pour objet le développement sain et l'aména
gement ordonné de la ville, distingue trois sortes de plans : plan relatif
à l'utilisation des sols ; plan relatif aux installations urbaines (voirie, parcs,
égouts, etc.) ; plan relatif à l'aménagement de la ville (remembrement,
rénovation, etc.).
Le premier plan est de nature réglementaire, alors que les deux
derniers plans concernent plutôt des opérations urbaines. Tous ces plans
sont dressés dans la zone de planification urbaine (toshikeikaku-kuiki) que
le préfet a délimitée à l'avance.
Examinons ici plus en détail le premier plan. Il se divise en trois
ou quatre catégories.
— La démarcation entre la zone d'urbanisation (shigaïka-kuiki) et
celle d'urbanisation contrôlée (shigaïka-chyôsei-kuiki) pour prévenir une
urbanisation désordonnée et aménager efficacement des infrastructures.
La première zone correspond à une zone déjà urbanisée ou une zone à
urbaniser en priorité et conformément au plan dans une dizaine d'années,
tandis que la seconde zone est une zone dans laquelle il faut freiner
l'urbanisation.
Une telle caractérisation est matérialisée par le permis de développer
(kaïhatsu-kyoka). L'action de développer est définie ici comme une modifi
cation des limites ou de la nature d'une terre dans le but de construire.
En ce qui concerne la première zone, dès lors qu'un certain niveau d'amé
nagement des infrastructures existe, le préfet accorde le permis. En revan
che, la délivrance du permis est très rare pour la seconde zone.
— La classification des zones à utilisation assignée (zonage : yôto-
chiikï). Le zonage a son origine dans la distinction tripartite établie par
la loi de 1919 entre zone résidentielle, zone commerciale et zone indus-
56 La Yukio loi n° NOGUCHI, 100 du 15 Tochi juin 1968. no keizäigaku, Sur cette Tokyo, loi, v. Hiroya Nihon-keizaï-shinbun-sya, ENDO, Toshikeikaku-hô 1989. 50
kou, Tokyo Yûhikaku, 1974 ; Sôkichi MITSUHASHI, Kaïtei Toshikeikaku-hô, Tokyo,
Daiichi-hôki, 1979 ; Yôichirô OSIO, Nihon no toshikeikaku-hô, Tokyo, Gyôsei, 1981. S. KUBO : PROPRIETE IMMOBILIERE AU JAPON 491
trielle. Cette classification a été par la suite affinée. De plus, s'y sont
ajoutées une série de secteurs spéciaux tels que le secteur d'immeuble-
tour, le secteur de sauvegarde, etc. Les restrictions de construction basées
sur le zonage sont tirées des critères d'utilisation et d'implantation du
bâtiment qui sont tous déterminés par la loi de 1950 sur les normes de
construction.
— Le plan de quartier (chiku-keikaku) visant des projets de dimension
plus limitée. C'est un nouveau type dé plan introduit en 1980 sur le
modèle du Plan-B de la législation allemande.
Par ailleurs, le Japon n'avait pas de plan prospectif comme les sché
mas directeurs français. C'est seulement à partir de 1992 que la commune
a été désignée comme responsable pour dresser les orientations fondament
ales (kihon-hôshin) relatives à la planification.
2. La loi de 1968 a transféré la compétence en matière d'élaboration
du plan au préfet et à la commune, conformément au principe d'autonomie
locale que reconnaît la Constitution actuelle de 1946.
Pourtant il ne faut pas surévaluer cette législation.
En ce qui concerne la compétence transférée au préfet, le législateur
de 1968, se montrant fort attaché au principe de compétence de l'État,
n'autorise le préfet, pourtant élu par les habitants, à exercer son pouvoir
que sous la direction du ministre.
En revanche, le maire élabore les plans au nom de la commune. Il
s'agit là d'une véritable décentralisation. Cependant, il nous faut constater
qu'en réalité, presque tous les plans adoptés dans les agglomérations
relèvent de la compétence du préfet ; le maire ne peut donc déterminer
que des plans sans grande importance.
3. A l'occasion de l'élaboration du plan, le projet est mis à la disposi
tion du public pendant deux semaines. Chacun peut ainsi présenter ses
observations. Il est également possible, si les autorités le jugent nécessaire,
d'organiser une réunion publique, mais ceci n'est aucunement obligatoire.
D'autre part, le préfet doit consulter la commission locale de l'urb
anisme avant de prendre sa décision, qui sera finalement approuvée par
le ministre. Le plan de la commune doit être également approuvé par le
préfet.
4. Le contrôle juridictionnel est considérablement restreint en matière
de planification urbaine. La Cour suprême rejette les requêtes visant à
l'annulation du plan de remembrement 7, du zonage 8 et du plan de quart
ier9. Elle se montre ainsi fidèle à la doctrine de base selon laquelle le
plan lui-même, comme les dispositions législatives et réglementaires, ne
crée aucun effet concret de droit ; en revanche, l'illégalité du plan pourra
être invoquée dans le cadre d'un recours contre l'acte individuel.
5. Enfin, nous traiterons du permis de construire (kenchiku-kakunin)
dont le fondement se trouve dans la loi de 1950 sur les normes de
construction.
7 Cour suprême, 23 févr. 1966, Min-syû (Saïkô-saïbansyo-minji-hanrei-syû), 20, 2, 271.
822 avril 1982, 36, 4, 705.
9 Cour 22 1994, Hanrei-jihô 1499, 63. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1999 492
Le permis de construire, d'origine relativement ancienne, est fondé
sur l'idée de la liberté de construire. En effet, la loi de 1950 dispose que
ce permis a pour but de garantir « un niveau minimum en matière de
terrain, structure, équipement et utilisation de bâtiment» (art. 1er).
Son caractère libéral apparaît à l'examen des points suivants :
— l'administration ne dispose d'aucune liberté d'appréciation
concernant les conditions requises de délivrance du permis. De plus, une
fois constaté que ces conditions sont remplies, l'administration doit accor
der le permis, sans exception possible. Elle dispose, en effet, d'une compét
ence strictement liée ;
— l'administration doit faire connaître sa décision dans les 21 jours
suivant le dépôt de la demande (ou dans les 7 jours pour une petite
construction) ;
— ce n'est pas le maire, mais un agent technique de construction
(kenchiku-syuji) qui est en pratique chargé de cette décision automatique
et prompte.
Cependant, cette formule du permis de construire commence actuell
ement à s'ébranler. Face à la fréquence des conflits de construction, on
est de plus en plus obligé de prendre en considération les problèmes
d'environnement (problèmes d'ensoleillement, de bruit, de vue, etc.). De
nombreuses communes ont ainsi adopté des directives en vue de sauvegar
der l'environnement local ; elles refusent alors parfois de statuer sur une
demande de permis dont le demandeur-promoteur ne respecte pas les
principes édictés dans ces directives sur l'environnement.
Cette pratique particulière pose, comme nous le verrons plus loin,
un important problème de droit.
II. QUELQUES PROBLEMES SOULEVES PAR LA REGLEMENTATION
RELATIVE A L'UTILISATION DES SOLS
A. — La liberté de construire et la Constitution
1. La Constitution de 1946, tout en affirmant que le droit de propriété
est inviolable (art. 29, al. 1), énonce que la teneur de ce de
sera déterminée par la loi en adéquation avec les besoins du bien être
public (al. 2). Il est alors permis de se demander quelle est la véritable
nature du droit de propriété, car, selon cette définition, il apparaît au-
dessus des lois elles-mêmes. Dès lors, la question de la constitutionnalité
d'une réglementation rigoureuse s 'opposant au principe de la liberté de
construire se pose 10.
La plupart des auteurs considèrent que la garantie approuvée par la
Constitution s'étend non seulement sur l'essentiel du régime des biens
10 Sur l'article 29 de la Constitution, v. Tadakazu FUKASE et Yoïchi HIGUCHI, Le
constitutionnalisme et ses problèmes au Japon : une approche comparative, Paris, Presses
universitaires de France, 1984, pp. 168-169; Mamiko UENO, Esquisse sur le droit de
propriété dans la Constitution japonaise, The 40th Anniversary of the Institute of Comparative
Law in Japan, Chuo University, 1988, p. 719 ets. S. KUBO : PROPRIETE IMMOBILIERE AU JAPON 493
privés, mais sur la propriété que chacun possède de fait. Il reste à savoir
dans quelle mesure une socialisation de l'espace peut être acceptée comme
conforme à la Constitution. Comme notre pays n'a pas connu une tentative
radicale comme le plafond légal de densité en France, ce sujet n'est guère
approfondi. Nous ne pouvons nous référer qu'à un débat doctrinal sur la
nationalisation du terrain n.
Une réflexion à ce sujet nécessite plutôt de prendre en compte les
caractéristiques particulières du sol. Ressource limitée, il constitue la base
indispensable aux diverses activités de la population. Par conséquent, à
la différence d'autres biens, son utilisation doit en priorité tenir compte
du bien-être public et se conformer à la planification. En ce sens, la loi
de base de 1989 sur le terrain, adoptée en réaction à la spéculation foncière,
est remarquable du fait qu'elle reflète clairement ce point de vue.
Par conséquent, en dehors des cas où la liberté de construire est
déniée sous tous ses aspects, et dans la mesure où la réglementation
restreignant la liberté de construire est rationnelle, l'on peut sans doute
considérer que la Constitution ne contredit pas cette réglementation.
2. La nécessité d'indemnisation constitue un des autres problèmes
liés au principe de la liberté de construire dans ses rapports avec la
Constitution. Cette dernière stipule que l'on peut être contraint de céder
sa propriété privée à des fins d'utilité publique, moyennant une juste
compensation (art. 29, al. 3). Selon la jurisprudence, il est possible de
réclamer une indemnisation en se fondant directement sur la Constitution
et ce même si la loi ne prévoit pas de principe d'indemnisation 12. Se
pose ainsi la question de l'indemnisation au cas où sont imposées des
servitudes d'urbanisme.
Dans la plupart des cas, n'est pas nécessaire lorsqu'il
s'agit de contraintes prévues dans le plan d'urbanisme. Ainsi, dans les
zones d'urbanisation contrôlée où l'action de développer est interdite en
principe, les indemnisations sont refusées pour des raisons de restriction
inhérente aux droits, ainsi que pour des motifs de sécurité de l'utilisation
des terrains actuels et de possibilité de développement ultérieur. Quant
aux restrictions de construction liées au zonage, celles-ci étant assimilées à
des servitudes de voisinage, elles ne sont pas astreintes à une indemnisation.
D'autre part, les régimes législatifs permettent d'indemniser dans des
cas exceptionnels tels que des servitudes de biens culturels 13 ou de parc
naturel . En outre, dans le cas d'activités opérationnelles liées au plan
d'urbanisme, il arrive que celles ci soient retardées, ce qui pose le problème
11 Yoshimoto YANASE, Tochi no kokuyû-ka to kenpô, Kôhô-kenkyû, n° 36 (1974),
p. 98 et s.
12 Cour suprême, 27 nov. 1968, Kei-syû (Saïko-saïbansyo-keiji-hanrei-syû) 22, 12, 1402.
13 Art. 80 de la loi du 30 mai 1950 sur la protection des biens culturels ; art. 9 de la
loi du 13janv. 1966 sur la sauvegarde des villes anciennes.
14 Art. 7 de la loi du 1er septembre 1973 sur la conservation des espaces verts dans
les villes ; art. 33 de la loi du 22 juin 1972 sur la de l'environnement naturel ;
art. 35 de la loi du 1er juin 1957 sur les parcs naturels. 494 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1999
de la prolongation dans le temps de restrictions très sévères. Dans ce cas,
certains auteurs défendent la possibilité d'obtenir une indemnisation 15.
B. — Les lacunes de la réglementation
La démarcation entre la zone d'urbanisation et celle d'urbanisation
contrôlée a servi de rempart face aux initiatives de développement et a
par là contribué assurément à contrer l'extension anarchique de la ville.
Mais nous verrons qu'en définitive, il ne faut pas surestimer l'importance
de l'établissement de ces deux zones.
Tout d'abord, au Japon, la réglementation en matière d'urbanisme
ne s'étend pas à l'ensemble du territoire comme les règles générales de
l'urbanisme en France, mais s'applique uniquement à la zone de planifica
tion urbaine que les préfets ont délimitée à l'avance. Il s'avère en effet
qu'en 1968, le législateur n'avait pas prévu que les espaces autres que
les zones de planification urbaine de l'époque seraient développées un
jour. Cependant, le contexte actuel montre que la vague d'exploitation
des stations touristiques et des terrains de golf envahit les régions côtières
et montagneuses où subsiste une nature luxuriante.
Le gouvernement, afin de pallier au vide juridique de la réglementat
ion, a ordonné aux préfets de formuler un plan de base d'occupation des
sols couvrant l'ensemble du territoire (loi de 1974 sur la planification du
territoire). Mais celui-ci ne se limite qu'à un assemblage des plans déjà
existants 16.
Au 31 mars 1995, la superficie des zone de planification urbaine ne
couvrait qu'à peine 25,5 % du territoire. Les zones restantes, hormis les
zones de développement agricole et de nature protégée assujetties à des
restrictions législatives, ne font l'objet d'aucune contrainte.
D'autre part, au sein même de la zone de planification urbaine, la
démarcation entre zone d'urbanisation et celle d'urbanisation contrôlée
s'applique uniquement aux villes de plus de 100 000 habitants. En consé
quence, il est impossible d'exercer un contrôle sur l'urbanisation de près
de la moitié de ces zones.
Tant du point de vue logique que quantitatif, l'existence de gigantes
ques zones échappant à toute réglementation restrictive prouve que l'idée
de la liberté de construire demeure fortement ancrée au Japon.
C. — Les insuffisances du zonage
Le principe de la liberté de construire exerce également une grande
influence sur le système du zonage ; les restrictions liées au zonage sont
peu sévères au Japon.
15 Tokiyasu FUJITA, Nishi-doïtsu no tochi-hô to nihon no tochi-hô, Tokyo, Sôbun-
sya, 1988, p. 252 et s. ; H. ENDO, op. cit., p. 178.
16 Yoriaki NARITA, Tochi-seisaku to hô, Tokyo, Kôbundô, 1989, p. 111 et s.;
T. FUJITA, op. cit., p. 13. S. KUBO : PROPRIÉTÉ IMMOBILIÈRE AU JAPON 495
Tout d'abord, il convient de remarquer que, dans une certaine mesure,
la classification des utilisations autorise un cumul de ces dernières. En
effet, étant donné que la classification distingue essentiellement entre usage
résidentiel et usage industriel, une certaine mixité existe entre résidentiel et
commercial. Une stricte délimitation de l'utilisation peut bien entendu
être l'objet de critiques. Ceci dit, il y a quelques années, l'appropriation
à grande échelle des habitations du centre de Tokyo pour en faire des
bureaux, déclenchée par une économie de bulle financière, a mis en relief
la gravité de la situation 17. Suite à cet épisode, en 1992, la classification
des zones résidentielles a été revue de façon plus rigoureuse.
Ensuite, il faut observer que les normes japonaises d'implantation
se limitent à réglementer quelques éléments comme le coefficient d'occu
pation des sols (C.O.S.), mais que la configuration et la superficie des
terrains ou encore la forme, les matériaux et la couleur des constructions
ne sont pas pris en compte à la différence des plans français d'occupation
des sols. Cette situation est responsable non seulement de la difficulté à
préserver le paysage urbain mais aussi de la parcellisation extrême des
terrains.
En ce qui concerne le C.O.S., il est normalement fixé en tenant
compte de la capacité des équipements publics existant ou programmés
dans un proche avenir. Mais, au Japon, sous la forte pression du développe
ment, le C.O.S. a tendance à être relativement élevé. En outre, une série
de mesures supplémentaires visant à promouvoir le redéveloppement des
terrains urbains ont été récemment adoptées.
Nous ajouterons enfin qu'au Japon, le système du zonage, couvrant
une étendue assez large, ne peut réglementer ni la disposition des construct
ions, ni l'installation des équipements publics dans chaque quartier. Cela
autorise des mini-développements qui sont exempts de permis de développ
er. Afin de pallier à cette défaillance du zonage, un plan de quartier a été
introduit en 1980. Ce plan est dressé par la commune afin de réglementer de
manière homogène les rues et les installations publiques (parcs, espace
vert, etc.) ainsi que la forme des constructions, l'étendue des terrains et
l'utilisation des sols. Cependant, dans la réalité, la commune n'est pas
tenue de formuler un plan de quartier. Elle n'y est guère incitée puisque
« la règle de la constructibilité limitée » n'est pas systématisée. Et donc,
contrairement aux attentes, la formulation de plans de quartier ne voit
pas le jour 18.
D. — La pratique administrative de la collectivité locale
1. Il s'agit ici de traiter des collectivités locales (communes, départe
ments) qui mènent leur action administrative sur la base de directives
(yôkô) qu'elles ont décidé elles-mêmes afin de combler le vide juridique.
La pratique des directives date de la période de l'essor économique.
Face à l'urbanisation rapide, de nombreuses communes sont tombées dans
1718 T. Takayoshi FUJITA, IGARASHI op. cit., p. 283 et Akio et s. OGAWA, Toshikeikaku, Tokyo, Iwanami, 1993.

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