La motivation des décisions administratives en droit comparé - article ; n°4 ; vol.21, pg 779-795

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1969 - Volume 21 - Numéro 4 - Pages 779-795
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1969
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Mme Céline Wiener
La motivation des décisions administratives en droit comparé
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21 N°4, Octobre-décembre 1969. pp. 779-795.
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Wiener Céline. La motivation des décisions administratives en droit comparé. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21
N°4, Octobre-décembre 1969. pp. 779-795.
doi : 10.3406/ridc.1969.17535
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1969_num_21_4_17535LA MOTIVATION
DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES
EN DROIT COMPARÉ
par
Céline WIENER
Docteur en droit
Attachée de rechercha au Centre National de la Recherche Scientifique
La motivation des décisions administratives peut être envisagée sous
deux aspects différents : en tant que composante d'un processus intellec
tuel, elle est constituée par l'ensemble des éléments de droit et de fait qui
ont conduit l'Administration à agir (1) ; du point de vue formel, il s'agit
de l'obligation où se trouve celle-ci, au moins dans certains cas, d'indiquer
les motifs sur lesquels reposent ses décisions.
C'est cet aspect formel de la motivation que l'on se propose d'étu
dier ici. Le problème n'est pas celui de l'existence même des motifs
(qu'elles soient fondées sur des raisons juridiquement correctes ou contrai
res au texte d'habilitation, dictées par le seul souci du bien public ou par
des considérations personnelles étrangères à l'intérêt général, toutes les
décisions administratives sont prises pour des motifs déterminés), ni celui
de leur valeur au regard des règles officielles de légalité. Il est de savoir
jusqu'à quel point l'Administration est tenue de les faire connaître, et
aussi jusqu'à quel point elle devrait l'être. Faut-il estimer que les décisions
administratives doivent être calquées sur le modèle des sentences juridic
tionnelles, et comporter dans tous les cas des attendus détaillés de fait et de
droit précédant et justifiant le dispositif ? Faut-il au contraire n'admettre
cette obligation que dans certaines hypothèses limitativement énumérées,
ou même ne jamais l'imposer ?
Ce point a été souvent débattu en doctrine, où des solutions assez
différentes ont été proposées. La plupart des auteurs s'accordent néan
moins pour juger souhaitable d'imposer à l'Administration, au moins
lorsqu'elle limite les droits des particuliers, d'indiquer les motifs de ses
(1) Nous empruntons cette définition à MM. J.-M. Auby et R. Drago, Traité de
contentieux administratif, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence,
1962, t. III, p. 37. 780 LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ
décisions (2). En droit positif, les systèmes adoptés sont également très
divers, mais tous les ordres juridiques ont abordé le problème : les codes
de procédure administrative en vigueur ou en projet contiennent tous des
règles relatives à la motivation ; et dans les pays où la procédure admin
istrative n'est pas réglementée par un texte d'ensemble, on trouve soit
des lois spéciales à ce sujet (3), soit un corps de principes dégagés par la
jurisprudence et la doctrine et tendant à pallier l'absence d'une obligation
générale de motivation. Mais avant d'entreprendre l'étude détaillée des
solutions retenues en droit positif, et pour mieux les comprendre, il nous
faut examiner de plus près le principe même de la motivation.
I. — Le principe de la motivation
Deux questions nous retiendront ici : la première est de savoir quelle
est l'utilité d'obliger l'Administration à motiver ses décisions ; c'est en
effet l'accent mis sur tel avantage de la motivation ou tel de ses inconvén
ients qui explique le choix opéré par les divers ordonnancements juridi
ques parmi les différentes modalités concevables, et par suite, la variété
des solutions existant en droit positif. Puis nous verrons en quoi doit
exactement consister ce principe, c'est-à-dire quel doit être le contenu des
motifs.
1. — Valeur du principe.
Imposer aux organes administratifs de faire connaître le pourquoi de
leurs décisions présente de très grands avantages, tant du point de vue de
la protection des droits des citoyens que de celui d'une bonne administ
ration. Mais toute médaille a son revers, et cette obligation, si elle était
formulée en termes trop stricts et sans nuances, comporterait probable
ment certains inconvénients. C'est à ces deux aspects du problème que
nous nous attacherons en premier lieu.
A) L'utilité de la motivation.
a) Du point de vue des administrés, il est incontestable que la moti
vation des décisions prises à leur égard constitue une garantie des plus
précieuses. Spécialement dans les systèmes où la procédure préalable à
l'acte n'est pas réglementée, et où par conséquent leurs intérêts sont moins
bien protégés, elle leur permet de connaître les considérations sur la base
desquelles l'Administration s'est décidée, et le cas échéant d'en discuter
le bien-fondé.
Elle leur assure tout d'abord que l'Administration a réellement étu-
(2) V. en particulier le compte rendu des débats du XIVe Congrès international
des sciences administratives, qui s'est tenu en 1968 à Dublin (sujet 3 : « La protec
tion des citoyens dans les procédures administratives », p. 29 et s.).
(3) C'est notamment le cas en Israël, où une loi modifiant la procédure admin
istrative en ce qui concerne l'exposé des motifs a été votée le 15 décembre 1958
(Laws of the State of Israël, vol. 13, p. 7). En Belgique, une proposition de loi
relative à la motivation a été également déposée au Sénat au cours de sa session
de 1956-1957 (Documents du Sénat, n° 235). LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ 781
dié leur dossier : l'obligation de motiver les décisions à prendre est un
moyen très sûr d'éviter que les fonctionnaires n'expédient les affaires
de manière hâtive et superficielle, à l'unique fin d'en être au plus vite
déchargés. Les seuls mots « Non » ou « Demande rejetée » inscrits au
bas des formulaires qui leur sont soumis ne suffisent pas à donner la
certitude que les agents ont véritablement statué avec tout le sérieux et
la réflexion souhaitables.
Mais la motivation est également un gage de l'examen impartial des
circonstances de la cause, en ce sens qu'elle mine les possibilités d'arbi
traire, voire d'illégalité. La nécessité d'expliquer en droit et en fait les
prémisses d'une décision a toutes chances d'assurer la correction de celle-
ci, et notamment d'éviter les injustices et les passe-droits. Elle incite en
effet l'Adminisitration à n'agir que pour des motifs avouables, c'est-à-dire
en dernière analyse dans un cadre de légalité. « L'obligation de dire
pourquoi l'on agit, remarquait le rapporteur du projet de loi belge (4) est
le meilleur moyen de réfléchir à la valeur de l'acte ». Cet effet salutaire
de protection des particuliers contre le mauvais vouloir éventuel de l'Ad
ministration est si évident qu'il semble inutile de nous y attarder plus
longuement.
Enfin, et ce n'est pas son moindre mérite, l'indication des motifs
d'une décision est seule de nature à toujours fournir aux intéressés la poss
ibilité de contester efficacement la mesure prise à leur encontre. Pour
discuter en toute connaissance de cause le bien-fondé d'une décision,
il est indispensable de connaître les considérations sur lesquelles elle
repose ; il faut pouvoir rapprocher sa teneur des règles juridiques appli
cables, et des appréciations sur la base desquelles l'Administration en a
fait application. Les chances de faire aboutir un recours, qu'il soit hiérar
chique ou juridictionnel, dépendent en effet dans une large mesure du
contenu du dossier, et celui-ci à son tour est conditionné par ce que l'Ad
ministration aura fait connaître du pourquoi de sa décision.
Garantie préventive contre les décisions injustes ou insuffisamment
mûries, garantie a posteriori de l'effectivité des possibilités de recours,
telle est donc l'utilité de la motivation pour les particuliers. Mais elle
comporte; également des avantages du point de vue d'une bonne administ
ration, c'est-à-dire en définitive de l'intérêt public.
b) Elle permet tout d'abord un contrôle plus poussé de la légalité
de l'action administrative, et de sa conformité à l'intérêt général. Le
contrôle pourra porter non seulement sur le dispositif de la décision, mais
sur ses antécédents, sur la manière dont l'Administration a fait usage de
ses pouvoirs. Dans les pays où l'action administrative est réglementée
(4) Documents du Sénat de Belgique 1956-1957, n° 235. C'est également l'op
inion du Comité Franks, dont les travaux ont été en Grande-Bretagne à l'origine du
Tribunals and Enquiries Act de 1958 : on lit dans son rapport que la motivation
« est un impératif fondamental de fair play ; de plus, une décision a des chances
d'être meilleure si ses motifs doivent être précisés par écrit, parce qu'il est proba
ble qu'ainsi ils auront été plus sûrement pensés » (cité par J.-L. Boussard, in
« L'enquête publique en Angleterre, un moyen politico-juridique de contrôler l'Ad
ministration », mémoire Paris 1968, p. 108).
50 782 LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ
par un code, il permettra de vérifier la conformité de la décision aux résul
tats de la procédure préalable ; dans les autres cas, il palliera dans une
certaine mesure l'absence d'une telle réglementation (5). Sous cet aspect,
la motivation peut être considérée comme une technique de « juridicisa-
tion » de l'activité administrative, rapprochant les règles applicables à
cette dernière de celles de la procédure juridictionnelle.
Et cette juridicisation, cette nécessité imposée à l'Administration
d'expliquer pourquoi et comment elle agit, retentit profondément sur son
conditionnement vis-à-vis des administrés. Elle tend à dissiper l'atmosphère
de secret, née de la conception régalienne, qui l'environne encore trop
souvent, ou, suivant l'expression de M. Langrod (6) le « mystère administ
ratif » hérité de l'Etat policier. On rencontre ici la notion de persuasivité
de l'action administrative, consacrée dans presque tous les codes de pro
cédure des pays socialistes (7) et celle de participation des citoyens aux
affaires, en honneur dans les systèmes occidentaux, qui s'oppose à tout ce
qui pourrait ressembler à un quelconque autocratisme de la part des orga
nes de la puissance publique (8). Une décision commentée et dûment
justifiée a certainement de meilleures chances d'être comprise et acceptée
par son destinataire, surtout si elle lui est défavorable, que la seule notifi
cation d'une mesure ne comportant pas d'explications (9). On peut espérer
(5) Cf. en ce sens M. Letourneur, « L'évolution récente de la jurisprudence
administrative pour la protection des droits des citoyens », Revue internationale
des sciences administratives, 1965, p. 24 : « Un progrès important a été réalisé (en
matière de recours pour excès de pouvoir) le jour où le Conseil d'Etat a considéré
que la violation de la règle de droit pouvait résulter non seulement de la décision
même qui a été prise, de son dispositif, mais encore uniquement de ses motifs,
et qu'elle est par suite susceptible de ressortir de l'illégalité d'un motif, c'est-à-dire
d'une erreur de droit ou d'une erreur de fait entachant ce motif ».
(6) « Genèse et lignes directrices de la procédure administrative non conten-
tieuse en Pologne », Revue internationale des sciences administratives, 1960, p. 401;
V. dans le même sens B. Schwartz, « La aux Etats-
Unis », cette Revue, 1951, p. 260 ; et J. Rivero, « Le système français de protec
tion des citoyens contre l'arbitraire administratif à l'épreuve des faits », in Mélan
ges Dabin, Paris, Sirey, 1963, p. 820 et s.
(7) V. par exemple l'article 9 du Code polonais du 14 juin 1960 : « Les orga
nes de l'administration de l'Etat doivent expliquer aux parties en cause le bien-
fondé des prémisses de leur décision, afin d'amener si possible les dites parties à se
conformer à cette dernière sans qu'il soit nécessaire de recourir aux mesures de
contrainte ». L'article 12 alinéa 2, de l'ordonnance du 24 juin 1960 en vigueur en
Tchécoslovaquie jusqu'à l'adoption de la loi du 29 juin 1967 était rédigé en termes
très voisins : « Les motifs doivent être convaincants, afin que la justesse de la
décision en soit évidente et qu'ils éduquent les citoyens en vue d'un accomplisse
ment volontaire et discipliné de leurs devoirs ».
(8) Cette idée a été remarquablement exprimée par M. Charlier : « II est
vrai qu'on assiste de nos jours à ce qu'on pourrait appeler le déclin de l'ukase...
La décision doit être plus étudiée, plus explicative, plus enseignée et prêchée
qu'autrefois, plus négociée aussi » (« La technique de notre droit public est-elle
appropriée à sa fin ? » Etudes et documents du Conseil d'Etat, 1951, pp. 37-38) ;
v. dans le même sens G. Isaac, La procédure administrative non contentieuse,
Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1968, p. 235 et s.
(9) Cette idée est notamment défendue par J. Rivero : « Sur le terrain de
l'efficacité, il est évident que l'exécution est d'autant plus facile que la décision a
été comprise ; si l'on a pris la peine d'expliquer à l'homme le pourquoi et le com- LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ 783
qu'un effort d'information et de dialogue, par ce qu'il a de conforme à
l'idée même de démocratie, suscitera une meilleure compréhension, et que
l'antagonisme classique existant entre l'Administration et les particuliers
s'en trouvera, sinon totalement supprimé, du moins notablement diminué.
Il reste à signaler une dernière utilité de la motivation, qui est d'or
dre didactique ou pédagogique. Elle a été excellemment formulée par
M. Iserzon : « En obligeant l'organe administratif à motiver sa décision
par écrit, on le force à se rendre compte de la façon dont il faut traiter
l'affaire considérée, former ses opinions et les exprimer. C'est ainsi qu'on
crée une base valable pour la jurisprudence future » (10).
Il y a là en effet, pour les décisions ultérieures que l'agent sera
amené à prendre, un facteur très important de rationalisation et d'amélio
ration du travail, comme de cohérence et de continuité de l'action admin
istrative. Mais ce principe vaut aussi pour les décisions qui pourront
émaner du supérieur hiérarchique chargé de suivre l'activité de l'agent,
lors d'un réexamen spontané ou sur recours de la mesure : si la décision
rapportant ou modifiant la mesure initiale n'est pas motivée, l'agent ri
sque de ne pouvoir en tirer tous les enseignements ; si elle est précédée
de considérations précises, il comprendra mieux le sens de la critique faite
par le supérieur, et en quoi il devra à l'avenir infléchir son action.
De tous les arguments que nous venons d'examiner et qui militent
en faveur de la motivation obligatoire des décisions administratives, il
semble résulter que le principe n'en saurait être contesté. Mais s'il présente
effectivement d'immenses avantages, il comporte aussi certains inconvén
ients ; plus exactement, son application systématique dans tous les cas
se heurterait à des obstacles d'ordre pratique. C'est cet autre aspect du
problème qu'il nous faut maintenant aborder.
B) Les obstacles à la motivation.
Le principal argument opposé au principe de la motivation obligat
oire est celui du surcroît de travail qui en résulterait pour les autorités
administratives. Il faut reconnaître en vérité que la rédaction circonstanc
iée de motifs pour toutes les décisions qu'il leur incombe de prendre
exigerait beaucoup de temps et d'efforts, et que l'expédition des affaires
risquerait d'en subir des retards importants. Le rapporteur américain au
XIVe Congrès international des sciences administratives citait à cet égard
l'exemple de l'Office de réparation des accidents du travail de l'Etat de
New York, qui examine les actions introduites par les intéressés pour
ment de ce qui lui est imposé, sa liberté et sa raison entreront en jeu ; elles sont,
pour l'action, des auxiliaires plus féconds que la hargne ou la semi-hébétude née
de la contemplation d'un imprimé rédigé dans une langue apparemment étrangère »,
« A propos des métamorphoses de l'administration d'aujourd'hui : démocratie et
administration », in Mélanges Savatier, Paris, Dalloz, 1965, p. 828. Plus généra
lement, remarque l'auteur, la motivation « implique qu'aux yeux de l'administ
rateur, l'administré cesse d'être une chose à laquelle on impose sa volonté pour
devenir une personne » {ibid., p. 822).
(10) « La réforme de la procédure administrative non contentieuse en Polo
gne », Revue internationale des sciences administratives, 1958, p. 30. 784 LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ
cause de chômage à la suite d'accidents du travail ou de maladie ; cet
Office statue sur plus de 6 000 recours par an, et dans le même laps de
temps, des fonctionnaires subalternes tranchent environ 200 000 cas qui
font l'objet de contestations ; or, ces décisions et ces recours ne représen
tent qu'une partie des activités de l'Office (11).
De tels exemples se rencontrent dans tous les pays : il est devenu
banal de constater que l'interventionnisme croissant de l'Administration
dans tous les secteurs de la vie nationale entraîne la multiplication corré
lative des décisions qu'elle est amenée à prendre. L'utilité de sa fonction
de réglementation et de prestation est indiscutable : encore faut-il qu'elle
ait la possibilité matérielle de s'en acquitter, et que son action, au moins
lorsqu'il s'agit d'affaires simples et qu'aucun droit ne se trouve lésé, ne
soit pas entravée par des règles procédurales trop rigides. La protection
des particuliers est l'un des' impératifs essentiels de l'ordre juridique, mais
l'efficacité de l'action administrative est également une nécessité, et un
compromis doit être trouvé entre ces deux exigences fondamentales.
Dans un ordre d'idées différent, un autre argument est parfois invo
qué à l'encontre de la motivation : elle risquerait en certains cas d'entraî
ner la divulgation d'informations qui doivent être tenues secrètes, soit
pour des raisons de sécurité de l'Etat, soit dans l'intérêt des tiers ou même
des requérants. La première hypothèse est aisément compréhensible :
elle a trait aux affaires dans lesquelles sont en jeu des questions de sûreté
nationale ou de haute politique, qui doivent être couvertes par ce qu'il est
convenu d'appeler le secret d'Etat. La seconde vise les motifs comportant
des indications relatives à la situation personnelle ou à l'activité profes
sionnelle de tierces personnes, et que celles-ci ont intérêt, en particulier
pour des raisons de concurrence, à ne pas voir révéler. La troisième ne
s'applique en fait qu'aux cas où les décisions risquent d'être connues par
d'autres que les requérants : elle concerne principalement les demandes
rejetées intuitu personae, c'est-à-dire sur le fondement d'une appréciation
personnelle défavorable ; l'intéressé a évidemment tout avantage à ce que
cette appréciation, surtout si elle est erronée, ne soit pas ébruitée (12).
Mais ces différents arguments, pour pertinents qu'ils soient, ne nous
semblent pas devoir porter atteinte au principe même de la motivation ;
ils imposent seulement de le soumettre à certaines limites, établies en fonc
tion de la nature et du contenu de la décision à prendre. Il s'agit en somme
de définir les modalités auxquelles devra être soumise l'obligation de
motiver, de manière à ce qu'en soient préservés les avantages, et évités,
autant que faire se peut, les éventuels inconvénients. Ceci nous amènera
à examiner les différentes modalités théoriquement concevables de ce prin-
(11) Cf. rapport précité, p. 33.
(12)en ce sens les remarques faites par M. Chapus à propos des décisions
ministérielles d'admission au concours de l'E.N.A. : leur motivation, en cas de
refus, présenterait « l'inconvénient d'exposer les candidats à la divulgation de faits
qui peuvent les gêner, notamment s'ils se rapportent à leur moralité ; manquant
de discrétion, le procédé ne sera pas toujours de bonne compagnie, et même si
les faits allégués sont faux, il se peut qu'il en « reste quelque chose » (note au
D. 1961. J. 422). MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ 785 LA
cipe ; mais il nous faut d'abord rechercher en quoi il doit consister, c'est-
à-dire étudier le contenu des motifs.
2. — Le contenu des motifs
L'indication des motifs d'une décision peut être plus ou moins pré
cise et complète : elle va du simple visa, consistant uniquement en une
référence au texte législatif ou réglementaire dont il est fait application,
jusqu'à l'exposé détaillé des raisons de fait et des appréciations sur la
base desquelles l'Administration a statué.
Il est évident que l'information donnée dans la première hypothèse
est insuffisante ; elle est certes nécessaire, notamment en ce qu'elle permet
aux particuliers de connaître avec plus d'exactitude le régime juridique
auquel ils sont soumis, mais elle n'offre pas toujours la possibilité de véri
fier si l'Administration a correctement usé de ses pouvoirs et si elle a eu
raison de décider comme elle l'a fait. Prenons l'exemple pratique d'un
texte prévoyant l'octroi d'un agrément à tels particuliers remplissant telles
conditions : une décision de refus dont les motifs se borneraient à une
référence au texte (où même contiendraient une formule du style « Le r
equérant ne satisfait pas aux conditions requises ») ne donne aucunement
l'assurance que l'Administration s'est fondée sur des faits matériellement
exacts, et qu'elle en a effectué une juste estimation. S'il n'est pas précisé
quelle est celle des conditions qui, de l'avis de l'Administration, n'est
pas remplie, le requérant ne saura pas, dans l'hypothèse où le refus serait
justifié, comment remédier à la situation, ni à l'inverse sur quelle base
introduire un recours si le refus lui paraît inéquitable ; et de son côté, l'o
rgane saisi du ne pourra pas exercer de contrôle véritable sur la
légalité de la décision (13).
En fait, les motifs devraient comporter, outre le rappel de la base
légale de la mesure, l'énumération des principaux éléments de droit et de
fait retenus par l'Administration, et des indications sur la manière dont
elle a tenu compte. S'il n'est peut-être pas nécessaire d'entrer dans tous
les détails du processus de décision, du moins les motifs doivent-ils per
mettre de comprendre pourquoi la mesure a été prise, et donc en énoncer
les causes déterminantes. Sous peine de perdre toute signification, la moti
vation doit être suffisamment développée et explicite pour que l'intéressé
et éventuellement le juge puissent l'apprécier utilement.
Cette nécessité est très généralement reconnue. Lorsque le législateur
impose à l'Administration de motiver ses décisions, il prend ordinairement
(13) En France, le Conseil d'Etat a eu récemment l'occasion de rappeler que
les motifs ne doivent pas être « formulés en termes trop généraux pour permettre
à la juridiction administrative d'exercer son contrôle sur la légalité de la déci
sion » (Sect. 26 janvier 1968, Société Maison Genestal, Rec. p. 62, concl. Bertrand,
D. 1969. J. 456, note Fromont), et qu'il convient de les préciser de telle sorte que
« le juge de l'excès de pouvoir soit mis à même de vérifier s'ils sont de nature à
la justifier légalement » (Sect. 8 mars 1968, Ministre de l'Education Nationale c.
Syndicat de la métallurgie auboise, Revue du droit public, 1968, p. 1157 ; et
Ministre des Armées c. sieur Auger, 20 novembre 1968, Revue du droit public,
1969, p. 766). 786 LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ
soin de préciser, de façon plus ou moins détaillée, en quoi devront consis
ter ces motifs : la plupart des Codes de procédure prévoient une motiva
tion « en fait et en droit » ; aux termes de certains textes, les motifs
doivent même comporter des indications sur les preuves qui ont servi de
base à l'établissement des faits (14). De leur côté, les tribunaux (dans les
pays qui pratiquent le contrôle juridictionnel de l'Administration) tiennent
la main à ce que les décisions qui leur sont déférées soient suffisamment
justifiées par l'autorité dont elles émanent pour leur permettre d'en con
trôler la correction, et cela même si la loi n'a pas prévu de motivation (15)
ou ne l'a fait que sommairement (16).
Mais si l'on s'accorde habituellement sur la teneur minimum des mot
ifs, les opinions sont plus partagées en ce qui concerne les modalités de
la motivation. C'est à cette question que nous allons nous attacher main
tenant.
II. — Les modalités de la motivation
Les principales modalités de la motivation peuvent être regroupées
sous deux rubriques, concernant respectivement le champ d'application
du principe, c'est-à-dire les décisions pour lesquelles un exposé des mot
ifs est ou doit être considéré comme nécessaire, et la manière dont ces
motifs seront communiqués (sous cette forme et à quel moment).
1. Le domaine de la motivation.
La portée de l'obligation de motiver est susceptible de varier presque
à l'infini : toutes les décisions administratives peuvent y être soumises, ou
aucune, ou certaines d'entre elles seulement. Il s'agit toujours de concilier
les avantages qu'offre la motivation avec le surcroît de travail qu'elle im
pose à l'Administration, et les risques qui pourraient éventuellement en
résulter. Suivant que l'on met l'accent sur l'une ou l'autre de ces données,
on sera évidemment conduit à étendre plus ou moins le domaine de la
motivation, et à faire de celle-ci la règle générale ou au contraire l'excep
tion. Mais il semble, et c'est l'opinion d'une grande partie de la doctrine,
que cette conciliation ne puisse s'opérer qu'en fonction de la nature et du
contenu de la décision.
(14) Cf. notamment l'article 39 du Code hongrois de 1957, et l'article 47 al
inéa 3 de la loi tchécoslovaque du 29 juin 1967.
(15) On peut mentionner à cet égard l'exemple français, et notamment les
arrêts Société Maison Genestal, Ministre de l'Education Nationale c. Syndicat de
la métallurgie auboise, et Ministre des Armées c. sieur Auger, précités ; et Cass.
Comm. 5 janvier 1959, Actualité juridique - droit administratif, 1959.11.170, note
Drago.
(16) Ainsi en Grande-Bretagne, une décision rendue par la High Court à pro
pos de l'article 12 du Tribunals and Enquiries Act de 1958, qui impose aux mi
nistres de motiver les décisions qu'ils prennent à la suite d'une procédure d'enquête
publique, est rédigée en ces termes : « Le Parlement a décidé que les motifs de
vraient désormais être donnés. A mon avis, cela signifie que des motifs suffisants
et adéquats doivent être fournis. Les motifs invoqués doivent non seulement être
intelligibles, mais ils ont encore à éclairer les éléments substantiels de la décision.
S'ils ne le font pas... il y a erreur de droit » (Poyser's and. Al ill' s Arbitration Case,
1964, cité par J.-L. Boussard, op. cit., pp. 83-84). LA MOTIVATION DES DECISIONS ADMINISTRATIVES EN DROIT COMPARÉ 787
II faut tout d'abord tenir compte des cas où la motivation risquerait
d'être nuisible : la protection du secret d'Etat comme la sauvegarde des
intérêts des tiers imposent, nous l'avons vu, de ne pas dévoiler les motifs
de certaines mesures.
A l'inverse, il existe au moins deux catégories de décisions pour le
squelles l'utilité de la motivation est incontestable : en premier lieu celles
qui font grief aux intéressés, ou qui en un sens plus large leur sont défa
vorables ; cette rubrique inclut naturellement les décisions qui prononcent
des sanctions, limitent des droits ou imposent des obligations, mais aussi
les décisions qui rejettent des requêtes : l'un des principes fondamentaux
de l'Etat de droit veut que celui qui s'estime lésé puisse en comprendre
les raisons, et la motivation en ce cas constitue un facteur primordial de
protection et d'information des particuliers.
La seconde catégorie correspond aux décisions qui ont pour l'Admin
istration un intérêt doctrinal : ce sont toutes celles qui fixent sa ligne de
conduite pour l'avenir, qu'il s'agisse de l'examen d'un problème nouveau,
d'un « revirement de jurisprudence », ou des décisions par lesquelles les
supérieurs hiérarchiques réforment les mesures prises par leurs subordon
nés ; dans toutes ces hypothèses, la motivation peut jouer un rôle didacti
que important (17).
Reste un dernier groupe de mesures qu'on pourrait qualifier d'inter
médiaires, en ce sens que leur motivation détaillée ne paraît pas indi
spensable eu égard à la charge qu'elle représenterait : il s'agit essentiell
ement des décisions simples donnant, sans léser les droits d'autrui, sati
sfaction aux requérants : dès l'instant qu'il est fait droit à leur demande,
on peut en effet estimer qu'ils n'ont plus d'intérêt à savoir exactement
pourquoi. Et si la décision se trouvait ultérieurement contestée par un
tiers ou critiquée à l'échelon supérieur, il serait toujours temps pour l'agent
de faire connaître ses raisons au reçu de la réclamation ou de la demande
d'explications.
Une telle différenciation d'après la nature de la décision est connue
de presque tous les ordres juridiques. Le critère utilisé pour la classifica
tion est plus ou moins extensif (la catégorie des mesures intermédiaires
constituant la variable essentielle) et la motivation peut-être établie à
titre de principe ou considérée comme une dérogation ; mais, nous allons
le voir, les systèmes qui l'ont érigée en règle générale lui apportent presque
tous des exceptions qui en limitent la portée ; et à l'inverse, dans les pays
où elle n'est pas prescrite par un texte, la jurisprudence et la doctrine
remédient à la situation par une série de correctifs de nature à en att
énuer les conséquences.
A) Systèmes dans lesquels une règle impose la motivation.
La motivation des décisions administratives est obligatoire dans tous
les pays qui ont adopté un Code de procédure. Mais tous les Codes ne
(17) La fixité et la diffusion de la jurisprudence administrative interne, remar
quait en 1959 l'éditorialiste de la Revue internationale des sciences administratives,
sont des conditions essentielles de la sécurité juridique,

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