La notion d'affaires locales selon la jurisprudence du Conseil d'État hellénique - article ; n°3 ; vol.42, pg 983-1003

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1990 - Volume 42 - Numéro 3 - Pages 983-1003
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Dimitri Kontogiorga-
Theocharopoulou
La notion d'affaires locales selon la jurisprudence du Conseil
d'État hellénique
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 42 N°3, Juillet-septembre 1990. pp. 983-1003.
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Kontogiorga-Theocharopoulou Dimitri. La notion d'affaires locales selon la jurisprudence du Conseil d'État hellénique. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 42 N°3, Juillet-septembre 1990. pp. 983-1003.
doi : 10.3406/ridc.1990.2043
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1990_num_42_3_2043R.I.D.C. 3-1990
LA NOTION D'AFFAIRES LOCALES
SELON LA JURISPRUDENCE
DU CONSEIL D'ÉTAT
HELLÉNIQUE
par
Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU
Professeur de droit administratif
à la Faculté de droit et des sciences économiques
de l'Université Aristote de Thessalonique
INTRODUCTION :
LE PROBLÈME DU CONTENU DES AFFAIRES LOCALES
Le problème de la détermination des affaires locales est attaché à
celui de l'organisation administrative de l'État. Ces affaires constituent
en effet un élément essentiel de la décentralisation locale de premier
degré prévu par l'article 102 de la Constitution hellénique en vigueur
(1975), comme système d'organisation de l'administration territoriale de
l'État.
L'organisation administrative de l'État en Grèce est basée sur la
conciliation de deux systèmes classiques d'origine française : la déconcent
ration et la décentralisation locale (1).
(1) V. la Constitution hellénique (votée par la 5e Chambre de révision constitutionnelle
le 9 juin 1975 et entrée en vigueur le 11 juin 1975), section F, « De l'administration,
organisation de l'administration », art. 101 qui détermine que : « § 1. L'administration de
l'Etat est organisée sur la base du système de déconcentration. § 2. La division administrative
du pays est réalisée en considération des conditions géo-économiques et sociales ainsi que
celles des transports... » ; et art. 102 qui détermine que :« § 1. L'administration des affaires
locales relève des collectivités locales, dont les municipalités et les communes constituent
le premier degré. Les autres degrés de l'administration locale seront déterminés par la loi.
§ 2. Les collectivités locales jouissent d'une indépendance administrative. Leurs autorités
sont élues au suffrage universel et secret... ». Parmi les auteurs grecs en cette matière, 984 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1990
En Grèce, la notion de décentralisation s'exprime par l'expression
heureuse d'« auto-administration ». Sous cette dénomination, on entend,
comme en France, le système où l'administration s'exerce par l'intermé
diaire des organes de personnes morales de droit public, autres que l'État,
mais sous la tutelle de celui-ci. La tutelle est le trait caractéristique qui
distingue la notion de décentralisation de celle de déconcentration, comme
dans le droit administratif français (2).
On distingue en Grèce, comme en France, la décentralisation territo
riale et la décentralisation par services (fonctionnelle). La première est
prévue directement par l'article 102 de la Constitution en vigueur qui lui
consacre plusieurs dispositions dans un esprit libéral pour ce qui est de
ses autorités et de leur compétence sur les affaires locales (3).
En Grèce, comme dans la plupart des États européens unitaires
décentralisés, il est admis depuis 1974, qu'un système tendant à une
décentralisation territoriale plus « authentique » est un facteur indispensa
ble de démocratie, de développement économique et de rénovation de
l'État tout entier (4).
v. Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU, « Les bases constitutionnelles de
l'organisation administrative de l'État en Grèce », Rapport présenté aux Premières Journées
Juridiques franco-helléniques, Thessalonique 1981, in Journées de la Société de législation
comparée, année 1981, Paris, p. 525-536 ; A. TSOUTSOS, « Considérations sur la centrali
sation et la décentralisation », R.I.S.A. 1950, fasc. 2 ; D. TSIROPINAS, « Aspects des
problèmes de la centralisation et de l'autonomie administrative », Mélanges Seferiades, 1961.
V. aussi l'étude analytique, Ath. RAÏKOS, Le fondement constitutionnel de la décentralisa
tion locale dans les États contemporains, 1969 (en grec).
(2) Sur la notion de décentralisation et sur sa distinction avec la déconcentration,
distinction basée sur le critère de la tutelle étatique, la doctrine est presque unanime en
Grèce comme en France. V. par exemple, F. VEGLERIS, L'organisation administrative,
1963, p. 12 et s. (en grec) ; Pr. DAGTOGLOU, Droit administratif général, B, 1984, p. 324
et s., 427 et s. (en ; Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU, Droit de
l'organisation administrative de l'État (Notions fondamentales) , 1982-1983, p. 56 et s. (en
grec) ; II. KYRIACOPOULOS, Droit administratif hellénique, 1961, t. B, p. 86 et s. (en
grec) ; G. PAPAHATZIS, Système de droit administratif hellénique en vigueur, 1983, p. 247
et s., 258 et s. (en grec) ; Ep. SPYLIOTOPOULOS, Manuel de droit administratif, 1986,
p. 191 et s. (en grec) ; M. STASSINOPOULOS Cours de droit administratif, 1957 (1972),
p. 178 (en grec) ; Du même auteur, La décentralisation locale en Grèce, 1952, Études
Juridiques, 1972, p. 182 et s. (en grec) ; A. TACHOS, Droit administratif hellénique , 1985,
p. 137 et s., 143 et s. Parmi les auteurs français, v. Ch. DEBBASCH, Institutions et droit
administratifs, 1976, p. 185 et s. ; A. DE LAUBADÈRE, Traité élémentaire de
administratif ; I, 1984, p. 91 et s. ; J. RIVERO, Droit administratif, 1977, p. 305 et s. ; G.
VEDEL, Droit administratif, Presses Universitaires de France, 1980, p. 812 et s. V. aussi les
thèses spécifiques : S. FLOGAÏTIS, La notion de décentralisation en France, en Allemagne et
en Italie, Paris, 1980 ; Guy MELLERAY, La tutelle de l'État sur les communes, Sirey, 1981,
p. 20 et s., 30 et s. ; S. REGOURD, L'acte de tutelle en droit administratif français ,
L.G.D.J., 1982, p. 23 et s. Cf. l'analyse de Ch. EISENMANN, Centralisation et décentralisat
ion, esquisse d'une théorie générale, Paris, L.G.D.J., 1948.
(3) En ce qui concerne la décentralisation fonctionnelle en Grèce, elle est prévue par
la Constitution de 1975 d'une façon directe pour les universités dans l'art. 16 et d'une façon
indirecte pour les autres organismes décentralisés par services (comme par exemple dans
les art. 12, § 4, 23, § 2, 103, § 6, 104, § 1 de la Constitution).
(4) Sur la réalité hellénique, v. Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU,
Droit de l'organisation administrative de l'État, op. cit., p. 26 et s. (en grec) ; Du même
auteur, Les bases constitutionnelles..., op. cit., p. 525 ets. ; A. TACHOS, Droit administratif
hellénique, op. cit. , p. 121 ; Du même auteur, Aspects de la décentralisation locale, Droit KONTOGIORGA : AFFAIRES LOCALES - GRÈCE 985 D.
Mais la question cruciale pour une décentralisation territoriale plus
authentique (ou non) est la répartition des compétences entre l'État et
les collectivités locales. C'est-à-dire la distinction entre les affaires locales
qui relèvent de la compétence des autorités locales et les autres affaires
(dites, en France, « nationales ») qui relèvent de la compétence de l'admi
nistration de l'État (centrale ou déconcentrée). De tous temps, chez nous
comme en France, on constate une tension entre ces deux pôles de
l'organisation administrative de l'État (5).
Sur ce point, le rôle du Conseil d'État hellénique est considérable,
puisqu'il a élaboré une abondante jurisprudence en partie favorable —
par principe — aux autorités locales et à leur compétence.
Mais, en dépit des apparences, l'expérience hellénique est peu pro
bante. Et ceci malgré les dispositions de l'article 102 de la Constitution
en vigueur estimées à priori favorables à la compétence locale et malgré
leur interprétation par le Conseil d'État d'une manière en partie favorable
au contenu des affaires locales.
Quels sont les facteurs de cette expérience négative ? Ils sont nomb
reux comme par exemple : l'absence d'autonomie financière des collecti
vités locales, le rôle interventionniste de l'État accentué par la Constitut
ion de 1975 et lié par définition au pouvoir central, la coexistence de la
tutelle de l'État exercée sur les collectivités locales avec le système de « la
clause générale de compétence » pour ce qui est de la compétence des
autorités locales, l'imprécision et la précarité de la notion d'« affaire
locale » qui sont l'effet inévitable de l'interventionnisme étatique et, sur
tout, la conception du « centralisme chronique » qui inspire toujours les
gouvernants et qui conduit à une impasse (6).
et Politique, t. 2, 1982, p. 13 (en grec) ; Ch. DEBBASCH, Institutions et droit administratif,
op. cit., p. 133 et s., 185 et s., 289, 290 et s., G. TIMSIT, « Les nouveaux modèles
d'administration », Et. et Doc. du Conseil d'Etat, n° 30, 1978, 1979 et les notes à l'auteur
N. POULANTZAS ; M. WALINE, « Pour une politique de déconcentration », Recueil
d'études en hommage à Ch. Eisenmann, Cujas, 1977, p. 177 et s. V. aussi : La décentralisa
tion pour la rénovation de l'État, vol. du colloque sous la direction de Ch. DEBBASCH,
Presses Universitaires de France, 1976, passim.
(5) Sur ce problème, v. notamment Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOU-
LOU, Droit de l'organisation administrative de l'État, op. cit., p. 82 et s. (en grec) ;
P. PAVLOPOULOS, « Les affaires locales et la décentralisation locale », Revue de science
politique (E.P.E.), 1984, 5, p. 49 et s. (en grec) ; A. TACHOS, Droit administratif helléni
que, op. cit., p. 155 et s. ; Du même auteur, Aspects de la décentralisation locale, op. cit.,
p. 13 et s. Parmi les auteurs français, v. G. BRAIBANT, « Les libertés locales devant le
juge administratif », in vol. du colloque : La décentralisation pour la rénovation de l'État,
op. cit., p. 142 et s. ; L.-J. CHAPUISAT, La notion d'affaires locales en droit administratif
français, Th. Paris, 1971 (polycopié) ; Du même auteur, Les « affaires communales »,
A.J.D.A. 1976, p. 472 et s. ; G. MELLERAY, op. cit., p. 31 et s. ; J.-M. PONTIER, « La
répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales » in vol. du colloque :
La décentralisation pour la rénovation de l'État, op. cit., p. 115 et s.
(6) V. Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU, Droit de l'organisation
administrative de l'État, op. cit., p. 58 et s., p. 82 et s. (en grec) ; A. TACHOS, Droit
administratif hellénique, op. cit., p. 155 et s. (en grec). Sur les mêmes facteurs négatifs en
France, v. par exemple, Guy MELLERAY, op. cit., p. 19 et s., 41 et s. ; G. VEDEL,
Droit administratif, op. cit., p. 815. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1990 986
Cette impasse s'est trouvée affirmée à travers les discours parlement
aires lors du vote de l'article 102 de la Constitution de 1975. Là, de l'avis
de tous les députés, il apparaît que la Grèce souffre d'un centralisme
chronique menant à une hypertrophie et à un hydrocéphalisme de la
Capitale au point qu'on peut dire à propos d'Athènes : « L'État d'Athè
nes » et à propos de la Grèce : « l'État d'une ville » (7).
D'avance, on peut ainsi remarquer deux choses : d'une part les efforts
du Conseil d'Etat hellénique pour interpréter les dispositions de l'article
102 de la Constitution en faveur de la compétence des autorités locales
sur les affaires locales n'a pas donné les résultats attendus ; d'autre part
le Conseil d'État paraît lié à la conception de l'interventionnisme étatique
dans le sens où celui-ci doit être par principe exercé par les organes
centraux de l'État même.
C'est-à-dire que le Conseil d'État juge que, selon la Constitution de
1975, les domaines où l'État contemporain intervient sont des affaires
étatiques, sauf s'il y a une habilitation législative en faveur des autorités
locales.
Mais de toute façon, on ne peut minimiser la contribution du Conseil
d'État, car on a su sauvegarder, même dans les temps difficiles, l'idée
de la décentralisation locale comme idée libérale, quand les institutions
démocratiques étaient menacées en Grèce.
D'ailleurs, la place du Conseil d'État dans le système de contrôle de
la légalité des actes administratifs, y compris le contrôle incident de la
constitutionnalité des lois, est très considérable chez nous (8).
Par conséquent, nous essaierons de donner le cadre institutionnel
hellénique qui détermine la compétence des collectivités locales sur les
affaires locales, selon l'interprétation élaborée par la jurisprudence du
Conseil d'État hellénique, notamment sous la Constitution de 1975.
En effet, cette jurisprudence révèle, d'une part, la notion positive,
extensive des affaires locales selon l'interprétation favorable par le Conseil
d'État de l'article 102 (§ 1 et 5) de la Constitution de 1975, et, d'autre
part, la notion négative des affaires locales découlant d'exemples caracté
ristiques de la jurisprudence du Conseil d'État (après la Constitution de
1975) avec les affaires qui sont placées en dehors du cadre des affaires
locales.
(7) V. in Discours Parlementaires, p. 814 et s. et Procès-verbal des Discours des sous-
Commissions de la Commission Parlementaire sur la Constitution hellénique de 1975, p. 444
et s.
(8) Sur le système hellénique du contrôle juridictionnel des lois qui se distingue de
celui de l'Europe et qui est proche du système américain, v. les études en langues étrangères :
Ph. VEGLERIS, « La Constitution, la loi et les tribunaux en Grèce », Annales de la Faculté
de droit de Liège, 1967, p. 337 et s. ; Du même auteur, « Le Conseil d'État et l'examen
de la Constitutionnalité des lois en Grèce », Studi in honore di S. Lessona, Bologne,
Zanichelli, 1963 ; Ep. SPYLIOTOPOULOS, « Judicial Review of Legislative Acts et
Greece », Temple Law Quarterly, 1983, p. 463 et s. ; A. MANITAKIS, « Fondement et
légitimité du contrôle juridictionnel des lois en Grèce », cette Revue, 1988, p. 40 et s.
En langue grecque, v. V. SKOURIS E. VENIZELOS, Le contrôle juridictionnel de la
constitutionnalité des lois, 1985. KONTOGIORGA : AFFAIRES LOCALES - GRÈCE 987 D.
I. LA NOTION POSITIVE D'AFFAIRES LOCALES SELON
L'INTERPRÉTATION FAVORABLE DE L'ARTICLE 102 DE LA CONSTITUTION
EN VIGUEUR, PAR LE CONSEIL D'ÉTAT HELLÉNIQUE
La notion positive d'affaires locales est déterminée tout d'abord par
l'interprétation favorable élaborée par le Conseil d'État hellénique de « la
clause générale de compétence » du paragraphe 1 de l'article 102 de la
Constitution pour ce qui est de la compétence des autorités locales sur
les affaires locales ; et ensuite par les limites posées aussi par le Conseil
d'État à la tutelle étatique sur les actes des autorités locales concernant
les affaires locales, tutelle prévue par le paragraphe 5 de l'article 102 de
la Constitution de 1975.
A. — L'interprétation favorable élaborée par le Conseil d'État
hellénique « de la clause générale » de compétence du paragraphe 1 de
l'article 102 de la Constitution pour ce qui est de la compétence des
autorités locales sur les affaires locales
L'article 102 de la Constitution hellénique en vigueur qui prévoit
directement les organismes locaux décentralisés, dispose : « L'administrat
ion des affaires locales relève des collectivités locales dont les municipalit
és et les communes constituent le « premier degré ».
De ces dispositions, il découle que : de deux systèmes possibles de
répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales, c'est-
à-dire entre le système de la « clause générale de compétence » et celui
de 1'« attribution législative », la Constitution de 1975 (comme toutes les
précédentes) a choisi le premier (9).
Le choix se base évidemment sur la conception théorique française
selon laquelle l'existence du système de la « clause générale » est favorable
à la compétence des autorités locales. Plus spécialement, ce système se
trouve en harmonie avec le caractère « quasi-corporatif » des collectivités
locales vu que les autorités locales sont élues au suffrage universel et
secret (art. 102, § 2 de la Constitution) sans lien direct avec l'État. Ainsi
par le système de la clause générale de compétence, il est reconnu par
principe aux autorités locales l'initiative de déterminer librement le
contenu des intérêts locaux sans pour autant qu'une enumeration restric
tive ait été prévue par la Constitution ou par la loi (« Système » dit « de
l'attribution législative ») (10).
(9) En fait, le droit positif hellénique utilise conjointement les deux systèmes, mais ce
qui nous intéresse ici sont les conséquences de « la clause générale de compétence » de
l'art. 102, § 1 de la Constitution.
(10) Sur la distinction des personnes morales de droit public corporatives, « quasi-
corporatives » (comme les universités) et fondatrices, v. Dim. KONTOGIORGA-
THEOCHAROPOULOU, Droit de l'organisation administrative de l'État, op. cit., p. 106
(en grec) ; J.-CL. DOUENCE, « La spécialité des personnes publiques en droit administratif
français », R.D.P. 1972, p. 753 et s. ; S. FLOGAÏTIS, op. cit., p. 115 et s. (en français) ;
A. HEILBRONNER, « Le pouvoir professionnel », Et. et Doc. du Conseil d'État, Paris,
1952, p. 33 et s. Cf. G. MELLERAY, op. cit., p. 32 et s. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1990 988
La jurisprudence du Conseil d'État hellénique depuis soixante ans
ne s'éloigne pas de cette conception doctrinale favorable et elle applique
cette « clause générale » dans le même esprit, c'est-à-dire en faveur de
la compétence des autorités locales.
L'interprétation favorable « de la clause générale » élaborée par le
Conseil d'État hellénique du paragraphe 1 de l'article 102 de la Constitu
tion en vigueur consiste en deux points :
— D'une part, il est admis une présomption de compétence exclusive
des autorités locales dans le cas des affaires locales ;
— D'autre part, le critère utilisé récemment par la jurisprudence du
Conseil d'État afin de faire la distinction entre les affaires locales et les
affaires « nationales » est largement favorable à l'élargissement du cadre
des affaires locales.
a) La présomption de compétence exclusive des autorités locales sur
les affaires locales
Le Conseil d'État admet qu'il existe une présomption constitution
nelle de compétence exclusive des autorités locales dans les cas d'affaires
locales. Cette présomption constitutionnelle se manifeste dans deux cas
favorables à la décentralisation locale :
i) D'une part, la Constitution interdit à la loi formelle ou — en vertu
d'une habilitation législative — au règlement, de soustraire une affaire
locale à la compétence des organes locaux et de la remettre aux organes
de la personne publique de l'État.
Ainsi, le Conseil d'État hellénique par une série de décisions a jugé
que (11) l'action de soustraire par la loi la gestion des carrières de marbre
à la compétence des autorités municipales et communales de la région de
l'Attique auxquelles la propriété, l'usufruit et l'usage appartiennent et
l'action de transmettre cette gestion au ministère de l'Industrie ainsi que
le louage à un organe de l'État sont anticonstitutionnelles ; car elles
sont contraires à la notion de décentralisation des communes et des
municipalités qui est protégée par la Constitution.
Ainsi, le Conseil d'État a jugé que la gestion directe de ces carrières
de marbre par l'État et sans aucune intervention des collectivités locales,
bien qu'elle soit une affaire locale, est anticonstitutionnelle. En effet, une
telle gestion revient à faire disparaître la liberté administrative locale et
réduit à néant le but de la décentralisation locale protégée par la Constitu
tion elle-même.
ii) D'autre part, en raison de la présomption de compétence exclusive
des autorités locales sur les affaires locales prévue par la Constitution, on
estime que toute liste d'activités que la loi reconnaît comme affaires
locales est seulement indicative. Ainsi, la liste des affaires locales citée
par le Code hellénique des municipalités et des communes (loi n° 1065,
1980, art. 23) comme la construction et l'entretien de places, de routes,
de jardins, de bosquets, de bâtiments en vue de satisfaire des buts sociaux,
(11) Conseil d'État hellénique, arrêts nos 2627-2628/1974 ; 2940-2941/1975 ; 3611/1976 ;
3377-3378/1979. KONTOGIORGA : AFFAIRES LOCALES - GRÈCE 989 D.
de terrains de sport, d'aires de jeux, de centres de jeunesse, de cimetières,
de marchés communaux et municipaux ainsi que la propreté et l'enlèv
ement des ordures ménagères, la circulation (communications) urbaine,
la distribution d'eau et les égouts n'est qu'indicative et non restrictive
(limitative) .
Par conséquent, le silence de la loi dans le cas d'une affaire locale
s'interprète en faveur de la compétence des collectivités locales.
b) Critère élaboré par le Conseil d'État : distinction entre affaires
locales et affaires nationales tendant à l' élargissement du cadre des premières
i) En Grèce, comme en France, on sait que le système de la « clause
générale de compétence », selon lequel il existe une vocation générale
des municipalités et des communes à régir les affaires locales crée un
grand problème (12). Quelles sont ces « affaires locales » et comment se
distinguent-elles des affaires nationales ?
Sur ce point, on peut dire que le Conseil d'État hellénique ne s'éloi
gne pas de la définition fondamentale de A. de Tocqueville selon laquelle :
« Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation. D'autres
sont spéciaux à certaines parties de la nation... » (13).
Ainsi, il est admis qu'à côté de l'intérêt général relatif aux besoins
communs des habitants du pays entier et dont la satisfaction est à la charge
de l'État même (par exemple, la défense nationale ou l'ordre public),
existe l'intérêt communal ou municipal relatif aux besoins communs et
spéciaux d'une municipalité ou d'une commune (14). Par conséquent, les
éléments constitutifs de la notion d'affaire locale sont : les habitants, le
territoire communal ou municipal et l'intérêt local lié aux besoins locaux
qui sont communs à tous les habitants de la commune (ou de la municipali
té). Selon cette conception notamment géographique, le Conseil d'Etat
a jugé par exemple que l'adduction d'eau dans une municipalité est une
affaire locale, étant donné que le réseau d'eau sert aux besoins locaux et
à l'intérêt communal (15).
Au contraire, l'intérêt général est un élément constitutif de 1'« affaire
étatique » (« nationale »). Mais on doit remarquer que cette distinction
entre affaire d'État (affaire nationale) et affaire locale ne se base que sur
la quantité des habitants et non sur la qualité de l'intérêt protégé. Il en est
ainsi parce que tant l'intérêt général que l'intérêt local sont des divisions de
1'« intérêt public » duquel ils ne se différencient que quantitativement.
C'est-à-dire que l'intérêt public est une notion de « genre » de laquelle
découlent diverses espèces d'intérêts du peuple comme « l'intérêt génér
al », « l'intérêt social », « l'intérêt national », « l'intérêt de la protection
de l'environnement », « du développement économique » ou
(12) Sur ce problème des affaires locales, v. les auteurs cités supra, note 5.
(13) La phrase est citée par G. MELLERAY, op. cit., p. 30.
(14) V. L.-J. CHAPUISAT, op. cit., p. 389 ; G. MELLERAY, op. cit., p. 36 et s.
(15) Conseil d'État hellénique, arrêt n° 1989/1956. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1990 990
encore « l'intérêt local » (communal ou municipal) qui sont tous égale
ment protégés par la Constitution dans le sens de « l'intérêt public » (16).
Par conséquent, l'intérêt local se distingue de général seul
ement quant au nombre des habitants et à l'étendue du territoire (critère
géographique) ; mais ils sont identiques quant à leur nature, étant donné
que tous les deux constituent des éléments de la notion d'« intérêt
public ».
Il est évident qu'en raison de la différenciation quantitative, l'intérêt
local n'est pas synonyme de l'intérêt général. En effet, ce dernier est
hiérarchiquement supérieur au premier (17).
Mais on constate parallèlement que cette différenciation est si délicate
et abstraite que le grave problème pratique de savoir « quelles sont les
affaires locales » reste toujours sans réponse concrète.
ii) Sur ce point critique, on doit suivre les efforts du Conseil d'État ;
En effet, la jurisprudence du Conseil d'État utilise deux expressions
dont l'une, la plus récente, est à notre avis plus favorable que l'autre à
l'élargissement des affaires locales.
— Au début le Conseil d'État a considéré comme « affaire locale »
l'affaire liée « exclusivement » ou « purement » à un intérêt local, c'est-
à-dire liée aux besoins des habitants d'une municipalité (ou d'une com
mune) par un lien absolument exclusif.
Selon ce critère, le Conseil d'État a jugé que « la soustraction d'une
affaire exclusivement d'intérêt local », comme la gestion des carrières de
marbre des municipalités de l'Attique, « est contraire à la décentralisation
locale protégée par la Constitution » (18).
Mais on doit signaler que l'expression « affaire exclusivement d'inté
rêt local » conduit à une restriction très poussée des affaires locales,
puisqu'il n'existe pas d'affaire locale « purement » ou « »
liée à l'intérêt local. En effet, même les affaires considérées « traditionne
llement » comme « locales » (par exemple, les rues ou les places communal
es) n'ont pas pour seule vocation la satisfaction de l'intérêt local. Elles
ont à la fois un caractère « mixte », étant donné que tout le monde sans
exception peut passer par les places ou par les rues d'une commune (19).
(16) Sur la notion vague de l'intérêt général et son contrôle juridictionnel, v. notam
ment J. CHEVALLIER, Réflexions sur l'idéologie de l'intérêt général, I, 1978 ; D.
LINOTTE, Recherches sur la notion d'intérêt général en droit administratif français , 1975 ;
Dim. KONTOGIORGA-THEOCHAROPOULOU, « L'intérêt public et le retrait des actes
administratifs », contribution in Volume Jubilaire du Conseil d'État hellénique 1929-1979,
1979, vol. II, p. 355 et s. (en grec) ; A. MANITAKIS, « Le principe constitutionnel de
l'égalité et la notion d'intérêt général », in To Syntagma, 1978, p. 433 et s. (en grec) ; F.
RANGEON, L'idéologie de l'intérêt général, Economica, 1986 ; D. TRUCHET, Les fonc
tions de la notion d'intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d'État, Paris, L.G.D.J.,
1977.
(17) V. la décision n° 338/1984 de la Commission des sursis du Conseil d'État helléni
que.
(18) Conseil d'État hellénique, arrêts nœ 1989/1959 ; 2627 ; 2628/1974 ; 2940-
2941/1975 ; 3611/1976 ; 3377-3378/1979.
(19) L.-J. CHAPUISAT, La notion d'affaires locales en droit administratif français,
op. cit., p. 388 et s., 392 et s., 395 et s. KONTOGIORGA : AFFAIRES LOCALES - GRÈCE 991 D.
Par la suite heureusement, la plupart des décisions du Conseil d'État
utilisent un autre critère, plus raisonnable et plus favorable à la compét
ence des autorités locales : il s'exprime par l'adverbe « principalement »
ou « notamment » ou l'expression suivante : « l'affaire locale est une
affaire qui présente un "intérêt spécial" pour la commune ou la municipal
ité ». Ainsi donc, le Conseil d'État hellénique a déjà abandonné l'adverbe
« exclusivement » (20).
Il y a quelques exemples jurisprudentiels caractéristiques où l'on peut
constater la différence entre l'interprétation précédente et la progression
vers un élargissement du cadre des affaires locales.
C'est entre autres le cas où le Conseil d'État a jugé que la nomination
des médecins d'hôpitaux municipaux est une affaire locale. Pour cette
raison, elle doit être décidée par l'administration de l'hôpital et non par
le ministère de la Santé, bien que tout ce qui relève de la santé publique
intéresse également l'État en vertu de l'article 21 de la Constitution de
1975. Par conséquent, toute disposition législative qui interdit à l'adminis
tration de cette fondation municipale, composée du maire et de membres
élus du Conseil municipal, de décider définitivement de la nomination
des médecins, est contraire à l'article 102, paragraphe 2 de la Constitution
qui protège l'institution de la décentralisation locale (21).
Il en est de même du cas où le Conseil d'État a jugé avec hardiesse
que les revendications des agriculteurs d'une certaine commune — dont
la majorité des habitants sont — revendications qui sont
contraires aux mesures réglementaires frappant leurs intérêts agricoles,
relèvent aussi de la compétence des organismes locaux (22).
B. — Les limites posées par la jurisprudence du Conseil d'État à la
tutelle de l'État, prévue par le paragraphe 5 de l'article 102 de la
Constitution, sur les actes des autorités locales relatifs aux affaires
locales
Le paragraphe 5 de l'article 102 de la Constitution en vigueur dis
pose : « l'État exerce une tutelle sur les collectivités locales ; celle-ci ne
doit pas entraver l'initiative et la liberté d'action de ces collectivités ».
Ainsi donc, le système de « la clause générale de compétence » des
autorités locales du paragraphe 1 de l'article 102 de la Constitution
coexiste avec la tutelle exercée par l'État en vertu du paragraphe 5 du
même article (23). Évidemment, cette coexistence minimise la valeur de la
« clause générale de compétence » des autorités locales. Ainsi s'explique
l'existence de limites à la tutelle étatique qui sont, pour ainsi dire, l'œuvre
de la jurisprudence du Conseil d'État hellénique.
(20) Conseil d'État hellénique, arrêts nos 829/1972 ; 3180-3181/1978 ; 3803/1978 ;
1316/1979 ; 931-932/1980 ; 4251/1980 ; 4314/1980.
(21) Conseil d'État arrêts n05 933/1975 ; 952 ; 955/1978 ; 2070 ; 2073/1978.
(22)hellénique, arrêt n° 3743/1981.
(23) L'étendue et le contenu de la tutelle exercée par le pouvoir central sur les affaires
locales sont réglés par le législateur commun en Grèce. Sur ce point, v. Conseil d'État
hellénique, arrêts par exemple, nos 2940-2941/1975 ; 3611/1976 ; 3377/1979.

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