La nouvelle organisation administrative italienne. - article ; n°4 ; vol.3, pg 606-615

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Revue internationale de droit comparé - Année 1951 - Volume 3 - Numéro 4 - Pages 606-615
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Maria Rivalta
La nouvelle organisation administrative italienne.
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 3 N°4, Octobre-décembre 1951. pp. 606-615.
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Rivalta Maria. La nouvelle organisation administrative italienne. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 3 N°4, Octobre-
décembre 1951. pp. 606-615.
doi : 10.3406/ridc.1951.7996
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1951_num_3_4_7996LA NOUVELLE ORGANISATION
ADMINISTRATIVE ITALIENNE11'
PAR
MIM Maria RIVALTA
Assistante de droit administratif à l'Université de Bologne
Le thème du régionalisme en Italie a fait sa première apparition dans
la doctrine française avec une remarquable étude de M. le Conseiller
d'Etat H. Puget, peu après l'entrée en vigueur de la Constitution italienne
qui remonte au 1er janvier (2). Cette étude faisait apparaître, par un
examen extrêmement clair, les normes fondamentales et traitait les points
essentiels concernant l'organisation régionale prévue par la Constitution
et qui était depuis peu mise en vigueur dans les statuts spéciaux de la
Sicile, de la Sardaigne, du Trentin Haut-Adige et de la Vallée d'Aoste.
Après cet article, il ne semble pas que la doctrine française se soit
plus préoccupée du problème.
L'organisation prévue par la Constitution n'est pas encore mise en
vigueur. Pourquoi ? C'est cette question à laquelle nous nous proposons
de répondre dans cette étude.
Nous ne croyons pas inopportun de commencer par un bref histori
que des tendances régionalisées en Italie. L'unification du royaume, on
le sait, remonte à la seconde moitié du siècle passé. Le souvenir des nom
breuses régions entre lesquelles était auparavant divisée la péninsule ne
disparut pas si rapidement et dans les premières années de l'unité on
confondait encore les concepts de l'autonomie politique et de l'autonomie
administrative. Il ne pouvait en être autrement. Trop vivace était encore
le souvenir de la région-Etat. Mais peu à peu, le concept d'autonomie
administrative a prévalu. Farini, un des plus illustres nommes d'Etat
qu'ait eus l'Italie, accompagnait en ces termes, en 1860, son projet de loi
sur l'institution des régions : « Devrons-nous nier que les provinces it
aliennes se groupent naturellement et historiquement entre elles en d'au
tres centres plus vastes qui ont eu et ont leur raison d'être dans l'orga
nisation de la vie italienne ? Ces centres possèdent des traditions très
anciennes, fondées sur diverses conditions naturelles et civiles. La poli
tique italienne désagrégée entre les communes et les républiques du
(1) Communication faite le 24 janvier 1951 à la Section de droit public de
l'Institut de droit comparé de FTTniversité de Paris.
(2) V. Revue administrative, mars-avril 1948, p. 77 et s. LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 607
moyen âge a trouvé en eux une première forme de discipline et d'Etat.
Au-dessus de la province, au-dessous du concept politique d'Etat, je
pense qu'on doit tenir compte de ces centres qui représentent ces anti
ques autonomies italiennes qui ont fait si noblement hommage de soi à la
nation, ces forces nationales qui, si elles étaient opprimées par la pesan
teur du système, pourraient se révolter et se soulever d'une manière
dangereuse, mais qui, légitimement satisfaites, peuvent admirablement
concourir au développement de la nation. Si nous voulons accomplir une
œuvre efficace de décentralisation, il faut donner à notre patrie les ins
titutions qui lui conviennent le mieux et respecter l'anatomie de l'Italie ».
Minghetti, un autre grand homme d'Etat, reprit les idées de Farini.
Dans les svnrhYats interprovinciaux dont parlera Crispi dans son projet
présenté en 1891, les régions existent déià en substance. Ces proiets et
d'autres de moins d'importance n'eurent point de succès. Selon toute pro
babilité, la cause de cet insuccès doit être attribuée aux dnngers au'une
organisation régionale aurait pu faire courir h l'unité de l'Etat, objet de
tant d'efforts depuis des siècles.
Une fois exclue la région des mesures législatives, bannie même avant
d'avoir été prise en considération, les discussions continuèrent sur le
plan doctrinal, et c'est avec passion que s'y consacrèrent les auteurs de
droit public et des hommes appartenant aux plus divers horizons poli
tiques.
Une commission d'enauête parlementaire sur l'organisation des admi
nistrations de l'Etat en 1921, après avoir abondamment examiné les diffé
rents aspects du problème de la décentralisation, concluait que « les
temps 5 n'étaient pas encore « mûrs suffisamment pour mettre en vigueur
la décentralisation organique à base régionale t>. Une fois l'Italie tombée
sous le régime absolu de Mussolini, il fut interdit de parler des régions.
Ce n'est pas tout. Si dans une première période de la domination des
potique on enleva aux personnes de droit public autonomes la représent
ation élective en diminuant leur autonomie administrative, dans une
seconde période on supprima totalement pour les communes et les pro
vinces la dénomination de personnes de droit public autonomes ; ceci se
déduit d'une circulaire du Ministère de l'Intérieur de 1939 dans laquelle
on proposait pour la commune et la province la dénomination de « per
sonnes de droit public auxiliaires de l'Etat ». Les contrôles de l'Etat se
multiplièrent et la décentralisation administrative se transforma bien vite
en une déconcentration incorporée dans la hiérarchie étatique. Nous avons
été obligés de faire mention de la conception centraliste fasciste parce
que l'idée régionale du second après-guerre doit être considérée comme
une réaction contre la centralisation de ces vingt années bien plus qu'on
ne peut la rattacher à l'idée régionaliste du siècle passé. M. Puget a
vraiment touché du doigt le fond du problème quand, dans l'article cité,
il dit que, « à l'époque des chemises noires, les tendances régionales en
contradiction avec la doctrine officielle ont subsisté dans un demi-myst
ère et même ont pris de la force ».
En 1945, après que le territoire eut été libéré des troupes allemandes,
on désira un renouvellement ab imis de la vie administrative et la création
des régions fut considérée comme urgente. D'aucuns exagérèrent et allè
rent jusqu'à déclarer que des adaptations, des réformes et des solutions
provisoires étaient impossibles. On disait : A idées nouvelles, nouvelles
institutions. Il était estimé en substance que la décentralisation était essent
ielle au principe démocratique, ce qui, en fait, n'est pas toujours exact LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 608
comme le prouve l'histoire des institutions. Par exemple, dans la cité de
Syracuse, sous le règne de Denys le Tyran, il y avait une organisation
administrative très décentralisée. Beaucoup souhaitaient voir l'unité régio
nale non comme une unité territoriale douée d'autonomie administrative
mais totalement comme un Etat fédéré et l'Italie transformée en un Etat
fédéral. On arriva même à des excès, et cela non seulement sur le plan
régional : il suffit de dire qu'entre 1947 et 1948, dans la seule province
d'Alexandria, on créa plus de 500 nouvelles communes parmi lesquelles
onze avaient moins de 500 habitants.
C'est dans ce climat de solutions hâtives que naquit, avec le décret
R.D.L. du 15 mai 1946, n° 45, le statut qui créa la Région Sicilienne.
Même si l'on admettait qu'il existait un problème sicilien, un sens politico-
juridique élémentaire aurait dû conseiller d'attendre l'établissement par
l'Assemblée nationale constituante de la Cour constitutionnelle. Au point
de vue de la légitimité supérieure, on aurait dû insérer dans la Consti
tution les statuts spéciaux à côté des statuts des régions ordinaires. Ce
n'est que de cette façon qu'on aurait pu avoir une vision d'ensemble des
rapports entre l'Etat et les régions, de leurs interférences et de leurs
limites réciproques, des conflits possibles de compétences et de juridic
tions. Dans l'espèce on procéda comme un architecte qui ferait les plans
d'un seul élément d'un édifice et le construirait avant d'avoir établi le
projet d'ensemble. De toute façon, on doit reconnaître que les aspirations
des Siciliens à l'autonomie sont très anciennes ; c'est dans les institutions
parlementaires du royaume normand et des monarchies suève et arago-
naise qu'elles s'exprimèrent le mieux ; elles se réaffermirent dans une
période où alternaient liberté et oppression, avec les révolutions de 1812
et 1848, et survécurent à l'unité du royaume d'Italie. Après la chute du
gouvernement des Bourbons et l'instauration du pouvoir de Garibaldi,
au moment où on préparait le plébiscite pour l'unité de l'Italie, on institua
une commission ayant pour mission d'exposer au gouvernement de l'île
les institutions par lesquelles on pouvait concilier les besoins particuliers
de la Sicile et les nécessités générales de l'unité italienne. On proposa
une organisation régionale à la tête de laquelle se trouverait une autorité
douée de compétences propres et exercées par un lieutenant-général. Le
roi d'Italie Victor-Emmanuel II lui-même prit le 1er décembre I860 un
décret qui nommait un lieutenant général assisté de cinq conseillers pour
les finances, l'intérieur, l'instruction publique et la justice. Les affaires
étrangères et la défense nationale restaient de la compétence de l'Etat
italien. Mais l'organisation n'eut qu'une vie éphémère : elle fut supprimée
le 1er février 1862. L'animosité provoquée chez les Siciliens par cette
déception donna lieu à de violents éclats, mais avec le temps les ressen
timents s'apaisèrent quelque peu. A cet apaisement contribuèrent d'ail
leurs le progrès économique, le bien-être accru de l'Italie péninsulaire
et le développement financier du Nord qui, en nouant de nombreux rap
ports avec l'économie sicilienne, créèrent un réseau serré d'intérêts qui
relièrent de plus en plus étroitement l'île au reste de l'Italie.
Les aspirations à l'autonomie de la vallée d'Aoste sont, elles aussi,
très anciennes et remontent à l'époque des principautés episcopates de
Trente et de Bressanone. Les comtes du Tyrol furent d'abord vassaux des
évêques et ce n'est qu'au cours des luttes féodales qu'ils gagnèrent leur
indépendance. En 1363, les souverains de la Maison de Habsbourg
succédèrent, mais ils devaient, avant de pouvoir prendre le titre de comt
es du Tyrol, « jurer à la Constitution populaire » de respecter les liber- NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 609 LA
tés politiques préexistantes. D'ailleurs la présence d'une quatrième
classe, celle des paysans, qui venait s'ajouter aux nobles, au clergé et à
la bourgeoisie, et qui était inconnue dans les autres constitutions provin- *i
ciales officielles, indique la vigueur du sentiment d'autonomie qui inspi
rait le peuple montagnard en majorité composé de petits propriétaires
paysans. Les Tyroliens et les habitants du ïrentin avaient toujours fait
preuve de leur volonté de rester des citoyens tranquilles et pacifiques. Le
soulèvement populaire de Andra Hofer en 1809, contre la centralisation
bavaroise, eut pour cause le mécontentement provoqué par la suppression
des libertés démocratiques constitutionnelles.
Alors que le statut de la Région sicilienne fut entièrement l'œuvre
du conseil sicilien, le statut de la Vallée d'Aoste (décret-loi du Lieutenant
général, 7 septembre 1945, n° 545) fut l'œuvre de l'Assemblée Constituante.
Dans son ensemble, l'autonomie de cette région est plus limitée que celle
de la Sicile et elle se justifie par les tendances françaises de la région.
Pour la Sardaigne aussi, le statut fut délibéré par l'Assemblée Const
ituante.
Le Conseil National avait proposé au Gouvernement d'étendre à la
Sardaigne le statut sicilien, mais les Sardes eux-mêmes finirent par s'y
montrer opposés par un sentiment de l'indépendance qui faisait preuve
de grande pondération politique de la part du Conseil sarde ; celui-ci fut
invité par le Gouvernement à formuler son propre projet discuté et repris
par la Commission compétente de la Constituante avec la collaboration
d'une représentation spéciale de l'île.
C'est dans ces conditions, après que déjà quatre régions à autonomie
spéciale aient vu le jour, que la Constitution de la République italienne
entrée en vigueur le 1er janvier 1948 a prévu l'extension à toute la pénin
sule de l'organisation régionale selon un type uniforme dont les disposi
tions figurent au titre cinq de la Constitution elle-même..
D'après l'article 121, les organes de la région sont : le Conseil, la Junte
et le Président. Le Conseil régional exerce les pouvoirs législatifs et
réglementaires attribués à la région et les autres fonctions qui lui sont
conférées par la Constitution ; il peut faire des propositions de lois aux
chambres. La Junte est l'organe exécutif des régions. Le Président de
la Junte représente la région, promulgue les lois et les règlements régio
naux, dirige les fonctions administratives déléguées par l'Etat à la région
en se conformant aux instructions du Gouvernement central. Il faut noter
aussi le pouvoir d'initiative législative sur le plan national qui est attribué
à la région, la seconde Chambre, le Sénat, étant élue à base régionale.
C'est donc le Président de la Junte qui représente la région, alors que le
Président du Conseil régional a pour seule mission de diriger les travaux
de cette assemblée. Ces trois organes ont une composition élective. Les
conseillers sont élus par les collectivités régionales et la Junte et son Pré
sident par le Conseil. Le Conseil est soumis à diverses mesures de con
trôle étatique qui peuvent aller jusqu'à sa dissolution comme en cas de
comportements contraires à la Constitution ou de graves violations de la
loi dans lesquels sont impliqués ses membres, ou encore pour des motifs
de sûreté nationale. Pour garantir l'autonomie il est prévu que seul un
décret motivé du Président de la République pourra dissoudre le Conseil.
La mise en vigueur du décret de dissolution s'accompagne de la format
ion d'une administration extraordinaire confiée à une Commission de
trois citoyens choisis parmi ceux qui sont éligibles au Conseil régional. 610 LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE
Cette Commission a pour mission de préparer les élections au nouveau
Conseil dans un délai de trois mois.
Un des points les plus intéressants est ce pouvoir normatif de type
tant normal que spécial confié à la Région, si on se souvient que dans
le régime antérieur cette fonction appartenait exclusivement à l'Etat. A
l'article 117 est faite l'énumération des matières de compétence législative
régionale parmi lesquelles figurent : l'organisation des bureaux et des
personnes publiques administratives dépendant de la région, les circons
criptions communales, la police locale urbaine et rurale, les foires et
marchés, la bienfaisance publique et l'assistance sanitaire et hospitalière,
la formation artisanale et professionnelle et l'assistance scolaire, le tou
risme et l'industrie hôtelière, la voirie, les aqueducs et travaux publics
d'intérêt régional, les carrières et tourbières, l'agriculture et les forêts
et l'artisanat.
Il est précisé, avant cette enumeration, que la région exerce ces fonc
tions législatives « dans les limites des principes fondamentaux établis
par les lois de l'Etat », ce qui prête à multiples interprétations : s'agit-il
des principes déjà établis dans l'organisation préexistante aux régions,
ou des établis après la mise en vigueur de l'organisation régio
nale et concernant exclusivement la matière régionale, ou encore des
principes généraux qui ne visent pas particulièrement les régions ? Il est
de la plus grande importance de trancher cette question, par exemple
en ce qui concerne l'agriculture à cause de la grande place que celle-ci
tient dans le système économique général de l'Italie et de sa législation
qui varie beaucoup. Sur le plan administratif, la compétence de la région
est déterminée, d'après l'article 118, par les mêmes limites qui sont fixées
pour sa compétence législative. D'après l'article 119 « aux régions sont
attribuées des ressources propres et une partie des ressources fiscales
nationales en liaison avec les besoins des régions pour les dépenses néces
saires à l'accomplissement de leurs fonctions normales. Pour atteindre
des buts déterminés et spécialement pour revaloriser le Midi et les îles,
l'Etat accorde par la loi, à certaines régions, des revenus spéciaux. La
région a un domaine propre et un patrimoine propre selon les modalités
établies par les lois de la République ». Il faut noter que le projet pré
voyait au contraire un a fonds spécial de solidarité » alimenté par des
contributions des régions et de l'Etat. Mais on a craint que le fonds, créant
des contrastes entre les régions, pourrait donner lieu à des réclamations
des régions plus riches en moyens financiers. En ce qui concerne les
contrôles, il faut noter que le contrôle de légitimité est exercé par un
organe de l'Etat et que le d'opportunité peut être fait excep
tionnellement par une demande de réexamen de la délibération adressée
au Conseil régional. Après de nombreuses discussions, les membres de
l'Assemblée constituante se persuadèrent, plus ou moins, que les princi
pes démocratiques, s'ils conduisaient, à atténuer autant que possible les
contrôles, ne pouvaient justifier leur complète suppression, comme cer
tains le proposaient.. Il faut aussi reconnaître que le contrôle d'opportun
ité réduit comme il l'est à la demande d'un nouvel examen plus pondéré
de la part de la personne publique contrôlée cesse d'être un contrôle
au sens technique pour se réduire à une simple requête ou admonestat
ion. Le Commissaire du Gouvernement, d'après l'article 124, a pour
fonctions de représenter le gouvernement, de diriger les bureaux gou
vernementaux dans le cadre de la région, de coordonner leur action avec
les activités régionales et d'apposer son visa sur les lois régionales. Quels LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 611
sont les rapports du Commissaire et du Préfet ? La Constitution est
muette sur ce point. L'article 125, 2°, dispose que « dans la région sont
institués les organes de justice administrative du premier degré, d'après
l'organisation établie par les lois de la République ». « II est clair », écri
vait en 1948 M. Rocco qui a précédé à la présidence de notre Conseil
d'Etat l'actuel président, M. Severi, « que depuis l'institution des régions,
ce sont elles qu'il faut prendre en considération au premier chef pour
la détermination de la compétence territoriale de la justice administrat
ive ». Nous ne pouvons que nous rallier à cette conception, ne fut-ce que
parce que les actuelles Juntes provinciales administratives ne jouissent
pas d'une bonne réputation technique et sont rarement indépendantes
(il faut se souvenir que ce sont des organes collégiaux présidés par le
Préfet et constitués en majorité de conseillers de préfecture). Leur sup
pression est vivement souhaitée en Italie. La plupart désirent une liaison
plus directe entre les juridictions locales et celle du Conseil d'Etat.
Si on passe à l'examen des principales dispositions des statuts spé
ciaux par rapport à la législation constitutionnelle, on observe, en ce qui
concerne le statut sicilien, les grands pouvoirs attribués au Gouvernement
régional, la compétence législative étendue conférée à l'Assemblée régio
nale, la dénomination de députés reconnue à ses membres, la faculté
extrêmement réduite de contrôle laissée à l'Etat.
Un problème très délicat a été soulevé à propos de la coordination
entre la Haute Cour constitutionnelle établie par le statut sicilien — quand
il n'en existait pas encore en Italie — et la Haute Cour constitutionnelle
prévue au titre V de la Constitution. Entre parenthèses, il faut noter que
des projets de lois ont été présentés pour cette Cour
italienne, mais que la mise en vigueur n'en a pas encore été décidée.
L'article 134 de la Constitution dit en fait : « La Cour constitutionnelle juge
des différends relatifs à la légitimité constitutionnelle des lois de l'Etat
et des régions, et des conflits d'attribution entre les pouvoirs de
et de ces conflits entre l'Etat et les régions ». Il semblerait que les deux
Cours puissent coexister en ce sens que le recours contre les lois devant
la Haute Cour constitutionnelle appartient à quiconque y a intérêt, alors
que la Cour sicilienne n'a que le pouvoir de juger du conflit entre l'Etat
et la région. Ainsi, les compétences matérielles et l'efficacité territoriale
des décisions seraient différenciées. La question est discutée. On pense
que les inconvénients qui proviennent de l'activité simultanée des deux
Cours conduiront à des mesures législatives dans le but de coordonner les
deux institutions, mais beaucoup objectent que l'article 134 de la Consti
tution a réglé d'une manière générale les fonctions et la matière traitées
aux articles 24 et 30 du statut sicilien. De toutes les façons la disposition
transitoire n° 7 a abrogé en fait et en droit les articles du statut, ass
ignant comme terme final au fonctionnement de la Haute Cour sicilienne
l'entrée en vigueur du texte constitutionnel.
Sur de nombreux points des mesures ont déjà été prises en contradic
tion avec les dispositions étatiques. Parmi les plus importantes rappelons
celle par laquelle le Gouvernement sicilien a supprimé l'obligation pour
les titres financiers d'être nominatifs, obligation toujours en vigueur dans
le reste de la péninsule, dans le seul but de favoriser, en attirant les capi
taux, le développement industriel de l'île au grand détriment des autres
régions.
On pourra noter, à titre d'exemple, que le premier décret pris par
le Président régional en vertu de son pouvoir délégué, le D. R. du LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 6Ü
2 mai 1945 n° 5, est relatif à l'interdiction d'exporter l'huile d'olive et
les graisses animales de la région. Et bien d'autres ont suivi, qui n'étaient
certes pas au bénéfice de l'économie nationale. La charge financière que la
région sicilienne fait supporter à l'Etat est énorme. Au cours du premier
exercice financier 1946-1947, l'Etat a reçu de la Sicile 22 milliards de lires et
en a payé 38. Pour le second exercice 1947-1948, le déficit est passé de
16 à 51 milliards. Et cela peut continuer de la sorte au cours des exercices
suivants. En réalité, il arrive aux administrations la même chose qu'aux
individus : quand ils s'habituent à demander ils n'en finissent plus, et ils
en arrivent au point de ne plus savoir eux-mêmes si leurs demandes cor
respondent à des besoins réels ou si c'est seulement par principe.
Le statut de la Vallée d'Aoste attribue à la région la faculté d'établir
par une loi des impôts propres en harmonie avec les principes du sys
tème fiscal de l'Etat et d'appliquer une surtaxe aux terrains et construc
tions (art. 65), une taxe de séjour de cure et de tourisme (art. 64), et une
taxe de 0,10 lire par kilowat d'énergie électrique produite par la région,
ce qui donne un revenu très important étant donné que c'est dans la Val
lée d'Aoste qu'est concentrée la plus grande partie de la production
d'énergie électrique italienne. En outre, la Région a reçu la faculté (art. 69)
d'autoriser par une loi des augmentations d'impôts et de taxes, y compris
les impôts de consommation revenant aux communes et aux provinces,
ainsi que la surtaxe foncière, dans la mesure nécessaire pour réaliser
l'équilibre du budget.
Des dispositions similaires se trouvent dans les statuts du Trentin-
Haut Adige et de la Sardaigne.
En ce qui concerne la justice administrative, il a été créé, comme il
était prévu par le statut, le 15 novembre 1946, par décret n° 367, la Junte
juridictionnelle administrative de la Vallée d'Aoste. Cette loi doit, d'après
nous, être considérée comme inconstitutionnelle parce qu'elle a été prise
sans l'avis préalable du Conseil d'Etat, avis nécessaire, selon le décret
D.R. du 9 février 1939 n° 223, d'après lequel les mesures législatives qui
confèrent de nouvelles attributions au Conseil d'Etat ou à la Cour des
Comptes, ainsi que les mesures prévoyant la suppression ou la modifica
tion des attributions existantes, sont soumises à l'avis préalable du Cons
eil d'Etat en Assemblée générale ou de la Cour des Comptes toutes cham
bres réunies.
En réalité cette Junte est très mal réussie et si elle a fait sortir par
la porte les défauts de la Junte provinciale administrative, elle les a fait
rentrer par la fenêtre. En fait, la Junte se compose d'un magistrat judi
ciaire (ce qui en fait ne convient pas à un organe de justice administrat
ive), de l'intendant des finances d'Aoste, d'un conseiller de la Préfecture
de Turin et de deux membres désignés par le Conseil de la Vallée.
Au contraire, en ce qui concerne la juridiction administrative en
Sicile, l'article 43 du statut dispose que les organes juridictionnels cen
traux (c'est-à-dire le Conseil d'Etat et la Cour des Comptes) tiendront en
Sicile les sessions pour les affaires concernant la région. Le décret légis
latif du 6 mai 1948 établit, siégeant à Palerme, le Conseil de justice admin
istrative de la Région sicilienne. On ne comprend pas bien cette déno
mination qui aurait dû rester ce qu'elle était puisqu'il s'agit seulement
de Sessions. En réalité, on a voulu attenter à l'unité de la fonction juri
dictionnelle exercée par le Conseil d'Etat.
Les statuts de la Région tridentine et de la Sardaigne s'en remettent,
en ce qui concerne la justice administrative, aux lois de l'Etat. LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 613
* *
Si l'on veut donner une définition de la nature de la région, il faut,
croyons-nous, distinguer les deux types : régions à autonomie spéciale et
régions à autonomie normale. Pour les premières, quoiqu'on ne puisse
pas parler de personnes publiques politiques, il faut bien observer que les
contrôles de l'Etat ne s'y font pas trop sentir. Il semble qu'on puisse y
reconnaître à peu près, et c'est aussi l'opinion de M. Puget, une autono
mie régionale du même type que celle que prévoyait la Constitution espa
gnole de 1931, mais en plus tempéré.
Pour les autres, au contraire, quelqu'un a parlé de personnes publi
ques constitutionnelles, mais ceci ne semble pas suffire à différencier la
région de la commune et de la province, personnes publiques qui sont
aussi prévues par la Constitution. La dénomination d'organe constitution
nel n'est pas satisfaisante non plus, parce que les régions ont la personnal
ité juridique de droit public, alors qu'on sait que celle-ci fait défaut à
l'organe. La simple définition de personnes publiques administratives ne
met pas en lumière les différences entre la région et les autres personnes
publiques autonomes. D'autre part, définir la région simplement comme
une personne publique législative implique qu'on sous-évalue les fonc
tions administratives qui pourtant existent sur tous les points où la région
a le pouvoir législatif. A notre avis, il convient de donner de la
cette définition : La région est une personne publique, autonome, terri
toriale, soumise à un statut propre et dotée d'une autonomie législative
contrôlée en relation avec l'accomplissement des fins à caractère administ
ratif qui lui sont propres.
Nous répétons que cette définition n'a en vue que le seul schéma for
mel de la région. Il en est tout autrement des craintes qu'éveille sa réali
sation pratique. Les dispositions de mise en vigueur, bien qu'elles aient
été prévues par l'article 7 (dispositions transitoires de la Constitution),
n'ont pas encore été prises. Un projet de loi, présenté en 1949 à la Chamb
re, donna lieu à de vives discussions, mais depuis on n'en a plus parlé.
Quels sont les motifs du retard ? Donner une réponse à cette ques
tion n'est pas si difficile après l'exposé que nous venons de faire.
En réalité, à la différence de ce qui s'est passé pour les quatre régions
à autonomie spéciale, dans les autres régions italiennes les tendances
régionalistes n'ont pas été, après la Libération, assez fortes pour justifier
la création d'une nouvelle personne publique autonome avec formel pou
voir législatif. Comme l'observe justement M. Puget, « si les statuts spé
ciaux étaient sans aucun doute une nécessité, le régionalisme généralisé
est peut-être une imprudence ».
L'erreur fondamentale de la Constitution est d'avoir cru en la possi
bilité d'une coexistence de la personne publique région et de la personne
publique province. En fait, une fois admises les régions, les provinces
devenaient une inutile infrastructure. Et cela d'autant plus que beaucoup
pensaient que la province en Italie était impopulaire et artificielle. En
réalité ces prétextes invoqués contre la province proviennent d'une légis
lation inadéquate en ce qui la concerne. Sa compétence est limitée aux
travaux publics (voirie), à la bienfaisance publique et à la Santé. A notre
avis, un profond renouvellement de la province, soit dans sa circonscrip
tion qui dans certains cas aurait pu être élargie, soit dans ses fonctions
qui auraient dû être renforcées avec l'accroissement de ses devoirs et de
ses attributions, aurait certainement satisfait plus économiquement et plus
40 LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ITALIENNE 614
simplement à ces exigences de décentralisation administrative prévues en
termes généraux par l'article 5 de la Constitution. Il faut noter que l'arti
cle 118 de ladite Constitution prévoit que l'exercice des fonctions admin
istratives réservées aux régions s'effectue par la délégation de ces fonc
tions aux provinces (ainsi qu'aux communes) en utilisant leurs bureaux, et
qu'ainsi la région ne garde que le pouvoir de direction. D'autre part, si
on tient compte de ce que la compétence actuelle de la province, personne
publique, figure en quasi totalité sur la liste des matières assignées par
l'article 117 à la compétence de la région, il semble qu'on puisse conclure
que la province aurait dû devenir un bureau décentralisé de la région elle-
même, un bureau à qui la qualité de personne publique et un pouvoir d'au
to-détermination sont aussi attribués.
En réalité, répétons-le, la coexistence des deux personnes publiques
se conçoit difficilement et, à ce point de vue, l'article 15 du statut sicilien
décrète à bon droit, bien qu'en contradiction flagrante avec l'article 114 de
la Constitution selon lequel « la République est divisée en régions, pro
vinces et communes », la suppression des circonscriptions provinciales et
des organes et personnes publiques qui en dérivent.
Donc, déjà, en ce qui concerne la technique administrative, la région
coexiste mal avec la province.
Mais il y a un autre obstacle à la réalisation de la région : c'est une
raison d'ordre financier ; c'est là un des points les plus cruciaux de toute
l'organisation. Créer des personnes publiques autonomes pour une com
préhension plus adéquate des besoins est un principe excellent, mais il
ne faut pas oublier que la création de la région représente une dépense
énorme. Et ces frais ou bien pèsent sur les administrés eux-mêmes, leur,
faisant perdre la plus grande partie des bénéfices acquis, ou bien se réper
cutent sur l'Etat et en définitive toujours sur la collectivité. En somme, la
personne publique autonome ne convient que là où il existe des ressources
suffisantes ^
II faut noter, et nous l'avons déjà dit, que les provinces en Italie
vivent d'ailleurs dans de mauvaises conditions à cause de leurs maigres
revenus. On ne doit pas oublier non plus que les régions déjà constituées
ont lancé un véritable assaut contre les finances publiques.
Un autre motif qui fait obstacle à la création des régions est celui qui
concerne la bureaucratie. C'est aujourd'hui un mal commun à presque
tous les Etats que l'effroyable développement de la bureaucratie. A l'heure
actuelle, ce mal est particulièrement grave en Italie où, selon les estimat
ions, le nombre des fonctionnaires de l'Etat seul atteint près d'un mil
lion et demi et où (ce qui est aussi le cas en France) on cherche par tous
les moyens à contenir ce qu'on pourrait appeler cette elephantiasis bureauc
ratique. La région amènerait un énorme alourdissement de la
ratie italienne. Il est vrai que la région s'est penchée sur le grave pro
blème de la bureaucratie régionale et a cherché à donner des directives
sur ce point. On les trouve dans les dispositions transitoires. Le second
alinéa de l'article 8 dit : « Des lois de la République régleront le passage
à la région de fonctionnaires de l'Etat et des Administrations centrales,
passage que la nouvelle organisation aura rendu nécessaire. Pour la for
mation de leurs bureaux, les régions devront, sauf en cas de nécessité,
tirer leur personnel de celui de l'Etat et des personnes publiques locales ».
Mais ces dispositions n'éliminent pas complètement les difficultés,
parce que chez nous la bureaucratie de la capitale manifeste de grandes
réticences lorsqu'il s'agit, comme on dit en France, de partir en province.
Certains ont suggéré qu'il serait bon de prendre des mesures propres à

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