La place du parlement national dans l’Union Européenne : étude comparée entre la France et le Danemark - article ; n°3 ; vol.56, pg 677-683

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2004 - Volume 56 - Numéro 3 - Pages 677-683
7 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 2004
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R.I.D.C. 3-2004
LA PLACE DU PARLEMENT NATIONAL DANS L’UNION
EUROPÉENNE : ÉTUDE COMPARÉE ENTRE LA
FRANCE ET LE DANEMARK
Marc CULOT
*
Introduction
L’institution parlementaire nationale revêt une importance vitale pour
l’avenir de la démocratie dans l’Union européenne (UE). Même s’il existe
des différences importantes d’un parlement à
l’autre, le principe du régime
parlementaire, défini comme la responsabilité politique du gouvernement
devant l’assemblée élue, est commun à l’ensemble des Etats membres. Au
cours de la seconde moitié du XX
e
siècle, plusieurs pays ont entrepris une
rationalisation des procédures parlementaires. Le processus d’intégration
européenne a, pour sa part, entraîné l’affaiblissement des parlements
nationaux dans l’exercice d’une de leurs fonctions essentielles : le vote de la
loi. Les causes de ce processus sont bien connues : les principes directeurs
du droit communautaire (primauté sur le droit national, applicabilité
immédiate et effet direct) ont relativisé la sanction parlementaire nationale et
la Cour de Justice des Communautés européennes a veillé scrupuleusement
à l’application de ces principes. Notre objectif est de comparer comment des
parlements aux caractéristiques différentes ont réagi face au phénomène de
la construction européenne en démontrant que le contrôle parlementaire
s’est développé au travers d’une rationalisation négociée entre le
Gouvernement et le Parlement.
*
Doctorant à l’Université de Copenhague. Adresse électronique : marc.culot@jur.ku.dk
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La situation initiale des parlements danois et français
Si elle est inhabituelle, la comparaison des systèmes danois et français
dans le traitement national des affaires européennes est pertinente en raison
d’une certaine similarité des contextes. Les deux Etats ont une organisation
centralisée, ils font partie des Communautés européennes et ils sont tous les
deux dotés de régimes parlementaires, même si leurs caractéristiques sont
différentes.
La Loi fondamentale danoise du 5 juin 1953 a mis en place un régime
parlem
entaire classique doté d’une assemblée monocamérale, le
Folketing
.
Le Gouvernement reste en fonction tant qu’il conserve la confiance de la
majorité (principe de la confiance présumée ou du parlementarisme négatif).
De plus, le
Folketing
jouit d’une forte influence sur la politique
gouvernementale tout en ayant connu une rationalisation limitée de ses
méthodes de travail. Enfin, la justice constitutionnelle reste atrophiée et n’a
abouti qu’à l’annulation d’une seule loi en 1999.
En France, la Constitution de la V
e
République (1958), au contraire, a
brutalement rompu avec les régimes parlementaires précédents en instaurant
une rationalisation du parlementarisme. L’Assemblée nationale et le Sénat
français ont alors connu une baisse de leur influence, mettant en doute la
qualification parlementaire du régime français. La Constitution de 1958 et
l’interprétation qu’en a donné le Conseil constitutionnel dans les premières
années de son application a imposé un corset aux assemblées en rognant sur
les prérogatives parlementaires traditionnelles telles que la séparation des
domaines de la loi et du règlement, la limitation du nombre des commissions
parlementaires et l’impossibilité d’adopter des résolutions politiques.
Ensuite, l’élection du Président de la République au suffrage universel direct
et doté de compétences autonomes, a abouti à une concurrence des
légitimités
avec les parlementaires. Enfin, le développement de la justice
constitutionnelle depuis 1971 a relativisé la fonction parlementaire de
création normative.
Parallèlement au changement des circonstances constitutionnelles,
survenu dans les années 50 au Danem
ark et en France, la tradition
légicentriste en vigueur dans les deux Etats a également été mise à mal par
l’avènement parallèle du droit des Communautés européennes. En raison du
transfert des compétences, le parlement national a perdu la maîtrise du
processus de création de la norme législative au profit des institutions
européennes et du Gouvernement.
Au sein de chaque Etat membre, le rôle des parlements nationaux en
m
atière européenne a été défini par référence au rôle joué par les assemblées
en matière diplomatique. Dans un premier temps, le Gouvernement français
a assimilé les affaires européennes aux relations extérieures, ce qui,
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conformément à la tradition constitutionnelle, revenait à exclure le
Parlement de toute influence autre que celle exercée au moment de la
ratification des engagements internationaux.
Au Danemark, existait déjà au moment de l’entrée de ce pays dans les
Com
munautés européennes (1972) une forme de contrôle parlementaire en
matière de relations internationales. En effet, depuis 1923, un comité
parlementaire est consulté par le Gouvernement sur les questions de
politique étrangère. S’inspirant de cet exemple, le
Folketing
obtint
l’inscription dans la loi d’adhésion du Danemark aux Communautés d’une
disposition prévoyant d’informer une commission parlementaire des
propositions communautaires.
Chaque parlement national a obtenu la création d’organes spécialisés
évoluant suivant une procédure plus souple que celle im
posée par des
dispositions constitutionnelles. Au Danemark, la commission des affaires
européennes joue un rôle de centralisation de l’information et participe
activement au processus d’élaboration de la position danoise par le biais du
mécanisme du mandat. Les règles de procédure sont le fruit de négociations
entre les membres de la commission et le Gouvernement danois qui peuvent
s’écarter des règles parlementaires ordinaires.
En France, existe depuis 1979 dans chaque assemblée une délégation
parlem
entaire chargée de suivre les affaires européennes. La perspective de
l’élection directe du Parlement européen a conduit le Parlement français à
adopter une loi portant création d’organes parlementaires spécialement
chargés de suivre les affaires communautaires. Ces délégations ont connu
des difficultés à s’imposer face aux commissions permanentes ou au
Gouvernement. Néanmoins, leur spécialisation en matière européenne en a
fait des acteurs incontournables dans le traitement des affaires européennes.
Depuis le début des années 1990, il est possible d’observer une convergence
dans les solutions adoptées par le Danemark et la France, notamment par la
reconnaissance d’un droit à l’information spécifique aux affaires
européennes au profit des parlementaires.
Le droit à l’information des parlements nationaux en matière
européenne
L’essentiel des règles concernant l’information existait avant le Traité
de Maastricht, m
ais des améliorations ont été apportées suite à la ratification
de ce traité en 1992.
Depuis 1972, le Gouvernement danois informe la commission des
affaires européennes du
Folketing
sur toutes les
questions d’importance
majeure
. En théorie, il revient au Gouvernement de déterminer les contours
de cette catégorie. Cependant, les membres de la commission surveillent
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étroitement la façon dont le Gouvernement s’acquitte de sa tâche.
L’information des parlementaires danois en matière européenne s’est ainsi
révélée relativement satisfaisante, même si le volume important des
informations transmises complique le travail des parlementaires.
En France, la loi de 1979 attribuait à l’origine aux délégations
parlem
entaires des fonctions équivalentes à celles de la commission danoise
dans le domaine de l’information. Il était prévu que le Gouvernement
transmettrait les informations utiles pour suivre les négociations en cours,
mais il s’acquitta imparfaitement de son obligation. Les prérogatives des
délégations en matière d’information furent étendues en 1990 en autorisant
notamment l’audition des ministres. Néanmoins, l’application de ses
dispositions laissa à désirer jusqu’à la constitutionnalisation du droit à
l’information.
La ratification du Traité de Maastricht marqua une nouvelle étape des
rapports entre les parlem
ents nationaux et l’UE. Pour la première fois, un
traité européen reconnaissait leur rôle dans une déclaration sans portée
juridique. De plus, les difficultés rencontrées dans plusieurs Etats lors de la
procédure de ratification du traité, particulièrement au Danemark et en
France, mirent l’accent sur le rôle des parlements nationaux dans l’UE. La
France modifia sa Constitution afin de ratifier le traité. Au cours de la
procédure de révision, un amendement d’origine parlementaire ajouta une
disposition constitutionnalisant en partie l’obligation législative de
transmission aux assemblées des propositions d’actes communautaires.
Au Danemark, le droit à l’information n’a pas été inscrit dans la Loi
fondam
entale en raison de la complexité de la procédure de révision
constitutionnelle. Si la Constitution est difficile à modifier, le recours à des
conventions passées entre le Gouvernement et le Parlement permet
d’assouplir le fonctionnement du système. C’est ainsi que le champ
d’application de l’obligation d’information fut progressivement étendu et
précisé, notamment quant à la nature des explications fournies par le
Gouvernement danois et aux délais que ce dernier s’engage à respecter.
En 1997, le Traité d’Amsterdam éleva la déclaration relative aux
parlem
ents nationaux au rang de protocole (doté d’une portée juridique) et
introduisit un délai entre la publication et l’adoption des actes
communautaires afin de permettre aux parlements nationaux de faire usage
de leurs prérogatives. Cette disposition existait déjà dans certains Etats
membres, mais elle révèle l’importance prise au niveau européen des
assemblées parlementaires. Le Code de conduite de Copenhague, adopté le
27 janvier 2003 à l’issue de la XXVIIIe COSAC, constitue la dernière étape,
à ce jour, de l’évolution de l’obligation d’information en définissant des
principes fondamentaux sur la qualité de l’information des parlements
nationaux. Cependant, ce document n’est pas juridiquement contraignant.
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Enfin, il convient de mentionner qu’un protocole relatif aux parlements
nationaux est rattaché au projet de Constitution européenne.
Le contrôle parlementaire sur la position gouvernementale en matière
européenne
Pour faire connaître à leurs gouvernements respectifs leur position, les
parlem
ents français et danois ont eu recours à des méthodes différentes,
mais les deux procédures respectent l’équilibre entre les prérogatives de
l’institution parlementaire et la liberté de négociation du gouvernement.
Au Danemark, les parlementaires ont progressivement négocié avec le
G
ouvernement l’instauration d’une nouvelle procédure dite du
mandat
. En
principe, le Gouvernement danois ne peut pas négocier en Conseil de l’UE
l’adoption d’actes communautaires sans avoir obtenu préalablement un
mandat de la commission des affaires européennes du
Folketing
. Si la
commission des affaires européennes est informée sur toutes les questions
d’importance majeure, seules les
décisions de
grande portée
font l’objet
d’un plan de négociation proposé par le Gouvernement à la commission. Les
critères permettant de qualifier une décision de grande portée restent flous et
sont laissés à la discrétion du Gouvernement. En pratique, toutes les
propositions normatives font l’objet d’un plan de négociation. Certaines
propositions sans conséquence normative suivent également cette procédure
en raison de leur importance politique.
En principe, la commission des affaires européennes accorde un mandat
à condition qu’une m
ajorité au sein de la commission ne se dégage pas
contre le plan de négociation du ministre. Le contenu du mandat reste secret
pour ne pas gêner les négociateurs danois, mais cela entrave la transparence
de la procédure. Lorsque le ministre danois a obtenu son mandat, il est censé
négocier dans le cadre fixé et rendre compte des résultats devant la
commission des affaires européennes. La technique du mandat ne vise pas à
compenser la perte de fonction normative subie par le
Folketing
, mais à
veiller à ce que le Gouvernement agisse en conformité avec la volonté
parlementaire. Contrairement à la procédure législative qui requiert une
majorité positive, le Gouvernement ne cherche pas à réunir une majorité en
faveur de l’adoption du projet communautaire, mais à s’assurer qu’il ne sera
pas mis en minorité au
Folketing
après l’adoption du projet au niveau
européen.
En cas de conflit opposant le Gouvernement et la majorité
parlem
entaire sur l’interprétation du mandat, le ministre chargé des
négociations verra sa responsabilité engagée. Au Danemark, la
responsabilité ministérielle est formée de deux volets : le premier porte sur
la responsabilité politique du ministre qui peut être démis de ses fonctions
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par un vote du
Folketing
; le second définit la responsabilité pénale du
ministre pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions. Selon la loi
sur la responsabilité ministérielle, le Parlement ou l’Exécutif peut renvoyer
le ministre fautif devant la Haute Cour de Justice si le ministre donne de
faux renseignements au
Folketing
ou omet d’informer correctement les
parlementaires. Toutefois, cette procédure n’a que rarement été mise en
oeuvre et jamais encore en relation avec un mandat.
En France, les parlementaires n’étaient pas dotés avant 1992
d’instrum
ents adéquats pour faire connaître leur position sur les questions
européennes. La révision constitutionnelle liée à la ratification du Traité de
Maastricht a remédié à cette lacune. Désormais, chaque assemblée a la
possibilité de donner son avis sur les propositions d’actes communautaires,
ainsi que sur tout document européen transmis par le Gouvernement. Cette
dernière possibilité a été introduite à l’occasion d’une révision
constitutionnelle en 1999. En principe, une proposition de résolution
européenne est débattue et votée dans chaque chambre à partir d’un texte
élaboré en commission permanente avec la collaboration de la délégation
pour l’UE. Toutefois, l’assemblée plénière n’intervient que si la proposition
de résolution est inscrite à l’ordre du jour. Dans le cas contraire, la
proposition devient définitive dans la version adoptée par la commission
permanente, contribuant ainsi à la souplesse de la procédure. Alors que le
mandat danois favorise la formation d’un petit noyau de spécialistes des
questions européennes, la procédure française des résolutions favorise la
collaboration entre les commissions permanentes et les délégations
parlementaires.
Dans un souci de veiller à l’équilibre des pouvoirs de la Constitution de
1958, le Conseil constitutionnel a veillé à priver
les résolutions de portée
juridique. Le ministre français n’est donc pas dans l’obligation de recueillir
l’avis des assemblées avant de négocier à Bruxelles, ou même de respecter
le contenu d’une résolution. Par contre, le Gouvernement français s’est
engagé vis-à-vis du Parlement à faire usage de la réserve d’examen
parlementaire pour retarder l’adoption d’une proposition communautaire
afin de laisser le temps nécessaire aux assemblées de faire usage de leurs
prérogatives, notamment par l’adoption d’une résolution. Si les résolutions
françaises se rattachent à la fonction de contrôle du Parlement, elles
constituent souvent, tout comme le mandat danois, la seule forme de
délibération parlementaire sur les propositions communautaires, à
l’exception de celles qui feront l’objet d’une ratification postérieure. Ces
procédures visent donc indirectement à combler l’absence de participation
des parlements nationaux à la création des normes communautaires.
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Les adaptations fonctionnelles subies par les parlements danois et
français au processus d’intégration européenne sont généralement le résultat
d’accords négociés entre les parlementaires et le gouvernement. Au
Danemark, ces accords ont pris la forme de conventions adoptées par la
commission des affaires européennes avec l’accord du Gouvernement. En
France, les innovations dont le Parlement a bénéficié sont le résultat
d’initiatives parlementaires, qui ont été négociées avec le Gouvernement.
Dans les deux Etats, le développement d’un parlementarisme négocié a
permis de remédier au déclin soi-disant inéluctable des parlements
nationaux en ayant recours à des procédures originales, témoignant des
capacités de réaction des parlements face aux changements imposés par la
construction européenne.
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