La pratique référendaire en France - article ; n°2 ; vol.28, pg 265-286

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Revue internationale de droit comparé - Année 1976 - Volume 28 - Numéro 2 - Pages 265-286
22 pages
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Publié le : jeudi 1 janvier 1976
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Michel Bouissou
La pratique référendaire en France
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp. 265-286.
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Bouissou Michel. La pratique référendaire en France. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp.
265-286.
doi : 10.3406/ridc.1976.16657
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1976_num_28_2_16657LA PRATIQUE RÉFÉRENDAIRE EN FRANCE
par
Michel BOUISSOU
Professeur à l'Université de Paris x
« On peut faire qu'une partie du peuple gouverne constamment et
que tout le peuple gouverne une partie du temps, mais on n'obtiendra
jamais que tout le peuple gouverne tout le temps ».
Cette formule, dans laquelle l'historien G. Glotz amalgame deux
formules célèbres d'Abraham Lincoln pour dénoncer le caractère large
ment mythique de la démocratie athénienne, nous paraît devoir être placée
en exergue d'une étude sur la pratique référendaire en France.
Avant tout, le référendum apparaît, dans la tradition politique fran
çaise, comme le symbole du « mythe » démocratique, au sens où Freud
entendait cette expression : « Les mythes sont des débris déformés des
imaginations et des désirs des nations entières... ». Il est le symbole d'une
conciliation possible entre l'état de gouvernant et celui de gouverné.
La réalité du pouvoir, c'est une pratique oligarchique cautionnée par
(ou dissimulée derrière) la théorie du mandat représentatif. Le rêve, c'est
une formule aussi proche que possible de la démocratie directe, fondée
sur le double procédé du mandat impératif et des consultations référen
daires.
Episodiquement, le rêve référendaire prend corps. On l'a vu, dans
la décennie soixante, revêtir deux apparences successives : celle du dialo
gue direct entre le peuple et le Chef de l'Etat, celle ensuite de la partici
pation, à laquelle le référendum du 27 avril 1969 devait porter un coup
fatal.
Devrait-on, dès lors, parler d'une inactualité du thème ? La question
sans doute doit être posée. Mais combien même la réponse serait positive
— ce qui est loin d'être assuré — il n'y en aurait peut-être que plus de
raison de l'aborder, car c'est seulement dans l'état de veille que l'on peut
analyser les rêves avec lucidité.
De fait, évoqué en 1975, le thème du référendum en France pourrait
être considéré comme totalement inactuel. Après avoir suscité d'ardentes
polémiques sinon dans l'opinion publique du moins dans la classe poli
tique, au cours des années soixante, il paraît retombé au rang des sujets
académiques. On imagine mal l'actuel président de la République soumett
ant au peuple français, directement consulté, une option sur le type 266 LA PRATIQUE RÉFÉRENDAIRE EN FRANCE
de société qu'il appelle de ses vœux, alors que certains, cependant, l'y
poussaient à propos de la loi sur l'avortement. De même, c'est par la voie
parlementaire que s'est réalisée, en 1974, la dernière révision constitutionn
elle.
Les exemples les plus récents de pratiques référendaires — par
exemple, la consultation sur les Comores ou les référendums locaux sur
les fusions de communes — témoignent au contraire, selon nous, que l'in
stitution survit mais que, pour l'heure, elle est comme chloroformée : elle
serait plus une technique de sondage ou de concertation qu'une techni
que de décision. Peut-être en sortira-t-il cependant, si la « participation »
entre réellement dans les habitudes des Français, une institution entièr
ement rajeunie et dépouillée d'une large part de son côté mythique.
Faut-il rappeler ce qui fit l'actualité du thème autour des années
soixante ? Le Général de Gaulle utilisant avec maestria cette technique
de « dialogue » en fit un moyen privilégié pour triompher des résistances
du Parlement en le « court-circuitant », pour « ressourcer. » de temps à
autre son autorité personnelle ou pour modifier la Constitution en dehors
de la procédure normale de l'article 89. Ces détournements de procédure
— et même, dans le dernier cas, cette violation flagrante de la constitu
tion écrite — suscitèrent des réactions passionnelles dans les milieux poli
tiques et une condamnation quasi-unanime chez les spécialistes du droit
public, sans émouvoir autrement l'opinion. Cependant, après la crise de
mai- juin 1968 — au cours de laquelle le Général de Gaulle avait songé
un instant à organiser par référendum un appel à la majorité silencieuse
— l'échec du référendum sur la participation et la réforme du Sénat
(1969), puis, sous le septennat de Georges Pompidou, le fiasco du réf
érendum sur l'adhésion de la Grande-Bretagne à la C.E.E. (avril 1972),
sonnèrent le glas de ces pratiques destinées plus à asseoir le pouvoir per
sonnel que la démocratie directe. Certaines thèses, très en vogue à l'épo
que, tendaient, cependant, à présenter l'appel au peuple comme une forme
moderne de la directe. En posant la question de confiance
devant le suffrage universel (comme les présidents du Conseil devant
l'Assemblée sous la IVe République), le Président de la République insti
tuait, selon René Capitant, un contact direct avec le peuple, au lieu du
processus médiatisé (par les partis et par les assemblées) tel qu'on le
connaît dans le régime parlementaire. Au reproche que de telles méthodes
ressortissaient aux pratiques plébiscitaires chères aux régimes bonapart
istes, M. Michel Debré répliquait : la différence est qu'en cas de « non » ,
le Président s'en va. Ce qui eut effectivement lieu en 1969.
Quoi qu'il en soit, le recours au référendum direct, soit pour cau
tionner la politique présidentielle, soit pour réviser la Constitution, paraît
hautement improbable dans la conjoncture actuelle, et pour un certain
temps. L'heure de l'appel au peuple est passée, en grande partie sans
doute, parce que le peuple s'est lassé d'être appelé et n'a plus voulu
répondre.
On pourrait appliquer à la notion de référendum cette citation fort
célèbre (encore que le plus souvent inexactement reproduite et inter
prétée) de Paul Valéry : « La politique fut d'abord l'art d'empêcher les PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE 267 LA
gens de se mêler de ce qui les regarde. A une époque suivante, on y
adjoignit l'art de contraindre les gens à décider sur ce qu'ils n'entendent
pas. Ce dernier principe se combine avec le premier ». Ainsi le Français,
qui fait profession de scepticisme, inclinerait-il à croire qu'on lui demande
de se prononcer sur ce qu'il n'entend pas et à quoi il s'intéresse peu, pour
mieux l'empêcher de se faire entendre sur ce qu'il connaît le mieux et qui
l'intéresse au premier chef. Par exemple, on le consulte sur les principes
abstraits d'une réforme administrative, destinée à ne lui donner que l'ill
usion de la participation. Ou encore, on tire argument, après coup, d'un
référendum sur l'élection du Président de la République au suffrage uni
versel, pour affirmer l'absolutisme d'un pouvoir solitaire.
Mais jusqu'au tournant marqué par l'année 1968, cet usage « personn
alisé » du référendum coïncidait avec le renforcement de la puissance
bureaucratique et le déclin correspondant des corps intermédiaires. Le
référendum apparaissait ainsi comme l'alibi démocratique à l'institution
du centralisme autoritaire.
Si bien que, passé le « boom » des années soixante, les pratiques réfé
rendaires auraient perdu en France toute crédibilité, au moins en tant
que technique de gouvernement. Ce discrédit gagnant d'ailleurs également
les Etats neufs du groupe francophone : les observateurs ont pu noter, à
cet égard, que les constitutions africaines faisaient une large place au
référendum dans les années soixante, mais que celui-ci disparaît au
contraire dans les versions plus récentes.
Faut-il alors conclure à la totale inactualité du thème ? Ce serait
sans doute aller trop loin. Dans son va-et-vient, le pendule politique est
dans une période de récession référendaire. Mais l'obsession du contact
direct avec les gouvernés et les administrés n'en demeure pas moins vivace
et — fait remarquable — elle semble partagée, à la fois, par les titulaires
d'un mandat électif et par les fonctionnaires nommés. Les sondages
d'opinion — qui sont fort à la mode — ne sont qu'une variante, infor
melle et « scientiste », du référendum consultatif. Les procédures de
concertation — qui concurrencent de plus en plus la délibération des
assemblées élues — constituent un retour à des sources très anciennes de
consultation populaire : les cahiers de doléances, notamment. Enfin, l'ap
parition timide de certaines formes de démocratie administrative mérite
réflexion : il y aurait là, peut-être, l'amorce d'une renaissance de la pra
tique référendaire, débarrasée de son habillage mythologique et appelée
à devenir une technique de décentralisation administrative.
L'avenir seul dira si cette évolution, que nous croyons discerner,
est réelle et durable. Mais ces avatars successifs de la notion de référe
ndum imposent que l'on s'arrête un instant sur les incertitudes sémantiques
qui entourent ce vocable et aux constructions typologiques auxquelles il
a donné lieu.
Le terme de référendum — auquel la Constitution de 1958 se réfère
sans le définir — est une notion faussement claire. Etymologiquement
cette expression latine (mesure prise ad referendum) veut dire que cer
taines décisions prises par les mandataires doivent être ratifiées par les
mandants pour acquérir pleine validité. C'est une formule voisine, par 268 LA PRATIQUE RÉFÉRENDAIRE EN FRANCE
conséquent, de la ratification des traités. Elle n'indique pas forcément
que ces mandants doivent être le peuple en corps et qu'il s'agisse d'une
institution démocratique.
En revanche, la formule de « plébiscite » désigne bien qui est consult
é. Mais, dès l'époque romaine, l'usage qui en est fait — les délégations
de pouvoir à César ou à Pompée — est proprement le contraire de la
démocratie.
L'opposition référendum-plébiscite est-elle de même aussi tranchée
qu'on le croit généralement ? D'abord, le mot plébiscite a deux accep
tions différentes en droit interne (ovation populaire) et en droit interna
tional (consultation sur l'identité nationale d'une population). Ensuite,
il est un peu facile de dire que le plébiscite porte sur un homme et le réf
érendum sur un texte. Le vote sur un homme s'appelle élection. Il serait
plus exact de dire que le plébiscite emporte ratification d'une décision ou
d'un texte législatif par une confiance aveugle à un homme. Mais alors
(et les Gaullistes le soulignaient à juste titre), on est très proche de la
question de confiance avec « vote bloqué », dont le label démocratique
n'est pas contesté.
L'usage, cependant, semble désormais à peu près fixé. Le terme
générique de référendum est employé pour désigner toutes les consulta
tions électorales autres que l'élection, c'est-à-dire la désignation par le
suffrage du titulaire d'une fonction. Le terme de plébiscite — que l'on
évite d'employer dans le sens que lui donnait le droit international —
désignerait une déviation du référendum par une sorte de contamination
de l'élection. Mais le débat ne saurait se résumer à cette opposition som
maire et la doctrine s'est efforcée d'établir une palette plus nuancée.
Les typologies proposées se ramènent aisément à deux grandes caté
gories : les juridiques et les politistes (pour ne pas dire : politiques, qui
prêterait à confusion).
Pour les juristes, ce qui compte d'abord c'est la forme de la consul
tation : il y a démocratie directe quand le peuple a l'initiative de celle-ci ;
démocratie semi-directe quand il est seulement consulté, même si c'est
avec voix deliberative. Ensuite est pris en considération l'objet de la
consultation : adoption d'une loi, révision d'une constitution, ratification
d'un traité, destitution d'un magistrat public. Forme et objet ressortissent
à la procédure et le plébiscite apparaît par conséquent comme un détour
nement de procédure.
Pour les politistes, les notions de stratégie remplacent celles de pro
cédure. C'est ce qui apparaît assez nettement dans l'opposition référendum
de consultation — référendum de légitimation (indiquée par M. R.E.
Charlier dans la préface à la thèse de M. Gilbert Bortoli) et qui est une
variante à peine déguisée de l'opposition entre référendum et plébiscite.
D'autres proposent une trilogie : référendum de consultation, référendum
de ratification, référendum d'arbitrage, cette dernière appellation dési
gnant l'hypothèse où le peuple est appelé à trancher un litige entre les
pouvoirs publics. Dans la pratique gaullienne, qui tendait à faire du réf
érendum un instrument de dialogue quasi amoureux entre le chef de l'Etat
et son peuple, on avait pu avancer une gamme différente : référendum- PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE 269 LA
sondage (6 janvier 1961), référendum-serment d'allégeance (26 mars
1962), référendum-question de confiance (25 avril 1969). Il est assez
remarquable de constater que les spécialistes de la science administrative
ont, de leur côté, dessiné une certaine graduation de la « participation »
des citoyens à la gestion de leurs affaires, allant de la simple consultation à
la concertation et à la décision collective, le référendum ou les succédanés
pouvant (selon le moment où il se situe dans le processus décisionnel)
être utilisé comme un moyen technique approprié répondant à l'une ou à
l'autre, ce qui pose également le problème en termes de stratégie.
Chacune de ces typologies a ses mérites et ses inconvénients, exac
tement symétriques. Les constructions juridiques sont trop abstraites et à
priori, si elles ont le mérite de la rigueur et de la stabilité. Les construct
ions politistes relèvent d'une analyse fine de la réalité ; elles sont plus
brillantes que solides, trop liées à une conjoncture passagère. L'idéal sans
doute résiderait dans une habile combinaison qui réunirait les avantages
et annulerait les inconvénients. Peut-être nous hasarderons-nous à en
proposer une en conclusion, mais, en première approche, nous préférons
nous en tenir à une classification neutre, qui paraît utilisable au moins
pour passer en revue les différents cas de pratiques référendaires recen-
sables en France.
Il s'agit d'une classification ratione materiae autour des quatre grands
thèmes pouvant donner lieu à consultation populaire :
— consentement des populations intéressées à toute cession ou
adjonction de territoire ;
— révision de la Constitution ;
— ratification de textes ayant force législative ;
— problèmes de gestion administrative.
Ces thèmes s'ordonnent facilement deux par deux : les deux premiers
rentrant dans le cadre du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ou
autodétermination ; les deux suivants, dans celui d'une gestion plus quoti
dienne, à des niveaux différents d'abstraction et de généralité.
Cette classification, juridique par sa présentation, a cependant une
connotation politiste, en raison de l'existence de deux postulats (l'un affi
ché, l'autre moins avoué) autour desquels s'ordonne notre droit public
républicain. L'un nous vient de Rousseau, et c'est le droit des peuples à
disposer d'eux-mêmes. L'autre nous vient de Montesquieu, et c'est l'inca
pacité du peuple à gérer lui-même ses propres affaires.
Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, formule plus poli
tique sans doute que juridique et qui fait partie des dogmes universell
ement reçus sinon sincèrement appliqués doit être entendu dans son sens
le plus large : celui, d'une part, que lui reconnaît l'ordre international, et
qui intéresse les cessions de territoire ou de populations aussi bien que la
possibilité pour toute collectivité ayant une identité nationale de constituer
un Etat ; celui, d'autre part, pour le peuple de cet Etat de se doter libr
ement des institutions de droit interne qui lui conviennent. Dans l'une et
l'autre acception l'utilisation du référendum (souvent qualifié de plébiscite
18 270 LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE
dans le vocabulaire du droit international) apparaît comme la procédure
la plus appropriée.
Pour comprendre comment le mythe référendaire s'associe au droit
des peuples à disposer d'eux-mêmes, il convient de rappeler brièvement
la conception subjective qui est celle de la doctrine française en matière
de nationalité (par opposition à la conception objective, qui est celle de
la doctrine allemande). Imitant en cela le précédent américain, les hommes
de la Révolution ont substitué à l'entité royale, titulaire de la majesté
souveraine, une Nation personnalisée, source de tous les droits et de tous
les pouvoirs, à l'exception des libertés individuelles qui sont de droit
naturel. Parmi ces libertés figure celle de dire la Nation à laquelle on
appartient ; la nationalité résulte d'un libre choix individuel. La nation
est une âme, disait Renan ; un « vouloir-vivre ensemble » écrivent les
sociologues modernes, dans leur jargon ; une « communauté de rêve »
ajoute poétiquement Malraux.
Cette conception volontariste débouche sur le droit des peuples à
disposer d'eux-mêmes, qui revêt un double aspect : au plan international,
l'autodétermination qui remet au peuple la faculté de décider à quel Etat
il appartiendra ; au plan interne, le self-government qui remet au peuple
le soin de déterminer la Constitution de son gouvernement.
Rappelons brièvement les étapes doctrinales et les dates historiques
qui ont fait entrer le droit à l'autodétermination dans les principes géné
raux du droit public, tant interne qu'international :
— affirmation conjointe du principe des nationalités et de la souve
raineté nationale par la révolution américaine et la révolution française
à la fin du xviue siècle ;
— utilisation qui en est faite aussi bien pour l'unification italienne
et l'unification allemande que pour la constitution de micro-Etats issus
de la décolonisation espagnole au xixe siècle ;
— solennisation et « juridicisation » dans les quatorze points du
Président Wilson et les traités de 1919, puis dans la Charte des Nations
Unies, au xxe siècle.
Techniquement, cette interprétation débouche dès 1860 sur la consul
tation des populations de Savoie et du comté de Nice, en 1935 sur le
plébiscite sarrois, entre autres. C'est dans ce sens, croyons-nous, qu'il faut
interpréter les dispositions des articles 27 et 53 des Constitutions fran
çaises de 1946 et 1958.
Cependant une interprétation renouvelée est née, à partir de 1960,
du second mouvement de décolonisation et de l'entrée en force du Tiers
Monde au sein de l'O.N.U. Brochant sur les articles premier et 55 de
la Charte, les résolutions 1514 de 1960 et 2625 de 1970 sont venues
conférer un son plus moderne, sinon un contenu véritablement différent,
au vieux principe.
Il nous paraît intéressant d'étudier comment, à travers trois consul
tations référendaires relativement récentes, la France a fait application
de ce principe dans le processus de décolonisation. On pourra constater,
ce faisant, à quel degré de complexité ce processus peut éventuellement PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE 271 LA
atteindre, et pas toujours là où on aurait été fondé à s'y attendre. Cela
permettra de s'interroger sur la valeur significative des consultations réfé
rendaires même dans les cas apparemment les plus simples.
Bien que se présentant, au plan juridique, comme un référendum
constituant, le référendum du 28 septembre 1958 est surtout intéressant,
aux yeux du politiste, en tant que « plébiscite », au double sens du terme :
plébiscite du Général de Gaulle comme guide national, plébiscite de fidél
ité à la nation française pour les populations d'Outre-Mer. Il faisait par
conséquent la synthèse des deux aspects de l'autodétermination, au prix
d'une ambiguïté qui ne tardera pas à se révéler.
Ce dédoublement de la consultation allait d'ailleurs encore plus loin,
puisque les populations d'Outre-Mer étaient censées, en répondant oui,
opter non seulement pour le maintien dans la mouvance française mais
encore pour les nouvelles structures, contenues dans le titre XII de la
Constitution, celles de la Communauté.
Le résultat, dans l'immédiat, fut celui que le Général de Gaulle en
attendait. Seule la Guinée fit sécession par une réponse NON acquise à une
très large majorité. Les autres territoires répondirent positivement puis,
dans un deuxième temps, optèrent pour le Statut d'Etat-membre ; mais
solution transitoire, qui ne dura que quelques mois. Pour le Général de
Gaulle, la Communauté devait être une fédération de type agrégatif, après
le « nouveau départ » que constituait le référendum. Pour les populations
d'Outre-Mer et surtout pour leurs dirigeants, au contraire, le processus
devait être ségrégatif. Il fallut peu de temps pour dissiper tout malentendu
et toute illusion à cet égard.
Quand, les premiers, Madagascar, le Mali, le Sénégal se mirent à
parler d'indépendance proclamée unilatéralement, allait-on, comme la
Guinée, les exclure de la Communauté ? En vertu de l'article 86 de la
Constitution, le droit de sécession pouvait être exercé à tout moment,
mais au prix d'une procédure très lourde : vote d'une résolution par
l'Assemblée législative de l'Etat intéressé ; confirmation par référendum
local ; accords conclus avec la République française ; approbation parle
mentaire ou référendaire de ces accords. Jamais l'impatience des jeunes
Etats ne l'aurait acceptée.
Aussi préféra-t-on user d'une procédure simplifiée et, pour tout dire,
expéditive. L'article 86 de la Constitution fut modifié au moyen d'un vote
parallèle du Parlement métropolitain et du Sénat de la Communauté,
comme s'il se fût agi d'une simple disposition intéressant le fonctionne
ment des institutions communes visée à l'article 85. Puis, en vertu du
nouvel article 86, la Communauté institutionnelle fut transformée en
Communauté contractuelle, sur la base d'accords bilatéraux. Après quoi
le titre XII de la Constitution, sans avoir besoin d'être abrogé, fut frappé
ipso facto de désuétude.
Solution négociée, solution de souplesse qui, sur le plan politique,
satisfaisait tout le monde. N'empêche que la technique du référendum
d'autodétermination avait reçu une double atteinte : d'abord, en révélant
l'ambiguïté et la fragilité de ses résultats ; ensuite, en montrant que la 272 LA PRATIQUE RÉFÉRENDAIRE EN FRANCE
négociation au niveau gouvernemental aboutissait à un résultat plus
rapide, plus stable, plus conforme au vœu des populations.
Même à s'en tenir au strict aspect juridique des choses — en laissant
de côté les aspects politiques, militaires ou simplement humains — le
drame algérien a posé des problèmes autrement difficiles.
Au départ, tout était simple. Le 13 mai avait donné lieu à des manif
estations de foule édifiantes. Puis, par le référendum de 1958, les popul
ations algériennes avaient massivement adhéré au statut qui leur était
proposé : l'appartenance à la République française, avec le régime des
départements d'Outre-Mer.
Si une évolution de ce statut apparaissait désirable, l'article 73 de
la Constitution en prévoyait bien la possibilité, mais aucune procédure
n'était indiquée, ni même aucun organe qualifié pour en prendre l'initia
tive. Il fallut donc innover totalement. Evoquant à son « domaine réser
vé » la solution du problème algérien, le Général de Gaulle créa donc le
droit au fur et à mesure des événements. Sous la réserve, valable une fois
pour toutes, qu'il avait tendance à transformer chaque référendum en
un plébiscite de sa personne et de sa politique, il le fit, autant que les
circonstances le permettaient, dans le respect des principes du droit
international touchant le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.
La déclaration de septembre 1959 sur la reconnaissance du droit
à l'autodétermination est antérieure d'un an à la résolution 1514 de
l'O.N.U. Quant au processus de la décision, il suivit à la fois les usages
classiques (consultation des populations intéressées), les formules nouv
elles du « droit de la décolonisation » (tractations secrètes puis quasi
officielles avec les leaders de la rébellion pour aboutir aux « accords
d'Evian) en même temps que les rites chers à la « démocratie directe »
de style gaullien. Ceci nécessita, techniquement, deux référendums en
chaîne : celui du 14 janvier 1961 approuvant le principe de l'autodéte
rmination et fixant une organisation provisoire des pouvoirs publics pen
dant la phase des négociations ; celui du 13 avril 1962 (du 1er juillet
1962, en Algérie) pour la ratification des accords d'Evian.
Par rapport à la solution suivie quelques années plus tôt à l'égard
de l'ensemble de l'ancien Empire français, le schéma s'était déjà terribl
ement compliqué. On pouvait penser que les circonstances en étaient la
raison principale. Le cas, tout récent, des Comores donnerait à penser
que c'est peut-être le mécanisme référendaire lui-même qui fait problème.
Le difficile processus de l'autodétermination des populations como-
riennes illustre particulièrement l'ambiguïté des techniques référendaires
et l'impossibilité, pour le décolonisateur, d'échapper à tout reproche.
Quatre îles de l'Océan Indien — la Grande Comore, Mohéli, An-
jouan et Mayotte — formaient un territoire d'Outre-Mer, avec une Chamb
re des députés et un gouvernement local. Conformément à l'article 76
de la Constitution, l'Assemblée territoriale votait, le 23 décembre 1972,
une résolution demandant l'indépendance. Dès ce moment, il apparaît
que les représentants de Mayotte sont hostiles.
Cependant, le 15 juin 1973, une déclaration commune du Gouver
nement français et du Gouvernement comorien annonce qu'un référen- PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE 273 LA
dum d'autodétermination sera organisé dans le délai de cinq ans. A ce
moment, le gouvernement paraît acquis à l'idée du maintien de l'unité
du territoire, quitte à rassurer la population de Mayotte sur le sort qui
lui serait, en tout état de cause, réservé. Le Parlement français, pour sa
part, tint à conserver le dernier mot et à tirer lui-même les conséquences
de la consultation des populations. La loi du 23 novembre 1974 stipul
ait, en effet, que l'indépendance ne serait accordée aux îles, en toute
hypothèse, qu'après vérification que la Constitution organiserait une large
autonomie régionale. En outre, sur l'insistance du Sénat, la consultation
aurait lieu île par île et non pas globalement.
A la question posée (Souhaitez-vous que le territoire des Comores
devienne indépendant ?), la réponse fut OUI à 95,5 % . Mais Mayotte
vota NON à 63 % . Le Parlement français, tirant les conséquences de ce
vote, subordonna l'octroi de l'indépendance à l'élaboration d'une consti
tution — à élaborer par une commission où les Mahorais auraient leur
juste place — qui serait soumise à référendum île par île, la dite consti
tution ne pouvant s'appliquer à une île sans le consentement de sa populat
ion (loi du 3 juillet 1975).
Suivit une série de coups de force locaux : proclamation unilatérale
d'indépendance, insurrection mahoraise, renversement du Gouvernement
Abdallah, tentative de débarquement comorien à Mayotte, etc.
Ferme sur sa position juridique, le Parlement français vota en décemb
re 1975 une loi reconnaissant l'indépendance de trois îles sur quatre et
offrant à la population de Mayotte, consultée isolément, le choix entre
l'adhésion au nouvel Etat comorien et le maintien au sein de la Répub
lique française.
Les scrupules montrés par le Parlement français, en l'occurence,
tranchent avec le caractère abrupt (et volontairement ambigu) du réf
érendum de 1958. La libre détermination des populations n'est, à aucun
moment mise en cause, c'est l'imperfection du mécanisme référendaire qui
est mise en évidence. Quant à l'O.N.U. — auquel le Gouvernement fran
çais dénie le droit de s'ingérer dans une affaire qu'il considère comme
intérieure — il objecte au principe, comme à la procédure, la thèse de
l'intangibilité du territoire. La suite du processus n'est pas achevée :
saisine du Conseil constitutionnel, référendums en chaîne à Mayotte
même. La lourdeur même du mécanisme contribue à le discréditer.
Comme le référendum d'autodétermination, le référendum const
ituant est une procédure issue du droit des peuples à disposer d'eux-
mêmes. Par lui s'exprime le pouvoir constituant originaire, en même temps
que s'affirme le double caractère fondamental et rigide de l'organisation
gouvernementale .
En dehors de la Charte de 1814 qui fut octroyée et de celle de 1830
qui fut négociée, toutes les Constitutions françaises depuis 1971 sont
censées être l'œuvre du peuple lui-même. Celui-ci agit le plus souvent par
assemblée constituante interposée, mais souvent aussi il a été consulté,
pour approbation, par la voie référendaire.
Cependant, une fois la Constitution en place, des procédures allégées

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