La problématique d'un pluralisme plurinational - article ; n°2 ; vol.41, pg 349-360

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1989 - Volume 41 - Numéro 2 - Pages 349-360
12 pages
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Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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A.A. Fatouros
La problématique d'un pluralisme plurinational
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°2, Avril-juin 1989. pp. 349-360.
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Fatouros A.A. La problématique d'un pluralisme plurinational. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°2, Avril-juin
1989. pp. 349-360.
doi : 10.3406/ridc.1989.1737
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1989_num_41_2_1737R.I.D.C. 2-1989
LA PROBLEMATIQUE
D'UN PLURALISME PLURINATIONAL
par
A. A. FATOUROS
Professeur à l'Université de Thessalonique
Les télécommunications, en particulier la communication audiovis
uelle, se situent sur le plan juridique dans une série de contextes. Du
point de vue d'un pays européen et communautaire, comme la France ou
la Grèce, ces contextes peuvent être conçus comme des cercles concentri
ques ou comme les plans successifs d'un tableau. II y a d'abord le cercle
extérieur (la toile de fond) : le contexte international universel, celui des
Nations Unies ou de l'Union Internationale des Télécommunications — le
monde à 159 États. Il y a ensuite un contexte non universel,
régional au sens technique des Nations Unies, mais pas dans un sens
géographique : c'est le contexte du groupe des pays industriels, économi
quement avancés^ les membres de l'Organisation de Coopération et de
Développement Economiques (O.C.D.E.) — le monde « développé » à
vingt-quatre États. Le contexte suivant c'est le contexte européen au
niveau du Conseil de l'Europe — l'Europe à vingt-deux États. Il y a enfin
le contexte communautaire européen, à douze États. Le dernier des
contextes juridiques, le contexte national, n'entre pas dans mon sujet.
La densité de la réglementation juridique varie de contexte à
contexte. De même, la distribution des matières juridiques varie largement
selon le contexte : la des questions techniques (p. ex. la
répartition des fréquences) tient une place prépondérante dans le contexte
universel, tandis que les questions économiques prédominent dans le
contexte de l'O.C.D.E. et de la Communauté européenne. Les relations
entre ces matières sont complexes mais en général plutôt harmonieuses.
Des décalages temporels plutôt que de réelles différences de politique
sont à la base d'un nombre limité de conflits. C'est un domaine complexe
et fluide. Le droit ne peut qu'établir des régimes temporaires, étant donné 350 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1989
que la technique ne cesse d'évoluer et partant de changer les possibilités
et les problèmes.
Une étude systématique des problèmes juridiques de la communicat
ion audiovisuelle sur tous les plans internationaux pourrait être l'objet
d'une longue étude. Dans une brève communication on doit économiser
ses moyens. Je vais donc m' adresser à une seule catégorie de problèmes,
importants en eux-mêmes mais aussi particulièrement vulnérables aux
changements récents. Ce sont les problèmes de la libération (ou libéralisa
tion) du régime des émissions transfrontalières de radiotélévision. C'est
un processus qui touche en ce moment tous les contextes juridiques et
toutes les questions mentionnés.
Le problème fondamental qui se pose ici comme ailleurs est suggéré
dans le titre de mon rapport : Comment peut-on assurer le pluralisme —
culturel, politique, esthétique, national — sur le plan transnational ? Il
est évident que sur ce plan les choix ne sont pas les mêmes que dans le
contexte purement national ; il n'y a pas de monopole international possi
ble, au moins en droit. La manière d'approcher la question généralement
admise c'est la répartition des compétences sur la base du critère territor
ial. C'est cette qui est aujourd'hui contestée.
Le point de départ, le fait primordial, reste en droit international la
souveraineté étatique, la compétence exclusive de chaque État à fixer le
régime juridique de la communication audiovisuelle dans son territoire.
Dès le début, il a été nécessaire d'établir des systèmes de coopération
entre États pour assurer l'exercice ordonné de cette compétence. Les
effets de son exercice, c'est-à-dire des émissions, n'étant pas limités néces
sairement au seul territoire de chaque État, il a été nécessaire de s'accor
der entre États pour répartir les fréquences sur les ondes. Aujourd'hui
encore, l'évolution technologique constante continue de rendre indispen
sables des limitations et des qualifications à la compétence étatique,
continue à établir des limites à la capacité de chaque État d'exercer à sa
manière sa compétence territoriale et en particulier sa capacité d'ériger
des obstacles aux transmissions provenant des autres pays.
La démarche classique pour commencer l'étude de tout phénomène
juridique est de s'interroger sur sa nature juridique. Dans l'espèce, l'e
nquête, nécessaire dans certains contextes, ne mène pas très loin, car les
alternatives réelles sont limitées. La Cour de Justice des Communautés
européennes dans son arrêt du 30 avril 1974 (affaire Sacchi) (1) a écarté
de manière décisive la problématique du requérant et de l'Avocat Général
qui traitaient les émissions de télévision comme des biens incorporels,
soumis à la réglementation communautaire sur la circulation des marchand
ises. Selon la Cour, « un message télévisé doit être considéré, en raison
de sa nature, comme une prestation de services » ; il s'ensuit que « l'émis
sion de messages télévisés, y compris ceux ayant un caractère publicitaire,
relève, en tant que telle, des règles du traité relatives aux prestations de
(1) Arrêt du 30 avril 1974, Sacchi, affaire 155/73, Recueil 1974, p. 409. FATOUROS : AUDIOVISUEL : DROIT INTERN ATIONN AL 351 A.
services » (2). Dans le contexte concret, le choix de la Cour était bien
approprié, car il évitait toute une série de considérations à la fois difficiles
et sans pertinence réelle aux problèmes de la radiodiffusion. Toutefois,
à part une affirmation plutôt tautologique (3), la Cour n'avançait aucune
explication pour son choix de qualification. Une dizaine d'années plus
tard, le Livre Vert de la Commission sur la radiotélévision affirmait que
l'émission de radiotélévision n'est pas un bien matériel incorporel mais
un ensemble d'activités (4), s'adressant surtout à la question de la pré
sence d'une « rémunération » (nécessaire pour l'application de l'art. 60
CEE) (5). Cette problématique fut aussi explorée en grand détail par un
haut fonctionnaire de la Commission (6), apparemment l'auteur du Livre
Vert, ou au moins des sections pertinentes, et par une large littérature
juridique.
En fait, la notion économique et juridique de « services » n'est ni
claire ni bien définie. Elle recouvre un grand nombre d'activités économi
ques (7) hétérogènes dont le seul point commun est qu'elles ne sont pas
incorporées dans des marchandises. Peut-être, le traitement juridique des
biens et des services était plus clairement différencié en 1974. Aujourd'hui
ce n'est plus le cas. La situation en droit des marchandises et des services
se rapproche de plus en plus, aussi bien dans le contexte des négociations
multilatérales dans le cadre du GATT que dans le système des Codes de
libération de l'O.C.D.E. et le droit communautaire. Les règles et principes
développés pour les marchandises sont maintenant en train d'être appli
qués aux services. On se rappellera l'analyse du Capital sur le « fétichisme
des marchandises ». Karl Marx y expliquait comment une relation sociale
entre personnes — la propriété d'un objet physique — est traitée comme
une relation entre choses (8). Dans le cas des services nous faisons un pas
de plus : nous traitons une relation sociale entre personnes comme une
relation entre objets, même quand (par définition) il n'y a pas d'objet
physique.
Pour mieux comprendre ce qui est en train de changer dans le droit
de la communication audiovisuelle sur le plan international, il vaut mieux
commencer par les données juridiques de base. Nous avons déjà noté que
(2) Id., n°6.
(3) Ibidem : « s'il n'est pas exclu que des prestations fournies normalement contre
rémunération puissent tomber sous les dispositions relatives à la libre circulation des
marchandises, tel n'est cependant le cas, comme il ressort de l'article 60, que dans la mesure
où elles sont régies par de telles dispositions ».
(4) COM(84)300 final, Télévision sans frontières. Livre vert sur l'établissement du
marché commun de la radiodiffusion, notamment par satellite et par câble, p. 105 (texte
grec).
(5) Id. p. 106 et s.
(6) I. SCHWARTZ, « Europe and the Media : EEC Report », in FIDE, Reports for
the 11th Congress vol. I, La Haye 1984 ; et surtout, SCHWARTZ, « Radiodiffusion et
Traité CEE », Revue du Marché Commun, v. 29, 1986, pp. 387-417.
(7) L'argumentation pertinente qui vise à l'expansion de la notion d'activité économi
que et partant de la compétence communautaire semble à la limite rejoindre les thèses
« économistes » (marxistes ou libérales) selon lesquelles toute activité est, en fin de compte,
économique.
(8) K. MARX, Capital, t. I, ch. I, sect. 4, 1867. 352 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1989
le régime juridique actuel est fondé sur la compétence exclusive de chaque
État à réglementer la radiotélévision dans son territoire. Jusqu'à un passé
très proche, la coopération internationale dans ce domaine avait comme
but principal, sinon unique, de faciliter, même de promouvoir, l'exercice
de cette compétence. La répartition des fréquences dans le cadre de
FU.I.T. et de ses conférences régionales aidait à éviter les conflits possi
bles, vu le nombre limité des fréquences utilisables. Comme la radiodiffu
sion était supposée être sous contrôle national, les émissions des stations
situées hors des limites territoriales de tout État (par exemple, sur des
navires en haute mer) ont été interdites par la Convention du 22 janvier
1965 (que la Grèce a signée et ratifiée) (9). Même plus récemment encore,
s'agissant des émissions directes par satellite, le principe de la compétence
exclusive de chaque État en la matière a été affirmé. Les débats à
l'UNESCO et aux Nations Unies quant à l'existence d'un principe qui
exige l'accord préalable de l'État de réception pour toute transmission
sont caractéristiques à cet égard. Comme le professeur Pinto a noté, la
contradiction entre le respect de la souveraineté nationale d'une part et
le droit de chaque personne de recevoir et de répandre des idées et des
informations n'est pas résolue (10). Sur le plan technique, la Conférence
Administrative Mondiale des Télécommunications a partagé en 1977 les
fréquences utilisées par satellites de manière à faire coïncider l'espace
recouvert par chaque fréquence — le « footprint » du satellite — avec
chaque territoire national (11).
La situation que je viens de décrire est en ce moment en train de se
transformer. La cause principale, le catalyseur, de cette transformation
est le changement technologique. Il y a quatre ans à peine, deux juristes
grecs notaient dans un excellent rapport présenté au Congrès de 1984 de
la FIDE : « Due to the geographical situation of Greece the problem of
transborder flow of television signals is not posed, in respect to Greece,
with the same relevance as for other european regions » (12). Les auteurs,
il est vrai, qualifiaient leur constatation en se référant aux possibilités
futures de la télévision par satellite ; quand même leur constatation princi
pale était valable à l'époque. Aujourd'hui, la Grèce est inondée par des
émissions de télévision. Au lieu des deux chaînes — plutôt médiocres —
(9) Convention européenne pour la répression des émissions de radiodiffusion effec
tuées par des stations hors des territoires nationaux, signée à Strasbourg le 22 janvier 1965
(Loi grecque 910 du 04/04.05.1979, J.O. (gr.) A 99).
(10) R. PINTO, La liberté d'information et d'opinion en droit international, Paris,
Économica, 1984, pp. 285-292.
(11) Cf. J. JIPGUEP, « The International Telecommunications Union and the Regulat
ion of Satellite Broadcasting », in S. de B. BATE (ed.), Television by Satellite — Legal
Aspects, Oxford, ESC Publ., 1987, p. 5, et U. BRÜHANN, « The Impact of EEC Law on
Satellite Television », in BATE, op. cit., p. 103 (105-106). Et cf. aussi, PINTO, op. cit.,
p. 283-285 ; et pour une revue succincte des développements récents dans le domaine
d'attribution des fréquences, S. COURTEIX, « La Conférence administrative mondiale des
radiocommunications de 1979 et le nouvel ordre international de l'éther », Annuaire Fr.D.L,
26(1980), p. 625.
(12) K. IOANNOU et C. CALAVROS, « Europe and the Media : Greek Report »,
in FIDE, op. cit., (note 6). A. FATOUROS : AUDIOVISUEL : DROIT INTERN ATIONN AL 353
de la télévision nationale, les Grecs peuvent maintenant regarder plus
d'une dizaine de chaînes — également médiocres, il est vrai — en six ou
sept langues.
La conséquence principale du développement technique, de la multi
plication constante des modalités d'émission, dans le contexte qui nous
intéresse ici, c'est que la défense contre les émissions transfrontalières,
l'érection des obstacles contre les émissions venant d'autres pays, devient
très coûteuse, au sens économique mais principalement au sens politique.
Il est théoriquement possible de prohiber l'importation et l'installation
d'antennes de réception d'émissions directes par satellite ; mais ce serait
une mesure très difficile à contrôler et politiquement inacceptable dans
des pays démocratiques dont la population attribue une haute importance
à son droit de s'installer chaque soir devant son poste de télévision.
Une deuxième cause de la situation actuelle, en grande partie indé
pendante de la première, est d'ordre idéologique et politique. Le retour
triomphal de l'idéologie libérale dans l'économie et la politique des pays
économiquement avancés a contesté le monopole étatique de l'audiovisuel
aussi bien que la stricte réglementation de ce secteur. La combinaison de
ces deux causes nous a mené au foisonnement des stations FM de radio,
au développement des chaînes privées de télévision et aux émissions de
télévision directe par satellite.
Dans ce cadre très général, les développements récents sur tous les
niveaux et dans tous les contextes juridiques convergent ; tous vont dans la
même direction : la libération progressive des émissions transfrontalières.
Cette convergence est particulièrement marquée dans le cas des pays
européens. Il semble futile de s'interroger en ce moment s'il s'agit d'une
mode, d'une manifestation de l'influence des intérêts privés ou des intérêts
des pays les plus avancés, ou plutôt d'une « idée dont le temps est venu ».
Il est plus utile d'essayer de passer en revue les principales manifestations
de ce mouvement sur le plan juridique international.
Un premier contexte pertinent est celui de la protection internationale
des droits de l'homme. Les instruments juridiques universels, surtout le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques (signé en 1966, en
vigueur depuis 1976), contiennent des dispositions importantes sur la
liberté d'information. Mais c'est la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui nous intéresse
principalement ici. Tous les pays européens sont parties à cette convent
ion ; la Convention est aussi en vigueur dans l'ordre juridique grec avec
force de loi — et même une force un peu supérieure à celle de la loi,
comme ses dispositions ne peuvent être abrogées par une loi posté
rieure (13).
L'article 10 de la Convention déclare que toute personne a droit à
la liberté d'expression ; ce droit « comprend la liberté d'opinion et la
liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées, sans
(13) V. Ph. VEGLERIS, La Convention des droits de l'homme et la Constitution (en
grec) Athènes, Sakkoulas, 1977. 354 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1989
qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de
frontières ». La jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l'homme et surtout la pratique de la Commission des droits de l'homme
sont très riches ; leur analyse est déjà faite (14). Dans le domaine qui
nous intéresse, il est utile de noter que la Commission accepte la légalité
des limitations à l'accès aux émissions de radiotélévision, comme par
exemple l'octroi d'une licence pour le fonctionnement des stations d'émis
sion ou la réglementation de la publicité par chaque pays. Il reste à voir
comment l'explosion actuelle dans la communication audiovisuelle et le
mouvement général vers la libération des transmissions transfrontalières
influencera la pratique de la Commission dans un avenir prochain.
Dans le contexte beaucoup plus strictement économique de
l' O.C. D.E. , une récente action du Conseil a amendé le Code de libération
des opérations invisibles courantes pour étendre le champ de son applica
tion à toutes les œuvres audiovisuelles. Ce Code qui, avec son jumeau,
le Code de libération des mouvements des capitaux, est en vigueur depuis
1961, constitue, sous la forme d'une décision du Conseil de l'Organisation,
un instrument juridique contraignant dont l'application est assurée par
tout un mécanisme administratif et juridique (15).
Le Code des opérations invisibles contenait dès le début une rubrique
intitulée « Films », qui recouvrait l'exportation, importation, distribution
et usage des films imprimés et autres enregistrements. Après une série
d'études et discussions, le Conseil a adopté le 8 juillet 1988 un amende
ment radical (16). La brève rubrique « Films » est remplacée par un long
texte intitulé « œuvres audiovisuelles ». Ces œuvres sont définies comme
des « séquences d'images animées éventuellement accompagnées de matér
iel sonore », enregistrées ou pas enregistrées et destinées à l'usage privé
ou professionnel. Le nouveau texte recouvre en particulier la transmission
par câble ou par d'autres moyens et la transformation, édition ou copie
de ces œuvres (p. ex. le doublage, le sous-titrage, etc.). On passe ainsi,
d'une manière caractéristique des tendances actuelles en droit internatio
nal économique, d'une réglementation qui s'appliquait exclusivement aux
marchandises à une autre qui recouvre, sans distinction, marchandises et
services. Les dispositions des Codes de l'O.C.D.E. sont appliquées au
moyen d'un processus complexe de formulation de réserves, de dérogat
ions, d'examens successifs, etc. Ce processus n'est pas encore entamé
quant aux œuvres audiovisuelles, parce que l'amendement en question
est trop récent ; il sera intéressant de voir quelle sera l'attitude concrète
des pays membres dans cette matière.
(14) V. PINTO, op. cit., (note 10), pp. 53-224 et passim.
(15) O.C. D.E., Code de la libération des opérations invisibles courantes, Paris, 1986 ;
O.C. D.E., Code de la libération des mouvements de capitaux, Paris, 1986. Et cf. O.C. D.E.,
Introduction aux Codes de libération de l'O.C.D.E. Paris, 1987.
(16) O.C. D.E., Décision du Conseil portant amendement à la rubrique E de l'Annexe
A et à l'Annexe IV à l'Annexe A au Code de la libération des opérations invisibles
courantes, 8 juillet 1988, doc. C(88)110 (Final). A. FATOUROS : AUDIOVISUEL : DROIT INTERN ATIONN AL 355
Dans les contextes juridiques examinés jusqu'ici, les questions sont
approchées pour ainsi dire de l'extérieur. Il s'agit de tempéraments à
l'exercice de la compétence étatique, des procédures ou méthodes pour
son meilleur exercice, ou bien de limitations conventionnelles à l'érection
d'obstacles aux frontières des nations. Quand on étudie l'activité actuelle
sur le plan européen, celui du Conseil de l'Europe ou celui de la Commun
auté européenne, l'approche change. On a à faire maintenant à une
activité de caractère législatif, une activité qui recouvre non seulement
l'abolition des obstacles mais aussi le contenu substantif de la réglementat
ion en la matière. Cette manière d'approcher les choses est plus typique
de la Communauté européenne que du Conseil de l'Europe ; d'ailleurs
les moyens juridiques employés ne sont pas les mêmes dans les deux cas.
Pour éviter les répétitions, il vaut mieux étudier les propositions les
plus récentes en tandem. Mais on doit d'abord indiquer sommairement
l'histoire de la question dans chacune des deux enceintes.
L'activité du Conseil de l'Europe dans ce domaine n'a pas été limitée
à sa jurisprudence sur la liberté d'expression ; le Conseil a aussi préparé
et négocié toute une série de conventions et de recommandations, que
M. Gueydan examine dans sa communication. Sa plus récente proposition
est un projet de convention sur la télévision transfrontière, présenté vers
la fin 1987. Les négociations qui y sont relatives ont avancé rapidement ;
tout récemment, à une Conférence ministérielle à Stockholm, les 23-24
novembre 1988, il a été convenu de procéder à l'adoption de la convention
dans le premier semestre de 1989 (17).
La préoccupation communautaire avec les problèmes juridiques de
la communication audiovisuelle date, elle aussi, depuis longtemps. Une
jurisprudence importante de la Cour de Justice a établi une série de
principes. Après avoir affirmé que les émissions de radio-télévision, publi
citaires et autres, sont soumises aux règles du Traité CEE sur la prestation
de services, la Cour a posé comme principe de base que ni le monopole
public ou privé de la télévision ni la prohibition ou réglementation de la
publicité audiovisuelle ne sont, en tant que tels, incompatibles avec les
dispositions du traité (18). Dans les cas particuliers, d'autres considérat
ions peuvent intervenir pour justifier l'action nationale ou pour la rendre
incompatible avec le traité (19). Dans un arrêt récent, la Cour a fondé
sur la prohibition de la discrimination sa condamnation d'une réglementat
ion de la publicité transfrontalière par la loi néerlandaise (20). Il est
évident que les exceptions aux principes fondamentaux par le jeu des
(17) V. Conseil de l'Europe, Comité des ministres, Projet de Convention européenne
sur la télévision transfrontière, doc. CM(88)92 (30 juin 1988), CM(88)209 (29 novembre
1988). Et cf. les Documents de séance de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe,
Doc. 5782 et 5800 (octobre 1987).
(18) V. affaire Sacchi, supra (note 1) ; arrêt du 18 mars 1980, Debauve, affaire 52179,
Recueil 1980, p. 833.
(19) Cf., p. ex., arrêt du 18 mars 1980, Coditel (I), affaire 62/79, Recueil 1980, p. 881 ;
arrêt du 6 octobre 1982, Coditel (II), affaire 262/81, Recueil 1982, p. 3381.
(20) Arrêt du 26 avril 1988, Bond vanAdverteerders, affaire 352/85 (pas encore publié). REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1989 356
règles sur la non-discrimination ou sur la liberté des prestations de service
peuvent réduire considérablement l'effet réel de ces principes.
A part la jurisprudence de la Cour, le document communautaire le
plus important dans ce domaine est le Livre Vert de septembre 1984 sur
le marché commun de radiotélévision (21). C'est une étude approfondie
sur tous les plans : juridique, économique, technique et comparatif. Elle
constitue le fondement des activités de la Communauté dans ce domaine
pendant les quatre dernières années et en particulier de la proposition de
directive concernant l'activité de radiodiffusion qui a été présentée par la
Commission au Conseil en 1986 (22). Le projet a été amendé (23) et les
négociations continuent.
La coïncidence temporelle des propositions du Conseil de l'Europe
et de la Communauté est certes significative : elle illustre l'urgence de la
question. Comme le commissaire chargé de la question a déclaré : « La
Télévision sans frontières se fera, en Europe, avec ou sans règles » (24).
On peut citer un certain nombre de raisons particulières pour cette coïnc
idence que M. Gueydan explore plus en détail. L'effort par quelques-uns
des pays communautaires de contourner les procédures de la CEE et de
jouer une organisation contre l'autre est certes un des facteurs. La même
chose est valable pour les représentants des intérêts privés en cause. En
fin de compte, la concurrence entre fonctionnaires internationaux peut
aussi jouer un certain rôle.
Plus que la coïncidence temporelle, c'est l'identité d'approche des
deux projets qui est particulièrement remarquable. La manière de procé
der est typique de la Communauté européenne plutôt que du Conseil de
l'Europe. Pour assurer la liberté des émissions transfrontalières, on est
en train de mettre en place une réglementation substantive commune, qui
touche à un nombre limité de questions. D'abord, pourquoi ne pas essayer
simplement d'abolir les obstacles à la liberté de « circulation » de la
radiodiffusion ? Parce que cette liberté est mise en cause par deux sortes
d'obstacles. D'une part, les barrières érigées par les États contre les
émissions de provenance étrangère ; ce n'est que ces obstacles-là qui
pourraient être visés par une réglementation qui se limiterait à la condamn
ation de la discrimination, directe ou indirecte, contre les émissions
étrangères. D'autre part, l'obstacle le plus difficile à la libre circulation
des services de radiotélévision, c'est la variété des réglementations natio
nales, une variété tout à fait légitime, l'effet de l'exercice normal de sa
compétence territoriale par chaque État. Cette variété de réglementation
constitue un obstacle sérieux à la libre circulation dans le sens qu'il est très
(21) COM(84)300 final, op. cit. (note 4).
(22) La politique audiovisuelle de la Communauté. Proposition de directive du Conseil
concernant l'activité de radiodiffusion. Communication de la Commission (30 avril 1986),
COM(86)146 final, Suppl. 5/86 au Bulletin CE. Pour une discussion en détail des possibilités
d'harmonisation en ce domaine (en fait, un long rapport préparatoire de la proposition de
directive), v. le Livre Vert, op. cit. (note 4)., sixième Partie.
(23) Proposition amendée de directive du Conseil... (21 mars 1988), COM(88)154 final.
(24) Bulletin Agence Europe, n° 4852, 15 septembre 1988. A. FATOUROS : AUDIOVISUEL : DROIT INTERN ATIONN AL 357
difficile et coûteux pour les émetteurs de radiotélévision de se conformer à
la réglementation de chacun des pays qui peuvent recevoir leurs émissions.
Pour éliminer la variété des réglementations, les États intéressés
peuvent adopter, par convention portant loi uniforme ou, dans le cas de
la Communauté européenne, par directive d'harmonisation, une régl
ementation commune des émissions de radiotélévision. Un tel effort serait
trop ambitieux ; l'accord sur un texte « législatif » détaillé, s'il était conce
vable, serait très difficile et prendrait trop de temps. C'est ici qu'on rejoint
la problématique récente de la Communauté européenne, qui dans son
effort d'harmonisation avait rencontré des difficultés pareilles un
grand nombre de cas. Cette expérience a amené la Communauté à opter
pour une « nouvelle stratégie », basée sur la « reconnaissance mutuelle »
des effets de la réglementation des autres États (25). Une réglementation
substantive commune est d'abord adoptée, qui ne recouvre pas toutes
les matières pertinentes, mais un nombre limité des questions jugées
fondamentales ou indispensables. Sur la base de cet accord, chacun des
États « reconnaît » la validité dans son propre territoire des activités (ou
produits) conformes au droit des autres États en cause. En termes un peu
simplistes de droit international traditionnel, on peut dire que chaque Etat
accepte de limiter sa compétence en la matière, d'une part en acceptant les
règles minima communes et d'autre part en acceptant de ne pas exercer
sa compétence propre aux activités d'origine étrangère qui sont conformes
à la fois aux règles minima et aux lois du pays d'origine.
Les projets en question adoptent tous les deux cette manière de
procéder, le projet de directive de manière explicite, le projet de Convent
ion plutôt implicitement. Toute émission de radiodiffusion conforme au
droit du pays de son émission et aux dispositions de la directive ou de la
convention ne doit pas rencontrer des obstacles à sa réception dans les
autres pays (Conventions, art. 4, 5 ; Directive, art. 1). Les deux projets
diffèrent quant à leur champ d'application, la Convention s'appliquant
aux seules transmissions transfrontalières (art. 3) tandis que la Directive
recouvre toutes les émissions, intérieures ou transfrontalières, sauf celles
destinées exclusivement à être captées dans un pays tiers (hors de la
Communauté) (art. 1). Cette différence ne semble pas avoir une grande
importance réelle : dans un grand nombre des pays européens, les
« débordements » des émissions semblent inévitables. Même dans des
pays plus isolés géographiquement (comme la Grèce), il est difficile de
différencier radicalement entre émissions intérieures et transfrontalières,
compte tenu des contraintes imposées par la liberté de réception établie
par la Convention (non-discrimination, questions de concurrence, etc.).
Les standards minima établis par les deux projets concernent des
questions de publicité, des quotas de production nationale ou européenne,
la protection du droit de réponse et d'autres matières. Certaines autres
(25) Cf. COM(85)310 final, L'achèvement du marché intérieur. Livre blanc de la
Commission à l'intention du Conseil européen (Milan, juin 1985). Et v. A.A. FATOUROS,
« La reconnaissance mutuelle des effets des législations nationales : Problèmes et perspecti
ves d'une nouvelle stratégie », Rev. Hell. Droit Eur., 2-3 :1986, p. 609 (en grec).

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