La reconnaissance d'une forme mitigée de dualité de juridictions en droit administratif canadien - article ; n°1 ; vol.47, pg 51-76

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1995 - Volume 47 - Numéro 1 - Pages 51-76
The present text discusses the reception, in Canada, of the French model of duality of jurisdictions in the field of administrative law. It seeks to demonstrate that, notwithstanding the ideological divergences from which each system was born, the Canadian system moves towards a mitigated form of duality of jurisdictions.
Part I compares the characteristics and the historical foundations of both the French and the Canadian jurisdictional Systems and emphasizes their divergent elements. Part II analyzes the recent evolution — principally marked by the emergence of specialized administrative tribunals, the creation of a court of justice mostly dedicated to administrative matters and the introduction of a new standard of judicial review — from which it can be deduced some common features with the French model.
Without speaking of an absolute convergence, this analysis reveals the fact that the pur suit of specialization which underlies the changes made in the Canadian jurisdictional order and in the Rule of law, not only leads to a duality of jurisdictions at the level inferior tribunals, but paves the way to the development of an autonomous corpus of administrative law.
La présente étude s'interroge sur la réception, au Canada, du modèle français de dualité de juridictions en matière de droit administratif et tente de démontrer qu'en dépit des divergences idéologiques qui sont à l'origine de l'un et l'autre systèmes, le système canadien évolue vers une forme mitigée de dualité de juridictions.
La première partie compare les caractéristiques et les fondements historiques des systèmes juridictionnels français et canadien et tente d'en faire ressortir les divergences. La deuxième partie analyse l'évolution récente du droit administratif canadien — marquée principalement par l'émergence de tribunaux administratifs spécialisés, la création d'une cour de justice à vocation administrative et l'introduction d'une nouvelle norme de contrôle judiciaire — et en déduit certains éléments de rapprochement avec le modèle français.
Sans parler de convergence absolue, il en ressort que la recherche de spécialisation qui est sous-jacente aux modifications apportées à l'ordre juridictionnel canadien et au principe de la primauté du droit aboutit non seulement à une dualité de juridictions au niveau des instances inférieures, mais ouvre la voie au développement d'un droit administratif autonome.
26 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1995
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Mme Geneviève Cartier
Mme Suzanne Comtois
La reconnaissance d'une forme mitigée de dualité de juridictions
en droit administratif canadien
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 47 N°1, Janvier-mars 1995. pp. 51-76.
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Cartier Geneviève, Comtois Suzanne. La reconnaissance d'une forme mitigée de dualité de juridictions en droit administratif
canadien. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 47 N°1, Janvier-mars 1995. pp. 51-76.
doi : 10.3406/ridc.1995.5012
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1995_num_47_1_5012Abstract
The present text discusses the reception, in Canada, of the French model of duality of jurisdictions in
the field of administrative law. It seeks to demonstrate that, notwithstanding the ideological divergences
from which each system was born, the Canadian system moves towards a mitigated form of duality of
jurisdictions.
Part I compares the characteristics and the historical foundations of both the French and the Canadian
jurisdictional Systems and emphasizes their divergent elements. Part II analyzes the recent evolution —
principally marked by the emergence of specialized administrative tribunals, the creation of a court of
justice mostly dedicated to administrative matters and the introduction of a new standard of judicial
review — from which it can be deduced some common features with the French model.
Without speaking of an absolute convergence, this analysis reveals the fact that the pur suit of
specialization which underlies the changes made in the Canadian jurisdictional order and in the Rule of
law, not only leads to a duality of jurisdictions at the level inferior tribunals, but paves the way to the
development of an autonomous corpus of administrative law.
Résumé
La présente étude s'interroge sur la réception, au Canada, du modèle français de dualité de juridictions
en matière de droit administratif et tente de démontrer qu'en dépit des divergences idéologiques qui
sont à l'origine de l'un et l'autre systèmes, le système canadien évolue vers une forme mitigée de
dualité de juridictions.
La première partie compare les caractéristiques et les fondements historiques des systèmes
juridictionnels français et canadien et tente d'en faire ressortir les divergences. La deuxième partie
analyse l'évolution récente du droit administratif canadien — marquée principalement par l'émergence
de tribunaux administratifs spécialisés, la création d'une cour de justice à vocation administrative et
l'introduction d'une nouvelle norme de contrôle judiciaire — et en déduit certains éléments de
rapprochement avec le modèle français.
Sans parler de convergence absolue, il en ressort que la recherche de spécialisation qui est sous-
jacente aux modifications apportées à l'ordre juridictionnel canadien et au principe de la primauté du
droit aboutit non seulement à une dualité de juridictions au niveau des instances inférieures, mais ouvre
la voie au développement d'un droit administratif autonome.R.I.D.C. 1-1995
LA RECONNAISSANCE D'UNE
FORME MITIGÉE DE DUALITÉ
DE JURIDICTIONS
EN DROIT ADMINISTRATIF CANADIEN
Geneviève CARTIER
Professeur adjointe
Suzanne COMTOIS
Professeur titulaire
Faculté de droit de l'Université de Sherbrooke, Québec
La présente étude s'interroge sur la réception, au Canada, du modèle
français de dualité de juridictions en matière de droit administratif et tente
de démontrer qu'en dépit des divergences idéologiques qui sont à l'origine
de l'un et l'autre systèmes, le système canadien évolue vers une forme
mitigée de dualité de juridictions.
La première partie compare les caractéristiques et les fondements histo
riques des systèmes juridictionnels français et canadien et tente d'en faire
ressortir les divergences. La deuxième partie analyse l'évolution récente
du droit administratif canadien — marquée principalement par l'émergence
de tribunaux administratifs spécialisés, la création d'une cour de justice à
vocation administrative et l'introduction d'une nouvelle norme de contrôle
judiciaire — et en déduit certains éléments de rapprochement avec le modèle
français.
Sans parler de convergence absolue, il en ressort que la recherche de
spécialisation qui est sous-jacente aux modifications apportées à l'ordre
juridictionnel canadien et au principe de la primauté du droit aboutit non
seulement à une dualité de juridictions au niveau des instances inférieures,
mais ouvre la voie au développement d'un droit administratif autonome.
The present text discusses the reception, in Canada, of the French
model of duality of jurisdictions in the field of administrative law. It seeks
to demonstrate that, notwithstanding the ideological divergences from which 52 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
each system was born, the Canadian system moves towards a mitigated
form of duality of jurisdictions.
Part I compares the characteristics and the historical foundations of
both the French and the Canadian jurisdictional systems and emphasizes
their divergent elements. Part II analyzes the recent evolution — principally
marked by the emergence of specialized administrative tribunals, the crea
tion of a court of justice mostly dedicated to administrative matters and
the introduction of a new standard of judicial review — from which it can
be deduced some common features with the French model.
Without speaking of an absolute convergence, this analysis reveals
the fact that the pursuit of specialization which underlies the changes made
in the Canadian jurisdictional order and in the Rule of law, not only leads
to a duality of jurisdictions at the level inferior tribunals, but paves the
way to the development of an autonomous corpus of administrative law.
INTRODUCTION
Le système d'organisation juridictionnelle canadien se classe, comme
ceux du Royaume-Uni et des États-Unis entre autres, dans les régimes
dits « unitaires » : les tribunaux judiciaires y tranchent à la fois les litiges
entre particuliers et ceux qui opposent les individus à l'Administration
publique, en l'absence de toute distinction entre juridictions constitutionn
elle, administrative, criminelle ou civile, et sans égard à la nature fédérale,
provinciale ou constitutionnelle du droit applicable l. Vu sous cet angle,
le système canadien s'oppose au système français qui connaît une dualité
de juridictions : la juridiction judiciaire connaît des litiges entre particuliers
ainsi que des affaires pénales alors que ceux qui naissent les individus
et l'Administration publique relèvent de la juridiction administrative.
A bien y regarder toutefois, l'opposition ne revêt pas un caractère
absolu. Bien que le système judiciaire canadien ait hérité du modèle
britannique et qu'il soit demeuré fidèle à l'essentiel de ses caractéristiques,
il a subi, au fil des ans, des mutations appréciables qui permettent de le
rapprocher du système dualiste français : la création de nombreux tribunaux
administratifs et, en 1970, celle de la Cour fédérale du Canada, l'illustrent
bien. S'agit-il pour autant du résultat d'emprunts directs et systématiques
au modèle juridique français ? Nous pouvons difficilement l'affirmer.
Cependant, l'analyse du contexte d'adoption du système de la dualité de
juridictions en France, et de celui de l'introduction d'un « ordre administrat
if » au Canada, révèle que les motivations profondes de ces choix sont
fort similaires. Nous en faisons l'objet de cette étude.
Nous proposons de rappeler, dans une première partie, les fondements
des systèmes juridictionnels français et canadien et, en second lieu, de
1 Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel, 2e éd., Cowansville, Éditions
Yvon Biais, 1990, p. 689. CARTIER-COMTOIS : JURIDICTIONS ET DROIT ADMINISTRATIF CANADA 53
discuter des principales manifestations de l'évolution du système canadien
d'unité de juridiction vers une forme mitigée de dualité 2.
I. LES FONDEMENTS DES SYSTÈMES JURIDICTIONNELS
FRANÇAIS ET CANADIEN
A. — Le système français de dualité de juridictions
1 . Description 3
La France compte deux ordres de juridiction qui évoluent de façon
parallèle et indépendante : la juridiction judiciaire et la juridiction administ
rative.
La juridiction administrative est aujourd'hui strictement indépendante
de l'Administration active. A l'origine intégrée aux autres aspects du
pouvoir exécutif 4, la juridiction administrative a évolué au rythme de la
législation et de la jurisprudence, pour devenir « une véritable instance
inscrite dans l'Administration mais distincte d'elle » 5. L'élimination pro
gressive de la présence d'administrateurs actifs dans la sphère juridiction
nelle de 6 et la reconnaissance, à divers degrés, de l'ind
épendance des magistrats administratifs et des conseillers d'État 7 ont permis
d'atteindre ce résultat.
Si la juridiction administrative est compétente à l'égard des litiges
nés de l'action de l'Administration, la connaissance de ces litiges n'est
pas son apanage. En effet, la juridiction judiciaire, que l'on associe en
principe au règlement des litiges entre particuliers de même qu'aux matièr
es pénales, peut disposer de certaines affaires administratives.
Les règles de répartition des compétences, en matière administrative,
entre les deux ordres de juridiction, sont fort complexes. Plusieurs auteurs
considèrent que le critère fondamental du partage des compétences réside
dans le droit applicable au fond du litige : « Lorsque le litige trouve sa
2 Notre étude se limite à l'analyse de l'aspect institutionnel de la dualité au Canada.
Cependant, la question de savoir si les diverses instances administratives canadiennes ont
elles-mêmes ébauché un droit administratif autonome mérite elle aussi réflexion. Sur la notion
d'« autonomie », v. André de LAUBADÈRE, Jean-Claude VENEZIA et Yves GAUDEMET,
Traité de droit administratif, 1 Ie éd. , t. 1 , Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence,
1990, nos 25-26, pp. 27-28.
3 Notre objectif consiste ici à souligner les principaux éléments du système français,
en omettant les nuances et les précisions qui ne sont pas essentielles à la compréhension
des propos qui vont suivre.
4 Jean RIVERO, Droit administratif, 13e éd., coll. « Précis Dalloz », Paris, Dalloz,
1990, n° 134, p. 176.
5 François BURDEAU, « Les crises du principe de dualité de juridictions », [1990],
R.F.D.A. 724, 733.
76 « J. II RIVERO, n'est [...] op. plus cit., discuté note que 4, nos l'indépendance 134 et 185, pp. des magistrats 177 et 233. administratifs, consacrée
par la loi du 6 janvier 1986 pour les tribunaux administratifs et les cours administratives
d'appel, et par la traditionnelle inamovibilité de fait des membres du Conseil d'État, n'a
rien à envier à celle des magistrats de l'ordre judiciaire », Marceau LONG, « L'état actuel
de la dualité de juridictions », [1990], R.F.D.A. 689, 692. 54 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1995
solution dans l'application d'une règle de droit public, il relève de la
juridiction administrative. C'est, au contraire, la juridiction judiciaire qui
intervient si le litige ne soulève que des questions de droit privé » 8.
Par dérogation à ce principe, la loi et la jurisprudence confient, à
l'occasion, le règlement de certains litiges à un ordre de juridiction qui
n'aurait pas normalement compétence en la matière9.
La sanction des règles de délimitation des compétences entre les
deux ordres de juridiction relève du Tribunal des conflits 10. Ce tribunal est
doté d'une structure paritaire : chaque ordre juridictionnel y est également
représenté n. Il intervient principalement n dans deux types de conflits.
Il peut, d'une part, être saisi par la juridiction administrative, lorsqu'elle
croit qu'un tribunal de l'ordre judiciaire s'est, à tort, déclaré compétent
pour connaître d'une affaire 13. D'autre part, toute partie à un litige peut
8 J.-M. AUBY et R. DRAGO, Traité de contentieux administratif, 2e éd., t. 1, Paris,
Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1975, n° 340, pp. 333-334 (les italiques sont
du texte original). V. aussi, en ce sens, J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 164, p. 215 et Francis-
Paul BENOIT, Le droit administratif français, Paris, Dalloz, 1968, n° 696, p. 407. D'autres
soutiennent que ce principe n'est que l'expression du fondement de la compétence administra
tive et que « c'est par l'intermédiaire d'autres critères (celui du service public corrigé par
le critère réducteur de la gestion privée) que joue la considération du droit à appliquer »,
A. de LAUBADÈRE, J.-C. VENEZIA et Y. GAUDEMET, op. cit., note 2, n° 542, p. 320.
Le critère du droit applicable au fond du litige a pour effet d'accorder une importance
fondamentale à la distinction entre le droit public et le droit privé en droit administratif
français. A l'opposé, la « dualité » canadienne n'épouse en rien la dichotomie droit
public/droit privé : cette distinction n'est utile, ni pour décrire le système dualiste, ni pour
départager les compétences entre les deux « ordres » de juridiction : v. infra, B. 1.
9 Le mouvement s'effectue le plus souvent au détriment de la juridiction administrative.
Considérons, par exemple, la loi du 31 décembre 1957 qui confie à la juridiction judiciaire
la connaissance des litiges relatifs à la responsabilité de l'Administration pour les dommages
causés par les véhicules. Notons par ailleurs les attributions jurisprudentielles (et parfois
législatives) de compétence à la juridiction judiciaire pour connaître des litiges relatifs à
l'état des personnes ainsi qu'aux libertés individuelles (A. de LAUBADÈRE, J.-C. VENEZIA
et Y. GAUDEMET, op. cit., note 2, nos 549 et s., pp. 325 et s.). Les attributions de compétenc
es à la juridiction administrative au détriment de la juridiction judiciaire sont moins
nombreuses. La loi du 28 pluviôse an VIII, qui lui confie la connaissance des différends
relatifs à la vente des biens du domaine privé de l'État, est un des rares cas de ce genre
(J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 179, p. 228).
10 Institué, dans sa forme actuelle, par la loi du 24 mai 1872.
11 Le Conseil d'État et la Cour de cassation (sommets hiérarchiques respectifs des
ordres juridictionnels administratif et judiciaire) y sont représentés par trois de leurs membres,
qui nomment à leur tour deux autres juges, puis deux juges suppléants. Le ministre de la
Justice préside le Tribunal et il n'intervient que si les voix se partagent également sur une
question. V. J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 137, pp. 181-182 et François GAZIER,
« Réflexions sur les symétries et dissymétries du Tribunal des conflits », [1990], R.F.D.A.
745, 746.
12 Nous ne traitons ici que des conflits positif et négatif d'attributions. Cependant, le
Tribunal des conflits peut, à l'occasion, intervenir afin de prévenir un conflit, grâce à une
procédure de renvoi et, plus rarement, il peut avoir à se prononcer sur des questions de
fond. V. J. RIVERO, op. cit., note 4, nos 145-148, pp. 189-193 et A. de LAUBADÈRE, J.-
C. VENEZIA et Y. GAUDEMET, op. cit., note 2, nos 599-605, pp. 359-362.
13 C'est le « conflit positif d'attributions », qui n'a pas de réciproque au profit de la
juridiction judiciaire. Historiquement, en effet, la juridiction administrative n'a jamais eu
tendance à empiéter sur les attributions du judiciaire, contrairement à l'attitude des Parlements
de l'Ancien Régime qui s'arrogeaient souvent les pouvoirs de l'Exécutif: v. infra, A. 2.
Les moyens développés au fil des ans pour parer aux problèmes de délimitation des compéten- CARTIER-COMTOIS : JURIDICTIONS ET DROIT ADMINISTRATIF CANADA 55
s'y adresser lorsque les autorités de chacun des deux ordres de juridiction
se sont dites incompétentes à l'égard de l'affaire qu'elle leur avait sou
mise 14. Dans ces deux sortes d'intervention, le rôle du Tribunal des conflits
consiste essentiellement à préciser les règles législatives de délimitation des
compétences et à établir les critères nécessaires à cette détermination en
cas de silence de la loi 15.
Le Conseil d'État (au sommet et pour tout le pays) et les tribunaux
administratifs (à l'échelle régionale) composent la hiérarchie normale de
l'ordre juridictionnel administratif français. Les tribunaux administratifs
jouissent de la compétence de^ droit commun en matière de contentieux
administratif 16. Le Conseil d'État dispose quant à lui d'une compétence
d'attribution sur des sujets limités 17, mais il est surtout juge d'appel des
décisions des tribunaux administratifs et juge de cassation à l'égard des
instances administratives qui statuent en dernier ressort l8. En marge de
la hiérarchie normale, des juridictions administratives spéciales sont dotées
de compétences limitées à des sphères très précises d'activités 19. Par
ailleurs des cours administratives d'appel entendent une part importante
des appels formés à rencontre des décisions des tribunaux administratifs 20.
La plupart des instances qui composent l'ordre juridictionnel administ
ratif sont également conseillères de l'Administration active, qui a tantôt
l'obligation, tantôt la faculté de consulter les juridictions administratives 21.
Bien que le rôle des tribunaux administratifs à ce chapitre demeure très
restreint, celui du Conseil d'État s'avère particulièrement important.
Si le droit privé français tient principalement sa source du Code
civil, le droit administratif demeure essentiellement jurisprudentiel. D'un
n° ces 509, ont 1415 pp. C'est Lorsque simplement 620-621. le « le conflit Tribunal tenu compte négatif des de conflits d'attributions ce fait. règle V. J.-M. ». des questions AUBY et de R. fond DRAGO, {supra, op. note cit., note 13), 8, il
contribue alors, en plus, « directement à la construction du droit administratif » : F. GAZIER,
loc. cit., note 11, 746.
16 C'est-à-dire « l'ensemble des contestations nées de l'action administrative lorsqu'elle
s'exerce selon le droit administratif » (J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 130, p. 171), conformé
ment au principe général de répartition des compétences (supra).
17 Cette compétence d'attribution est en fait le résidu de la compétence de droit commun
qui lui a appartenu jusqu'en 1953. V. J. RIVERO, op. cit., note 4, n°201, pp. 251.
18 Id.
19 Comme, par exemple, la Cour des comptes et la Cour de discipline budgétaire et
financière. Pour un survol des principales juridictions spéciales, v. A. de LAUBADÈRE,
J.-C. VENEZIA et Y. GAUDEMET, op. cit., note 2, n° 484, pp. 276-278.
20 Id., pp. 257. Ces cours sont fonctionnelles depuis 1989.
21 A prime abord paradoxal, ce cumul des fonctions juridictionnelle et consultative
s'avère conciliable en pratique. Le rôle consultatif de la juridiction administrative est en
fait le complément nécessaire à son rôle juridictionnel et il lui a permis d'acquérir une
grande autorité à l'égard de ceux qu'elle juge : « Très informés des réalités administratives,
les juges de l'Administration savent jusqu'où ils peuvent aller dans le contrôle qu'ils lui
imposent ; et ils vont d'autant plus loin qu'ils sont sûrs de ne pas aller trop loin » (J. RIVERO,
op. cit., note 4, n° 135, p. 178 (nos italiques)). Par ailleurs, l'argument fréquemment invoqué
par les défenseurs de cette structure est qu'elle fonctionne : « Près de deux siècles de
coexistence de cette double vocation ont [...] prouvé qu'elle n'entraîne aucune dépendance
du juge par rapport au conseiller. » (M. LONG, loc. cit., note 7, 692). 56 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
autre côté, la dualité qui caractérise le système d'organisation juridiction
nelle français se reflète dans les règles de droit applicables au fond des
litiges. En effet, bien que, sous certains aspects, le droit privé et le droit
administratif tendent à proposer des solutions communes à des problèmes
particuliers 22, le régime français se caractérise incontestablement par la
reconnaissance de l'originalité et de l'autonomie du droit applicable à
l'Administration 23. C'est le célèbre arrêt Blanco, rendu par le Tribunal
des conflits en 1873, qui devait consacrer ce dualisme juridique. Le
Tribunal y énonça, dans le cadre d'un problème de responsabilité, des
principes qui devaient par la suite être étendus à l'ensemble des actions
de l'Administration : « [L'Administration] ne peut être régie par les princi
pes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à
particulier ; [...] elle a ses règles propres, qui varient suivant les besoins
du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits
privés » 24.
2. Fondements
II n'est pas simple d'identifier avec précision les fondements du
système dualiste français. Les divergences d'opinions des auteurs sur ce
que constitue la source formelle de ce système l'illustrent bien 25. Quoiqu'il
22 Pour des exemples de ces solutions, v. René CHAPUS, « Dualité de juridictions et
unité de l'ordre judiciaire », [1990], R.F.D.A. 739, 741. Comme le fait remarquer le Pr Rivero,
l'autonomie de la juridiction administrative « n'exclut pas la possibilité, pour l'organe qui
élabore la règle administrative, de s'inspirer des solutions du droit civil en les adaptant aux
nécessités de l'action administrative. » (J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 12, p. 22).
23 A. de LAUBADÈRE, J.-C. VENEZIA et Y. GAUDEMET, op. cit., note 2, nos 24
et s., pp. 26 et s.
24 T.C. 8 fév. 1873, S 1873, p. 153, cité dans J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 12, pp. 21-
22.
25 Ainsi, la doctrine classique présente l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 comme
« l'acte -fondateur du droit administratif moderne et la source du système contemporain de
dualité de juridiction [sic]. » (Jacques CHEVALLIER, « Du principe de séparation au principe
de dualité», [1990], R.F.D.A. 712, 713. Les italiques sont du texte original). Cet article
édicté ce qui suit : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées
des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de
quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux
les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » L'énonciation, dans la deuxième phrase
de cet article, du principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire inclurait,
selon la position classique, «... non seulement l'interdiction faite au juge judiciaire de
s'immiscer dans les affaires de l'Administration active, mais encore celle de se reconnaître
compétent pour juger les procès dirigés par des particuliers contre l'Administration. » (F.-
P. BENOIT, op. cit., note 8, n° 495, p. 280). La mise en place d'une juridiction administrative
distincte de la juridiction judiciaire serait donc la conséquence directe de l'énoncé de principe
de l'article 13. D'autres (notamment J. CHEVALLIER, loc. cit.), s'appuyant en cela sur
une recherche historique poussée, soutiennent au contraire que, si l'article 13 réitère le
principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, il ne laisse rien entendre qui
ressemble à une déclaration d'incompétence des juges ordinaires à connaître du contentieux
administratif. Le germe de la dualité se trouverait plutôt dans une loi de septembre 1790
par laquelle on conférait à des autorités administratives juridiction sur une fraction du
contentieux administratif. Cette loi, adoptée à l'époque pour des raisons strictement pragmati
ques, liées notamment à la spécificité du contentieux administratif, aurait créé un mouvement
dans le sens d'une répartition des compétences en cette matière entre la juridiction et
l'Administration. De là, progressivement, une véritable juridiction administrative, distincte : JURIDICTIONS ET DROIT ADMINISTRATIF CANADA 57 CARTIER-COMTOIS
en soit, il semble y avoir consensus dans la doctrine sur le fait que trois
éléments aient exercé une influence déterminante dans l'édification, puis
le maintien du système dualiste français moderne : la reconnaissance de
la spécificité du contentieux administratif, le désir de réformer les abus
des Parlements de 1'« Ancien Régime » français et l'existence d'une
conception française du principe de la séparation des pouvoirs.
La spécificité du contentieux administratif. — La reconnaissance de
la spécificité du administratif et la spécialisation des tâches
qui en a découlé comptent parmi les principaux fondements du système
de la dualité des juridictions en France 2 et une des plus fréquentes
justifications de son maintien jusqu'à nos jours : « Pour chaque grande
catégorie de problèmes il faut [...] des juges spécialisés. Les affaires
administratives constituent l'une de ces catégories ; il faut donc une juridic
tion administrative spécialisée. Ce fut là l'idée de la création de la ; elle est toujours valable » 27.
L'on reconnaît en France que le contentieux administratif tient
d'abord sa spécificité de l'inégalité des parties et de l'opposition des
intérêts qu'il met en présence : le particulier qui se mesure à l'Administrat
ion ne traite pas d'égal à égal avec elle et ses intérêts privés se heurtent
à l'intérêt général que doit promouvoir son adversaire. Les solutions
juridiques du droit privé, dont l'économie repose sur l'égalité des parties
et la recherche de l'intérêt individuel, ne conviennent pas nécessairement
au règlement des litiges auxquels l'Administration est partie. La spécificité
du contentieux administratif résulte également de la raison d'être de l'Ad
ministration : chargée de missions particulières et nombreuses, et investie
de pouvoirs importants, l'Administration doit agir à l'intérieur de structures
d'une complexité croissante tout en respectant les exigences d'efficacité
qui lui sont imposées. Pour éviter la paralysie du système administratif,
les sanctions susceptibles de lui être infligées doivent tenir compte de
ces contraintes, tout en préservant les droits individuels des administrés 28.
L'histoire française révèle que les autorités ont vite fait de reconnaître
cette spécificité. Assez tôt dans la Monarchie, une distinction des tâches
administrative et juridictionnelle s'effectue, motivée par une augmentation
du travail à accomplir et le besoin d'être plus efficace 29. Elle est suivie
d'un clivage, à l'intérieur de la fonction juridictionnelle, entre le traitement
des litiges privés et pénaux et celui des différends administratifs. La
Monarchie tend rapidement à confier ces derniers à des juges proches de
l'Administration et donc sensibles à ses différences, de préférence aux
juges chargés des litiges privés. La dualité des juridictions fait ses premiers
de l'Administration active, aurait pris corps, au fil de législations favorisant une telle
séparation. Ce contexte factuel aurait, a posteriori, favorisé une nouvelle interprétation du
principe de la séparation des autorités comme incluant l'incompétence des juges du judiciaire
à connaître du contentieux administratif.
26 J. CHEVALLIER, loc. cit., note 25, 721, 722 et J. RIVERO, op. cit., note 4, n° 13,
p. 22.
27 F. -P. BENOIT, op. cit., note 8, n° 527, p. 300.
28 Id., nos 76-82, 104-112, 529, pp. 55-60, 75-79, 301-302.
29 Id., n°487, pp. 275-276. 58 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
pas 30. Bien que, jusqu'à la Révolution, cette dualité soit plus relative
qu'absolue (la répartition des compétences se fait surtout sur une base
empirique et obéit à des structures fort complexes) 31, elle démontre que
les gens de l'époque perçoivent nettement le caractère spécifique des
affaires administratives. L'étude du contexte d'adoption des lois de 1790
relatives à l'organisation judiciaire révèle que les Révolutionnaires parta
gent cette idée32. Au cours des décennies qui suivent, l'on persiste à
reconnaître le caractère spécifique du contentieux administratif. Sur cette
base s'édifient progressivement des structures favorables à une division
plus nette des compétences ainsi qu'à l'émergence d'une véritable juridic
tion, spécialisée dans le règlement des affaires administratives et distincte
de l'Administration active . La naissance d'un ordre juridictionnel admin
istratif apparaît ainsi comme la conséquence directe de la reconnaissance
du caractère spécifique du contentieux de l'Administration. Elle favorise
par ailleurs l'émergence d'un droit administratif autonome, qui constitue
aujourd'hui l'une des principales justifications de la dualité des juridictions
en France 34.
Dans ce contexte, il nous est permis d'affirmer que la reconnaissance
du caractère spécifique du contentieux administratif a joué un rôle essentiel
dans l'édification, puis le maintien du système dualiste français.
Les abus des Parlements de l'Ancien Régime. — D'intenses luttes
de pouvoir opposent, sous l'Ancien Régime français, l'autorité royale à
certaines cours de justice, les Parlements. Tribunaux judiciaires supérieurs,
les Parlements sont non seulement dotés d'importantes compétences jur
idictionnelles mais encore de certaines compétences législatives, dont celle
d'enregistrer les ordonnances royales 35. Jaloux de leur position, ils entra
vent toutes réformes susceptibles d'y porter atteinte : ils s'opposent aux
mouvements de séparation des tâches administrative et juridictionnelle
qui se dessinent sous l'autorité royale 36 et résistent farouchement à la
30 J.-M. AUBY et R. DRAGO, op. cit., note 8, n° 322, p. 293 et F.-P. BENOIT, op.
cit., note 8, nos 488-489, pp. 276-277.
31 J. CHEVALLIER, loc. cit., note 25, 717 et J.-M. AUBY et R. DRAGO, op. cit.,
note 8, n° 323, pp. 295-297.
32 « [...L']idée de [la] spécificité [du contentieux administratif] n'était pas absente des
esprits et c'est elle qui, bien plus que la référence au principe de séparation, faisait entrevoir
la nécessité de ne pas le remettre purement et simplement aux tribunaux ordinaires », Georges
VEDEL, « La loi des 16-24 août 1790 : Texte ? Prétexte ? Contexte ? », [1990], R.F.D.A.
698, 700.
33 Y contribuent la création du Conseil d'État en 1799 et son évolution subséquente,
l'institution d'un Tribunal des conflits à structure paritaire en 1872, la consécration, par
l'arrêt Blanco de 1873, d'un dualisme juridique, l'octroi de garanties d'indépendance aux
magistrats 34 D'aucuns administratifs considèrent en 1986, en effet etc. que la juridiction judiciaire ne dispose pas des aptitudes
techniques propres à l'application et au développement du droit administratif et que la survie
n° de 135, celui-ci pp. tient 177-178. à l'existence de la juridiction administrative. V. J. RIVERO, op. cit., note 4,
35 J. CHEVALLIER, loc. cit., note 25, 712, 717. La formalité de l'enregistrement se
limite à transcrire les actes du Roi sur des registres, destinés à publiciser les nouvelles lois.
V. Georges VEDEL, Droit administratif, Paris, Presses Universitaires de France, 1964,
p. 61. 36 Supra.

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