La réparation des dommages subis par les nationaux à l'étranger à la suite de bouleversements politiques. Comparaison des solutions françaises et allemandes - article ; n°4 ; vol.21, pg 763-778

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Revue internationale de droit comparé - Année 1969 - Volume 21 - Numéro 4 - Pages 763-778
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Publié le : mercredi 1 janvier 1969
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M. Ignaz Seidl-Hohenveldern
La réparation des dommages subis par les nationaux à
l'étranger à la suite de bouleversements politiques.
Comparaison des solutions françaises et allemandes
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21 N°4, Octobre-décembre 1969. pp. 763-778.
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Seidl-Hohenveldern Ignaz. La réparation des dommages subis par les nationaux à l'étranger à la suite de bouleversements
politiques. Comparaison des solutions françaises et allemandes. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21 N°4,
Octobre-décembre 1969. pp. 763-778.
doi : 10.3406/ridc.1969.17534
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1969_num_21_4_17534RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS LA
PAR LES NATIONAUX A L'ÉTRANGER
A LA SUITE
DE BOULEVERSEMENTS POLITIQUES
Comparaison des solutions françaises et allemandes*
par
Ignaz SEIDL-HOHENVELDERN
Professeur à l'Université de Cologne
Directeur de l'Institut de droit international public
et de droit public comparé à l'Université de Cologne
1) Introduction historique.
A première vue le sort des rapatriés d'Algérie semble assez différent
de celui des Allemands dont les biens ont été saisis par les vainqueurs ou
sur demande des vainqueurs au titre des réparations (1) après la deuxième
Guerre Mondiale, soit sur le territoire des Puissances Occidentales ou des
pays neutres soit — par voie de démontages — dans la République fédé
rale d'Allemagne elle-même. Ces propriétaires, domiciliés pour la plupart
en Allemagne, n'ont pas été obligés de changer de domicile. Nous ver
rons pourtant que les arguments invoqués par les uns et par les autres pour
obtenir de leurs propres gouvernements une réparation du préjudice subi
par eux se ressemblent beaucoup (2).
Il en est de même des arguments invoqués par les ministères des
Finances, qui — en France aussi bien que dans la République fédérale
d'Allemagne — ont réussi jusqu'à maintenant à repousser ou au moins à
(*) Texte de la communication faite le 9 avril 1968, à la Société de législation
comparée.
(1) Cf. infra notes 45, 47.
(2) Nous renvoyons pour cela aux thèses avancées d'une part dans une con
sultation de MM. Vedel, Thorp, de Chaisemartin, Lacombe, Ghanassia, Le droit
à indemnisation des Français d'Algérie atteints par des mesures de dépossession,
Paris 1965 ; (d'accord Robert, Revue du droit public, 1967, p. 640) et d'autre part
à la consultation donnée par M. Ipsen conjointement avec nous-même, Entschädigu
ngspflicht der Bundesrepublik für reparationsentzogenes Auslandsvermögen, Hei
delberg 1962, (abbrév. Entschädigungspflicht). 764 LA RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS PAR LES NATIONAUX A L'ÉTRANGER
retarder le paiement des indemnités réclamées à juste titre par les victimes
de ces mesures.
Il ne paraît plus contestable à l'heure actuelle que les biens français
en Algérie aussi bien que les biens allemands saisis au titre des réparations
doivent être considérés comme étant perdus définitivement pour leurs
propriétaires. Il est tout aussi évident que la mainmise de l'Etat algérien
sur les biens français en Algérie est en flagrante contradiction avec le
régime prévu pour ces biens par les Accords d'Evian du 19 mars 1962 (3).
On ne peut guère justifier la rupture des promesses précises conte
nues dans ces accords en invoquant un prétendu droit des pays ex-colo
niaux à compléter leur libération politique par leur libération économique
vis-à-vis de l'ancienne métropole (4).
La violation du droit international alléguée par les anciens propriét
aires allemands, dont les biens furent saisis au titre des réparations n'est
peut-être pas aussi évidente, mais elle n'est pas moins certaine. En effet,
la pratique sanctionnée par les Traités de Paix conclus à la fin des deux
Guerres Mondiales a un peu obscurci le fait qu'en principe le vainqueur
est obligé à restituer à leurs anciens propriétaires les biens ennemis, qu'il
a mis sous séquestre pendant la guerre. En l'absence de clauses particul
ières dans les traités de paix, il n'est donc nullement autorisé à s'emparer
de ces biens privés pour satisfaire ses demandes légitimes de répara
tions (5). En effet, c'est l'Etat ennemi tout entier qui est le débiteur de ces
réparations et non pas ceux de ses citoyens qui possèdent des biens à
l'étranger.
Or, même si un particulier peut prouver qu'il a été privé de ses biens
en violation du droit international il ne peut faire valoir lui-même ses
droits que devant les tribunaux nationaux de l'Etat qui lui a pris ces
biens. Ces tentatives sont en général vouées à l'échec (6). Exception faite
de dispositions de quelques rares traités, qui ne s'appliquent pas aux cas
qui nous intéressent, le particulier ne peut espérer être indemnisé par
l'Etat qui a saisi ses biens que si son Etat national prend fait et cause
(3) Vedel, p. 21. Sur ces accords en général cf. Frowein : « Die Abmachung
en von Evian und die Entstehung des algerischen Staates », Zeitschr.f.ausl. öff.R.u.
VR. 23 (1963), pp. 21-48.
(4) Dans ce sens pourtant par rapport au cas assez semblable des biens néer
landais en Indonésie la Cour d'appel de Brème, 21 août 1959, International Law
Reports 28, p. 16 ; Clunet 90 (1963) p. 1124, 1126 et la consultation de MM. Dölle,
Reichert-Facilides, Zweigert, Internationalrechtliche Betrachtungen zur Dekol
onisier ung, Tübingen 1964 ; Contra Seidl-Hohenveldern, « Dekolonisierung.
Politik und positives Recht », Juristenzeitung 19 (1964) p. 489 et s.
(5) Fitzmaurice, « The Juridical Clauses of the Peace Treaties », RdC 73
(1948 II) p. 336 ; Déclaration de Lord Hailsham dans le House of Lords du 27
juin 1956, Entschädigungspflicht, p. 49 note 103 et la décision Nr. 136 du 25 juin
1952 de la Commission de conciliation Franco-Italienne, Nations Unies, Recueil
des sentences arbitrales, Vol. XIII (1964), p. 397, in re Rizzo, International Law
Reports 19 (1952), p. 478, commentée par nous in « Neue Schiedssprüche zur
Konfiskation feindlichen Privatvermögens », Recht der Internationalen Wirtschaft 2
(1956) pp. 45-47.
(6) Vedel, pp. 25-40, décrit les vaines démarches des anciens propriétaires
français devant les tribunaux algériens. A LA SUITE DE BOULEVERSEMENTS POLITIQUES 765
pour lui et lui accorde ainsi sa protection diplomatique. Or, la France
aussi bien que la République fédérale d'Allemagne ont sacrifié les intérêts
de leurs citoyens aux intérêts supérieurs de la nation. En France, les par
ticuliers lésés ont dû faire la constatation que leur pays n'appuyait que
trop mollement ou pas du tout leurs revendications. Quant à la République
fédérale d'Allemagne, son inaction a même fait l'objet de deux clauses
de la Convention sur le Règlement de Questions Issues de la Guerre et
de l'Occupation du 23 octobre 1954 (7). En effet nous y lisons au sixième
Chapitre, article 3, paragraphe 1 : « La République fédérale ne soulèvera,
dans l'avenir, aucune objection contre les mesures qui ont été prises ou
qui seront prises à l'égard des avoirs allemands à l'étranger... » et au para
graphe 2 : « La République fédérale se conformera aux dispositions rela
tives à la propriété allemande en... ».
2) La protection diplomatique.
D'une part, le droit international public contient des règles en faveur
des particuliers et d'autre part, il confie à l'Etat national de ceux-ci le
soin de veiller au respect de ces règles en prenant fait et cause pour ses
nationaux vis-à-vis de l'Etat qui aurait lésé ceux-ci en violant ces règles.
En bonne logique, le droit international public devrait donc exiger que
l'Etat national d'un particulier lésé lui accorde sa protection diplomatique,
afin que le respect des règles du droit international public soit assuré sans
failles. Il n'en est pourtant rien. Le droit public laisse à la
discrétion de chaque Etat le soin de déterminer lui-même quand et com
ment il veut accorder sa protection diplomatique à l'un de ses citoyens
lorsque celui-ci est lésé par un Etat étranger (8).
La question de savoir si un citoyen peut exiger que son Etat national
lui accorde sa protection diplomatique relève donc du droit interne de
celui-ci.
En France, la doctrine dominante (9) admet que le fait d'accorder
ou de refuser la protection à un citoyen français constitue
un acte de gouvernement. L'intéressé ne pourrait donc pas exiger du
Conseil d'Etat qu'il contrôle l'opportunité ou même seulement la légalité
de ces actes (10).
(7) BGBL, 1955 II, p. 405 ; J.O. 8 mai 1955.
(8) Cf. P. de Visscher, « La protection diplomatique de personnes morales »,
RdC 102 (1961 I), p. 432 ; Wengler, Völkerrecht pp. 667-668 ; Seidl-Hohenvel-
dern, Völkerrecht, pp. 265-266 ; contra Katzarov, « Hat der Bürger ein Recht auf
diplomatischen Schutz », Österr. Zeitschr.f. öff.Recht 8 (1957/58) p. 448. Dans sa
décision n° 85 du 16 janvier 1961, Reuter c. République fédérale d'Allemagne, la
deuxième Chambre de la Commission arbitrale sur les biens, droits et intérêts en
Allemagne, Rec. Vol. IV, p. 329, a refusé de mettre à la charge de celle-ci une
obligation d'agir par la voie diplomatique. Cela serait « insolite, alors qu'il est
universellement admis, en droit des gens, qu'il est de la nature de l'action diplo
matique de relever de la libre discrétion des Etats ».
(9) P. ex. Vedel, pp. 58-59.
(10) Vedel, p. 59 ; cf. CE. 29 octobre 1954, Taurin et Mérienne frères ;
Kiss, Répertoire français de droit international public, III, N° 198 ; CE. 10 fé
vrier 1893, Thubé-Lourmand, Kiss III, N° 203 ; CE. 22 avril 1953, Buttner,
49 766 LA RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS PAR LES NATIONAUX A L'ÉTRANGER
M. Gervais (11) a cependant rassemblé divers indices qui tendent à
établir que le Conseil d'Etat serait prêt à abandonner sa position rigide
dans le cas où des engagements particuliers auraient été pris en faveur (12)
des personnes lésées et dans celui où il y aurait atteinte à l'égalité devant
les charges publiques (13). M. Gervais lui-même préconise que le Conseil
d'Etat ne devrait pas refuser d'examiner des recours dirigés contre un
refus de protection diplomatique, mais que l'Administration pourrait en
défense invoquer le caractère nécessairement discrétionnaire de son pou
voir en ce domaine. Un recours n'aurait donc une chance de succès qu'en
cas de détournement de pouvoir caractérisé ou en cas de faute lourde de
l'Administration (14). La solution proposée de lege ferenda par M. Ger
vais pour la France est celle adoptée par la doctrine contemporaine pour
la République fédérale d'Allemagne (15).
Les constitutions allemandes de 1871 (Art. 3, par. 6) et de 1919
(Art. 112 par. 2) aussi bien que le projet de constitution allemande de
1849 (§ 189) contenaient des clauses assurant aux citoyens un droit à la
protection diplomatique. Ces furent toujours interprétées comme
n'accordant pas aux particuliers un droit subjectif à une protection pa
reille. Or, la Loi Fondamentale {Grundgesetz) de 1949, c'est-à-dire la
Constitution actuelle de la République fédérale d'Allemagne ne contient
aucune disposition de ce genre, puisqu'en 1949, la représentation de la
République fédérale à l'étranger appartenait encore au domaine réservé
des puissances d'occupation. Le renversement de la doctrine qui recon
naît maintenant aux particuliers allemands un droit subjectif à la protec
tion diplomatique est due à l'interprétation de l'article 19 paragraphe 4
de la Loi Fondamentale qui soumet tous les actes de la puissance publi
que à un contrôle juridictionnel.
Pourtant, cette doctrine, elle aussi, reconnaît à l'Administration un
pouvoir discrétionnaire très large, ce qui lui permet de refuser la protec
tion diplomatique dans l'intérêt supérieur de l'Etat (16). Nous ne connais
sons pas de décision de la Cour administrative fédérale ou de la Cour
constitutionnelle fédérale qui ait affirmé que le ministère des Affaires
Etrangères aurait dû accorder sa protection (17), ni même une demande
Kiss III, N° 204 ; CE. 9 janvier 1952, Gény, Kiss III, N° 205 et la note du Ser
N° vice 821. juridique du ministère des Affaires Etrangères du 11 juillet 1938, Kiss III,
(11) Gervais, « Constatations et réflexions sur l'attitude du juge administratif
français à l'égard du droit international », Annuaire français de droit international,
1965, p. 24.
(12) CE., 2 juillet 1937, Comby, Rec. 664 cité aussi par Vedel, pp. 56-57.
(13)22 février 1952, Simon, Rec. 131 : (section) 19 octobre 1962, Per
ruche, Rec. 555, Revue du droit public, 1963, p. 137.
(14) Gervais, pp. 37-38.
(15) Geck, « Der Anspruch des Staatsbürgers auf Schutz gegenüber dem
Ausland nach deutschem Recht », Zeitschr.f. ausl.öff.R.u.VR. 17 (1956/57), pp.
516-517, contra Doehring, Die Pflicht des Staates zur Gewährung diplomatischen
Schutzes, Cologne, 1959, p. 122.
(16) Katzarov, p. 441, 448 ; Geck, p. 518, 528-531, 536.
(17) Geck, p. 502 et 543, ne veut envisager qu'un droit à être indemnisé pour
non-exercice de la protection. LA SUITE DE BOULEVERSEMENTS POLITIQUES 767 A
d'indemnité pour refus d'accorder une telle protection. La seule décision
de la Cour constitutionnelle fédérale traitant de ce problème admet le
droit de l'intéressé à une telle protection, mais estime, qu'en l'espèce, le
ministère des Affaires Etrangères avait fait tout son possible pour sauve
garder les intérêts du demandeur (18) et que si la République fédérale
avait, en fin de compte, accepté par traité de ne plus défendre certains
droits de l'intéressé, c'est que ceux-ci avaient alors déjà perdu toute valeur
réelle (19).
L'argument selon lequel la protection diplomatique était sans objet
parce que les biens en question ne valaient pratiquement plus rien au
moment de la demande de protection méconnaît d'une part tout le méca
nisme de la protection diplomatique et il est d'autre part en contradiction
avec les autres arguments invoqués pour justifier l'inaction des gouverne
ments. Selon ceux-ci, une intervention serait inopportune parce qu'elle
serait prématurée. Les biens des intéressés ne seraient peut-être pas déf
initivement perdus (20). Donc, si les intéressés étaient dédommagés dès
maintenant par leur Etat national, celui-ci éprouverait davantage de dif
ficultés pour réclamer la restitution de ces biens (21). Bien sûr, dans ce
cas, l'Etat pourrait au besoin invoquer l'argument de la subrogation, mais
sa position en serait néanmoins affaiblie (22).
Pourtant, ces arguments et contre-arguments ont un air assez irréel.
En fait, les beau possidentes ne songent nullement à lâcher les biens dont
ils se sont emparés. On peut donc considérer comme définitivement close
la phase de la protection diplomatique.
Face aux accusations des intéressés selon lesquels leur Etat ne leur
aurait pas accordé une protection diplomatique suffisante ou aurait même
abandonné celle-ci d'une façon formelle, nous devrons résumer l'état de
la doctrine et de la jurisprudence tant française qu'allemande comme
suit. Aucun demandeur ne peut obliger le ministère des Affaires étrangè
res à lui accorder sa protection dans une situation où dans l'intérêt supé-
(18) Le Tribunal fédéral suisse a décidé le 3 juin 1955 (Schoenemann c.
Schweizerische Eidgenossenschaft), RTF 81 I 159, 1.71, dans un cas analogue, que
le demandeur, qui se plaint du résultat de négociations diplomatiques qui ne lui
ont pas procuré une satisfaction complète, devrait apporter la preuve, que d'autres
démarches que celles entreprises effectivement auraient eu un meilleur succès.
Elle réfutait ainsi l'argumentation du demandeur, selon laquelle l'accord conclu
par le Département politique n'avait pas été soumis à l'approbation de l'Assemblée
Fédérale.
(19) Décision du 21 mars 1957, BVerfGE Recueil 6, pp. 299-300.
(20) Contra Vedel, pp. 67-68. Pendant de longues années, on faisait miroiter
devant les intéressés allemands l'espoir que les vainqueurs et notamment les Etats-
Unis seraient prêts à restituer la « petite propriété allemande », donc les biens en
dessous de 10 000 dollars.
(21) Le préambule de la loi allemande sur la péréquation des charges {Lasten
ausgleichsgesetz) du 14 août 1952, BGB1 1952 I S. 446, essayait autant que pos
sible d'atténuer cet effet indésirable. Cf. Blocq, Antoine, Aperçu de la législation
allemande sur la péréquation des charges et de ses incidences sur les étrangers et
leurs biens, Paris, Editions Montchrestien 1956, p. 31.
(22) Vedel, p. 76, se prononce en faveur de la subrogation sans tenir compte
de cet inconvénient. 768 LA RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS PAR LES NATIONAUX A L'ÉTRANGER
rieur de la nation, celui-ci préférerait ne pas prendre fait et cause pour
l'intéressé. Tout au plus pourrait-il prétendre dans ce cas à une indemn
isation.
3. Indemnisation pour atteinte à l'égalité devant les charges pu
bliques.
Les demandes des intéressés fondées sur l'insuffisance de la protec
tion diplomatique se confondent ainsi en partie avec celles qui veulent tirer
du seul fait de leur dépossession un droit à être indemnisés par leur Etat
national. En France cette dernière revendication est fondée sur 1'« inégal
ité devant les charges publiques ».
Le doyen Vedel (23) invoque ainsi la formule du Préambule de la
Constitution de 1946, consacrée par le Préambule de la Constitution de
1958 : « La nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français
devant les charges qui résultent des calamités nationales » (24).
Dans la République fédérale d'Allemagne, une idée assez semblable
est exprimée par l'interdiction d'imposer à un particulier ou à un groupe
de particuliers « un sacrifice spécial » (par rapport au public en général)
dans l'intérêt du bien public sans le réparer pour autant. Cette notion
est donc liée davantage à la garantie de la propriété qu'à l'idée de l'égalité.
En effet, elle a été développée par la doctrine en interprétant d'une façon
assez extensive la garantie de la propriété privée figurant dans l'article 14
alinéa 3 de la Loi Fondamentale (25).
Les premières réactions des administrations nationales confrontées
avec ces demandes furent semblables. On niait vigoureusement que l'Ad
ministration puisse être obligée à payer une indemnité pour les agissements
d'un Etat étranger. Si on examine le fondement de ces demandes, cet
argument ne paraît guère convaincant. L'Administration française croit-
elle vraiment que seuls ses propres actes peuvent constituer ou causer une
calamité nationale pour les citoyens français ? (26). Le sacrifice du par-
(23) Vedel, p. 53.
(24) Le Conseil d'Etat a décidé pourtant que « le principe ainsi posé, en
l'absence de dispositions législatives précises en assurant l'application, ne peut
servir de base à une action contentieuse en indemnité » ; CE. 29 novembre 1968,
Tallagrand, Revue du droit public, 1969, p. 692, note Waline.
(25) « L'expropriation ne peut s'exercer qu'en vue du bien de la collectivité.
Elle ne peut être opérée que par une loi ou en application d'une loi qui règle le
mode et la mesure de l'indemnisation. Celle-ci doit être déterminée en faisant équi-
tablement la part des intérêts de la collectivité et de ceux des personnes intéressées.
En cas de contestation sur le montant de l'indemnisation, celles-ci ont le droit de
saisir les tribunaux ordinaires ».
(26) Dans l'arrêt Perruche du 19 octobre 1962, Revue du droit public, 1963,
p. 137, le Conseil d'Etat a admis le droit du Consul de France à Séoul à une
indemnité pour le pillage de ses meubles par les troupes nord-coréennes. L'argu
ment invoqué a été celui de l'égalité devant les charges publiques. Pourtant, on
pourrait réconcilier cet arrêt avec la thèse de l'Administration en considérant que
l'acte dommageable était l'ordre de Paris obligeant le consul à rester à son poste. A LA SUITE DE BOULEVERSEMENTS POLITIQUES 769
ticulier est-il moins spécial s'il est causé par une puissance étrangère ? (27).
D'ailleurs, dans ce contexte, les arguments tirés de l'insuffisance de la
protection diplomatique retrouvent leur importance. Même si on exclue,
comme le voudraient l'Administration française et l'Administration all
emande, toute responsabilité pour des actes des puissances étrangères, il y
avait en l'espèce indubitablement une intervention ou un refus d'agir en
dépit des demandes des intéressés. Les demandes d'indemnisation ne sont
donc pas basées exclusivement sur les agissements d'un Etat étranger.
La deuxième ligne de défense des administrations consiste à nier
qu'il y ait de leur part la moindre faute. Si elles n'ont pourtant rien obtenu
de leurs interlocuteurs, c'est le fait de circonstances indépendantes de leur
volonté. Même si on acceptait cette appréciation de faits qui n'est guère
contrôlable pour ceux qui sont restés en dehors de ces négociations (28),
de tels faits ne constituent-ils pas précisément une calamité nationale ?
Par surcroît le doyen Vedel souligne qu'en droit français le principe
d'égalité devant les charges publiques impose l'octroi d'une indemnité à
tout particulier auquel un sacrifice spécial a été imposé par une loi, —
même en l'absence de toute faute de l'administration (29). Il en est de en République fédérale d'Allemagne, où la doctrine et la jurispru
dence admettent l'existence d'un sacrifice spécial donnant droit à une
indemnité, même dans des cas où aucune faute ne peut être attribuée à
l'administration, par exemple en faveur d'une personne ayant mal sup
porté une vaccination prescrite par la loi (30) ou en faveur d'une personne
blessée par une balle égarée lors d'un échange de coups de feu entre la
police et des malfaiteurs (31).
Le doyen Vedel (32) souligne à juste titre que l'activité des autorités
de l'Etat en matière diplomatique ne saurait logiquement être gouvernée
par un régime d'irresponsabilité plus étendue qu'elle ne l'est en matière
législative (33). Pourtant, dans l'affaire Guyot, le Conseil d'Etat a refusé
même d'examiner si l'action franco-britannique contre l'Egypte en novemb
re 1956 et ses suites constituerait une faute du Gouvernement français
de l'époque (34). On paraît donc être encore loin de l'acceptation d'une
(27) Le Conseil d'Etat, approuvé par M. Waline, est pourtant d'un avis cont
raire. Selon son raisonnement qui ne nous paraît guère convaincant, « Le pré
judice dont le requérant demande réparation trouve son origine directe dans le fait
d'un Etat étranger qui ne peut engager la responsabilité de l'Etat français, même
sur le terrain de l'égalité devant les charges publiques » ; CE., 29 novembre 1968,
Tallagrand, Revue du droit public, 1969, p. 692, note Waline ; ibid., p. 689.
(28) Waline, ibid., p. 689, note précitée.
(29) Vedel, pp. 60-61, citant CE., 29 juin 1962, Société Manufacture de mac
hines du Haut-Rhin.
(30) Cour civile fédérale, 19 février 1953, BGHZ Recueil 9,83.
(31) Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, T éd., 1961, p. 467 et 474.
(32) Vedel, p. 63.
(33) Le problème ne se pose pas en ce qui concerne les demandes des citoyens
allemands dont les biens ont été saisis au titre des réparations. En effet, dans ce
cas, l'abandon de la protection diplomatique faisait l'objet d'un traité qui, en droit
interne, est assimilé à une loi.
(34) CE., 30 mars 1966, Sieur Guyot, Revue du droit public, 1967, p. 150
avec note Waline. 770 LA RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS PAR LES NATIONAUX A L'ÉTRANGER
responsabilité sans faute en matière diplomatique. Pourtant, le même jour,
le Conseil d'Etat, dans l'affaire Compagnie Générale Radioélectrique (35),
a admis en théorie (36) le principe d'une responsabilité sans faute de
l'Etat français du fait d'une convention internationale relative à la défense
d'intérêts de citoyens français à l'étranger (37).
Nous partageons l'avis du doyen Vedel selon lequel une distinction
entre actes diplomatiques et actes législatifs est illogique et regrettable.
Mais à supposer cet obstacle levé, il reste à savoir si la mainmise sur les
biens français en Algérie constituerait un sacrifice spécial donnant droit
à indemnisation même sans qu'une faute ait été commise par l'administrat
ion.
Selon le doyen Vedel (38), afin qu'un préjudice du fait d'une loi
donne droit à indemnisation, il faut tout d'abord que l'activité ou les
intérêts que le législateur frappe n'aient pas un caractère illégitime. Il
faut, en outre, que le législateur n'ait pas, de façon formelle ou implicite,
entendu exclure l'indemnisation. Enfin, il faut que le préjudice subi par les
intéressés dépasse, par sa spécialité et sa gravité, la normale des sacrifices
imposés par la législation.
Selon le doyen Vedel, le Conseil d'Etat aurait abandonné dans l'arrêt
Bovero (39) une condition, qui était exigée par la jurisprudence anté
rieure (40) : il fallait que la législation génératrice de dommages ait été
édictée au profit d'intérêts particuliers. L'arrêt Bovero accorde une i
ndemnité aux propriétaires d'immeubles, auxquels une ordonnance du
3 janvier 1959 interdisait de faire expulser des personnes servant comme
militaires en Afrique du Nord. Mais il nous semble que cette
là a été bel et bien édictée au profit des intérêts particuliers de ces mili
taires.
L'importance de l'arrêt Bovero réside surtout dans le fait qu'il admet
qu'une charge peut constituer une « charge spéciale », même si elle grève
un nombre considérable de citoyens (41). Il est vrai que dans son arrêt
du 30 mars 1966, Compagnie Générale d'Energie Radioélectrique, le
Conseil d'Etat a considéré que le nombre des ressortissants français qui
ont été victimes de dommages de réquisitions de la part des autorités all
emandes pendant la deuxième guerre mondiale, était trop grand pour que
ces dommages puissent être regardés comme présentant un caractère
spécial de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat (42). Les
mesures du Gouvernement algérien ont affecté quelques centaines de
milliers de Français (43). Or, selon le doyen Vedel, même une mesure
affectant un pour cent de la population de la France constituerait un
(35) CE., 30 mars 1966, Revue du droit public, 1966, p. 788.
(36) Cf. infra, note 42.
(37) Waline, Revue du droit public, 1967, p. 150, critique cette inconstance.
(38) Vedel, p. 61.
(39) CE., 23 janvier 1963, Vedel, p. 62.
(40)14 1938, Société La Fleurette, et 21 janvier 1944, Cauche-
teux et Desmont, citée par Vedel, p. 61, et qualifiée de « curieuse ».
(41) Vedel, p. 62.
(42) Revue du droit public, 1966, p. 788.
(43)p. 53. A LA SUITE DE BOULEVERSEMENTS POLITIQUES 771
sacrifice spécial pour les personnes affectées par une pareille mesure (44).
La pratique allemande interprète la notion de sacrifice spécial d'une
façon assez libérale. L'administration allemande ne cherche donc pas à
chicaner sur le nombre des personnes dont les biens ont été saisis au titre
des réparations. Leur nombre est si petit que le caractère spécial de leur
sacrifice ne fait aucun doute. L'administration aurait plutôt la tendance
à noyer le poisson, c'est-à-dire à élargir par une définition extensive de la
notion de « réparation », dépassant la notion telle qu'elle est employée
en droit international (45), le cercle des personnes qui pourraient récla
mer des indemnités au cas où une loi allemande serait adoptée spécial
ement à cet effet. Même un pareil élargissement du cercle des bénéfi
ciaires ne retirerait pas le caractère spécial au sacrifice que chacun d'eux
a dû supporter. Pourtant, comme les moyens disponibles pour une indemn
isation ne sont pas illimités, l'accroissement du nombre des bénéficiai
res réduit pour chacun d'entre eux sa chance pratique d'obtenir une
compensation satisfaisante (46).
Ainsi, le projet de loi actuellement soumis au Bundestag prévoit la
distribution d'une somme totale de 950 millions DM (avec les intérêts,
1,2 milliard DM) au titre de cette loi. Or, de cette somme, seulement
472 millions DM sont prévus pour l'indemnisation des dommages de
réparation, si on prend cette notion telle qu'elle est employée en droit
international, donc, pour des prestations que les Etats bénéficiaires ont
considéré comme des réparations dues par l'Allemagne (47) (saisie des
avoirs allemands à l'étranger et des navires allemands, démontages et
exportations au titre des réparations). Le projet de loi emploie pourtant
la notion de réparation comme étant plus ou moins synonyme de tout
dommage de guerre qu'il entend indemniser pour autant qu'ils n'ont pas
encore été visés par une autre loi. On y trouve donc 450 millions DM
prévus pour, entre autres, les propriétaires des usines qui ont été détruites
au titre de la démilitarisation et pour les possesseurs de bonne foi qui ont
été obligés de restituer des biens qui avaient été spoliés par les All
emands pendant la deuxième guerre mondiale.
Bien entendu, les personnes ayant subi de véritables dommages de
réparation protestent contre cet amalgame. Elles soulignent le carac
tère spécial de leur sacrifice. Elles indiquent que, seul leur sacrifice a eu
(44) Vedel, p. 64.
(45) Là-dessus, Seidl-Hohenveldern, Entschädigungspflicht, p. 127 et s. ; Ipsen,
ibid., p. 215 et s. ; Pfeiffer, Das neue Reparationsschädengesetz, Aussenwirt-
schaftsdienst des Betriebsberaters, 1968, pp. 105-106 et infra texte sur note 47.
Depuis Pfeiffer a développé ses idées plus largement dans son livre Gleichheits-
grundgesatz und Reparationsentschädigung. Cologne, 1968. Elles ont été approu
vées par Elsner, Zum Entwurf eines Reparationsschädengesetzes, Deutsches Ver
waltungsblatt 83, 1968, pp. 290-296.
(46) Cf. infra, pp. 777-778.
(47) La Federal Claims Settlement Commission des Etats-Unis disait dans son
17e Rapport au Congrès des Etats-Unis (F.C.S.C. Semi-Annual Report to Congress
17, pp. 100-101), que cette propriété privée fut prise « en lieu de réparations,^ que
les puissances signataires ne favorisaient pas vu les expériences des Alliés après la
Première Guerre Mondiale ».

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