La répartition des compétences normatives nationales en France et en Chine - article ; n°4 ; vol.53, pg 945-964

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2001 - Volume 53 - Numéro 4 - Pages 945-964
Le partage des compétences normatives entre Parlement et Gouvernement, thème familier et problème juridiquement réglé en France, constitue une préoccupation nouvelle en Chine dont le système normatif actuel favorise des empiétements de compétences générant une certaine confusion. Confrontée à la nécessité de définir les compétences normatives, la Chine s'est engagée récemment, par l'adoption de « la loi sur les activités législatives », dans la voie d'une définition législative et non constitutionnelle des domaines de la loi et du règlement. L'analyse de l'expérience française, alliée à l'observation du processus d'évolution chinois, nous permettra d'effectuer une étude originale confrontant deux systèmes normatifs apparemment fort différents.
The sharing of normative powers between Congress and Government, a familiar theme and a problem already settled from a legal point of view in France, constitutes a new cause for concern in China where the current normative System favours the trespassing of powers, thus generating some confusion. Faced with the necessity to define the normative powers, China has recently undertaken to give a legislative, however non-constitutional definition of the areas proper to the law and to the regulations. The analysis of the French experience, combined with the examination of the Chinese evolution process, will allow us to carry out an original study, by comparing two seemingly quite different Systems.
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
Lecture(s) : 23
Nombre de pages : 21
Voir plus Voir moins

M. Banggui Jin
La répartition des compétences normatives nationales en
France et en Chine
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 53 N°4, Octobre-décembre 2001. pp. 945-964.
Abstract
The sharing of normative powers between Congress and Government, a familiar theme and a problem already settled from a
legal point of view in France, constitutes a new cause for concern in China where the current normative System favours the
trespassing of powers, thus generating some confusion. Faced with the necessity to define the powers, China has
recently undertaken to give a legislative, however non-constitutional definition of the areas proper to the law and to the
regulations. The analysis of the French experience, combined with the examination of the Chinese evolution process, will allow
us to carry out an original study, by comparing two seemingly quite different Systems.
Résumé
Le partage des compétences normatives entre Parlement et Gouvernement, thème familier et problème juridiquement réglé en
France, constitue une préoccupation nouvelle en Chine dont le système normatif actuel favorise des empiétements de
compétences générant une certaine confusion. Confrontée à la nécessité de définir les compétences normatives, la Chine s'est
engagée récemment, par l'adoption de « la loi sur les activités législatives », dans la voie d'une définition législative et non
constitutionnelle des domaines de la loi et du règlement. L'analyse de l'expérience française, alliée à l'observation du processus
d'évolution chinois, nous permettra d'effectuer une étude originale confrontant deux systèmes normatifs apparemment fort
différents.
Citer ce document / Cite this document :
Jin Banggui. La répartition des compétences normatives nationales en France et en Chine. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 53 N°4, Octobre-décembre 2001. pp. 945-964.
doi : 10.3406/ridc.2001.17902
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2001_num_53_4_17902R.I.D.C. 4-2001
LA REPARTITION
DES COMPÉTENCES NORMATIVES NATIONALES
EN FRANCE ET EN CHINE
Banggui JIN *
Le partage des compétences normatives entre Parlement et Gouvernem
ent, thème familier et problème juridiquement réglé en France, constitue
une préoccupation nouvelle en Chine dont le système normatif actuel favor
ise des empiétements de compétences générant une certaine confusion.
Confrontée à la nécessité de définir les compétences normatives, la Chine
s'est engagée récemment, par l'adoption de « la loi sur les activités législati
ves », dans la voie d'une définition législative et non constitutionnelle des
domaines de la loi et du règlement. L'analyse de l'expérience française,
alliée à l'observation du processus d'évolution chinois, nous permettra
d'effectuer une étude originale confrontant deux systèmes normatifs appa
remment fort différents.
The sharing of normative powers between Congress and Government,
a familiar theme and a problem already settled from a legal point of view
in France, constitutes a new cause for concern in China where the current
normative system favours the trespassing of powers, thus generating some
confusion. Faced with the necessity to define the normative powers, China
has recently undertaken to give a legislative, however non- constitutional
definition of the areas proper to the law and to the regulations. The analysis
of the French experience, combined with the examination of the Chinese
evolution process, will allow us to carry out an original study, by comparing
two seemingly quite different systems.
* Professeur associé à l'Université d'Aix-Marseille, directeur de l'Institut de recherches
Europe-Asie. 1
946 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-2001
« S'il est, en droit public, une matière délicate et mal déterminée,
c'est celle du règlement administratif» '. Ce constat, effectué par Gaston
Jèze il y a cent ans, ne correspond plus à la réalité française à l'aube du
21e siècle, mais il reflète pourtant bel et bien la situation actuelle de la
République Populaire de Chine en ce qui concerne la répartition des
compétences normatives.
L'entrée en vigueur en Chine, le 1er juillet 2000, de la « loi sur les
activités législatives » constitue l'occasion de mener une étude comparative
entre le système normatif français et le système chinois.
Le partage des compétences normatives entre Parlement et Gouverne
ment est, en France, clairement défini par la Constitution de 1958, telle
qu'interprétée par les jurisprudences du Conseil d'État et du Conseil
constitutionnel. Confrontée à la nécessité de définir les compétences nor
matives, la Chine s'est engagée dans la voie d'une définition législative
et non constitutionnelle des domaines de la loi et du règlement .
Dans des États unitaires tels que la France et la Chine, la détermination
des champs respectifs du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire
se doit d'occuper une place primordiale dans l'agencement du système
normatif. Ce thème, s'il est « familier sinon usé » 3 en France, constitue
une préoccupation nouvelle en Chine dont la structure constitutionnelle
actuelle favorise des empiétements de compétences générant une certaine
confusion. L'analyse de l'expérience française, alliée à l'observation du
processus d'évolution chinois, nous permettra d'effectuer une étude origi
nale confrontant deux systèmes normatifs apparemment si différents.
Dans un premier temps, on s'attachera à tirer un constat général sur
le système normatif des deux États. Puis on s'efforcera d'effectuer une
comparaison sur les domaines respectifs de la loi et du règlement au sein
desdits États.
I. CONSTAT GENERAL SUR LE SYSTEME NORMATIF
En France, la Constitution de 1958 a mis en place un système normatif
incontestablement innovant par rapport au système antérieur.
La Chine a de son côté, par l'adoption de la Constitution de 1982
actuellement en vigueur, connu une évolution notable bien qu'insuffisante.
A. — « Constitutionnalisation » ou « législatisme »
du système normatif ?
Dans l'esprit de la Révolution de 1789, comme dans la doctrine de
Rousseau, le pouvoir législatif doit appartenir de façon exclusive aux
JÈZE, le compte rendu de l'ouvrage pour la Revue générale d'administration, 1902,
t. 2, p. 5, cité par Michel VERPEAUX, La naissance du pouvoir réqlementaire, 1789-1799,
PUF 1991, p. 1, note 1.
2 C'est essentiellement dans cette perspective que la Neuvième Assemblée Populaire
Nationale de Chine a adopté lors de sa troisième session annuelle en mars 2000 la « loi
sur les activités législatives ».
* Cl. Louis FAVOREU, Rapport introductif, in Le domaine de la loi et du règlement,
Economica et Presses Universitaires d'Aîx-Marseille, 1981, p. 25. JIN : COMPETENCES NORMATIVES FRANCE-CHINE 947 B.
représentants du peuple réunis au sein du Parlement. En effet, la Déclarat
ion des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 définit la loi comme
« l'expression de la volonté générale » et confie ainsi au législateur un
pouvoir souverain 4. Cette théorie implique la suprématie du Parlement
et en conséquence l'omnipotence de celui-ci.
Dès lors, la France a connu des constitutions successives laissant au
législateur le pouvoir de définir librement ses propres compétences sans
contrainte 5. Le législateur disposait alors d'un pouvoir discrétionnaire en
matière de création des normes juridiques.
Cette conception de la loi a été remise en cause, sinon rejetée par
la Constitution de 1958. Cependant l'application ultérieure de ce texte
constitutionnel n'a pas suivi l'intégralité des idées de ses concepteurs. Il
n'en demeure pas moins que ladite Constitution a introduit la définition
d'un mécanisme de répartition des compétences normatives entre la loi
et le règlement, en prévoyant leur champ d'intervention respectif. Le
Parlement ne dispose plus de la liberté de définir son domaine d'intervent
ion, ni celui du règlement : ce sont désormais des règles supérieures de
niveau constitutionnel qui s'appliquent.
L'examen des quatre constitutions 6 que la République Populaire de
Chine (RPC) a connues depuis sa fondation en 1949 7 laisse apparaître
que le système normatif institué ressemble plus à celui en vigueur avant
1958, qu'à celui mis en place par la Constitution de la Ve République en
France. En effet, le système normatif chinois a toujours consacré la supré
matie du Parlement.
Les institutions politiques en RPC ont comme centre de gravité
l'Assemblée du peuple. Ainsi, l'Assemblée Populaire Nationale (APN)
est L'organe suprême de l'État : tout pouvoir lui appartient. En effet, les
autres organes étatiques tels que le Conseil des Affaires d'État d'exécutif
central), la Cour suprême ainsi que le Parquet suprême, émanent de ladite
Assemblée, et sont responsables devant elle. Il en résulte que l'APN est
le seul véritable titulaire du pouvoir législatif de l'État s.
Ce rôle central de l'Assemblée du peuple était déjà flagrant sous la
Première Constitution de 1954 qui prévoyait expressément que l'APN
4 Cf. Philippe LA UVAUX, Les grandes démocraties contemporaines, 2e éd. PUF, 1990,
p. 127.
5 Sur ce point, v. Jérôme TRÉMEAU, La réserve de loi, Economica et Presses Universit
aires d'Aix-Marseille, 1997, pp. 14-15.
6 II s'agit des Constitutions de 1954, de 1975, de 1978 et de 1982. Celle de 1982 est
toujours en vigueur après avoir subi déjà trois amendements (1988, 1993 et 1999) depuis
son adoption.
7 On se permet de n'examiner dans cette étude que le système normatif mis en œuvre
après la fondation de la RPC à partir de laquelle l'ancien a été complètement aboli.
8 En ce sens, v. Groupe de Rédaction du Secrétariat général de l'APN, Commentaires
sur la Constitution et son nouvel amendement. Éditions d'Études, Beijing, 1999, pp. 184-
185 ; v. aussi Wang Lei (enseignant à la Faculté de Droit de l'Université de Pékin),
« Réflexions du point de vue du droit constitutionnel sur le pouvoir législatif administratif»,
People Daily Online, documents, le 4 mars 2000. Sur ce point, certains auteurs chinois, en
particulier des chercheurs et des universitaires en droit administratif, ont un avis réservé ;
v. plus loin. 948 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2001
était l'unique organe à exercer le pouvoir législatif de l'État. Ainsi, ni
le Comité Permanent 9 de l'APN, ni le Conseil des Affaires d'État ne
partageaient un quelconque pouvoir normatif avec l'Assemblée. Cette
Première Constitution ignorait, du moins littéralement, le pouvoir régle
mentaire de l'exécutif.
Cette caractéristique se retrouvait sous les deux autres constitutions l0,
avant que la Constitution de 1982 ne modifie cet ordre des choses.
Sans instituer de système de répartition des compétences entre la loi
et le règlement, tel qu'on le connaît en France au travers des articles 34
et 37 de la Constitution de 1958, les rédacteurs de la Constitution chinoise
de 1982 ont délibérément entendu renforcer le pouvoir normatif du Gouver
nement. Cette préoccupation se traduit notamment par l'article 89 de la
Constitution prévoyant que le Conseil des Affaires d'État dispose du
pouvoir « d'élaborer les règlements administratifs (xingzheng fagui) ll ».
Cette reconnaissance constitutionnelle explicite d'un pouvoir régle
mentaire au profit de l'Exécutif, si elle constitue une véritable innovation,
n'emporte cependant que des effets pratiques limités, et ce du fait de
l'omnipotence maintenue du Parlement. Même si les institutions politiques
chinoises ne s'appuient pas sur la théorie occidentale de la séparation des
pouvoirs, elles se sont tout de même inspirées, il faut le reconnaître, de la
doctrine de Rousseau et du système anglais. Autrement dit, les institutions
chinoises reposent sur le principe fondamental de souveraineté de l'organe
représentatif : « Seul l'organe qui représente la volonté du peuple dispose
du pouvoir de légiférer » '2. La loi est également considérée en RPC
comme l'expression de la volonté générale.
On est ainsi parvenu à une situation paradoxale : d'une part, le pouvoir
réglementaire de l'Exécutif est reconnu par la Constitution, et d'autre
part, ce pouvoir ne bénéficie pas véritablement d'un domaine qui lui soit
réservé . La « loi sur les activités législatives » récemment adoptée et
mise en œuvre par voie législative par l'APN témoigne de cet état de
fait l4. En effet, l'APN dispose, dans tous les cas, du pouvoir de définir
librement ses propres compétences, ce qui, à l'extrême, peut conduire à
annihiler l'institution, par la Constitution, d'un pouvoir réglementaire.
910 Sur Ces la deux nature constitutions, et l'organisation soit celles de cet de organe, 1975 et cf. de infra. 1978 n'ont pas pu effectivement
fonctionner dans la mesure où le droit était alors dépourvu de portée effective, surtout
pendant et juste après la Révolution Culturelle.
11 Le terme xingzheng fagui, règlement administratif, est utilisé en Chine pour qualifier
l'ensemble des textes de portée impersonnelle et générale élaborés et publiés par le Conseil
des Affaires d'État, soit par l'Exécutif central.
12 Wang Lei, « Réflexions du point de vue du droit constitutionnel sur le pouvoir
législatif administratif». People Daily Online, documents, le 4 mars 2000.
13 Cf. infra.
14 Adoptée le 15 mars 2000 par l'APN, cette loi est élaborée dans l'objectif de régulariser
les activités normatives qui ont posé de plus en plus de problèmes notamment en ce qui
concerne la répartition des compétences de différents organes et la cohérence entre les textes
établis par celles-ci. Les travaux d'élaboration du projet de loi ont débuté en 1994. Ce texte
de loi est entré en vigueur le Ie' juillet 2000. B. JIN : COMPETENCES NORMATIVES FRANCE-CHINE 949
Au contraire de cette omnipotence du Parlement chinois, le Parlement
français ne peut, quant à lui, définir discrétionnairement ses propres compét
ences : ses activités législatives sont susceptibles de faire l'objet d'un
contrôle effectif du Conseil constitutionnel. Cependant, on peut constater
qu'après plus de 40 ans de pratique, le mécanisme de répartition des
compétences prévu par les articles 34 et 37 a perdu de sa rigidité. En
effet, des études ont mis en évidence la disparition d'une « séparation
véritable entre les domaines de la loi et du règlement » 15, notamment
après la Décision du 30 juillet 1982 du Conseil constitutionnel, Blocage
des prix et des revenus . Mais cette atténuation ne met pas en danger la
quotité du pouvoir réglementaire préservée par l'existence d'une répartition
constitutionnelle des compétences, et garantie par d'une juridic
tion constitutionnelle.
Cette garantie de l'équilibre du système normatif français fait encore
défaut en Chine.
Si la richesse du passé constitutionnel français a permis d'édifier de
très nombreux systèmes, il en demeure certains qui ont été élaborés par
la République Populaire de Chine de façon originale, sans s'inspirer aucu
nement de l'expérience du vieux Continent. Tel est le cas de la répartition
du pouvoir législatif au sein du Parlement propre à la Chine.
B. — La répartition du pouvoir législatif au sein du Parlement
A première vue, cette question pourrait étonner les juristes français,
dans la mesure où la question ne se pose pas en France. A cet égard, il
n'y a pas de comparaison possible entre la France et la RPC. En France,
le pouvoir législatif est exercé conjointement par les deux assemblées,
l'Assemblée Nationale et le Sénat, même s'il s'agit d'un bicamérisme
inégalitaire. Ce pouvoir est unique et indivisible.
En RPC, le système parlementaire est monocaméral, mais le pouvoir
législatif est, dans une certaine mesure, divisé ou partagé. En effet, la
Constitution a institué un Comité Permanent au sein de l'Assemblée l7.
Ce dernier est composé d'environ 150 membres l8 qui, pour être élus par
l'APN au sein du Comité Permanent, doivent au préalable être titulaires
d'un mandat de député.
Les fonctions de ce Comité ont été considérablement renforcées par
la Constitution de 1982. Le Comité Permanent a pour vocation d'exercer
15 Louis FAVOREU, « Le pouvoir normatif primaire du Gouvernement en droit fran
çais », Revue française de Droit constitutionnel, 32, 1997, p. 720.
lft Cf. Louis FAVOREU et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionn
el, 10e éd. n°33.
17 II faut distinguer le Comité Permanent des commissions permanentes qui relèvent
également de l'Assemblée nationale. Celui-là est unique, alors que celles-ci sont au nombre de
9 à l'heure actuelle. Ces commissions permanentes sont comparables à celles de l'Assemblée
Nationale en France.
18 Ce nombre varie de temps à autre sans avoir pourtant des critères définis à respecter.
Le nombre le plus restreint était de 62 membres, sous la IIe Assemblée, le plus important
était sous la Ve Assemblée, où il a atteint L75 personnes. 950 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2001
certaines fonctions de l'APN, dans l'intervalle séparant les deux sessions
annuelles de cette dernière. Les sessions n'excédant pas en général deux
ou trois semaines, il s'ensuit que l'APN est de toute évidence dans l'imposs
ibilité d'accomplir l'ensemble de sa mission législative.
Conformément à la Constitution actuellement en vigueur, l'APN
« vote le Code pénal, le Code civil, les lois institutionnelles de l'État et
les autres lois fondamentales » 19.
Le Comité Permanent va pour sa part « établir et modifier les lois
autres que celles qui doivent être votées par l'APN » 2(). Ledit Comité
reçoit également de la Constitution le pouvoir de compléter et de modifier
partiellement, dans l'intervalle des sessions de l'APN, les lois votées par
celle-ci, à condition de ne pas aller à l' encontre des principes fondamentaux
régissant ces lois.
En d'autres termes, ainsi que certains constitutionalistes chinois 21
l'expliquent en général, l'APN vote les lois fondamentales et le Comité
Permanent les lois ordinaires. Mais, outre les deux dispositions constitu
tionnelles précédemment citées, une définition plus précise des lois fonda
mentales et des lois ordinaires fait défaut.
On peut s'interroger sur les conséquences de ces dispositions constitu
tionnelles.
Elles signifient d'abord, qu'un groupe d'élus qui ne représente au
mieux qu'un vingtième de l'ensemble des députés de l'APN 2~ est investi
d'un véritable pouvoir législatif de l'État. Un tel groupe, dont la représentat
ivité est somme toute réduite, élabore, en lieu et place de l'APN, des
normes législatives. Ce comité joue un rôle véritablement primordial dans
l'établissement des règles législatives. Cette affirmation est confirmée par
la pratique législative qui, depuis la mise en œuvre de la Constitution
de 82, voit près de 85 % des textes législatifs adoptés par le Comité
Permanent 23.
Si l'APN possède un domaine réservé dans lequel le Comité Perman
ent ne peut en principe intervenir (le Code pénal, le Code civil, les lois
institutionnelles de l'État et autres lois fondamentales ), elle peut très bien
dépasser ce domaine pour établir des lois ordinaires. La réciproque n'est
pas vraie.
Par ailleurs, faute d'un organisme indépendant en charge du contrôle
de constitutionnalité, le respect du domaine réservé de l'APN est assuré
202119 Cf. V. par art. ex. 62 67 de Zhou la Constitution Constitution. Wangsheng, en De vigueur. la législation, Pékin, Presses de l'Université de
Pékin, 1994, p. 376 ; v. aussi GU Angrang (Président de la Commission du Travail Législatif
de l'APN), Présentation sur la proposition de la loi sur les activités législatives, communiqué
interne de l'APN du 22 lévrier 2000, p. 18.
12 Selon la loi élective, l'APN est composé de moins de 3 000 représentants du peuple.
L'APN actuelle est composé de 2 979 élus, alors que le Comité permanent ne compte que,
comme l'on l'a déjà évoqué plus haut, 150 membres élus par ces 2 979 députés.
23 Le pourcentage est obtenu selon le calcul fait sur l'ensemble des textes législatifs
adoptés par l'APN et son Comité permanent depuis la Constitution de 1982. B. JIN: COMPETENCES NORMATIVES FRANCE-CHINE 951
par cette dernière elle-même. Or, cet autocontrôle n'a jamais été pratiqué
depuis L982.
En second lieu, le Comité Permanent est autorisé à modifier des
dispositions établies par l'APN, à condition de ne pas violer les principes
fondamentaux définis par celle-ci 24.
11 en résulte que le domaine réservé de l'APN se réduit considérable
ment au point que l'on puisse se demander s'il existe encore.
Par conséquent, en l'absence de définition précise du champ respectif
des lois fondamentales et des lois ordinaires, la confusion est inévitable.
En effet, on a du mal à comprendre les raisons pour lesquelles la « loi
sur la protection des intérêts des femmes » 25 est votée par l'APN, tandis
que la « loi sur la protection des mineurs » 26 ainsi que la « loi sur la
protection des intérêts des personnes âgées » 27 l'est par le Comité Perman
ent. De même, on ne voit pas non plus pourquoi la « loi relative aux
représentants de l'APN et des assemblées locales aux différents éche
lons » 28 est délibérée et votée par l'APN, alors que la « loi organique
relative aux assemblées locales et aux gouvernements locaux aux différents
échelons » 29, la « loi organique sur le Conseil des Affaires d'État » 30,
ou encore la « loi portant sur les tribunaux populaires » 31 sont
considérées comme des lois ordinaires, et donc soumises à la délibération
du Comité Permanent.
Les rédacteurs de « la loi sur les activités législatives » n'ont pas
souhaité apporter une clarification à cette question. Le problème de la
répartition des compétences législatives entre l'APN et son Comité Perman
ent reste donc entier.
Or la Constitution de 1982 conservant, voire consacrant la distinction
entre les lois fondamentales et les lois ordinaires, il serait souhaitable
d'apporter des éclaircissements conséquents et rapides ; et ce afin de
respecter le principe de hiérarchie des normes.
On pourrait même aller jusqu'à s'interroger sur la légitimité de cette
disposition constitutionnelle conférant à un groupe d'élus si peu nombreux,
un pouvoir aussi considérable dans l'établissement des règles législatives.
Si un tel mécanisme ne se retrouve pas en France, la réflexion plus
générale sur le partage des pouvoirs entre Parlement et Gouvernement
2425 Cf. Cette art. loi 67 a été de la adoptée Constitution. par l'APN le 3 avril 1992 et était entrée en vigueur à partir
du 1er octobre la même année.
26 Adoptée le 4 septembre 1991 par le Comité Permanent, cette loi est entrée en vigueur
le 1C1 janvier 1992.
Le Comité Permanent a voté ce texte le 29 août 1996.
28 Ce texte a été voté par l'APN le 3 avril 1992. Il est tout de même logique que,
dans le système chinois actuel, le texte régissant les droits et les obligations des représentants
(députés) de l'APN et des assemblées locales soit établi par l'APN elle-même.
29 Cette loi est adoptée et mise en application par le Comité Permanent le 28 février
1995.
30 Adoptée par le Comité Permanent le 10 décembre 1982, cette loi est toujours en
vigueur.
31 Ladite loi est votée et mise en application par le Comité Permanent le 2 septembre
1983. 952 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2001
demeure ouverte. Cependant, le débat est d'autant plus soutenu actuell
ement en Chine que la question y est d'actualité.
IL LE DOMAINE DE LA LOI ET DU RÈGLEMENT
En France, bien que le principe d'une répartition des compétences
entre la loi et le règlement ne soit pas une nouveauté 32, l'apport des
dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution est tout à fait majeur.
Ces remettent en cause le principe de la suprématie du Parle
ment et la conception traditionnelle de la loi : le partage des pouvoirs
normatifs entre Parlement et Gouvernement repose désormais, comme
nous l'avons déjà évoqué plus haut, sur une définition constitutionnelle.
Ceci constitue une différence avec les IIP et IVe République, où seule la
loi répartissait les compétences.
En Chine, ainsi que nous l'avons déjà évoqué précédemment, le
pouvoir réglementaire est reconnu par la Constitution. En revanche, une
définition des domaines respectifs de la loi et du règlement est apparem
ment incompatible avec le système de l'Assemblée Populaire qui suppose
la suprématie du pouvoir représentatif. L'Assemblée Nationale
peut, en théorie, intervenir en toute matière.
Les deux systèmes, a priori opposés, peuvent être rapprochés, dès
lors que l'on examine la situation réelle au sein des deux pays. Cependant,
les différences demeurent importantes.
En ce qui concerne les rapports entre loi et règlement, en théorie,
il peut y avoir deux situations : ou bien, la loi peut intervenir en toute
matière et à tous les degrés, le règlement n'ayant alors qu'un rôle résiduel
et secondaire ; ou bien loi et ont des domaines séparés et
réservés. 33 Or, en réalité, les choses ne paraissent pas aussi simples en
France comme en Chine.
La réponse donnée aux deux questions suivantes permettra d' éclairer
la situation actuelle à cet égard dans les deux pays. Il s'agit de savoir
s'il existe, dans les deux pays, un domaine réservé de loi d'une part, et
un domaine propre au règlement ou un pouvoir normatif primaire du
gouvernement d'autre part.
A. — Le législateur bénéficie-t-il d'un domaine réservé ?
En France, les concepteurs de la Constitution du 4 octobre 1958 ont
voulu que loi et règlement aient un champ d'intervention respectif. Cette
volonté s'est traduite par le dispositif des articles 34 et 37, dont l'un
réserve à la loi une liste de matières, l'autre prévoyant que les matières
autres que celles du domaine de la loi relèvent du pouvoir réglementaire.
32 Cf. L. FAVOREU, Rapport introductif au Colloque sur Le domaine de la loi et du
reniement. Actes du colloque, Paris et Aix-en-Provence, Economica et Presses Universitaires
d'Aix-Marseille, 2e éd., 1981, pp. 27 et 28.
" Ibid. B. JIN : COMPETENCES NORMATIVES FRANCE-CHINE 953
Ce dispositif semble impliquer que la loi bénéficie d'un domaine réservé
dans lequel le pouvoir réglementaire ne peut pas pénétrer.
Cette réserve de loi 34 est confirmée par l'organisation des procédures
selon lesquelles le juge constitutionnel et le juge administratif sont appelés
à assurer le respect de la compétence exclusive du législateur.
Si incontestablement il existe un domaine réservé à la loi, ce domaine
ne se borne pas aux matières énumérées par l'article 34.
Beaucoup d'études 35 ont montré qu'en réalité, l'article 34 ne détermin
ait pas d'une manière exclusive le domaine de la loi : d'autres articles
de la Constitution, qui sont d'ailleurs assez nombreux, prévoient également
la compétence législative, d'autant plus que l'expression de l'article 37
« autres que celles qui sont du domaine de la loi » révèle que le domaine
de la loi peut être défini non seulement par l'article 34, mais aussi par
d'autres articles de la Constitution, le préambule ou la Déclaration des
droits. A titre d'exemple, on peut citer l'article 47 (lois de finances),
l'article 66 (respect de la liberté individuelle) et l'article 72 (création des
collectivités territoriales) comme autant de fondement à la compétence
législative 36. Ce sont des articles qui déterminent bel et bien le domaine
de la loi. De même, l'existence d'un principe général du droit élargit le
domaine de la loi : dans la décision du 26 juin 1969, le Conseil constitution
nel a été amené à préciser que le pouvoir réglementaire ne saurait déroger
à un principe général du droit 37, seul le législateur pouvant le faire.
Il ne s'agit pas ici, bien entendu, d'énumérer de manière exhaustive
les matières dont la détermination des règles et des principes fondamentaux
appartient à la compétence exclusive du Législateur. En fait, la teneur de
la réserve de loi est mouvante. Il nous paraît difficile qu'elle fasse l'objet
d'une définition à l'avance. Il appartient aux juges constitutionnel et
administratif d'assurer, en tranchant au cas par cas, la protection contre
les empiétements éventuels.
Mais ce qu'on peut constater, c'est que, depuis une quarantaine
d'année, le Conseil constitutionnel a progressivement construit un « noyau
de compétence législative exclusive » 3S. Le juge constitutionnel a cherché
à garantir ce noyau dans les matières qu'il estime les plus importantes,
ce qui implique une intervention exclusive du législateur. Ce sont surtout
34 Sur la notion de la réserve de Joi, v. Jérôme TREMEAU, La réserve de loi, Economica
et Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1997. En droit chinois, il s'agit de zhuan shu H
fa quan (compétence exclusive législative).
35 V. notamment Le domaine de la loi et du règlement, Actes du colloque, Economica
et Presses 2e éd. 1981 ; Catherine HAGUENALJ, « Le domaine
de la loi en droit français et en droit anglais », Revue française de Droit constitutionnel,
22, 1995, pp. 247-285 ; Louis FAVOREU, « Le pouvoir normatif primaire du Gouvernement
en droit français », in Légiférer par décret ? PUF, 1997, pp. 713-726.
36 Cf. Loïc PHILIP, « Les lacunes et les imperfections des articles 34 et 37 », in Le
domaine de la loi et du règlement, Economica et Presses universitaires d'Aix-Marseille.
1981, p. 229.
37 Cf. Loïc PHILIP, « Les lacunes et les des articles 34 et 37 », op. cit.
p. 229.
38 Catherine HAGUENAU. op. cit., p. 269.

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.