La résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels - article ; n°4 ; vol.59, pg 805-832

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2007 - Volume 59 - Numéro 4 - Pages 805-832
This article -which was written at the editor of this journal’s request-, can be considered as a summary, by its own author, of a Ph D thesis dealing with «The judicial review of conflicts between constitutional bodies». The main achievements of this comparative study are threefold. This layout stems from the belief that comparative law allows not only to better understand foreign legal systems, but also one’s own legal system and even law in general. As far as foreign law is concerned, this piece of work provided its author with the opportunity to undertake a true comparative analysis of the review process of conflicts between constitutional bodies in Germany, Italy and Spain. As a result, such a process was analysed as a form of «recours pour excès de pouvoir» – the French annulment process before administrative judges-, in the constitutional field. As regards French law, the study of this widely ignored process of law led to an indepth analysis of the «acte de gouvernement» – an act which may not be reviewed by administrative judges-. The latter could thus be labelled according to its true nature, which allows both a proper identification and a better judicial review, suiting its fundamental characteristics. Finally, regarding law in general, the analysis of the judicial review of conflicts between constitutional bodies enabled this study to provide a contribution both to the theory of the separation of constitutional powers and that of constitutional justice.
Le présent article -rédigé à l’invitation du directeur de cette Revue -est une sorte de compte rendu, par son auteur, d’une thèse de doctorat consacrée à La résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels. Les principaux apports de cette étude comparée sont restitués suivant un triptyque inspiré de l’idée que le droit comparé permet de mieux comprendre, non pas seulement les autres droits, mais bien son propre droit, et même le droit en général. Ainsi, concernant le droit étranger, le travail présenté a été l’occasion d’offrir une présentation analytique véritablement comparée de la procédure de résolution des litiges entres organes constitutionnels en Allemagne, en Italie et en Espagne, laquelle a finalement pu être analysée en tant que recours pour excès de pouvoir en matière constitutionnelle. S’agissant du droit français, l’examen de cette voie de droit méconnue a incité à poursuivre la réflexion sur l’ «acte de gouvernement», lequel s’est avéré susceptible de recevoir une qualification rendant bien compte de sa nature véritable et susceptible d’en faciliter l’identification, ainsi qu’un traitement contentieux adapté à ses caractéristiques intrinsèques Quant au droit en général, enfin, l’étude du contentieux inter-organique a permis de contribuer aux théories de la séparation des pouvoirs et de la justice constitutionnelle.
28 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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R.I.D.C. 4-2007
    LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE ORGANES CONSTITUTIONNELS  Principaux apports dune étude comparée1    Élise CARPENTIER     Le présent article - rédigé à linvitation du directeur de cette Revue - est une sorte de compte rendu, par son auteur, dune thèse de doctorat consacrée àLa résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels. Les principaux apports de cette étude comparée sont restitués suivant un triptyque inspiré de lidée que le droit comparé permet de mieux comprendre, non pas seulement les autres droits, mais bien son propre droit, et même le droit en général. Ainsi, concernant le droit étranger, le travail présenté a été loccasion doffrir une présentation analytique véritablement comparée de la procédure de résolution des litiges entres organes constitutionnels en Allemagne, en Italie et en Espagne, laquelle a finalement pu être analysée en tant que recours pour excès de pouvoir en matière constitutionnelle. Sagissant du droit français, lexamen de cette voie de droit méconnue a incité à poursuivre la réflexion sur l« acte de gouvernement », lequel sest avéré susceptible de recevoir une qualification rendant bien compte de sa nature véritable et susceptible den faciliter lidentification, ainsi quun traitement contentieux adapté à ses caractéristiques intrinsèques Quant au droit en général, enfin, létude du contentieux inter-organique a permis de contribuer aux théories de la séparation des pouvoirs et de la justice constitutionnelle.                                                   1 comparée dont les principaux apports vont être restitués ici a été menée dans le Létude cadre dune thèse de doctorat, soutenue à Aix-en-Provence le 18 déc. 2004, couronnée dune mention du Centre français de droit comparé, du prix de la meilleure thèse en droit constitutionnel de la Fondation Varenne, ainsi que du prix de la meilleure thèse en droit public de lUniversité dAix-Marseille III, et pour finir honorée dune publication (La résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels, Paris, LGDJ, 2006). Maître de conférences à lUniversité Paul Cézanne, Aix-Marseille III.
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This article - which was written at the editor of this journals request-, can be considered as a summary, by its own author, of a Ph D thesis dealing with « The judicial review of conflicts between constitutional bodies ». The main achievements of this comparative study are threefold. This layout stems from the belief that comparative law allows not only to better understand foreign legal systems, but also ones own legal system and even law in general. As far as foreign law is concerned, this piece of work provided its author with the opportunity to undertake a true comparative analysis of the review process of conflicts between constitutional bodies in Germany, Italy and Spain. As a result, such a process was analysed as a form of « recours pour excès de pouvoir » the French annulment process before administrative judges-, in the constitutional field. As regards French law, the study of this widely ignored process of law led to an in-depth analysis of the « acte de gouvernement » an act which may not be reviewed by administrative judges-. The latter could thus be labelled according to its true nature, which allows both a proper identification and a better judicial review, suiting its fundamental characteristics. Finally, regarding law in general, the analysis of the judicial review of conflicts between constitutional bodies enabled this study to provide a contribution both to the theory of the separation of constitutional powers and that of constitutional justice.    « La résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels » - formule retenue en intitulé de létude - désigne une compétence dont le juge constitutionnel français nest, à la différence de nombre de ses homologues voisins, pas directement et pleinement investi. De fait, en France, la question de la résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels - lorsquelle nétait pas éludée, dailleurs - se posait encore souvent en termes de possibilité. Cependant, le constat de lexistence à létranger dune procédure spécialement prévue à cet effet a naturellement porté à dépasser la question de la possibilité de confier à un juge la mission de résoudre les conflits entre organes constitutionnels  laffirmative simposait -, et à placer la problématique sur le terrain de lintérêt, de lopportunité, voire de la nécessité, dune telle option : la France ne devrait-elle pas, à limage de bon nombre de ses voisins, envisager dinstituer une procédure de résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels ? Sil naurait sans doute pas été convenable, pour répondre à cette question, de se limiter à un examen, aussi poussé soit-il, de la voie de droit évoquée, il est en revanche apparu tout à fait approprié de sen servir comme matrice dune réflexion globale sur la situation française. Partant de cette idée, une démarche en deux temps simposait : il fallait tout dabord se lancer dans une étude suffisamment approfondie du droit positif étranger relatif à cette matrice, permettant den identifier précisément la substance et
E. CARPENTIER : LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE 807 ORGANES CONSTITUTIONNELS la portée, afin de pouvoir, ensuite, confronter les connaissances ainsi acquises à lexpérience institutionnelle française. Etant donné la tournure conférée à la problématique, létude ne pouvait être que largement comparative. Il importait, pour saisir exactement lobjet du sujet, de partir du droit étranger, lui-même comparé. Le choix des États sest alors principalement appuyé sur des considérations juridiques (telles linsertion dans les modèles européens de justice constitutionnelle et de séparation des pouvoirs), auxquelles se sont inévitablement ajoutées un certain nombre de considérations pratiques. Surtout, il importait de ne retenir à titre principal que des États susceptibles de fournir une matière première scientifique, doctrinale et jurisprudentielle, représentant un apport significatif pour mener létude. Finalement, cette série de préoccupations a conduit à élire lItalie, lAllemagne et lEspagne, trois États dont lexpérience en matière de résolution juridictionnelle des conflits entre pouvoirs était dune diversité déconcertante au premier abord, mais dont la comparaison allait savérer fort enrichissante. Ainsi que le souligne le professeur Picard, « le droit comparé permet de mieux comprendre non pas seulement les autres droits (dans ce cas, il suffit détudier le droit étranger), mais bien son propre droit, et même le droit en général »2. De fait, les principaux apports de létude comparée de la résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels concernent tout autant le droit étranger, que le droit français et le droit en général. On sefforcera donc den restituer la substance suivant ce triptyque.   I. LES APPORTS CONCERNANT LE DROIT ÉTRANGER  Les apports principaux du travail ici présenté concernant le droit étranger sont de deux ordres. En premier lieu, il était nécessaire de procéder à une présentation véritablement comparée des procédures allemande, italienne et espagnole de résolution des litiges entre organes constitutionnels3. Ceci allait permettre, en second lieu, danalyser cette voie                                                  2E. PICARD, « Létat du droit comparé en France en 1999 »,RIDC1999, p. 897. 3que, pour paraître naturelle dans unA cet égard, il nest peut-être pas superflu de souligner exercice de droit étranger et comparé, cette option constitue une originalité de notre travail. Les études menées à létranger sur le sujet proposent, en effet, généralement des descriptions de la procédure de résolution des conflits entre organes constitutionnels, soit dans le seul ordre juridique au sein duquel elles sont élaborées, les références au droit étranger étant employées avec la plus grande parcimonie (Cf. par ex., les ouvrages de M. MAZZIOTTI,I conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato, Milan, Giuffrè, 1972, 2 vol. ; A. PISANESCHI,I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato  Presupposti e processo, Milan, Giuffrè, 1992, et de R. BIN,Lultima fortezza  Teoria della Costituzione e conflitti di attribuzione, Milan, Giuffrè, 1996), soit dans plusieurs ordonnancements juridiques successivement, autrement dit État après État (Cf. par ex., les ouvrages de A. J. GOMEZ MONTORO,El conflicto entre organos constitucionales, coleccion « estudios
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de droit originale en tant que recours pour excès de pouvoir en matière constitutionnelle.   A. -La présentation comparée des procédures allemande, italienne et espagnole de résolution des conflits entre organes constitutionnels  La description des procédures de résolution des litiges entre organes constitutionnels était un passage obligé pour le traitement du sujet. Il convenait, en effet, de donner au juriste français, et au législateur potentiel quelle pourrait séduire, une vision non seulement synthétique, mais aussi suffisamment claire et précise, de la voie de droit matrice de la réflexion, largement ignorée dans lHexagone. Or, la découverte de la procédure de résolution des conflits entre organes constitutionnels conduit à distinguer trois grands éléments : les organes susceptibles de prendre part à ces conflits (les « sujets »), les actes sur lesquels ils sont susceptibles de porter (les « objets »), et les règles régissant les procès auxquels ils peuvent donner lieu.  1. Les sujets des conflits entre organes constitutionnels  La présentation des sujets du contentieux inter-organique supposait denvisager successivement la capacité pour y prendre part du Chef de lÉtat et des organes gouvernementaux, des organes parlementaires (incluant les chambres et leurs fractions, tels les commissions ou les parlementaires individuellement), des organes juridictionnels (quil sagisse des juridictions ordinaires ou de la juridiction constitutionnel), et enfin des organes dits « de relevance constitutionnelle », incluant les organes « auxiliaires » (tels le Conseil dÉtat dans lexercice de ses fonctions non juridictionnelles ou le Conseil supérieur de la magistrature) et les organes « externes » à lorganisation horizontale du pouvoir dans lÉtat (parmi lesquels la doctrine
constitucionales », Madrid, Centro de Estudios Constitutcionales, 1992 ; M. A. TRUJILLO RINCON,Los conflictos entre organos constitucionales del Estado, Madrid, Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1995, et de F. J. GARCIA ROCA,El conflicto entre organos constitucionalesCe choix nest du reste pas si surprenant pour quiconque, Madrid, Tecnos, 1987). jette un rapide coup dil sur les textes et la jurisprudence relatifs aux conflits entre organes constitutionnels dans différents États ayant institué une voie de droit spécialement destinée à les résoudre. On ne peut, à première vue, quêtre frappé par lextrême diversité qui les caractérise, de sorte que lon pourrait être porté à douter quil sagit bien dune seule et même voie de droit, à tout le moins de procédures identiques dans leur principe. Mais précisément, on pressentait que la mise en lumière de la finalité ultime, de lutilité concrète et de la nature profonde de cette voie de droit ne pouvait résulter que de létude la plus comparative des droits étrangers en la matière.
E. CARPENTIER : LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE 809 ORGANES CONSTITUTIONNELS étrangère range habituellement, notamment, le corps électoral, les partis politiques, ainsi que les collectivités infra-étatiques). Au terme de cette description, lobservateur étranger ne peut quêtre, sinon submergé par un troublant sentiment de confusion, au moins frappé par la variété des solutions retenues dans chaque État en la matière. En effet, pour ne citer que quelques grands aspects de cette diversité, alors quen Espagne, le cercle de ces sujets est extrêmement limité, il apparaît considérablement plus vaste en Allemagne, où il inclut même les parlementaires individuellement et les partis politiques, et pratiquement illimité en Italie, où la principale originalité du système réside dans son ouverture aux juridictions ordinaires. Cette confusion, ces divergences, doivent sans aucun doute être rapportées aux différences manifestes entre les dispositions textuelles applicables, excessivement précises en Espagne, alors quen Italie et en Allemagne, elles nont de commun  outre leur inspiration - que leur imprécision4détermination des sujets ayant qualité pour agir dans les. La procédures allemande et italienne a donc été largement prétorienne, les juges constitutionnels ayant généralement procédé au cas par cas, faute dexpérience en la matière susceptible de constituer un référent fiable et - ce qui nest pas sans lien - faute didée précise quant à la finalité de linstitution dont il leur appartenait de façonner les accès.  2. Les objets des conflits entre organes constitutionnels  La présentation des objets des procédures allemande, italienne et espagnole de résolution des litiges inter-organiques supposait de se pencher, en premier lieu, sur lorigine du conflit. A cet égard, un forte convergence                                                  4organique sur le Tribunal constitutionnel (LOTC) Ainsi, en Espagne, lart. 59.1.c) de la loi prévoit que « le Tribunal constitutionnel connaîtra des conflits qui surgissent sur les compétences ou attributions assignées directement par la Constitution () et qui opposent () le Gouvernement au Congrès des députés, le Sénat au Conseil Général du Pouvoir Judiciaire, ou nimporte lesquels de ces organes entre eux ». Aux termes de lart. 93-1-1 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949, la Cour constitutionnelle fédérale statue « sur linterprétation de la Loi fondamentale en cas de litiges portant sur létendue des droits et obligations dun organe fédéral suprême ou dautres intéressés pourvus de droits propres par la Loi fondamentale ou par le Règlement intérieur dun organe fédéral suprême » (on parle dorganstreitde la loi du 12 mars 1951 relative à). Et le § 63.1 lorganisation et au fonctionnement de la Cour (BVerfGG seuls) précise que « peuvent être demandeur et défendeur : le Président fédéral, leBundestag, leBundesrat, le Gouvernement fédéral ainsi que les fractions de ces organes dotées de droits propres par la Loi fondamentale ou par les Règlements intérieurs duBundestag du etBundesrat». En Italie, enfin, lart. 134 al. 2 de la Constitution du 22 déc. 1947, faisant référence aux « conflits dattribution entre les pouvoirs de lÉtat », est complété par lart. 37 al. 1erde la loi n° 87 du 11 mars 1953, relative à la constitution et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, aux termes duquel « le conflit entre pouvoirs de lÉtat est porté devant la Cour constitutionnelle lorsquil surgit entre des organes compétents pour déclarer définitivement la volonté du pouvoir auquel ils appartiennent ».
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sest dégagée de létude du droit en vigueur dans les trois États examinés. Dabord, le litige peut toujours aussi bien trouver sa source dans un acte que dans un fait juridiques. Une simple omission peut donc théoriquement être source de conflit. Ensuite, il est toujours nécessaire que cet acte ou fait ait potentiellement causé une lésion dans les compétences du requérant, étant entendu que cette lésion peut aussi bien procéder dune grossière invasion de ces compétences par le défendeur (un juge qui se ferait législateur, par exemple) que dune simple interférence, lorsque le défendeur nest pas sorti de sa sphère dattributions, mais les a exercées de telle sorte quil a interféré dans les attributions du demandeur (un ministre qui oppose le secret-défense, par exemple, ou le bureau dune assemblée qui reconnaît limmunité à lun de ses membres). Enfin, le requérant doit toujours être en mesure de se prévaloir dun intérêt à recourir actuel et direct, exigence qui est toutefois apparue empreinte dune certaine plasticité. En deuxième lieu, il fallait sintéresser à la configuration normative du conflit, cest-à-dire aux normes qui peuvent être invoquées par les parties au conflit et sur lesquelles le juge constitutionnel est susceptible de sappuyer pour fonder sa décision. Sur ce point, les droits positifs allemand, italien et espagnol se sont révélés moins homogènes, non tant sagissant du contenu et de la forme de ces normes (elles incluent généralement, outre les normes attributives de compétence, les règles relatives au statut des organes et elles peuvent être non écrites) que sagissant de leur rang (notamment, la loi ordinaire est exclue des paramètres de référence du contentieux inter-organique espagnol). En dernier lieu, il a été nécessaire de dresser une typologie des conflits ayant, en raison de leur objet, retenu lattention de la doctrine étrangère. Ceci a été loccasion de se pencher sur la délicate question de la recevabilité des conflits noués autour de lois (dits conflitssub specie legis), éludée par le Tribunal constitutionnel espagnol, alors quelle fut résolue positivement dès les origines du contentieux en Allemagne et quelle a donné lieu à une jurisprudence évolutive et de plus en plus compréhensive en Italie. A lissue de cette présentation, ayant permis de faire le point sur des textes encore relativement obscures5, le « critère objectif » du contentieux de                                                  5 portant sur létendue des droits et litiges Loi fondamentale allemande se réfère aux « La obligations dun organe » (art. 93-1-1) et le 1er al. du § 64 de la loi de 1951 sur la Cour constitutionnelle précise que la demande nest recevable « que lorsque le demandeur fait valoir que ses droits et obligations constitutionnels, ou ceux de lorgane auquel il appartient, ont été violés ou sont immédiatement menacés par une mesure ou une omission du défendeur ». En Italie, lart. 37, al. 1er, de la loi n° 87 du 11 mars 1953, portant normes sur la constitution et sur le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, charge celle-ci de délimiter « la sphère dattributions déterminée pour les différents pouvoirs par les normes constitutionnelles ». Aux termes de lart. 38, la Cour résout le conflit soumis à son examen « en déclarant le pouvoir auquel appartiennent les attributions en discussion et, dans lhypothèse où existe un acte vicié dincompétence, lannule ». En Espagne,
E. CARPENTIER : LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE 811 ORGANES CONSTITUTIONNELS résolution des conflits entre organes constitutionnels est apparu empreint de peu de spécificité, mais non dépourvu de toute consistance : dune part, un organe ne peut entreprendre la défense dune de ses compétences par cette voie que si la norme qui létablit peut être rapportée à la Constitution, et plus précisément à une attribution spécifique qui lui donne sa qualité dorgane constitutionnel ; dautre part, surtout, il doit nécessairement pouvoir se prévaloir dun intérêt à agir en justice. Cest pourquoi la « condition objective » du conflit entre organes constitutionnels a finalement pu être définie comme la possibilité abstraite dune lésion dun rapport constitutionnel institutionnel, plus précisément dun rapport entre organes constitutionnels.  3. Le procès de résolution des conflits entre organes constitutionnels  La description du contentieux inter-organique sest achevée par celle du procès lui-même, lutilisation du terme « procès » étant justifiée par la nature non seulement objective mais également subjective de ce contentieux et lexistence, de moins en moins contestable, dun véritable droit processuel sy appliquant6. A cet égard, il est apparu que lengagement du procès nest pas subordonné aux mêmes exigences dans les différents États examinés. Ainsi, par exemple, la réglementation espagnole présente la particularité de requérir une décision préalable, permettant de lier le contentieux et, le cas échéant, de trouver une solution consensuelle et extra-juridictionnelle au litige. En Italie, les requêtes donnent systématiquement lieu à un jugement préliminaire de recevabilité. Outre quil joue un rôle de « chambre de refroidissement » des conflits, ce filtre présente lavantage dautoriser une présélection des recours, de nature à soulager la Cour et à préserver la spécificité de linstitution du conflit, ainsi que de permettre une bonne instauration du contradictoire avant la décision sur le fond de la controverse. Le déroulement du procès, en revanche, obéit à des règles assez semblables dun État à lautre, les facultés offertes aux parties et enfin, lart. 73 LOTC prévoit que « dans le cas où lun des organes constitutionnels auxquels se réfère lart. 59.3 (59.1.c)) de cette loi, avec laccord de sonPleno, estime quun autre desdits organes adopte des décisions assumant des attributions que la Constitution ou les lois organiques confèrent au premier, celui-ci le fera savoir dans un délai dun mois suivant la date à laquelle il a eu connaissance de la décision dont résulte la prise en charge indue des attributions ». 6 En dehors de quelques dispositions spécifiques, les procès de résolution des conflits entre organes constitutionnels se déroulent souvent suivant des normes procédurales générales régissant lensemble des voies de droit ouvertes devant le juge constitutionnel, le cas échéant précisées par la jurisprudence, de sorte que, bien que la densité de la réglementation ne soit pas la même dans chacun des États examinés, il existe toujours un minimum de règles  quelle que soit leur origine -simposant au juge et aux parties à linstance.
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intervenants, les pouvoirs du juge  lors de linstruction, notamment - et les modalités suivant lesquelles sont pris en compte les incidents de procédure étant assez similaires. Quant aux décisions que sont susceptibles de rendre les juridictions constitutionnelles à lissue du procès, elles ont un contenu et des effets variables selon lordre juridique considéré. Certes, la déclaration sur les attributions controversées est une constante. Mais tandis que la Cour constitutionnelle fédérale allemande fait figure dexception en ne disposant pas du pouvoir dannuler lacte objet du conflit, la réglementation espagnole présente loriginalité de reconnaître au Tribunal constitutionnel la faculté de se prononcer sur les situations juridiques issues de lacte vicié. Enfin, le juge constitutionnel italien ne dispose pas, à la différence de ses homologues allemand et espagnol, de pouvoirs permettant dassurer lexécution de ses décisions. A lissue de cette série de développements, force a été de relever quau-delà de quelques différences indéniables entre les réglementations allemande, italienne et espagnole du procès étudié, apparaissent dimportants éléments de convergence, telles la compétence systématique du juge constitutionnel, ou encore la physionomie générale de ce « procès fait à un acte », qui nest pas sans rappeler une institution bien connue en droit public français.   B. -L analyse de cette voie de droit originale en tant que recours pour excès de pouvoir en matière constitutionnelle  Une fois cette présentation des procédures de résolution des conflits entre organes constitutionnels achevée, il convenait de tenter den mettre en lumière toute la spécificité et, par là même, la nature profonde. Or, précisément, le second apport de notre travail concernant le droit étranger a résidé dans lanalyse de cette voie de droit originale en tant que recours pour excès de pouvoir (REP) en matière constitutionnelle, lapparente ou actuelle hétérogénéité des systèmes allemand, italien et espagnol nayant pas abouti à masquer totalement leur profonde unité. Dire quil sagit dun recours pour excès de pouvoir en matière constitutionnelle impliquait cependant de prendre quelques précautions. Tout dabord, la « matière constitutionnelle » doit être entendue dans son sens le plus strict, de matière institutionnelle. Ensuite, il nétait nullement question de dire quil sagit de deux institutions en tous points identiques, autrement dit que les procédures étrangères décrites permettent à létranger de pallier labsence de recours pour excès de pouvoir et que, réciproquement, la présence de cette voie de droit en France constitue un
E. CARPENTIER : LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE 813 ORGANES CONSTITUTIONNELS ersatzdune voie de droit spécialement dédiée à la résolution des litiges inter-organiques. Bien que répondant à des aspirations comparables de contrôle des organes de lÉtat, ces voies de droit nen demeurent pas moins substantiellement différentes dans la mesure où elles ont vocation à jouer à des niveaux distincts dexercice de la puissance publique : alors que le REP français ne concerne que les actes administratifs, les procédures de résolution des conflits entre organes constitutionnels ne permettent, en principe, de juger q e les actes constitutionnel7 u s . Lobjet de notre propos, en réalité, était double. Il sagissait, en premier lieu, de donner un référent au lecteur français car, parmi ce qui lui est familier, cest au recours pour excès de pouvoir quen fin de compte, sapparente le plus le contentieux inter-organique. A ce titre, le caractère très général de la voie de droit examinée est un élément essentiel. Il sagit, en effet, dune voie de droit largement objective - bien que non dépourvue déléments de subjectivité  présentant une remarquable complémentarité par rapport aux autres procédures de contrôle des pouvoirs publics constitutionnels existantes dans les différents ordres juridiques étudiés8. Bien loin de se superposer à celles-ci, elle sy ajoute utilement et tend, par lamplitude de son objet, à en combler certaines lacunes, quelles soient dordre structurel ou conjoncturel, de sorte que nombreux ont été les auteurs à y voir un mécanisme de fermeture du système de justice constitutionnelle. Dautres arguments ont pu être évoqués afin de conforter lanalyse du contentieux inter-organique en tant que REP constitutionnel. On songe, notamment, à lexigence, en Espagne, dune décision préalable rendue sur une sorte de recours gracieux préalable obligatoire, au caractère à la fois                                                  7Sur ce point, cf.infra, II, A. 8Sagissant, pour commencer, des rapports entretenus entre le contentieux inter-organique et les procédures, typiquement étrangères, de protection constitutionnelle directe des droits et libertés fondamentaux (tel le recours damparo) dune part, et de résolution des conflits issus de la division verticale du pouvoir dautre part, ils sont apparus assez distants. Bien que fondamentalement de même nature, les secondes se déploient sur un plan institutionnel distinct de celui-là, et les recoupements qui apparaissent en fait, disparaissent au plan de lanalyse strictement contentieuse. Quant aux premières, en dépit de certains recoupements, elles ont manifestement une vocation de garantie du droit constitutionnel substantiel distincte de celle, essentiellement institutionnelle, du contentieux inter-organique. Les recoupements sont en revanche apparus beaucoup plus importants, dépassant la simple relation dincidence, avec les procédures de contrôle de constitutionnalité des normes. Permettant parfois de dissiper des litiges entre organes, celles-ci sont largement doublées et complétées par la procédure matrice de la réflexion, qui accroît de façon non négligeable les potentialités de contrôle des normes dans chacun des États examinés. Concernant, les voies dengagement de la responsabilité des organes constitutionnels et de leurs titulaires, il a été possible de sapercevoir que lexistence dune procédure de résolution des conflits entre organes constitutionnels est de nature, non à les suppléer, mais à éviter tout autant quà permettre la sanction du mauvais usage qui pourrait en être fait. Sagissant, pour finir, des procédures de traitement des conflits « de juridiction », la connaissance du contentieux de résolution des conflits entre organes constitutionnels a rendu patente la nécessité de repenser cette vieille institution.
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contradictoire et relativement inquisitoire de la procédure, ou encore aux critères déterminant la recevabilité de la requête9. Mais ce nest pas tant au vu de ces éléments « statiques » que la procédure examinée méritait dêtre qualifié de REP constitutionnel en puissance, quen raison de la dynamique particulière dans laquelle il semble sinscrire. En second lieu, en effet, il semblait pertinent de montrer en quoi lévolution que suit le contentieux inter-organique à létranger -particulièrement en Italie - nest pas sans rappeler celle qua connue le recours pour excès de pouvoir administratif en France pour devenir ce quil est aujourdhui. De manière générale, il faut dire que les juridictions constitutionnelles étrangères ont dû et pu, sur la base de dispositions textuelles souvent ambiguës ou lacunaires, jouer un rôle considérable dans la configuration du contentieux de la résolution des conflits entre organes constitutionnels. Or, la politique jurisprudentielle adoptée dans cette uvre créatrice a consisté en un élargissement progressif des accès au contentieux inter-organique, auquel sest parfois ajoutée une extension du contrôle exercé par le juge au fond. Ainsi a-t-on assisté, dabord, à un assouplissement des conditions de recevabilité des recours, particulièrement sensible sagissant de la condition tenant à lintérêt à agir du requérant et lors de labandon progressif par la Cour constitutionnelle italienne de la condition tenant à labsence de recours parallèle en matière de conflitssub specie legisa été possible de constater une augmentation des. Par ailleurs, il cas douverture, les juridictions constitutionnelles ayant progressivement accepté de sanctionner, outre lincompétence au sens strict de lauteur de lacte, le mauvais usage par celui-ci dun pouvoir qui lui appartient. Enfin -et ce nest pas sans lien -, cest à un approfondissement du contrôle juridictionnel que lon a assisté, la Cour de Rome étant récemment passée, dans le contentieux relatif aux immunités parlementaires, dun contrôle restreint, autrement dit de lerrne ucro ntmrôalnei f«e snteo rmdala pp10réciation dans la qualification juridique des faits, à u » .                                                  9A cela sajoute le fait quil sagit, en toutes hypothèses, pour le juge de se prononcer sur la conformité de lactivité des organes étatiques aux normes quils sont censés respecter, lesquelles sont éventuellement non écrites et dégagées par le juge à partir de lesprit général du système constitutionnel. Enfin, le juge dispose généralement  hors le cas de lAllemagne - du pouvoir dannuler lacte litigieux et il ne peut, en aucun cas, le réformer ou condamner pécuniairement son auteur. 10 Il nest pas évident, du reste, que cette extension du contrôle ait vocation à se réaliser dans toutes les branches du contentieux inter-organique. A la différence, en effet, de ce qui peut être dit du contentieux de lexcès de pouvoir administratif, le contrôle plein de la qualification juridique des faits ne paraît pas, étant donné le taux de discrétionnalité naturellement plus élevé dans le chef des organes constitutionnels que dans celui des autorités administratives, si « normal » dans les procédures de résolution des conflits entre organes constitutionnels. Telle est la raison pour laquelle il nous a semblé nécessaire dentourer le qualificatif « normal » de guillemets, signifiant que la normalité, autrement dit le principe, dans le contentieux qui nous occupe, devrait demeurer celui du
E. CARPENTIER : LA RÉSOLUTION JURIDICTIONNELLE DES CONFLITS ENTRE 815 ORGANES CONSTITUTIONNELS Cette dynamique est assurément révélatrice dimportantes potentialités. Du reste, les virtualités aujourdhui développées par la voie de droit examinée nétant pas exactement celles escomptées par ses instigateurs, il a fallu sinterroger sur le point de savoir si notre recours pour excès de pouvoir constitutionnel en puissance ne serait pas, à certains égards, un recours pour excès de pouvoir constitutionnel impuissant. En définitive, toutefois, il est apparu que les limites quil comporte ne sont autres que celles qui affectent, plus généralement, le pouvoir de juridiction constitutionnelle11.   II. LES APPORTS CONCERNANT LE DROIT FRANÇAIS  Au-delà du droit étranger, cest au droit français lui-même que létude de la résolution juridictionnelle des conflits entre organes constitutionnels a apporté, en permettant de poursuivre la réflexion sur ce spectre, aussi insaisissable par la doctrine que par le juge, que constitue l« acte de gouvernement ». Au fur et à mesure que les investigations et réflexions progressaient, en effet, l« acte de gouvernement » sest avéré susceptible de recevoir, non seulement une qualification rendant bien compte de sa nature véritable et apte à en faciliter lidentification, mais également un traitement contentieux adapté à ses caractéristiques intrinsèques.   A. -Lidentification des « actes de gouvernement »  Il est évident que la difficulté à identifier les « actes de gouvernement », généralement présentés comme rebelles à toute définition, nest pas sans lien avec les discussions concernant leur qualification. A cet égard, sil est certain que le recours au concept d« actes injusticiables » a constitué un progrès, cette dernière nétait toutefois pas encore pleinement satisfaisante, car elle peut être source de confusion entre la nature de l« acte de gouvernement » et son régime, alors que si celle-là est immuable, celui-ci est assurément contingent. Et, précisément, elle sintègre mal dans la perspective comparatiste, dont il ressort  on le verra - que l« acte de gouvernement » nest pas absolument injusticiable. Il a dès lors paru opportun de requalifier l« acte de gouvernement », dune part en tenant compte de ce quil ne tient pas sa spécificité de lorgane dont il émane (non contrôle restreint. Cependant, dès lors que les faits susceptibles de motiver une mesure sont juridiquement déterminés, il ny a rien de choquant  bien au contraire  à ce que le juge habilité à la contrôler procède à un examen à la hauteur de la réglementation. 11Sur ce point, cf.infra, III, B, 2.
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