La responsabilité administrative à Malte : un carrefour d'influences - article ; n°2 ; vol.34, pg 405-420

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Revue internationale de droit comparé - Année 1982 - Volume 34 - Numéro 2 - Pages 405-420
16 pages
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Publié le : vendredi 1 janvier 1982
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François Rivasseau
La responsabilité administrative à Malte : un carrefour
d'influences
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 34 N°2, Avril-juin 1982. pp. 405-420.
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Rivasseau François. La responsabilité administrative à Malte : un carrefour d'influences. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 34 N°2, Avril-juin 1982. pp. 405-420.
doi : 10.3406/ridc.1982.3909
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1982_num_34_2_3909LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
A MALTE :
UN CARREFOUR D'INFLUENCES
par
François RIVASSEAU
Conseiller auprès du Tribunal administratif de Poitiers
L'île de Malte (310.000 habitants, 68 km2) a accédé à l'indépendance
dans le cadre du Commonwealth le 9 septembre 1964. Érigé en
République le 13 décembre 1974, l'État maltais est régi par une
constitution écrite. Celle-ci institue une dualité linguistique ; si l'anglais
reste langue officielle et peut être employé à ce titre par l'administration,
le maltais langue vernaculaire, d'origine sémitique, modifiée par des
assimilations italiennes et anglaises reçoit le statut de langue nationale ;
sauf cas particulier, les décisions de justice doivent être rédigées en
maltais. Dans la pratique, il existe deux versions, l'une en anglais, l'autre
en maltais des principaux textes légaux et réglementaires.
Le texte constitutionnel établit un régime parlementaire très proche
du régime britannique. Chef de l'État, le Président de la République est
élu par le Parlement tous les cinq ans. Politiquement irresponsable, il se
borne à assurer la stabilité du jeu politique. La réalité du pouvoir
appartient au Premier Ministre, leader du parti majoritaire qui dirige le
Cabinet. Ce dernier est collectivement responsable devant le Parlement.
Celui-ci est monocaméral. Il réunit cinquante-cinq membres élus au
suffrage universel direct, et détient le pouvoir législatif.
Les rapports existant au sein des pouvoirs publics à Malte sont très
comparables à ceux qui se sont établis en Grande-Bretagne entre la
Reine, le Cabinet et la Chambre des communes. Ici comme là, le
Parlement contrôle souverainement l'exécutif politique incarné par le
Cabinet ; dans les deux cas, le Premier Ministre joue un rôle fondamental
en raison de la cohérence des majorités parlementaires. A Malte comme à
Londres, règne un bipartisme rigide. L'analogie ne s'arrête pas là. Le
système juridique maltais présente une certaine ressemblance avec le britannique. Depuis qu'en 1815 la Grande-Bretagne a RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE A MALTE : 406
incorporé Malte dans son Empire, nombre de règles empruntées au droit
britannique ont été mises en vigueur à Malte.
Le droit maltais n'est pourtant pas totalement calqué sur le droit
anglais. Largement inspiré par le droit civil italien, le droit privé maltais a
été maintenu en vigueur. De ce fait, le droit public maltais constitue une
sorte de carrefour juridique ; il combine une inspiration britannique, un
droit privé de tradition latine et enfin certains principes doctrinaux et
jurisprudentiels issus des droits administratifs français et italien.
Cette structure composite illustre la possibilité d'une conciliation, ou
plus exactement d'une cohabitation entre les principaux systèmes
juridiques d'Europe occidentale. Dans la perspective d'une Europe
unifiée sur le plan du droit, les solutions appliquées à Malte constituent un
compromis non dénué d'intérêt.
Le droit public maltais s'est développé dans une triple perspective ;
dans un but d'efficacité tout d'abord, l'essentiel des règles du droit public
britannique a été adopté par les juristes maltais ; de même, l'impartialité
et le respect des droits de la défense qui caractérisent la procédure pénale ont paru supérieurs aux garanties offertes par le droit italien
ou par le droit français ; en conséquence, la procédure pénale britannique
a été également introduite à Malte. L'apport britannique au droit public
maltais reste fondamental. Dans la pratique, l'administration maltaise
rappelle souvent étrangement son équivalent : même organi
sation en départements ministériels, même hiérarchie, mêmes institutions
caractéristiques (Audit). Les grandes catégories du droit public britan
nique s'appliquent à Malte. Le droit maltais connaît les mêmes catégories
d'actes administratifs, orders, bye-laws, législation déléguée, que le droit
anglais. Les notions de pouvoir discrétionnaire de l'administration —
Executive discretion — , d'excès de pouvoir — ultra-vires — , de justice
naturelle — natural justice — , sont appliquées par le juge maltais.
Le principe d'applicabilité du droit britannique n'a pas été remis en
cause et il reste encore en vigueur aujourd'hui. Deux jugements récents *
(Sceberras v. Housing Secretary (1), et Lowell v. Caruana (2)) rappellent
expressément dans leurs considérants que le droit public anglais reste la
loi administrative de Malte. Mais, de par sa philosophie, le droit public
anglais fait fréquemment appel aux solutions du droit privé, puisqu'il
refuse d'appliquer à l'État un régime exorbitant du droit commun.
Comme le droit privé local a été maintenu en vigueur, les tribunaux
maltais ont été contraints d'appliquer les règles traditionnelles de droit
privé existant à Malte, là où le droit public anglais fait l'obligation aux
juges britanniques de faire application de la « common law ». Cette
situation s'explique par l'attachement des autorités maltaises à la tradition
juridique nationale de l'archipel, et par l'attrait qu'a exercé le droit civil
continental, clair, précis et codifié sur les juristes maltais. Nombre de
dispositions du droit civil maltais s'inspirent du Code civil français.
(1) Civil Court, First Hall, Valletta, 21.7.1973.
(2)14.8.1972.
* Nota : les références jurisprudentielles renvoient au Recueil officiel des décisions des
tribunaux maltais, selon la coutume maltaise. UN CARREFOUR D'INFLUENCES 407
L'apport du droit privé maltais au droit public n'est donc pas négligeable.
Dans l'ensemble, les questions de procédure administrative relèvent
du droit maltais privé ; les de fond au contraire, sont le plus
souvent résolues grâce au droit britannique. Mais dans tous les cas, c'est la
jurisprudence des tribunaux qui commande l'application des principes
continentaux ou des théories anglo-saxonnes.
Il existe donc quatre cas fondamentaux de figure dans le droit
administratif maltais : 1) Le droit public d'inspiration britannique
s'applique en vertu d'un texte ; 2) En l'absence de dispositions spéciales
d'origine anglo-saxonne, le droit écrit maltais s'applique. Il s'agit en
général de points de procédure ; 3) Mais en cas de silence des textes, si le
problème à résoudre se situe dans un domaine relevant traditionnellement
du droit privé maltais, ou s'il existe une coutume ou une jurisprudence
locale à ce sujet, le problème sera résolu au regard de la tradition
maltaise. Cette hypothèse concerne surtout les questions de procédure, et
les rapports Église-État ; 4) En cas de silence du droit, les principes
britanniques s'appliquent.
Ces quatre figures ont été classées par ordre hiérarchique. A cette
hiérarchie correspond une gradation du droit spécial au droit général, les
dispositions spéciales l'emportant sur les règles à caractère plus général.
La réflexion des juristes maltais s'alimente donc dans le domaine du
droit public à des sources variées. Pourtant, ni les solutions britanniques,
ni le droit civil maltais n'ont permis à la jurisprudence maltaise de
résoudre de manière satisfaisante la difficile question de la responsabilité
de l'État. Sous l'influence des droits administratifs français et italiens, les
tribunaux maltais ont poursuivi dans ce domaine une réflexion originale.
La théorie de la responsabilité de l'État, pierre angulaire du droit
administratif, constitue à Malte une construction autonome. Cette théorie
a abouti souvent pour le justiciable à des résultats décevants. Elle
témoigne néanmoins d'un effort tout à fait remarquable en vue d'ouvrir le
droit public maltais sur l'extérieur, et constitue le pan le plus original du administratif maltais.
Au cours du xixe siècle, la jurisprudence britannique a refusé que la
responsabilité de l'État puisse être mise en cause devant un tribunal. Les
juges maltais ont voulu atténuer les conséquences inéquitables qui
résultaient de cette position de principe. Sous l'influence de la doctrine
italienne, ils ont fait appel en 1898 à la théorie de la double personnalité
de l'État, qui se base sur le postulat que l'État ne peut être assimilé à une
personne privée dans ses activités (I).
Mais cette solution a vite révélé des limites ; d'une part, la
responsabilité administrative ne peut être engagée que lorsque l'État se
comporte comme un simple particulier. D'autre part, la théorie de la
double personnalité de l'État s'harmonise mal, tant avec le droit civil
maltais qu'avec le droit public britannique ; il convient de rendre compte
des incertitudes qui ont caractérisé le régime de la responsabilité
administrative à Malte au cours des soixante dernières années (II).
Ces incertitudes ont conduit en 1972 à l'abandon du principe de
l'irresponsabilité de l'État pour les actes qui ne sont pas assimilables à
ceux d'une personne privée, sur la base de la théorie de la faute (III). 408 RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE A MALTE :
I. — LA THÉORIE DE LA DOUBLE PERSONNALITÉ
DE L'ÉTAT
D'origine allemande, la théorie de la double personnalité de l'État est
à la base de la distinction célèbre entre actes de puissance publique et
actes de gestion, ou selon la terminologie maltaise entre actes jure imperil
ou actes jure gestionis. Dans la seconde moitié du xixe siècle, nombre
d'arrêts des juridictions françaises se sont référés à cette distinction de
manière très explicite (3). Dans ses conclusions sur l'affaire Blanco, le
commissaire David a nettement distingué entre l'État « puissance
publique » et l'État « personne civile » considéré, soit comme propriét
aire, soit comme contractant. Dans cette seconde hypothèse, les actes de
l'État — actes de gestion — relèvent des tribunaux ordinaires, dans les
conditions du droit commun.
Sous l'influence des doctrines et des jurisprudences françaises et
italiennes, la distinction entre actes d'autorité et actes de gestion a été
introduite à Malte par un jugement célèbre rendu par le juge Baron A.
Chapelle, Busuttil v. La Primaudaye (4) en 1898. Cette décision reflétait
l'italiophilie des magistrats maltais de l'époque ; elle fut confirmée en
appel la même année (5).
En l'absence de tout ordre de juridiction administrative, la théorie de
la double personnalité de l'État n'a pas eu à Malte la même portée qu'en
France ; le juge Baron A. Chapelle a jugé en effet que les actes d'autorité
de l'État ne sauraient être discutés devant le juge et que la responsabilité
de ne saurait être engagée par eux. Pendant quatre-vingts ans, le
précédent Busuttil v. La Primaudaye a exclu toute mise en jeu de la
responsabilité de l'État pour un acte d'autorité, réserve faite des
hypothèses de responsabilité spéciale prévues par une loi ; les exemples
en sont relativement peu nombreux.
A. — Le contenu de la distinction :
« Jus gestionis et Jus imperii » :
L'État, gardien du bien public, peut revêtir deux personnalités ; dans
le premier cas, il administre la propriété et le patrimoine publics ; il est
alors assimilé à une personne privée ; ses actes sont des actes de gestion :
ils relèvent du droit de la gestion : acts jure gestionis. L'État ne jouit alors
d'aucun privilège particulier ; sa responsabilité peut être engagée à propos
d'un acte jure gestionis devant les tribunaux civils.
Dans le second cas, l'État agit dans le domaine politique, « pour
préserver la loi et l'ordre, et pour organiser la vie de la nation ». Il est
alors considéré comme l'autorité détentrice de la souveraineté, juge
(3) Cf. Cass. civ. 10 décembre 1878, D. 1879-1-113.
(4) Civil Court, First Hall, Valletta, 1898, vol. XIV/1898, p. 94.
(5) Court of Appeal, Valletta, 1898, vol. XIV/1898, pp. 301-302.
(6) Busuttil v. La Primaudaye, précité. UN CARREFOUR D'INFLUENCES 409
suprême du bien public. Ses actes sont alors souverains et relèvent donc
du droit de l'autorité : acts jure imperii.
Lorsque l'État se place dans le cadre du jus imperii, il n'est plus
soumis aux règles du droit privé. « Investi du pouvoir souverain, chargé
d'exécuter les lois, de prendre toutes les dispositions nécessaires à leur
exécution, de rendre la justice, de maintenir l'ordre et la sécurité en
protégeant les intérêts moraux, intellectuels et matériels des
citoyens » (6), l'État n'est plus assimilable à un simple particulier.
Sauf cas d'incompétence ou vice de forme, les tribunaux ne peuvent
connaître de la légalité d'un acte jure imperii. A fortiori, la responsabilité
de l'État ne peut être engagée par un acte jure imperii.
L'étendue du contrôle juridictionnel sur les actes jure imperii a été
rappelée par une série d'arrêts récents ;
— Aux termes de l'arrêt Mallia Tabone v. Stivala (7), il appartient
aux seuls tribunaux de juger si un acte relève du jus imperii ou du jus
gestionis.
— Si un acte jure imperii est entaché d'un vice de forme contraire
(« act not been performed according to the formalities prescribed by
law ») aux prescriptions légales, il peut être annulé conformément à la
jurisprudence Mallia v. Borg Olivier (8).
— Si l'acte est pris par une autorité incompétente, les tribunaux
pourront naturellement prononcer l'annulation de l'acte ; elles considére
ront en outre le plus souvent que la responsabilité personnelle du
fonctionnaire qui a ordonné l'acte est engagée, si l'intervention de l'État a
porté atteinte à un droit.
— L'administration ne peut pas abandonner ses prérogatives ou y
renoncer ; elle ne peut, par un acte jure gestionis, limiter l'exercice d'une
compétence relevant du jure imperii (9).
De même, un acte jure imperii ne crée pas de droits au profit des tiers
et peut être unilatéralement modifié ou révoqué à n'importe quel
moment. L'autorité administrative agit alors dans le cadre du jus
imperii (10).
De même encore, l'administration ne saurait être liée par les
déclarations politiques qu'un ministre a pu être conduit à effectuer,
comme il ressort de l'arrêt Giorgio Zammit v. Ellul Mercer (11). Cette
position a toutefois évolué et la jurisprudence récente considère que
l'administration est liée par les directives qu'elle édicté et ne peut y
déroger sans le justifier.
Le régime exorbitant du droit commun de l'acte jure imperii est
atténué, dans la mesure où les tribunaux maltais ont toujours accepté de
vérifier conformément aux théories anglo-saxonnes, si un acte — fût-il ou
non jure imperii — se situait ultra-vires, donc s'il était ou non entaché
d'excès de pouvoir. Cette règle a été étendue même aux actes pris en vertu
(7) Court of Appeal, Valletta, 11.1.1926.
(8) Civil Court, First Hall, Valletta, 16.4.1955.
(9) Cf. Buttigiegv. Cross, Court of Appeal, Valletta, 8-XI-1943, vol. XXXI, 1, p. 398.
(10) Cf. Mallia Tabone v. Stivala.
(11) Civil Court, First Hall, Valletta, 1920, vol. XL, p. 11. 410 RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE A MALTE :
d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration. Le fait qu'il s'agisse d'un
acte jure imperii incite cependant les juges à adopter une conception
restrictive du contrôle ultra-vires.
B. — La portée de la distinction entre
« jus gestionis » et « jus imperii »
La décision Busuttil v. La Primaudaye précitée, en posant la théorie
du jus imperii, excluait explicitement que la responsabilité de l'État puisse
être engagée pour tout acte relevant du jus imperii. En revanche, il était
clairement admis que la responsabilité de l'État pouvait être engagée dans
le cadre du droit commun pour tout acte relevant du jus gestionis.
La jurisprudence du début du xxe siècle a eu abondamment
l'occasion de préciser la portée de la décision Busuttil.
Dans le jugement Azzopardi v. Malfiggiani (12), il a été décidé que
l'État ne peut renoncer par un acte relevant du jus gestionis à exercer une
compétence relevant du jus imperii. De ce fait, la responsabilité qu'il peut
encourir dans le cadre du jus gestionis peut disparaître si l'État est habilité
à agir dans ce domaine jure imperii.
Parallèlement, les arrêts Downs v. Vincenzo Sammut (13) et Galea v.
Borg (14) ont reconnu que le concept de faute était applicable à l'État ; la
faute imputable à l'État est — conformément au droit commun maltais —
la « culpa in eligendo vigilando ».
Selon les arrêts Ellul Bonnici v. Compton Donvitte (15), P. L. Cost
Fenech v. Camillo Gatt (16) et Borg. v. Gouder (17), l'imputation à l'État
d'une faute « in eligendo vigilando » est le seul moyen par lequel la
responsabilité de l'État à Malte puisse être engagée ; il doit y avoir faute
dans l'emploi des moyens administratifs à la disposition de l'État,
conformément aux termes de la section 1080 du Code civil. Ces trois arrêts
qui interdisent toute responsabilité non fondée sur la notion de faute
conservent aujourd'hui toute leur autorité.
Quel que soit le type de litige auquel l'État est partie, les actions en
responsabilité doivent être portées devant la Cour civile (First Hall) qui a
compétence exclusive pour ce type de conflit ; la solution s'applique
même s'il s'agit d'un litige relevant au fond du droit commercial (18), ou
du droit maritime. Le doit évidemment porter sur un acte relevant
du jus gestionis, puisque toute responsabilité est exclue pour un acte jure
imperii.
C. — Les conséquences de la théorie
du « jus imperii »
1) Cette distinction concerne surtout le contentieux de la responsabil
ité de l'État.
(12) Civil Court, First Hall, Valletta, 5.1.1902, vol. XVIII, III, p. 69.
(13)12.6.1907, vol. XX, I, p. 41.
(14) Civil Court, First Hall, 2.12.1913, XXII, II, p. 162.
(15)16.4.1904, vol. XIX, II, p. 39.
(16) Court of Appeal, Valletta, 18.3.1904.
(17) Civil Court, First Hall, Valletta, 4.7.1922, vol. XXV, I, p. 1106.
(18) Cassar v. Borg, Civil Court, First Hall, Valletta, 17.4.1909, vol. X, III, p. 104. CARREFOUR D'INFLUENCES 411 UN
Compte tenu du contexte anglo-saxon dans lequel elle a été
introduite, cette théorie n'a pas joué à Malte le même rôle qu'en Italie.
Conçue à l'origine en France, comme en Italie, comme critère de
répartition des compétences entre le juge administratif et le juge
judiciaire, elle est devenue à Malte la pierre angulaire du contentieux de
la responsabilité de l'État, et la justification de l'irresponsabilité de ce
dernier pour tout acte jure imperil.
Il est souvent très difficile de déterminer si un acte relève ou non du
jus imperii. En pratique, la question de savoir si un ou de
ce droit exorbitant n'est tranchée que si la responsabilité de l'État est
susceptible d'être engagée. La jurisprudence maltaise considère à ce sujet
que les actes administratifs pris dans le cadre des pouvoirs discrétionnaires
dont jouit le gouvernement pour assurer l'exécution des lois (Executive
discretion) relèvent en général du jus imperii.
2) Les effets sclérosants de la distinction.
Il est tentant de voir dans le jugement Busuttil v. La Primaudaye, le
pendant maltais de l'arrêt Blanco dont il s'inspire visiblement sur le plan
théorique.
Le parallèle est parfaitement justifié si l'on considère l'influence que
les deux décisions ont exercé dans leurs pays respectifs sur l'évolution du
contentieux administratif. Mais leur signification est profondément
différente. Alors que l'arrêt Blanco affirme le principe de la responsabilité
de l'État agissant en tant que puissance publique, ouvrant ainsi la porte à
une longue évolution jurisprudentielle, le jugement du Baron Chapelle
ferme cette même porte, en concluant à partir de prémices très
comparables, dans un sens radicalement opposé à celui de l'arrêt Blanco.
Sur le plan des rapports entre droit anglais et droit italien, le
jugement Busuttil v. La Primaudaye est très tôt apparu assez anachro
nique.
En faisant triompher dans le droit maltais des principes qui étaient
déjà périmés en Italie en 1894, ce jugement à contribué à donner du droit
administratif d'inspiration franco-italienne une image assez sclérosée, qui
soutenait difficilement la comparaison avec l'image dynamique des
théories anglo-saxonnes.
C'est pourquoi le régime juridique de la responsabilité de l'État a
suscité régulièrement un certain nombre d'interrogation, et a été plusieurs
fois remis en cause.
II. — LES INCERTITUDES DU DROIT MALTAIS
EN MATIÈRE DE RESPONSABILITÉ
A. — Les tentatives de remise en cause du principe :
l'appel à la notion de responsabilité quasi contractuelle.
Une première brèche dans la doctrine de l'irresponsabilité de l'État a
été réalisée par la décision Camilleri v. Gatt (19), l'État peut en effet,
(19) Civil Court, First Hall, Valletta, 17.5.1902. RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE A MALTE : 412
selon cette jurisprudence, être tenu pour responsable des dommages
résultant des atteintes à la propriété immobilière engendrés par le
relèvement du niveau d'une rue ; en l'espèce, dans la banlieue de
Hamrun, la réfection d'une voie urbaine avait nécessité le rehaussement
de la chaussée d'environ deux mètres ; l'accès à certaines maisons était
devenu très difficile, et il en était résulté une moins-value, due à
l'enterrement du rez-de-chaussée.
Bien que les travaux à l'origine du dommage aient eu le caractère de
travaux publics (et de ce fait aient constitué un acte relevant du jus
imperii), le tribunal admit le principe de la responsabilité de l'État.
Pour ce faire, le tribunal fonda son raisonnement sur la théorie des
contrats, sans faire référence à la doctrine du jus imperii. Il estima qu'un
« quasi-contrat » liait l'État et les propriétaires de parcelles riveraines du
domaine public, l'État garantissant aux propriétaires que l'accessibilité
par le domaine public ne serait pas remis en cause.
L'État n'ayant pas rempli ses « quasi-obligations » fut condamné au
paiement d'une indemnité, mais le jugement ne précisa pas s'il était
possible, conformément au droit commun des contrats de réclamer à
l'État une compensation intégrale (restitutio in integrum), ou si la
responsabilité de l'État obéissait à des règles particulières.
La décision Camüleri v. Gatt a permis aux tribunaux maltais d'éluder
les conséquences inéquitables de la doctrine du jus imperii dans un cas
d'espèce particulièrement difficile.
Solution d'espèce, la décision Camüleri v. Gatt, est restée isolée. Si
elle a rencontré un large écho doctrinal, elle n'a guère eu de conséquences
jurisprudentielles .
Deux décisions importantes y font toutefois référence : Micallef v.
Bell Mac Cance (20) et surtout l'arrêt Bu hagiar v. Mansion (21) rendu
par la Cour d'Appel en 1973 qui reprend également la théorie de la
responsabilité quasi contractuelle de l'État, sans faire référence à la
théorie du jus imperii.
La solution Camüleri v. Gatt présente l'avantage de limiter les
conséquences choquantes de la doctrine du jus imperii. Mais elle n'y
parvient qu'en recourant à une construction théorique incertaine. Elle
révèle les difficultés de toute solution au problème de la responsabilité de
l'État, qui n'implique pas l'abandon de la doctrine du jus imperii. Les
efforts de la jurisprudence allaient alors s'orienter dans une autre
direction.
B. — L'influence du droit britannique
En 1935, dans un arrêt qui fit grand bruit, la Cour suprême d'appel
déclara avec la plus grande clarté que « la doctrine de la double
personnalité de l'Etat ne trouvait absolument aucun fondement dans le
système juridique maltais ». Après avoir rappelé que le droit public
(20) Court of Appeal, Valletta, 6.3.1950, vol. XXXIV, I, p. 66.
(21)of 26.1.1973. UN CARREFOUR D'INFLUENCES 413
britannique est le droit public de Malte, et que la théorie du. jus imperil ne
fait pas partie du britannique, la Cour d'appel conclut avec
une écrasante simplicité que la responsabilité de l'État doit être régie par
les seuls principes britanniques. Le célèbre arrêt Cassar Desain v.
Forbes (22) étendait donc le champ d'application du droit public
britannique au contentieux de la responsabilité. En Grande-Bretagne,
seule la catégorie des Acts of State peut être rapprochée de celle des actes
jure imperii. Les Acts of State, tout comme en France les actes du
gouvernement, ne peuvent être discutés devant le juge et ne peuvent
donner lieu à responsabilité de l'État. L'arrêt Cassar Desain v. Forbes
introduisait donc un changement important dans le droit positif maltais ;
l'irresponsabilité de l'État se limitait aux seuls Acts of State.
Au terme d'un raisonnement très dense et très complet, la Cour
d'appel concluait que « la Couronne est à Malte, en général, soumise aux
lois ordinaires, et à la juridiction des tribunaux civils, à la fois pour
rupture de contrat et pour les fautes commises par ses agents ». Par cette
dernière formule, la Cour prenait l'exact contrepied de l'arrêt Busuttil v.
La Primaudaye.
La jurisprudence Cassar Desain v. Forbes fut appliquée immédia
tement ; dans l'arrêt Galea v. Galizia (23), la Cour d'appel décida — à
propos de la fixation du montant d'un droit de douane — que la
responsabilité de l'État ne pouvait être engagée, car la fixation d'un droit
de douane est un Act of State. Toute référence à la théorie du jus imperii
était abandonnée.
Le changement imposé par l'arrêt Cassar Desain v. Forbes était
peut-être trop rapide pour être accepté par l'ensemble du corps judiciaire.
Le droit maltais n'était probablement pas mûr pour une telle évolution.
Au terme d'un revirement jurisprudentiel spectaculaire, la décision
Cassar Desain v. Forbes fut abandonnée, et la théorie du jus imperii
restaurée.
En novembre 1943 en effet, la jurisprudence Cassar Desain v. Forbes
eut l'occasion de jouer pour la seconde fois à l'occasion d'un litige
minime. Mais la Cour d'appel — dont la composition s'était entre temps
modifiée — revint sans la moindre hésitation à la doctrine du jus imperii et
écarta sur cette base la responsabilité de l'État dans la décision Buttigieg v.
Cross (24).
Dans ses attendus, la Cour d'appel ne fit même pas référence au
précédent Cassar Desain v. Forbes ; l'arrêt Buttigieg v. Cross en effet
devait faire l'objet d'un appel devant le Conseil privé de Sa Majesté, et la
Cour voulait éviter autant que possible d'offrir prise à la critique. C'est
pourquoi la Cour, tout en appliquant la théorie de la double personnalité
de l'Etat, se garda prudemment d'émettre de jugement au sujet de la
compatibilité de cette doctrine avec le droit public anglais et maltais.
(22) Court of Appeal, Valletta, 7.1.1935 (Juges Mercieca, Ganado, Bartolo).
(23)of 8.11.1935
(24) Court of Appeal, 8.11.1943 (Juges Borg, Camilleri et Ganado) vol.
XXXI, I, p. 398).

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