La responsabilité civile des fonctionnaires au niveau fédéral aux États-Unis : vers la solution d'une crise - article ; n°2 ; vol.35, pg 319-351

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Revue internationale de droit comparé - Année 1983 - Volume 35 - Numéro 2 - Pages 319-351
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George A. Bermann
La responsabilité civile des fonctionnaires au niveau fédéral aux
États-Unis : vers la solution d'une crise
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°2, Avril-juin 1983. pp. 319-351.
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Bermann George A. La responsabilité civile des fonctionnaires au niveau fédéral aux États-Unis : vers la solution d'une crise. In:
Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°2, Avril-juin 1983. pp. 319-351.
doi : 10.3406/ridc.1983.4339
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1983_num_35_2_4339LA RESPONSABILITE CIVILE
DES FONCTIONNAIRES
AU NIVEAU FÉDÉRAL AUX ÉTATS-UNIS
VERS LA SOLUTION D'UNE CRISE *
par
George A. BERMANN
Professeur à l'Université de Columbia, New York
Introduction
Si ce n'était pour les grands doutes et la confusion qu'il a engendrés,
le droit de la responsabilité du fonctionnaire américain — qui se situe aux
confins du droit de la responsabilité délictuelle, du droit administratif et
du droit constitutionnel — aurait pu être un édifice impressionnant. La
façon dont sa construction s'en est allée de travers est une histoire longue
et parfois tortueuse dont on épargnera les détails à l'observateur
étranger ; toutefois, il ne doit pas manquer d'être étonné par le fait que
ces doutes et cette confusion puissent surgir dans un domaine caractérisé
par un ordre et un calme relatifs dans la plupart des autres systèmes de
droit. Ces défauts ne manquent pas de soulever de profondes réserves
parmi les observateurs américains attentifs (1).
Bien entendu, l'existence de ce désordre ne justifie pas à elle seule le
mécontentement singulier qui est attaché aujourd'hui au droit de la
* Traduit de l'anglais par Christine GEMAYEL, ingénieur au C.N.R.S.
(1) Parmi les articles importants, v. BERMANN, « Integrating Governmental and
Officer Tort Liability », 77 Colum. L. Rev. 1175 (1977) ; CASS, « Damage Suits against
Public Officers », 129 U.Pa.L.Rev. 1110 (1981) ; CASTO, « Innovations in the Defense of
Official Immunity under Section 1983 », 47 Tenn. L. Rev. 47 (1979) ; SCHUCK, « Suing
Our Servants : The Court, Congress and the Liability of Public Officials for Damages »,
1980 Sup. Ct. Rev. 281 ; SOWLE, « Qualified Immunity in Section 1983 Cases : The
Unresolved Issues of the Conditions for its Use and the Burden of Persuasion », 55 Tul. L.
Rev. 326 (1981) ; WHITMAN, « Constitutional Torts », 79 Mich. L. Rev. 5 (1980) :
Symposium, « Civil Liability of Government Officials », 42 L. & Contemp. Prob. 1 (1978) ;
Comment, « Allocating Liability for Torts », 46 Alb. L. Rev. 475 (1982). 320 DOCTRINE-ÉTUDES
responsabilité du fonctionnaire aux États-Unis. Un désordre relatif est un
trait familier du droit américain, en grande partie jurisprudentiel et
nécessairement loin d'être parfaitement systématique. Mais, ainsi que le
démontre clairement le volume mirobolant des litiges concernant la
responsabilité des fonctionnaires, ces dernières années, cela n'est pas un
domaine obscur ou une sphère du droit qui soit strictement académique ;
son domaine d'application est considérablement pratique. De plus, la des fonctionnaires intéresse des valeurs essentielles — le
dédommagement des victimes d'un préjudice causé par l'État, la
prévention contre la conduite fautive des agents publics, les modalités de
la sanction pour ce comportement qui aujourd'hui porte le nom plus en
vogue d' « accountability » (2), et un souci évasif de la prise de décisions
énergiques dans l'intérêt public. Dire, ainsi que nous l'avons fait, que ce
corpus juris se situe aux confins du droit de la responsabilité délictuelle,
du droit administratif et du droit constitutionnel peut n'être qu'une autre
façon de souligner l'importance et la grande portée des questions qu'il
soulève. Un auteur eminent soutient que poser la question de la portée
adéquate de la responsabilité des fonctionnaires « est une façon de nous
demander comment nous désirons nous gouverner » (3). C'est au doute et
à la confusion semés dans un contexte aussi crucial qu'est due ce que l'on
peut légitimement appeler une crise.
Dans cet article, nous nous pencherons sur les origines et la nature de
cette crise, et sur les façons possibles de la résoudre. Ceci requiert
l'examen, dans une première partie, des raisons pour lesquelles le droit
américain a tendu, non pas à placer la responsabilité première sur l'État,
au nom duquel les agents publics agissent le plus souvent, mais plutôt sur
ces agents eux-mêmes. Rendre les agents publics principalement respon
sables pour le préjudice qu'ils causent à ce titre entraîne indiscutablement
des coûts, dont les tribunaux ont pris conscience mais, à notre avis, ils ne
les ont pas maintenus dans des limites raisonnables. Dans une deuxième
partie, nous étudierons les raisons de cet échec. Quoique la nécessité
d'une réforme législative paraisse s'imposer dans ce domaine du droit, elle
s'est pour ainsi dire abîmée sur l'incapacité du Congrès à remplacer le
« système » existant par un substitut politiquement acceptable. La
troisième partie de cet article sera consacrée aux tensions qui expliquent
cette impasse et à nos propositions en vue de les résoudre d'une façon
satisfaisante.
I. A LA RECHERCHE D'UN DÉFENDEUR EN CAS DE DÉLIT
COMMIS PAR L'ADMINISTRATION
A. Les limites de la responsabilité de l'entité.
Tout système de droit a ses propres modalités d'indemnisation des
victimes des délits commis par l'administration et du règlement des
(2) V. plus généralement VAUGHN, « The Personal Accountability of Public
Employees », 25 Am. U. L. Rev. 85 (1975).
(3) SCHUCK, op. cit. supra note (1), p. 281. RESPONSABILITÉ CIVILE FONCTIONNAIRE ÉTATS-UNIS 321
comptes entre l'État et ses fonctionnaires à cet égard (4). Cependant,
dans la plupart des systèmes, il semble qu'il y ait une tendance à
considérer qu'il existe une présomption de responsabilité de l'administra
tion pour les préjudices causés en son nom, tout en lui reconnaissant un
recours contre les fonctionnaires dont elle a dû répondre de la
conduite (5). La responsabilité des fonctionnaires devient donc, en un
sens, une hypothèse incontestablement subsidiaire. Aux États-Unis, la
situation est tout à fait différente. La tradition de common law de
l'immunité * souveraine, en vertu de laquelle l'État ne peut pas être
poursuivi en dommages-intérêts sans son consentement, a contribué à
faire des actions en justice intentées contre les agents publics un moyen
indépendant, parfaitement normal et en fait prépondérant d'obtenir
l'indemnisation des victimes de préjudices causés par l'administration.
Bien que la législation moderne au niveau fédéral et dans la plupart des
États fédérés ait érodé de façon substantielle les prémisses de l'immunité
souveraine de l'administration aux États-Unis et mis en place un système
de responsabilité de l'entité, les possibilités d'obtenir des dommages-
intérêts contre demeurent nettement limitées. Quelle
meilleure preuve peut en être apportée que la préférence frappante des
victimes d'un dommage pour actionner en justice le fonctionnaire plutôt
que l'administration, alors même que celle-ci est presque invariablement
plus apte que celui-là à exécuter un jugement rendu contre elle ou, plus
prosaïquement, a « les reins plus solides » ? Et c'est ainsi que la tradition
de la responsabilité séparée, dissociée, de l'administration et des
fonctionnaires a survécu, contribuant elle-même dans une grande mesure
à la confusion du droit à laquelle nous avons fait allusion (6).
Nous prendrons comme exemple le Federal Tort Claims Act
(F.T.C.A.) de 1946 (7), le premier et seul exemple de renonciation
générale à l'immunité dans le domaine de la responsabilité délictuelle de
l'administration fédérale. Étant donné qu'il vise à régir la responsabilité
délictuelle de l'administration nationale, il est probablement plus utile et
plus intéressant pour le comparatiste que la masse des lois sur la
responsabilité des administrations des États et des collectivités locales,
dont chacune pourrait, de fait, illustrer la question. Comme tout texte
législatif de ce genre, le F.T.C.A. pose en prémisse que la société en tant
qu'entité, par l'intermédiaire de ses contribuables, devrait supporter le
* N.D.T : La notion & immunity est une notion qui n'a pas d'équivalent en droit
français dans le domaine de la responsabilité de l'administration et des fonctionnaires, et que
nous traduirons par « immunité » pour rendre l'idée de la protection particulière qu'elle
confère.
(4) V. en général MAX-PL ANCK-INSTITUT FÜR AUSLÄNDISCHES ÖFFEN
TLICHES RECHT UND VOLKERRECHT, Liability of the State for Illegal Conduct of its
Organs, 1967 ; H. STREET, Government Liability : A Comparative Study, 1953 ; EÖRSI,
« Private and Governmental Liability for the Torts of Employees and Organs », 11
Encyclopédie internationale de droit comparé, chap. 4, 1975.
(5) EÖRSI, op. cit. supra note (4), p. 321.
(6) V. plus généralement BERMANN, op. cit. supra note (1), pp. 1181-1189.
(7) 28 U.S.C. §§ 1346, 1402, 1504, 2110, 2401, 2402, 2411, 2412, 2671 à 2680 (1981). Sur
le F.T.C.A en général v. OGDEN, « Entity Liability under the Federal Tort Claims Act :
An Analysis and a proposal for Changes in the Law », 15 U.C. Davis L. Rev. 907 (1982). 322 DOCTRINE-ÉTUDES
coût de l'indemnisation des préjudices causés en son nom. Il peut aussi
reconnaître, de façon incidente, que l'entité administrative est plus
appropriée en raison de sa taille et de sa couverture d'assurance pour
fournir une indemnisation intégrale pour les préjudices survenus dans le
passé et qu'elle est la plus à même, en vertu de son autorité, de prendre les
mesures nécessaires pour éviter qu'ils se reproduisent dans l'avenir. Mais
alors que ses prémisses auraient pu soutenir une hypothèse générale de
responsabilité de l'administration fédérale, le F. T. C.A. était destiné, à la
fois au fond et par les procédures qu'il met en place, à cantonner cette dans des limites très étroites :
a) Loin d'instituer un système de responsabilité délictuelle de
l'administration fédérale qui soit autonome et de grande envergure, le
Federal Tort Claims Act incorpore en réalité le droit privé positif de la
responsabilité délictuelle. Aux termes de cette Loi, l'administration
assume la responsabilité de tout préjudice ou dommage causé par
« "negligence", le fait dommageable ou l'omission de tout employé
[fédéral]. . . commis dans l'exercice de ses fonctions, dans des circonstances
telles que les États-Unis, s'ils étaient un particulier, seraient tenus
responsables à l'égard du demandeur, conformément au droit de l'endroit
où l'action ou l'omission s'est produite » (8). Alors qu'il aurait été
possible de définir une responsabilité de l'administration fédérale qui soit
indépendante et plus large le Congrès a opté pour l'expédient
d'emprunter au droit privé de la responsabilité délictuelle, qui est assez
bien établi et qui, dans le système américain, est une matière relevant du
droit de chaque État. Donc, aussi étrange que cela puisse paraître, non
seulement la responsabilité délictuelle de l'administration fédérale
manque d'une autonomie fondamentale dans ses rapports avec le droit
privé, mais elle manque également d'uniformité. Elle varie tout
simplement en fonction de l'État dans lequel l'action préjudiciable s'est
produite. Chaque particularité du droit délictuel des États depuis le
point de droit positif le plus large jusqu'au détail le plus technique peut
affecter une action intentée en vertu du Federal Tort Claims Act, ce qui est
une autre façon de dire que l'issue d'une affaire donnée peut dépendre de
l'État dont le droit qui s'applique en l'espèce. Bien entendu, il ne faut pas
y attacher trop d'importance. Le droit de la responsabilité délictuelle ne
diffère pas radicalement d'un État à un autre. Des cas particuliers peuvent
se résoudre différemment, selon l'État concerné ; mais la responsabilité
de l'administration fédérale prise dans son ensemble n'est pas complète
ment transformée par le fait que ses activités passent du territoire d'un
État à celui d'un autre État.
Le fait que les demandeurs invoquant le F.T.C.A., soient assujettis
aux limitations du droit de la responsabilité délictuelle des États n'en dit
pas très long, étant donné que l'on pourrait être amené à supposer qu'ils
profitent entièrement des libéralités occasionnelles du droit des États
or cela n'est pas tout à fait le cas. Il n'y a pas si longtemps, la Cour
(8) 28 U.S.C. 1346(b) (1982). Par ailleurs, la loi répète que les États-Unis seront
responsables « de la même manière et dans la même mesure qu'une personne privée placée
dans les mêmes conditions ». Id. § 2674. RESPONSABILITÉ CIVILE FONCTIONNAIRE ÉTATS-UNIS 323
Suprême nous a fermement rappelé que, conformément à la lettre du
F. T. CA., seuls « la "negligence" et le fait dommageable » des employés
fédéraux peuvent engager la responsabilité de l'administration fédérale.
Même si le droit de l'État concerné admettait la responsabilité sans faute
dans des circonstances semblables, ou la responsabilité pour risque, on ne
peut — en l'absence d'un « manque de diligence ou d'un fait dommag
eable » — obtenir réparation en vertu du F.T.C.A. (9).
b) Si l'incorporation du droit des États dans le Federal Tort Claims
Act introduit une pointe d'arbitraire dans la responsabilité de l'administra
tion fédérale, les treize exonérations expressément prévues par la Loi sont
sa plus grande faiblesse, du point de vue du demandeur en responsabilité
délictuelle. Certaines de ces — par exemple, pour « la perte,
l'égarement ou la transmission non diligente de lettres ou de paquets
postaux » (10) , pour « les dommages causés par les opérations fiscales du
Trésor ou par la réglementation du système monétaire » (11), ou pour les
réclamations « s'élevant à l'occasion des activités de guerre des forces
militaires ou navales, ou des gardes-côtes, en temps de » (12) — se
conçoivent aisément pour des raisons de politique. D'autres peuvent se
justifier par le fait que des lois particulières déjà en vigueur fournissent
une réparation comparable (13). D'autres enfin sont plus
contestables (14).
Plus particulièrement, deux exonérations, du fait de leur teneur et de
leur ampleur, restreignent gravement la possibilité d'assigner l'administra
tion fédérale. En vertu de ladite exonération à la loi pour « les actes
discrétionnaires », est exclue :
« toute demande fondée sur l'action ou l'omission d'un membre du
personnel de l'Administration, apportant tout le soin requis à l'exécution
d'une loi ou d'un règlement, que cette loi ou ce règlement soit valide ou non,
ou encore fondée sur l'exercice, l'accomplissement ou le défaut d'exercice
ou d'accomplissement d'une fonction ou d'un devoir discrétionnaire de la
part d'une administration fédérale ou membre du personnel de
l'Administration, que l'élément de discrétion en cause ait été abusif ou
non » (15). (Les mots soulignés sont le fait de l'auteur).
Est également exclue, en vertu de l'exonération connue sous le terme
quelque peu fallacieux d'exonération pour « acte dommageable inten
tionnel », l'indemnisation en cas de demandes fondées sur les délits
suivants : tentative de voie de fait, voie de fait, détention arbitraire,
arrestation abusive, poursuites abusives, abus de procédure, diffamation
écrite et verbale, fausse déclaration, dol, immixtion d'autrui dans les
droits contractuels, avec l'exception que, depuis 1974, l'indemnisation
(9) Laird v. Nelms, 406 U.S. 797 (1972).
(10) 28 U.S.C. § 2680(b) (1981).
(11) Id. § 2680 (i).
(12) Id. § 2680 (j).
(13) Par ex. , 28 U.S.C. § 2680(d) (admiralty claims prévus par d'autres lois) ; 28 U.S.C.
§ 2680(i) (aucune responsabilité quand la Tennessee Valley Authority peut être poursuivie).
(14) Par ex., 28 U.S.C. § 2680(f) (dommages causés par l'imposition ou l'établissement
d'une quarantaine) ; 28 U.S.C. § 2680 (k) (dommages causés dans un pays étranger).
(15) Id. § 2680(a). 324 DOCTRINE-ETUDES
n'est plus exclue dans le cas où les six premiers délits sus-mentionnés ont
été commis par des agents publics fédéraux chargés de rechercher les
violations de la loi pénale (16). Cette limitation de l'exonération était une
réponse législative aux abus, très largement commentés, commis par la
police au cours des perquisitions et des arrestations qu'elle a effectuées à
la fin des années 60 et au début des années 70 (17).
L'exonération concernant les actes discrétionnaires est en fait une
exonération à deux branches. Le but de la première, qui était d'empêcher
les requérants d'utiliser les actions en responsabilité délictuelle comme
moyen de contester la seule légalité d'une loi ou d'un règlement, a été peu
controversé. Il semblerait que ces contestations doivent être élaborées en
termes correspondant au recours en annulation pour excès de pouvoir * du
droit français, à moins bien entendu qu'elles ne soient associées à une
demande pour manquement à apporter tout le soin requis à l'exécution de
la loi ou du règlement en question. La deuxième branche de l'exoné
ration, qui est censée interdire les demandes occasionnées par l'exercice
du pouvoir discrétionnaire sans se soucier de savoir s'il en a été fait un
usage abusif a provoqué une polémique, née à l'époque où le Federal
Tort Claims Act a été promulgué, et qui est toujours vive aujourd'hui.
Face à l'expression légale par trop générale de « discrétionnaire », qui
n'est pas développée dans la Loi, sur laquelle l'histoire législative
n'apporte aucun éclaircissement, et qui, en même temps, se prête à des
interprétations radicalement différentes, la véritable portée du Federal
Tort Claims Act paraît dépendre en grande partie des tribunaux.
Trente-cinq années de procès depuis la promulgation de cette Loi, parmi
lesquels seulement une affaire ancienne et beaucoup discréditée de la
Cour Suprême interprètre précisément l'exonération concernant
l'exercice du pouvoir discrétionnaire (18), montrent que l'exonération est
un véritable « joker » au sein du Federal Tort Claims Act. A une époque,
elle couvrait toutes les décisions qui, pensait-on, étaient de nature plutôt
« organisationnelle » qu'« opérationnelle ». Toutefois, l'articulation d'af
faires récentes reflète un cantonnement général de l'exonération à une
catégorie étroite de « décisions de politique de fond » dans lesquelles
l'administration est sommée de s'obliger à un équilibrage de fond des
intérêts en présence (19). Malgré cela, pas moins de trois ou quatre
interprétations différentes de l'exonération sont en concurrence effective
pour recevoir l'approbation des tribunaux, et les décisions judiciaires sont
loin de s'accorder entre elles. Plus que tout autre trait de la Loi,
l'exonération concernant l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'admi-
* En français dans le texte (N.D.T.).
(16) Id. § 2680(h).
(17) L'histoire législative de l'amendement de 1974 au F.T.C.A., qui a introduit une
responsabilité pour certains des délits intentionnels énumérés commis par des agents publics
fédéraux chargés de rechercher les violations de la loi pénale, est commentée dans BOGER,
GITTENSTEIN & VERKUIL, «The Federal Tort Claims Act Intentional Torts
Amendments : An Interpretive Analysis», 55 N.C.L. Rev. 497 (1976).
(18) Dalehite v. United States, 356 U.S. 15 (1953).
(19) Comment, « Scope of the Discretionary Function Exception under the Federal
Tort Claims Act », 67 Geo. L.J. 879, 882 (1979). RESPONSABILITÉ CIVILE FONCTIONNAIRE ÉTATS-UNIS 325
nistration assombrit les perspectives d'obtenir un jugement en responsabil
ité délictuelle contre l'administration fédérale pour un préjudice causé
par elle.
Ladite exonération pour « actes dommageables intentionnels » paraît
reposer sur l'idée que les objectifs de prévention du droit de la
responsabilité délictuelle sont mieux servis si l'on tient le fonctionnaire
responsable de cette catégorie de préjudice comme personnellement du dommage qui en est résulté. Le problème, avec cette façon
de procéder, est qu'elle risque de ne pas indemniser de façon adéquate un
demandeur en responsabilité délictuelle, dont le cas est par ailleurs digne
d'intérêt, du fait qu'elle le ravale au rôle de demandeur dans une action
contre un défendeur qui est totalement ou partiellement incapable
financièrement de faire face à une décision judiciaire rendue contre lui.
Or l'intérêt à obtenir réparation n'est pas moins vif dans ces affaires que
dans des affaires où il y a faute simple ; au contraire, il peut l'être plus.
Cet intérêt suggère fortement que l'administration soit tenue responsable
au moins quand le fonctionnaire a agi dans l'exercice de ses fonctions, et
que l'administration cherche à tenir le fonctionnaire responsable, si cela
est opportun, par d'autres moyens. Les actions ainsi exclues par cette
exonération au F.T.C.A. sont en fait extrêmement nombreuses, en
grande partie du fait de la présence, parmi elles, du délit de fausse
déclaration (misrepresentation) que les tribunaux interprètent de telle
façon qu'il recouvre les déclarations inexactes faites par inadvertance ainsi
que les déclarations inexactes faites intentionnellement (20), et qui n'a
pas été affecté par la limitation apportée à l'exonération de 1974, et
mentionnée ci-dessus. L'exonération concernant la fausse déclaration
menace d'engloutir la règle de la responsabilité dans tous les cas où la
faute simple de l'administration prend la forme — en tout ou partie,
explicitement ou implicitement — d'une déclaration sur laquelle le
demandeur s'est fondé à son détriment.
c) Enfin, le Federal Tort Claims Act contient un certain nombre de
dispositions concernant la procédure ou la réparation qui, du point de vue
du demandeur, peuvent altérer considérablement son efficacité. Il ne
s'agit pas ici d'une référence à l'obligation d'« épuisement des recours »
— en vertu de laquelle la victime est d'abord tenue de soumettre une
réclamation administrative écrite à l'administration responsable avant
d'intenter une action sur la base du F.T.C.A. — ou à la nécessité que cette soit déposée dans les deux années de la date de la survenance
de l'intérêt à agir en justice (21), qui sont en fait des restrictions
auxquelles les plaideurs américains sont dans une large mesure habitués,
et qui sont rarement génératrices d'une privation. Il s'agit de la double
exclusion dans la Loi du jugement par jury et du droit d'obtenir des
« punitive damages » dans une affaire où normalement cela est possible.
Aux termes du droit américain, les plaideurs au civil jouissent du droit
(20) Par ex., United States v. Neustadt, 366 U.S. 696 (1961).
(21) 28 U.S.C. § 2401(b) (1981). Il existe une exigence supplémentaire que l'action
fondée sur le F.T.C.A. soit intentée dans les six mois du refus de la demande administrative
obligatoire. 326 DOCTRINE-ÉTUDES
d'être jugés par un jury sur les questions de fait (y compris l'évaluation des
dommages-intérêts) — droit auquel les demandeurs en responsabilité
délictuelle tiennent beaucoup car, souvent, ils escomptent une réception
plus comprehensive de leur cause par leurs pairs que par un juge siégeant
seul, spécialement quand l'auteur présumé du préjudice est l'État. La
même perspective de compréhension de la part du jury qui, normalement,
inciterait un demandeur en responsabilité délictuelle contre l'administra
tion à choisir un jugement par jury, a conduit le Congrès à écarter cette
option quand il a promulgué le F.T.C.A. (22).
Dans la plupart des États fédérés, les tribunaux sont également
disposés à accorder des sommes d'argent dépassant le montant réel des
dommages-intérêts dus à titre de réparation pécuniaire contre l'auteur du
préjudice dont le comportement est suffisamment flagrant pour justifier
un élément de sanction. La « malveillance », ou tout au moins la « faute
lourde », est normalement exigée (23). Bien que ces indemnités, qui
portent le nom de « punitive damages », constituent en fait une aubaine
pour la victime du délit, elles seules souvent — spécialement en cas de
préjudices non matériels dont la preuve et l'évaluation s'avèrent difficiles
— justifient le fait d'intenter une action en justice. Normalement, il aurait
été possible d'obtenir ces « punitive damages » dans une instance
appropriée contre l'administration aux termes du Federal Tort Claims Act
en raison de son incorporation du droit des États, si le Congrès n'avait pas
également exclu cette possibilité, par dérogation aux dispositions du droit
des États (24).
Il est évident que l'interdiction des jugements par jury et des
« punitive damages » rend les actions intentées sur la base du Federal Tort
Claims Act moins séduisantes pour les demandeurs en responsabilité
délictuelle. Naturellement, ces restrictions, même si elles sont combinées
avec celles mentionnées ci-dessus, vident à peine le Federal Tort Claims
Act de sa substance, et bien plus de 1.500 nouvelles actions en justice (et
dix à vingt fois plus de recours administratifs) sont enregistrés en moyenne
tous les ans, et un nombre élevé d'entre elles aboutit (25). Une loi de
1980, qui permet aux tribunaux d'allouer une somme pour frais d'instance
et, dans certaines conditions, pour frais de constitution d'avocat contre les
États-Unis au profit de la partie ayant obtenu gain de cause dans une
instance engagée contre eux, devrait encourager encore plus les actions
intentées en vertu du F.T.C.A. (26). Mais malgré, de temps en temps,
une réforme de ce genre, ou la restriction jurisprudentielle de la catégorie
des actes discrétionnaires à laquelle il a été fait allusion ci-dessus, le
Federal Tort Claims Act n'apporte pas aux victimes d'un délit une
promesse suffisante d'indemnisation susceptible de les faire s'abstenir
d'intenter une action contre les fonctionnaires fédéraux à titre personnel
(22) Id. § 2402 (1978).
(23) W. PROSSER, Law of Torts, 4e éd., 1971, pp. 9-14.
(24) 28 U.S.C. § 2674 (1965).
(25) L. JAYSON, Handling Federal Tort Claims, § 1 (1982).
(26) Equal Access to Justice Act, 28 U.S.C. § 2412(a), (b) (1981). RESPONSABILITÉ CIVILE FONCTIONNAIRE ETATS-UNIS 327
— action qui n'est pas concernée par les différentes limitations
mentionnées ci-dessus.
B. Le fonctionnaire fédéral défendeur.
Contrairement à ce que l'on pourrait attendre d'une renonciation
législative très largement entendue à l'immunité contre la responsabilité
délictuelle de l'administration, le Federal Tort Claims Act ne dit
pratiquement rien sur la possibilité, pour la victime, de poursuivre aussi, à
son choix, le fonctionnaire. Toutefois, la Loi laisse fortement supposer
l'éventualité d'une telle solution quand elle dispose (a) que l'État, et
l'État seul, peut être poursuivi pour dommage ou blessures dans le cas
particulier des accidents causés par des véhicules administratifs (27) et (b)
qu'une fois qu'une décision a été rendue contre l'administration en vertu
du Federal Tort Claims Act, aucune nouvelle action à ce sujet ne peut être
intentée contre l'employé de l'administration dont les agissements ont
donné lieu au jugement (28). Pour dissiper tous autres doutes sur les
chances de succès d'une action en justice contre des fonctionnaires
fédéraux, sans se préoccuper du fait de savoir si les États-Unis ont été ou
peuvent être poursuivis pour le même préjudice, il suffirait de consulter
les recueils de jurisprudence. Le nombre de ces affaires s'élève à environ
dix mille pour les seules dix dernières années (29). Les sanctions civiles en
cas de mauvaise gestion administrative semblent être sur le point de
devenir le premier moyen de dédommagement des victimes des actions
délictuelles commises par l'administration. Et il apparaît clairement que
l'incidence des actions en responsabilité délictuelle intentées contre les
fonctionnaires fédéraux continuera à croître plus l'activité de l'administra
tion atteindra un niveau élevé, plus le public sera tenu informé de l'action
de l'administration et plus il s'affirmera dans la défense de ce qu'il
considère être ses droits.
Naturellement, le fait que le Federal Tort Claims Act, sauf dans les
cas très limités mentionnés ci-dessus, ne vise pas à exclure tous les droits
positifs que l'on entend faire valoir par une action en dommages-intérêts
contre les agents publics fédéraux, ne signifie pas que de tels droits positifs
existent. En fait, il s'avère peu difficile de trouver une base légale pour
une action en responsabilité délictuelle contre un agent public ; le droit de
la responsabilité délictuelle qui s'applique généralement à l'endroit où les
activités en question se sont produites fournit une base toute trouvée. Le
problème consiste à surmonter le désir tout à fait compréhensible des
tribunaux de protéger les agents publics contre les risques d'une action
(27) Id. 2679(b). Il existe également un certain nombre de dispositions éparpillées de
responsabilité délictuelle de l'administration et qui ne sont pas codifiées dans le F.T.C.A.,
toutes se rapportant à des actions pour faute médicale. Par ex., 38 U.S.C. § 4116(a) (1979) ;
42 U.S.C. § 233(a), 2458(a) (1982).
(28) 28 U.S.C. § 2676 (1965).
(29) BELL, « Proposed Amendements to the Federal Tort Claims Act », 16 Harv. L.
Legis. 1 (1978). V. aussi Federal Tort Claims Act : Hearings on S. 1775 before the Subcomm.
on Agency Administration of the Senate Comm. on the Judiciary, 97 Congrès, lre session 4
(1981) (témoignage du Deputy Attorney General Edward C. SCHMULTZ).

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