La responsabilité contractuelle de la Couronne en droit anglais - article ; n°1 ; vol.7, pg 55-73

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1955 - Volume 7 - Numéro 1 - Pages 55-73
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Publié le : samedi 1 janvier 1955
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Denis Lévy
La responsabilité contractuelle de la Couronne en droit anglais
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 7 N°1, Janvier-mars 1955. pp. 55-73.
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Lévy Denis. La responsabilité contractuelle de la Couronne en droit anglais. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 7
N°1, Janvier-mars 1955. pp. 55-73.
doi : 10.3406/ridc.1955.9161
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1955_num_7_1_9161LA RESPONSABILITÉ CONTRACTUELLE
DE LA COURONNE EN DROIT ANGLAIS
et à l'Institut Assistant de Dïnis droit à la Faculté comparé de de droit l'Université de Paris de Paris
Le droit actuel de la responsabilité de la Couronne a été modifié sur
de très nombreux points par la loi de 1947, le Crown Proceeding Act.
Certaines de ces modifications n'ont porté que sur la procédure, d'autres
au contraire ont eu trait au fond même du droit. Mais ce texte n'a pas
fait table rase des solutions antérieures, il les a aménagées, même si les
bouleversements qu'il apporte sont quelquefois considérables. On peut
dire qu'on est resté dans le cadre tracé par l'évolution historique, ou tout
au moins que ce cadre a servi de point de départ. Il est donc nécessaire
d'examiner brièvement dans quelles conditions se présentait antérieure
ment à la réforme le droit de la responsabilité applicable à la Couronne
Une étude approfondie de l'histoire des recours contre l'Administration
centrale dépasserait les limites de la présente étude (1) ; par conséquent
notre point de départ sera la situation telle qu'elle existait à la veille de
la transformation législative. Cependant, parce que le droit anglais n'a pas
connu de solutions de continuité, que le législateur a été jusqu'à une
date très récente extrêmement traditionnaliste, et que la jurisprudence a
reflété, quand elle n'a pas encore accentué, ce caractère, nous serons
obligé, pour donner l'explication de l'état de fait du début du xxe siècle,
de nous référer assez souvent à des événements, des arrêts et des concept
ions qui remontent très loin dans l'histoire, jusqu'au moyen âge même.
Mais ces rappels resteront fragmentaires ; il n'est pas question de faire
ici une étude systématique de l'évolution historique de notre sujet, en le
suivant depuis l'origine. L'étude historique sera uniquement faite en fonc
tion du présent, et dans la mesure seulement où ce sera nécessaire pour
la bonne compréhension de celui-ci (2).
(1) M. Jean. Constantinoff, dans son ouvrage sur le « Recours contre l'Admi
nistration dans la législation et la jurisprudence anglaises », Paris, 1931, a con
sacré le sixième de son bref exposé à cette étude historique (Ch. II). On y trou
vera quelques notions essentielles.
(2) Pour plus de détails, voir Holdsworth, History of English Law. 56 LA RESPONSABILITÉ CONTRACTUELLE DE LA COURONNE
I. — Le régime antérieur a la loi de 1947
Les tribunaux et cours royaux se sont développés durant le moyen
âge, à une époque où les conceptions dominantes étaient celles du régime
féodal. A côté de ces cours royales, il existe initialement des juridic
tions seigneuriales. Les tribunaux du roi sont simplement les tribunaux
du souverain. Parce que ce sont les tribunaux du souverain, et aussi parce
qu'ils jouissent d'une bonne réputation en eux-mêmes, ils en sont venus
assez rapidement à occuper une place prépondérante, mais ils restent des
tribunaux féodaux, et les règles communes à toutes les « justices » de
l'époque s'appliquent aussi à ces cours. C'est notamment le principe selon
lequel le seigneur ne peut être attrait devant sa propre juridiction, qui
rend la justice en son nom. Il est toujours possible d'engager une action
contre lui devant la justice de son suzerain, et par conséquent, devant les
cours royales, tout sujet pouvait être actionné. Par contre le Roi, le se
igneur royal, se trouve être à l'abri de toute condamnation, puisque,
étant donné qu'il est souverain, il n'existe pas de cour supérieure devant
laquelle il pourrait être assigné. A l'origine seule joue cette règle de
procédure, et le Roi ne jouit nullement d'une irréprochabilité de droit.
Au contraire, il court le risque de châtiments officiels si sa conduite laisse
à désirer, comme le montre l'exemple de Henri VI durant les premières
années de son règne. Un peu plus tard, et surtout à partir du xvie siècle,
on s'aperçut que le sujet n'avait pas de recours de droit contre certains
actes de son souverain, et l'on en vint à déclarer que le roi ne pouvait pas,
n'avait pas le pouvoir de faire ces actes. C'est à ce moment que com
mença à être formulée la célèbre maxime : The King can do no wrong,
le Roi ne peut mal faire. Cette prohibition se transforma très rapidement
en un principe d'irresponsabilité : de par sa nature le souverain est
incapable de mal faire. D'où une double série de conséquences : sur le
plan constitutionnel, irresponsabilité du monarque avec le correctif du
contre-seing et de la responsabilité ministérielle ; d'autre part irrespons
abilité juridique de la Couronne et de ses serviteurs (3).
Cette conception de l'irresponsabilité par nature a d'ailleurs eu, sur
le plan purement juridique, des conséquences importantes. Elle a abouti
à séparer très nettement le régime de la responsabilité contractuelle de
celui de la responsabilité délictuelle ou quasi-délictuelle. Ceci s'explique
fort bien si on se souvient que la délictuelle, en droit
anglais, est très proche du droit pénal, et qu'elle a gardé ce caractère
pendant très longtemps. Des auteurs, comme Sir John Salmond, soute
naient encore, il y a moins de trente ans, une théorie de la responsabilité
délictuelle, où la faute, la faute de caractère presque pénal, tenait la place
la plus importante (4). Par conséquent, si d'autre part on admettait le
principe de base, selon lequel le Roi ne pouvait mal faire, il était imposs
ible de concevoir un système dans lequel le sujet, l'administré eût pu
obtenir réparation judiciaire de la Couronne. 11 y avait là, avec les con
ceptions dominantes, une antinomie logique dont le résultat était qu'en
cas de dommages subis du fait de l'Administration centrale, le sujet se
trouvait dépourvu de tout recours de droit.
(3) V. Holdsworth, History of English Law, vol. Ill, p. 463 à 469 ; vol. VI,
p. 266 et 267.
(4) Salmond, Law of Torts, 7« éd.» 1924. DROIT ANGLAIS 57 EN
Par contre, en ce qui concerne la responsabilité contractuelle, le ca
ractère de faute est nettement moins marqué. On a pu, dès lors, envi
sager des procédures par lesquelles le sujet pourrait se voir indemniser,
puisque cette réparation n'impliquait pas forcément, comme sur le terrain
délictuel, une censure judiciaire sur des actes qui par hypothèse étaient
toujours, de droit, licites. Mais cependant il restait une difficulté, d'ordre
procédural, celle-ci, qui tenait à ce que le Roi ne pouvait être assigné
devant ses propres tribunaux. Il a donc fallu imaginer un système dans
lequel la Couronne ne serait pas attraite devant la juridiction contre son
gré. C'est pourquoi les actions en responsabilité contractuelle n'étaient
pas, jusqu'à la réforme de 1948, du type normal. Elles prenaient la forme
d'une supplique, d'une pétition que le sujet adressait à son souverain ;
celui-ci n'était pas tenu de s'engager dans la procédure, il n'y consent
ait théoriquement qu'ex gratia.
Il y avait cependant encore lieu de distinguer si le contrat était fait
par la Couronne ou par un de ses agents. C'est en effet un principe de la
common law qu'un « agent » qui contracte au nom d'un <r principal » dont
le nom est connu, n'est pas partie au contrat. Par conséquent l'action
doit en principe être envisagée contre la Couronne, et non contre l'agent,
même si cet agent est un ministère qui a contracté pour elle. Il y avait
toutefois quelques exceptions qu'il nous faudra examiner après avoir étu
dié le problème de la responsabilité de la Couronne.
A. — La responsabilité de la Couronne.
Etant donné que le fond du droit n'a pas été modifié par la loi de
1947, nous nous bornerons ici' à l'examen de la procédure particulière à
ces actions en de la Couronne. Ces actions devaient être
commencées par une pétition de droit adressée à la Couronne. Les deux
seuls points que nous signalerons seront relatifs d'une part à la procé
dure elle-même, d'autre part au domaine d'application.
1° La procédure de la pétition de droit.
L'origine de la pétition de droit peut être retrouvée au moyen âge.
Mais cette médiévale n'a que. très peu de points communs avec
la procédure à laquelle une loi de 1850 (5) avait donné sa physionomie
définitive (6). Ce texte avait laissé subsister à côté de la pétition de droit
la vieille procédure de la common law, mais celle-ci, nettement moins
avantageuse, tomba tout de suite en désuétude.
Le principe de la procédure de la pétition de droit est qu'une action
engagée contre la Couronne ne peut pas débuter comme une action engagée
entre particuliers. Il faut que le Souverain consente expressément à ce
que l'affaire soit soumise à ses tribunaux. Pour cette raison, on emploie
la voie de la pétition, le demandeur porte le nom de suppliant et l'arrêt
n'est pas un jugement, mais une déclaration des droits (du suppliant).
Mais, sous un nom différent, cette phase de la procédure est identique à
la procédure de droit commun, mis à part bien entendu les privilèges dont
bénéficie la Couronne (privilèges secondaires). Notamment la Couronne
se considérait toujours comme tenue par la déclaration finale. La diff
érence essentielle avec le droit commun est constituée par la première
phase. En effet, avant que la Cour ne puisse être saisie, il faut que la Cou-
(5) Petitions of Right Act, 1860 (23 et 24 Viet., c. 136).
(6) Pour l'histoire de la pétition de droit, voir Holdsworth (1922), 38 L. Q. E.,
p. 141 ; Ludwig Ehrlich (1929), 45 L. Q. R., p. 60 ; Clode, Petition of Bight (1887). 58 LA RESPONSABILITÉ CONTRACTUELLE DE LA COURONNE
ronne ait donné son agrément à l'action, en endossant la pétition de droit
de son a fiat i>. Celui-ci est apposé par le Home Secretary (qui n'a qu'une
partie des attributions de notre ministre de l'Intérieur), sur avis de l'Attor-
ney-General.
L'attribution du « fiat » est un pouvoir purement discrétionnaire ; il
n'existe aucun moyen juridique pour contraindre la Couronne, ou le Home
Secretary pris personnellement, à donner l'autorisation. C'est ce qui
résulte de l'arrêt Irwin v. Grey (7). Un auteur anglais eminent a cru
cependant pouvoir écrire (8) que le fiat n'était jamais refusé. Cette opinion
a fait ultérieurement l'objet d'un démenti dans un jugement prononcé par
un magistrat qui avait été « Junior Counsel to the Tressury », donc mêlé
de très près à toutes les instances judiciaires engagées contre le Trésor.
Dans l'affaire Bombay and Persia Steam Navigation Company v. Mac
Lay (9), il dit avoir connu des cas de pétitions repoussées. Mais ces refus
n'ont jamais eu un caractère arbitraire et on trouve dans un autre arrêt
comment se présentait en réalité le problème. « Chacun sait que ce fiat
est accordé, je ne dirai pas, de droit, mais comme une grâce invariable
par la Couronne dès qu'il y a même l'ombre d'une revendication légitime,
et, bien plus, c'est pour l'Attorney-General un devoir constitutionnel que
de ne pas conseiller un refus de fiat, à moins que la demande ne soit abso
lument pas sérieuse. »
Par conséquent, si sur le plan de la théorie pure le principe est
maintenu que la Couronne ne répond de ses fautes contractuelles que si
elle le veut bien, il ne faut pas cependant s'exagérer la place de la pétition
de droit dans ce système. Il n'y aurait lieu d'y voir un élément très spécial
que si l'on faisait abstraction de la mentalité juridique anglaise, et de la
différence qui y est faite entre le légal et le constitutionnel. Bien sûr, il
était tout à fait légal de refuser le fiat, mais cela eût été inconstitutionnel,
comme de même il serait parfaitement légal pour un ministère mis en
minorité à la Chambre des Communes de se maintenir au pouvoir. Aucun
texte ne le lui interdirait et aucun tribunal ne le condamnerait pour cela,
mais une telle conduite serait inconstitutionnelle. Selon nous, il ne fallait
plus voir dans cette règle de la pétition de droit, telle qu'elle était conçue
et pratiquée à la veille de la réforme, qu'une survivance historique, comme
il y en a de nombreuses Outre-Manche. En réalité, elle était devenue un
moyen de lier le contentieux qu'on pourrait rapprocher, sans vouloir
pousser trop loin la comparaison, de la nécessité en droit administratif
français d'une décision administrative préalable. Et l'une des meilleures
preuves que la Couronne n'a pas entendu utiliser ce détour de procédure
comme une arme défensive, c'est qu'elle n'a pas opposé à ces pétitions
l'inertie, et qu'il n'a pas été nécessaire de fixer des règles relatives au
silence de la Couronne. Une fois le fiat accordé, la pétition était transmise
au bureau du « Solicitor to the Treasury » qui devait la faire parvenir
au ministère intéressé.
Le seul inconvénient que présentait pour l'administré cette procédure,
et il était suffisamment sérieux pour en amener la suppression, était que
l'on ne pouvait présenter de pétition que devant la High Court à West
minster. Il était donc impossible d'intenter une instance contre la Cou
ronne devant les County Courts. Ce point a été relevé dans le Rapport du
(7) (1862) 3 F. et F. 635.
(8) Dicey, Law of the Constitution.
(9) Bowlatt, J., dans [1920] 3 K. B., p. 408. DROIT ANGLAIS 59 EN
« Committee on Ministers' Powers » (Commission chargée de faire rap
port sur les pouvoirs des ministres) (10).
2° Le domaine d'application de la pétition de droit.
Il nous faut maintenant voir quelles étaient les matières sur lesquel
les il était possible de présenter une réclamation au moyen d'une pétition
de droit.
Originellement cette procédure permettait au sujet de revendiquer
sa propriété tombée entre les mains de la Couronne. Mais le moyen âge
anglais avait une conception très large de la propriété. C'est ainsi qu'on
considérait comme droits de propriété l'attribution d'une rente annuelle ;
on n'estimait pas que l'attribution de cette rente créait une obligation
contractuelle. Donc la pétition de droit fut très facilement étendue aux
réclamations de sommes liquidées. Par contre une somme non liquidée
ne pouvait pas être considérée comme une propriété, et initialement l'ac
tion en revendication d'une telle somme se dégagea à partir des actions
en responsabilité délictuelle. Il est donc surprenant que la pétition de
droit ait pu s'appliquer à de telles espèces, alors que le principe bien
établi que la pétition ne peut pas être utilisée en matière délictuelle sem
ble un obstacle important ; mais en fait l'action en revendication d'une
somme liquidée perdit, avec le temps, son caractère de défense d'un droit
de propriété. Son caractère contractuel apparut au contraire plus nett
ement ; en conséquence, on en déduisit que la pétition de droit pouvait
être utilisée pour toute atteinte à un contrat, la revendication d'une dette
liquidée n'apparaissant plus que comme un cas particulier de ce principe
plus général. C'est cette conception qui est celle de tous les juges dans
l'affaire des Banquiers (Banquers' Case) (11) aussi bien devant le Banc du
Roi que devant la Chambre des Lords (12). Ce principe resta un peu ignoré
de la jurisprudence pendant le xviii6 siècle et la plus grande partie
du xixe. On trouve encore en 1865 un arrêt qui énumère soigneusement les
cas, les seuls cas, dans lesquels une pétition de droit est recevable (13).
Mais en 1874, le Queen's Bench rend un arrêt où il se déclare tenu d'ap
pliquer le précédent du Bankers1 Case (14). On trouve au début du xxe siè
cle une généralisation plus complète encore. Il s'agit d'un cas irlandais,
mais le droit est le même en ce qui concerne la pétition de droit. Il y éta
blit la distinction entre faute délictuelle, pour laquelle point de pétition,
et les autres instances, pour lesquelles elle existe : « Je suis persuadé »,
dit Pâlies, C.B., « que la distinction doit être faite entre les recours qui
ont leur origine dans des actes légitimes (rightful), d'une part, et par le
squels la Couronne peut être liée ; et d'autre part les recours qui ont leur
origine dans des actes délictueux (wrongful), par lesquels la Couronne ne
peut pas être liée... Si l'acte est un délit ou un quasi-délit, on ne peut
l'imputer au Souverain, même s'il a été exécuté sur son ordre exprès ;
et il n'y a de recours que contre l'agent personnellement. Dans tout autre
cas, je suis prêt à maintenir que le recours peut être introduit par une
pétition de droit » (15).
(10) Cmd. 4060 de 1932, p. 112.
(11) (1700) 14 State Trials I.
(12) V. l'affaire danB Thomas v. Reg. (1874) L. E. 10 Q. B. 31.
(13) Feather v. Reg. (1865), 6 B. and S. 257.
(14) Thomas v. (1874), L. E. 10 Q. B. 31.
(15) Kildare County Council v. R. [1909] 2 I. E. 199, p. 232. 60 LA RESPONSABILITÉ CONTRACTUELLE DE LA COURONNE
Et cette opinion fut reprise en 1920 par la Chambre des Lords dans la
célèbre affaire Attorney-General v. De Keysets Royal Hotel, dans laquelle
il s'agissait d'une indemnisation pour réquisition de locaux par la Cou
ronne pour la conduite de la guerre, en application de la loi de 1842 sur la
Défense nationale (16). « Le seul point restant à trancher est de savoir
si une pétition de droit peut être utilisée pour obtenir une indemnité qui
a son origine dans un texte législatif et qui porte sur un montant non
liquidé et non sur une somme déterminée. A mon avis... on ne peut pas
faire de distinction valable entre une somme due en vertu d'un contrat
ou d'une donation faits par la Couronne ou en son nom... et la responsab
ilité qui découle de l'usage légal et autorisé et de la jouissance par
l'agent du Souverain, au nom du Souverain, des terres ou des bâtiments
d'un sujet. Dans les deux cas, les revendications ne sont pas empreintes
de <t tort », elles sont également hors de la portée du principe selon lequel
le Roi ne peut mal faire b (17). Et Lord Dunedin déclare aussi : « Je suis
d'avis qu'on peut ici faire application de la pétition de droit, car celle-ci
peut être utilisée lorsque, en conséquence d'un acte légalement accompli,
naît une obligation au bénéfice d'un sujet. La pétition de droit ne fait rien
de plus ni rien de moins que de permettre au sujet dans ces cas d'inten
ter une action contre la Couronne. Il en est autrement quand l'obligation
a son origine dans un « tort » (18).
Au terme de l'évolution, et une fois admise la généralisation complète
de la pétition de droit, on pouvait classer les questions pour lesquelles
elle était utilisable en quatre catégories :
a) pour obtenir le payement d'une « debt » ou d'une somme liquidée,
due en vertu d'un contrat ou d'un texte législatif (19) ;
b) pour le d'une somme non-liquidée due en vertu
d'un texte législatif (20) ;
c) pour obtenir des dommages-intérêts en cas de faute contrac
tuelle (21) ;
d) pour recouvrer la propriété de biens tombés entre les mains de la
Couronne. Il est intéressant de signaler que cette action, qui est à l'or
igine de l'utilisation qui a été faite de la pétition de droit, est à l'heure
(16) Defence Act, 1842 (5 et 6 Viet, c. 94).
(17) Attorney-General v. De Keyser's Royal Hotel [1920], A. C. 508, par Lord
Atkinson, p. 545.
(18) Même espèce, p. 530.
(19) Clode, Petition of Right (1887), p. 90 à 96 ; Robertson, Civil Proceedings
by and against the Crown (1908), p. 336 et s. ; Kildare County Council v. R.
[1909], 22 Ir. E, 109.
(20) Attorney -General v. De Keyser's Royal Hotel [1920], A. C 508.
(21) The Bankers' Case (1700) 14 St. Tr. I ; Thomas v. Reg. (1874), L. R. 10
Q. B. 31 ; Clode, loc. cit., Ch. 10 ; Robertson, loc. cit., p. 338 à 340. La pétition
de droit est recevable aussi pour un contrat implicite : Reg . v. Doutre (1884) ,
9 App. Cas. 745. Par contre l'excès de pouvoir de l'Administration ne donne pas
naissance à un contrat implicite pour l'indemnisation du sujet : Federated Coal
and Shipping Co., v. R. [1922] 2 K. B. 42. Pour les réquisitions, voir Att.-Gen. v.
De Keyser's Hotel Co., précité ; voir aussi France, Fenwick & Co. v. il. [1927]
1KB. 458 ; Newcastle Breweries, Ltd. v. R. [1920] I K. B. 854 ; Commercial,
etc., Co. v. R. [1925] I K. B. 271 (droit d'angarie). Pour une promesse de la Cou
ronne de payer « ex gratta », voir Wick Harbour Trees v. The Admiralty (1921).
2 S. L. T. 109. EN DROIT ANGLAIS 61
actuelle considérée quand elle est exercée entre particuliers comme une
action en responsabilité délictuelle (22).
Pour en terminer avec la pétition de droit, indiquons qu'on s'était
demandé si elle pourrait être utilisée par un étranger. En effet le texte
de la loi de 1860, lorsqu'il dispose que cette procédure sera applicable,
vise un sujet de la Couronne. Mais la jurisprudence avait admis cette pos
sibilité dans trois arrêts (23). D'ailleurs des lois ultérieures (24) au Peti
tions of Right Act, 1860, ne mentionnent plus en relation avec la pétition
de droit le terme de sujet ; elles le remplacent par « toute personne ». On
en a conclu que cette substitution devait être faite aussi dans l'interpré
tation du texte de 1860.
B. — La responsabilité des organes de la Couronne.
Avant la réforme de 1948, il existait trois exceptions à la règle de la
common law, selon laquelle tout agent de la Couronne, fonctionnaire
comme organe, n'était pas responsable pour les contrats qu'il avait con
clus au nom de la Couronne. Ces exceptions ont toutes une base légis
lative, puisqu'il ne saurait être dérogé autrement aux règles de la common
law.
a) C'est tout d'abord le ministre des Transports qui était responsable
des contrats conclus par lui en ce qui concerne les transports intérieurs.
Cela résultait de l'article 26 de la loi de 1919 sur le ministère des Transp
orts, et des amendements ultérieurement apportés à ce texte. Ces amen
dements furent apportés au texte original en 1946, au moment où le minis
tère se vit transférer des attributions concernant les transports mariti
mes, pour limiter la responsabilité du ministre aux contrats conclus en
vertu de ses attributions originaires (25).
b) Certains textes législatifs pouvaient disposer qu'un département
ministériel pouvait « poursuivre et être poursuivi » (sue and be sued) sous
un nom déterminé, et non au nom de la Couronne. Ces dispositions ont
été interprétées par la jurisprudence comme signifiant que le
(22) Feather v. Beg. (1865), 6 B. & S. 257, p. 294 et 295 ; Clode, Petition of
Right, p. 64 à 89. Par contre, il n'était pas possible d'utiliser la pétition de droit
lorsque la Couronne n'avait fait quo troubler la jouissance ou l'usage de la pro
priété, sans en prendre effectivement possession ; on estimait que ceci était trop
proche du « tort » de « conversion » et que par conséquent cela sortait du domaine
de la pétition de droit. Voir Tobin v. Reg. (1864), 16 C. B. (New Series) 310.
(23) In re von Frantzius (1858), 2 De G. & J 126, 27 L. J., Ch. 368 ; De Dohsé
v. Reg. (1886), 3 T. L. R. 114, 66 L. J. Q. B. 422 ; Rederiaktiebolaget Amphiinte
v. R. [1921] 3 K. B. 500.
(24) Colonial Stock Act, 1877 (40 & 41 Viet. c. 39 8. 20 par. 2), et National Debt
Act, 1870 (33 & 34 Viet. c. 71 s. 55).
(25) Voici le texte de cet article (les amendements de 1946 — Ministers of the
Crown (Transfer of Functions) Act, 1946, Sched. 2 — sonc entre parenthèses) :
« Le ministre peut poursuivre et être poursuivi pour des affaires, relatives à des
contrats, des délits ou quasi-délits ou toute autre question, et qui ont leur origine
dans l'exercice de ses (pouvoirs et devoirs en vertu de la présente loi ou de toute
disposition législative se rapportant aux grandes routes) , sous le nom de ministre
des Transports, et il peut à ces fins être suffisamment déterminé par ce nom et il
sera (en ce qui concerne les pouvoirs et les devoirs mentionnes ci-dessus), respon
sable pour les actes et les omissions des fonctionnaires, des employés et des agents
du ministère de la même façon et dans les mêmes limites que s'ils étaient ses
préposés. » LA RESPONSABILITÉ CONTRACTUELLE DE LA COURONNE 02
ministériel était responsable pour ses contrats, puisque à cette époque ni
la Couronne ni ses agents ne pouvaient être responsables de délits ou
quasi-délits (26). Par contre les dispositions en vertu desquelles les minis
tères pouvaient seulement poursuivre les administrés en leur nom pro
pre n'ouvraient pas de responsabilité contractuelle directe à la charge du
département ministériel considéré.
c) Certaines lois disposent qu'un département ministériel pourra se
voir reconnaître la personnalité morale (be incorporated) ou établir des
personnes morales {corporations) pour remplir des buts d'intérêt public.
Avant la réforme de 1948, la jurisprudence avait interprété ces disposi
tions comme indiquant l'intention du législateur de rendre ces organes
responsables en matière contractuelle, même si les contrats avaient été.
conclus au nom de la Couronne. La première espèce relative à ce pro
blème fut Graham v. Commissioners of Works (27) qui vint en appel
devant une Divisional Court, composée donc de deux juges. L'arrêt con
clut à la responsabilité contractuelle des Commissioners of Works, mais
les deux juges donnèrent des « ratio decidendi » (une argumentation jur
idique nécessaire à la conclusion de l'arrêt est une ratio decidendi) diffé-
férentes. Ridley, J., fonda son jugement sur le fait que les Commissioners
avaient expressément contractés pour eux-mêmes : « La question est ici
de savoir si les défendeurs ont ou non, dans la présente espèce, agi en
leur qualité d'agents de la Couronne » (28). Par contre, Phillimore, J.,
soutint que la responsabilité contractuelle était une conséquence directe
du fait les Commissioners of Works avaient reçu la personnalité
morale : « II est désirable pour la bonne conduite des affaires que les
personnes qui contractent avec la Couronne pour des questions de gestion
privée (for business purposes) aient la même possibilité d'en appeler aux
tribunaux de Sa Majesté de la mauvaise interprétation du contrat par le
chef du département ministériel que s'il s'agissait d'un contrat entre par
ticuliers. A cette fin la Couronne a, avec le consentement du Parlement,
établi dans certains cas certains organes qui doivent être traités comme
des agents de la Couronne, mais qui ont le pouvoir de contracter en leur
nom (as principals)... J'estime qu'il existe une responsabilité générale qui
peut être poursuivie afin d'obtenir une décision... » (29).
Cette décision constitua un précédent, dans une affaire Roper v. Comm
issioners of Works (30), où les Commissioners avaient conclu un con
trat sans préciser s'ils agissaient en leur nom ou au nom de la Couronne.
11 semble donc que Shearman,, J., se soit rallié à l'opinion de Phill
imore, J., dans la précédente espèce. Appel fut fait de sa sentence, mais
les parties transigèrent avant que l'affaire ne vînt devant la Cour. Il faut
attendre 1941 pour que la question soit soumise à une juridiction suprême.
A cette date le Privy Council jugea qu'étaient responsables les Commiss
aires d'un Parc National, organisme de la Couronne, qui avait reçu la
personnalité morale, pour un contrat qui avait été expressément conclu
(26) V. Minister of Supply v. British Thomson-Houston Co. [1943] K. B. 748.
La jurisprudence a admis qu'il fallait donner la même interprétation d'un arti
cle d'une loi qui déclarait que l'organisme considéré pourrait être demandeur ou
défendeur à des actions (institute and defend proceedings).
(27) [1901] 2 K. B. 781.
(28) Même espèce, p. 787.
(29)p. 790 et 791.
(30) [1915] I K. B. 45. DROIT ANGLAIS 63 EN
aussi bien au nom de la Couronne qu'au nom propre de l'organisme (31).
Enfin Wynn-Parry, J., approuva les vues de Phillimore, J., dans un arrêt
rendu en 1947 (32).
II. — Le régime de la loi de 1947
En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la Couronne, la
réforme de 1947 n'a eu qu'une portée très limitée. Son seul effet a été de
supprimer la procédure de la pétition de droit. En fait, nous l'avons dit,
le <r fiat » qui autorisait le pétitionnaire à poursuivre son action était pra
tiquement toujours accordé. Les modifications introduites par les arti
cles 1 et 13 du Crown Proceedings Act n'ont donc pas eu pour consé
quence d'ouvrir plus largement une voie de recours, mais uniquement de
simplifier la procédure en la ramenant à quelques exceptions près à la
procédure entre particuliers.
D'autre part la même loi de 1947 a aussi expressément abrogé les dis
positions spéciales qui permettaient aux administrés de mettre en jeu la
responsabilité contractuelle du ministre des Transports et d'un certain
nombre d'autres ministères (33). Le système procédural relatif à ce type
d'actions est donc complètement unifié et ramené sensiblement au droit
commun.
Toutefois, si en règle générale, le droit procédural nouveau est plus
favorable aux administrés que le droit ancien, il y a un point sur lequel
leur situation a empiré : il s'agit des actions intentées contre certaines
personnes publiques. En effet, avant 1947 il était toujours possible de les
assigner individuellement, en vertu de la jurisprudence Graham v. Comm
issioners of Works (34) ; il semble qu'il soit nécessaire à l'heure actuelle
de distinguer selon que la personne publique est ou non au service de la
Couronne. Si elle est indépendante de la Couronne, il est certain qu'il
faudra agir contre elle directement ; par contre, si elle doit être considé
rée comme au service de la Couronne, les définitions relatives à la loi
de 1947 et figurant à l'article 38 de cette même loi paraissent indiquer
que la seule procédure utilisable est celle établie par la loi de 1947. Dans
ces conditions, la victime va se trouver dans l'incertitude quant à la per
sonne à assigner ; faudra-t-il agir contre la personne publique ou contre
l'Attorney-General ? C'est qu'en effet, il est très difficile de savoir, dans
l'état actuel du droit anglais, si une a Public Corporation » est ou non au
service de la Couronne. Par cette rédaction maladroite, le législateur a
introduit dans le droit d'Outre-Manche relatif à la responsabilité de la
puissance publique une très délicate question, qui, mutatis mutandis, est
analogue aux problèmes de compétence auxquels a à faire face l'admi-
(31) International Railway v. Niagara Parks Commission [1941] A. C. 328, et
la note dans (1941), 19 Canadian Bar Review, 543.
(32) [1947] I K. B. 91. Dans l'affaire Gilleghan v. Minister of Health [1932] .
I Ch. 86, et la note dans (1932) 10 Can. B. Rev. 251, Farvell, J., déclara que la
personne publique n'était pas actionnable, étant donné qu'elle n'avait reçu la
personnalité morale que pour des fins limitées et que le contrat ne se rapportait
pas à ces fins. S'il en avait été autrement, il aurait suivi les décisions de Philli-
more et de Shearman, J.J., et l'arrêt ne précise pas qu'il est nécessaire que la
personne publique se soit expressément engagée.
(33) Crown Proceedings Act, 1947, 10 et 11, Geo. 6 c. 11 s. 30 (2).
(34) [1901] 2 K. B. 781.

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