La responsabilité de l'Etat en tant que législateur - article ; n°2 ; vol.50, pg 595-610

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Revue internationale de droit comparé - Année 1998 - Volume 50 - Numéro 2 - Pages 595-610
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M. Olivier Gohin
La responsabilité de l'Etat en tant que législateur
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 595-610.
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Gohin Olivier. La responsabilité de l'Etat en tant que législateur. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-
juin 1998. pp. 595-610.
doi : 10.3406/ridc.1998.1179
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1998_num_50_2_1179R.I.D.C. 2-1998
LA RESPONSABILITÉ DE L'ETAT
EN TANT QUE LÉGISLATEUR
Olivier GOHIN *
Au temps où, en France, la concentration des pouvoirs caractérisait
l'État, l'irresponsabilité de la puissance publique était de règle l. Ce droit
de l'Ancien Régime 2 ne devait guère évoluer au XIXe siècle, malgré la
proclamation par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 du droit qu'a « la société (...) de demander compte à tout agent
public de son administration»3. On observera, d'ailleurs, que ce texte
concernait la seule fonction publique et que sa mise en œuvre devait
attendre la jurisprudence Pelletier de 1873 4 retenant le principe de la
responsabilité des agents de l'État pour faute de service. Ainsi, de façon
tardive, la responsabilité de la puissance publique fut, d'abord et surtout,
une administrative pour faute avec pour point-limite la
notion d'acte de gouvernement, en tant que cet acte manifeste l'exercice
d'un pouvoir, non pas administratif, mais politique, lequel ne ressortit
* 1 Cette Agrégé règle des n'interdisait Facultés de droit, pas la Professeur possibilité à d'un l'Université dédommagement Paris V René en équité Descartes. par les
administrations responsables, selon des modalités essentiellement variables : à ce sujet,
Jean-Louis MESTRE, Introduction historique au droit administratif français, coll. « Droit
fondamental », Paris, P.U.F., 1985, n° 161, p. 262 et s.
2 Ou Ancien droit.
3 Art. 15 DDHC.
4 T.C., 26 juill. 1873, Pelletier, Rec. 1er suppl. 117, concl. DAVID; G.A.J.A., 11e éd.,
1996, n° 2. Cet arrêt qui fonde en droit la distinction entre faute de service et faute personnelle
des agents publics, met fin à la perpétuation du régime d'irresponsabilité administrative
qu'aura permis, tout au long du XIXe siècle historique, l'application de la garantie des
fonctionnaires posée par l'art. 75 de la Constitution de l'An VIII, devenue ensuite législative
et levée par le décret- loi du 19 septembre 1870. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998 596
pas, dès lors, à la compétence de la juridiction administrative et conserve,
par conséquent, une véritable immunité juridictionnelle 5. x
Tel est notamment le cas de l'acte non détachable de l'État législateur,
relevant de l'une des deux autres branches du pouvoir d'État où le droit
applicable est longtemps demeuré celui de l'irresponsabilité de la puissance
publique 6. A la vérité, il y a une relation très forte entre les deux volets
que constitue la vérification par le juge administratif du principe de légalité
et du principe de responsabilité, au titre du contrôle juridictionnel de
l'action de la puissance publique : en particulier, si ce contrôle n'est pas
parvenu initialement à s'exercer, c'est qu'en matière de législation, l'État se
situe précisément à l'extérieur du champ de l'administration. Et l'immunité
juridictionnelle de l'État signifie non seulement l'absence de tout contrôle
de la loi par voie d'action ou d'exception, mais aussi l'absence de tout
contrôle de la fonction législative dans le cadre du contentieux de la
responsabilité 7.
Or, il est certainement contraire au progrès de l'État de droit que le
système juridique maintienne durablement de telles niches contentieuses
qui assurent — ou, en tout cas, permettent — le déni de justice alors
surtout que la différence matérielle entre loi encore incontrôlée et règlement
déjà contrôlé n'apparaît pas : la loi, comme le règlement, est une norme
unilatérale créatrice de droits et d'obligations, à vocation générale et
impersonnelle, cette identité de définition pouvant impliquer, après tout,
l'identité de régime.
Du reste, en France, c'est par la seule différence formelle entre
loi et règlement 8 qu'au XIXe siècle, l'immunité juridictionnelle de l'État
législateur est préservée : c'est parce que la loi est l'œuvre d'un Parlement
souverain, c'est parce qu'elle est l'expression de la volonté générale, c'est
— pour combiner ces deux assertions — parce qu'elle est l'émanation
de la représentation nationale que la loi échappe à tout contrôle juridiction
nel et notamment au contentieux de la responsabilité : ainsi, à la formule
de l'Ancien droit selon laquelle « le Roi ne peut mal faire » se substitue
alors la formule plus restrictive, mais combien plus efficace selon laquelle
c'est la loi désormais qui ne saurait mal faire.
Pouvait-on en rester là, dans une jurisprudence en quelque sorte
immobile qui viendrait séparer à jamais responsabilité administrative et
irresponsabilité publique en dehors de l'administration ? Pour des raisons
de pure équité qui permettaient de ne pas juger directement la loi et qui
n'ont pas échappé à la doctrine publiciste de la IIIe République 9, le droit
5 En effet, comme il ne ressortit pas non plus à la compétence du juge judiciaire,
l'acte de gouvernement est l'objet, par construction, d'un véritable déni de justice en droit
français.
6 Un rapprochement serait fort intéressant avec la situation de l'État juge qui n'entre
pourtant pas dans le champ d'étude.
7 CE., 11 janv. 1838, Duchâtelet, Rec. 7 ; 5 fév. 1875, Mooge, Rec. 89.
8 On notera que, jusqu'en 1958, la notion de loi en droit français n'était que formelle :
la loi est l'acte voté par le Parlement en toute matière.
9 Par ex., Paul DUEZ, La responsabilité de la puissance publique (en dehors du
contrat), 2e éd., Paris, Dalloz, 1938, spec. pp. 84-85 cité par Christophe GUETTIER, La
responsabilité administrative, coll. «Systèmes», Paris, L.G.D.J., 1996, p. 115. O. GOHIN : RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN TANT QUE LÉGISLATEUR 597
français devait notablement évoluer sous l'incidence de l'arrêt de principe
La Fleurette du 14 janvier 1938 10 : en effet, pour la première fois de
façon positive, directe et visible n, la responsabilité sans faute de l'État
du fait des lois s'est vue reconnaître sur le fondement, déjà acquis à
l'époque 12, de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Dans
l'ensemble passablement hétérogène que constitue la responsabilité pour
rupture d'égalité devant les charges publiques 13, le Conseil d'État énonçait
ainsi une hypothèse nouvelle de responsabilité sans faute de la puissance
publique dès lors que, pour le juge administratif français, la loi était,
par construction, toujours régulière. Et c'est cette construction juridique
précisément qui était seule de nature à concilier préservation de l'autonomie
de la sphère du politique à l'égard du juge administratif et droit à la
réparation des dommages causés par l'action, indiscutable en elle-même,
de l'État législateur.
Qui ne voit cependant que, dans la période récente, le statut du
Parlement s'est proprement effondré à partir du moment où la loi est
devenue, à son tour, une norme contrôlée, c'est-à-dire lorsque la France,
sous la Ve République, s'est enfin alignée sur le standard général de l'État
de droit 14 ? Par le contrôle de constitutionnalité, d'abord, qui subordonne
la loi à la Constitution au sens large 15 ; par le contrôle de conventionnalité,
ensuite et surtout, qui résulte de la combinaison des deux facteurs suivants :
d'une part, la mise en place, depuis 1946, d'un régime moniste où le
n° 58 1011et Dans CE. les références. Ass., ses 14 conclusions janv. 1938, sur Société l'arrêt des La produits Fleurette, laitiers le commissaire La Fleurette, du Rec. gouvernement 25 ; G.A.J.A.
Roujou évoque cependant deux séries d'arrêts antérieurs, mais passés inaperçus, qui ont
retenu la responsabilité de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques. On
citera notamment l'arrêt CE., 27 juill. 1906, Cie P.L.M. cl Bayle et consorts de Werbrouck,
Rec. 702, concl. TEISSIER, au sujet de la loi du 27 juillet 1880 permettant l'interdiction
de travaux souterrains à proximité d'une ligne de chemin de fer, et l'arrêt CE., 8 août
1919, Dame veuve Verret, Rec. 758, au sujet de la loi du 7 août 1913 prévoyant le décompte
sur la totalité des services des titulaires d'emplois réservés des pensions de réversion de
leurs ayants droits. Mais, dans le premier cas, il s'agit d'indemniser le cocontractant, en
application de la théorie du fait du prince ; dans le second cas, il s'agit de mettre en œuvre
un régime légal d'indemnisation.
Comme souvent pour un arrêt de principe, l'arrêt La Fleurette est annoncé par l'arrêt
CE. Sect., 16 mars 1934, Société Amman-Firmery, Rec. 354 qui admet, sans application en
l'espèce, la responsabilité indirecte de l'État pour les dommages causés par l'exécution de
la loi. Pour une application positive de la jurisprudence La Fleurette en faveur de la
responsabilité de l'Etat à raison des mesures d'application d'une loi, v., par ex., C.E., 28 oct.
1949, Société anonyme des Ateliers du Cap Janet, Rec. 450 ; Dr. soc. 1950.77, concl.
J. DELVOLVÉ; J.C.P. 1950.11.5861, concl. J. DELVOLVÉ.
12 CE., 30nov. 1923, Couitéas, Rec. 789 ; G.A.J.A. n°45 et les références au sujet
de la responsabilité du fait de la décision administrative régulière.
13 Le professeur Jacques MOREAU écrit en ce sens qu'il est « très difficile de dégager
avec précision et cohérence » le domaine de la responsabilité sans faute {La responsabilité
administrative, 2e éd., coll. « Que sais-je ? », Paris, P.U.F., 1995, p. 87).
14 A ce sujet, Pierre PACTET, « La loi, permanence et changements », in Mél. Chapus,
Paris, Montchrestien, 1992, p. 515 qui, à juste titre, évoque la formule « la loi, expression
8e de éd., la 15volonté 1995, CC, n° 16 générale 19 juill. et les 1971, » comme références. Liberté « la d'association, survivance d'un déc. mythe n° 71-44 fondateur DC, Rec. ». 29 ; G.D.C.C, 598 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
droit se présente comme un ensemble désormais unique, formé de normes
d'origine tant interne qu'externe 16 ; d'autre part, l'émergence relativement
récente de la vérification de la conformité au droit international et commun
autaire de la législation nationale, même postérieure et contraire 17,
déduite de l'incompétence du Conseil constitutionnel pour assurer la supér
iorité normative des traités par rapport aux lois 18.
Cette possibilité nouvelle de venir devant le juge administratif contest
er, par voie d'exception, la loi en tant que norme juridique subordonnée
a notamment pour incidence de permettre, à un terme proche, la reconnais
sance définitive de la responsabilité pour faute de l'État législateur, confo
rmément au droit commun de la responsabilité de la puissance publique.
Or, il est certain que, pour le droit français tout particulièrement, l'arrêt
de la Cour de Luxembourg Brasserie du Pêcheur en date du 5 mars 1996
constitue un encouragement considérable — et sans doute décisif — en
ce sens.
On veut enfin souligner que la recherche ici entreprise ne se place
pas dans une perspective historique même si, à ce sujet, le mouvement
de l'histoire du droit administratif devait être nécessairement retracé. On
entend donc rester désormais sur le terrain solide du droit positif tel qu'il
résulte, pour l'essentiel, de la jurisprudence en vigueur du Conseil d'Etat,
sans négliger, pour autant, l'éclairage prospectif afin d'envisager l'évolu
tion probable de cette jurisprudence. Or, cette recherche conduit à vérifier
la juxtaposition actuelle des trois strates du droit français de la responsabil
ité de l'État en tant que le législateur telles qu'elle sont été successivement
mentionnées : l'irresponsabilité du fait de la fonction législative, la respons
abilité sans faute du fait de l'activité législative régulière et la responsabilpour faute du fait de irrégulière.
I. L'IRRESPONSABILITE DU FAIT DE LA FONCTION LEGISLATIVE
Qu'il subsiste, au cœur du droit public français, un môle d'irresponsab
ilité, voilà qui peut sembler surprenant — pour ne pas dire choquant
— et qui est bien souvent occulté dans l'exposition du droit de la
responsabilité de la puissance publique 19. La théorie de la séparation des
pouvoirs, telle que, dans sa conception française, elle est constitutionnelle-
16 Const. 27 oct. 1946, art. 26 et 28 ; Const. 4 oct. 1958, art. 55. En régime moniste
les normes sont donc toutes internes, qu'elles soient d'origine interne ou qu'elles soient
d'origine externe pour avoir été, en ce cas, internisées.
" Dans le contentieux administratif, C.E. Ass., 20 oct. 1989, Nicolo, Rec. 190, concl.
FRYDMAN ; G.A.J.A. n° 113 et les références.
18 C.C., 15 janv. 1975, Interruption volontaire de grossesse, déc. n° 74-54 DC, Rec. 19 ;
G.D.C.C. n° 23 et les références. En ce sens, les conclusions très éclairantes de l'avocat
général TOUFFAIT sur Cass. Ch. mixte, 24 mai 1975, Sociétés des cafés Jacques Vabre,
D. 1975.497.
19 Toutefois, Georges MORANGE, « L'irresponsabilité de l'État législateur », D. 1962
chr. 163-168. O. GOHIN : RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN TANT QUE LÉGISLATEUR 599
ment reconnue 20, conduit cependant le juge ordinaire à refuser tout contrôle
de constitutionnalité de la loi promulguée et donc à préserver l'immunité
juridictionnelle du pouvoir législatif qui touche aussi bien aux rapports
entre le Parlement et le Gouvernement qu'à l'élaboration de la loi ou de
la règle assimilée 21.
A. — Les rapports entre le Parlement et le Gouvernement
Sous ce vocable qui reprend l'intitulé du titre V de l'actuelle Constitu
tion de 1958, il faut ranger les actes dits « de gouvernement » qui sont
notamment relatifs aux relations parfois conflictuelles entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif dans l'idée raisonnable que ces décisions
sont de nature politique et relèvent donc de la sphère politique dans
laquelle le juge français, avec sagesse, se garde bien d'intervenir. On doit
citer, en ce sens, le motif suivant d'irrecevabilité dont la rédaction est
de principe : « Considérant que les actes du pouvoirs exécutif concernant
ses rapports avec le Parlement ne sont pas de nature à faire l'objet d'un
débat par la voie contentieuse » 22. Ainsi le refus du Gouvernement français
de déposer un projet de loi n'ouvre pas aux personnes intéressées le
recours en indemnité23, y compris dans l'hypothèse où une législation
antérieure avait expressément prévu le dépôt d'un tel projet en vue de
fixer un régime de réparation pour les victimes de la décolonisation de
l' outre-mer 24. De même, « le dépôt ou retrait d'un projet de loi par le
gouvernement constitue, de la part de ce dernier, l'exercice d'attributions
qui, à raison de leur nature, ne sont pas susceptibles de mettre en jeu la
responsabilité de l'État » 25. De même encore, la décision du Président
de la République de recourir à l'article 16 de la Constitution en vue de
s'attribuer temporairement, si besoin est, l'intégralité du pouvoir législatif,
n° 109 2120 et On C.C., les laissera 23 références janv. de 1987, côté ; G.D.C.C. la Conseil question n° de 41 du la concurrence, et fonctionnement les références. déc. de n° l'institution 86-224 DC, parlementaire Rec. 8 ; G.A.J.A. qui
n'a pas un rapport direct avec le sujet. Dans cette hypothèse et conformément à la logique
contentieuse, le droit français est encore fondé, en principe, sur l'irresponsabilité de la
puissance publique (CE., 15 déc. 1952, Cie générale d'assurances, Rec. 580 ; D. 1953.78,
note G. MORANGE ; Penant 1955.246, note de SOTO) ; comp. l'application du même
principe pour le fonctionnement de la juridiction ordinaire, notamment administrative (CE.,
Ass., 4 janv. 1952, Pourcelet, Rec. 4 ; D. 1952.304, concl. J. DELVOLVÉ ; J.C.P.
1952.11.7126, note RIVERO).
Toutefois, on notera l'ord. du 17 nov. 1958 modif. sur le fonctionnement des assemblées
parlementaires qui prévoit la réparation par l'État des dommages de toute nature causés par
les services des assemblées parlementaires aux tiers (art. 8, al. 1er et CE., 3 juin 1987,
Assemblée nationale, Rec. 193) ainsi que la connaissance par la juridiction administrative
des litiges individuels relatifs au personnel titulaire des services des assemblées parlementaires
(art. 8, al. 3 modif.), ce qui inclut nécessairement le contentieux de la réparation.
22 CE., 18 juill. 1930, Rouché, Rec. 111.
2324 CE., 19 29 mars nov. 1949, 1968, Panaget, Tallagrand, Rec. Rec. 114. 607 ; D. 1969.386, note SILVERA ; J.D.I.
1969.382, note RUZIÉ ; R.D.P. 1969.686, note M. W ALINE.
25 CE. Ass., 19 janv. 1934, Cie marseillaise de navigation à vapeur Fraissinet, Rec. 98. 600 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1998
est un acte de gouvernement insusceptible, comme tel, de tout recours
contentieux, en indemnité notamment 26.
B. — L'élaboration de la loi ou de la règle assimilée
L'élaboration de la loi est un long processus, constitutionnellement
encadré, qui suppose notamment le consentement du peuple français « par
ses représentants ou par la voie du référendum » 27. Le juge ordinaire ne
saurait accueillir une action en responsabilité fondée sur l' irrégularité
procédurale du vote de la loi, y compris à l'occasion des actes non plus
politiques, mais juridiques du pouvoir exécutif qui ne sont pas regardés
comme détachables de cette procédure législative et auxquels le caractère
administratif est dès lors refusé. Ainsi les décisions présidentielles prises
en matière législative, par application de l'article 16 de la Constitution,
sont assimilées à des actes législatifs, ne sont pas susceptibles elles-mêmes
de recours contentieux, en indemnité notamment au titre du contrôle de
leur durée d'application 28.
Isoler la fonction législative comme participant de l'exercice d'un
pouvoir séparé conduit donc bien à maintenir le principe de l'irresponsabil
ité de l'État.
IL LA RESPONSABILITE SANS FAUTE
DU FAIT DE L'ACTIVITÉ LÉGISLATIVE RÉGULIÈRE
II faut insister préalablement sur la continuité logique entre l'irrespon
sabilité du fait de la fonction législative et la responsabilité du fait de
l'activité législative régulière, dénommée en droit français « responsabilité
du fait des lois », dès lors que cette responsabilité n'existe que par except
ion, pour avoit été voulue par le législateur en équité ou, du moins, pour
ne pas avoir été exclue par lui. C'est précisément cette volonté de l'État
en tant qu'auteur du dommage subi par l'administré du fait de sa législation
qui caractérise ce système spécifique de responsabilité et qui, depuis 1938,
le rattache incontestablement au fondement de la rupture de l'égalité devant
les charges publiques. Quelles sont alors les conditions tenant à la volonté
du législateur ou aux caractères du préjudice de cette responsabilité sans
faute du fait des lois ?
A. — Les conditions tenant à la volonté du législateur
Les conditions à retenir sont celles qui permettent ou qui, au contraire,
excluent, de façon explicite ou implicite, la reconnaissance de la responsab
ilité sans faute du fait des lois.
26 C.E. Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servern et autres, Rec. 143 ; G.A.J.A. n° 99 et les
réf. 27 Const., art. 3, al. 1er.
28 C.E., Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servern, Rec. 143, préc. GOHIN : RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN TANT QUE LÉGISLATEUR 601 O.
Le législateur peut d'abord admettre explicitement la responsabilité
de l'État du fait des lois, ce qui ne fait aucune difficulté théorique dès
lors que, par construction, sa souveraineté est alors intégralement préservée.
A la vérité, cette hypothèse ne se détache pas nettement du régime d'irres
ponsabilité du fait de la fonction législative car il a toujours été admis
que la personne juridiquement irresponsable pouvait se placer elle-même
en situation de réparer au bénéfice de telle ou telle victime le dommage
qu'elle aurait provoqué 29.
Mais le législateur peut aussi être regardé comme ayant implicitement
accepté la responsabilité du fait des lois au moyen d'une interprétation
jurisprudentielle de la loi dont il faut bien dire qu'elle aura rarement été
admise en faveur de l'administré. La premère application positive qui
mérite d'être ici développée, concerne la loi du 29 juin 1934 relative à
la protection des produits laitiers interdisant la fabrication de tous les
produits susceptibles de remplacer la crème naturelle de lait. Sous couvert
de mesure générale et impersonnelle, le texte visait implicitement, mais
directement la société La Fleurette qui produisait alors un ersatz de crème
et qui devait rapidement cesser son activité industrielle. Or, en l'espèce,
le silence gardé par la loi fut interprété comme ouvrant la possibilité
d'une réparation par l'État au profit de la société concernée. En effet, le
Conseil d'État considère que « rien, ni dans le texte de la loi ou de ses
travaux préparatoires, ni dans l'ensemble des circonstances de l'affaire,
ne permet de penser que le législateur a entendu faire supporter à l'intéressé
une charge qui ne lui incombe normalement pas ; cette charge, créée dans
un intérêt général, doit être supportée par la collectivité ».
C'est peu dire que cette jurisprudence de principe a rencontré un
bien faible écho puisqu'à ce jour, elle n'aura guère eu que trois applications
positives 30 et trois seulement : pour réparer les conséquences d'une loi
qui, pour protéger le marché du malt d'orge et du houblon, visait à réduire
l'utilisation du glucose de brasserie dans la fabrication de la bière 31 ;
pour réparer les conséquences d'une ordonnance législative qui, pour
protéger les familles de militaires servant en Afrique du Nord, visait à
interdire l'exécution des jugements prononçant l'expulsion de leur loge
ment de leurs familles 32 ; pour réparer les conséquences d'un acte dit loi
qui, pour protéger le patrimoine culturel de l'État, visait à lui permettre
d'exécuter des fouilles archéologiques sur des terrains privés 3 .
29 CE., 29 avril 1921, Société Edouard Premier et Charles Henry, Rec. 424 ; 5.
1923.3.14, note HAURIOU au sujet de la loi du 16 mars 1915 qui interdit la vente de
l'absinthe tout en envisageant l'indemnisation éventuelle des fabricants par une législation
ultérieure qui n'est pas intervenue à la date de la décision et qui n'interviendra pas.
30 Comme le note avec humour le Professeur René Chapus, « il suffit de savoir compter
sur les doigts d'une de ses mains » (René CHAPUS, Droit administratif général, t. 1, 11e éd.,
Paris, Montchrestien, 1997, n° 1516, p. 1234).
31 CE., 21janv. 1944, Caucheteux et Desmonts, Rec. 22; S. 1945.3.13, note A.B. à
propos 32 CE. de la Sect., loi du 25janv. 9 juillet 1963, 1934. Ministère de l'Intérieur cl Bovero, Rec. 53 ; A.J.D.A.
1963.94, chr. GENTOT et FOURRÉ ; J.C.P. 1963.11.13326, note VEDEL à propos de
l'ordonnance 33 CE., Sect., du 3 janvier 18 dec. 1959 1981, prise Ministre au titre de la de Culture l'article et 92 de de la la Communication Constitution. c. CAPRI,
Rec. 478 ; R.D.P. 1982.1449 à propos de l'acte dit loi du 27 septembre 1941. 602 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
Depuis 1938, le législateur peut également exclure explicitement la
reconnaissance de toute responsabilité du fait des lois comme c'est notam
ment le cas de la loi du 13 avril 1946 prescrivant le retrait sans indemnisat
ion des licences pour débits de boissons après fermeture des maisons de
tolérance (art. 1er) ou encore la loi du 17 janvier 1989 disposant que la
validation législative de décisions irrégulières d'autorisation de l'usage
de fréquences pour des télévisions privées locales n'est pas susceptible
d'ouvrir droit à réparation (art. 16).
Toutefois, il importe de signaler que le juge constitutionnel pourrait,
le cas échéant, mettre en échec l'exclusion expresse de la responsabilité
de l'État du fait des lois à l'occasion d'un contrôle de conformité de la
loi à la Constitution en déduisant de l'article 13 de la Déclaration de
1789 34 une obligation prééminente de réparation des dommages éventuel
lement causés aux administrés par toute législation litigieuse. La jurispru
dence du Conseil constitutionnel n'est pas encore nettement en ce sens
puisqu'à ce jour, il a seulement été considéré qu'une législation qui mini
mise la réparation des préjudices résultant non de la loi, mais de travaux
autorisés par la loi, méconnaît le principe constitutionnel de l'égalité
devant les charges publiques 35, la rupture de cette égalité devant être, au
surplus, « caractérisée » . C'est dire qu'il y a encore du chemin à parcourir
pour parvenir jusqu'à la censure de l'exclusion par la loi de la responsabilité
de l'Etat législateur pour violation du principe constitutionnel de l'égalité
devant les charges publiques. Or, il est bien clair qu'une telle jurisprudence
du Conseil constitutionnel viendrait définitivement fermer l'hypothèse
encore fréquente de l'exclusion explicite de la responsabilité du fait des
lois.
Au demeurant, il en irait sans doute de même, lorsque cette exclusion
de responsabilité est seulement implicite dans la mesure où on ne voit
pas comment le Conseil d'État ferait alors le choix hasardeux de venir
méconnaître l'obligation légalement posée. Car, le plus souvent, l'exclu
sion de la mise enjeu de la jurisprudence La Fleurette résulte de l'interpré
tation juridictionnelle des circonstances et travaux préparatoires 37. Ainsi
sont assez nombreuses les solutions d'espèce de la juridiction administrat
ive qui, au coup par coup, refusent d'interpréter le silence du texte en
faveur des victimes de telle ou telle législation. On peut, par exemple,
citer en ce sens, l'acte dit loi du 23 juin 1941 qui prévoit l'acquisition
par l'État d' œuvres d'art proposées à l'exportation se fait au prix fixé
par l'exportateur, dispositif qui, selon le Conseil d'État, a entendu exclure
toute indemnisation du propriétaire auquel une telle acquisition, légalement
34 On notera que l'art. 13 D.D.H.C. est évoqué par le commissaire du gouvernement
ROUJOU dans ses conclusions sur l'arrêt C.E. Ass., 14janv. 1938, Société des produits
laitiers La Fleurette, D. 1938.3.44.
35 C.C., 13 déc. 1985, Amendement Tour Eiffel, Rec. 78 ; AJ.D.A. 1986.171, noteBOU-
LOUIS ; D. 1986.345, note F. LUCHAIRE.
36 CC, 16janv. 1986, Limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite
et revenus d'activité, Rec. 9 ; Dr. soc. 1986.372, note Y. GAUDEMET.
37 Par ex., C.E., 7 juin 1940, Syndicat du commerce des blés, seigles, avoines et orges,
Rec. 193 ; S. 1941.3.38 et la note. O. GOHIN : RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN TANT QUE LÉGISLATEUR 603
décidée, aurait porté préjudice 38. On peut citer aussi, et par une motivation
encore plus sobre, l'interprétation de la loi du 10 juillet 1976 qui restreint
les activités de naturalisation comme ayant entendu exclure toute indemnis
ation des taxidermistes exerçant leur activité professionnelle sur des espè
ces animales légalement protégées 39.
B. — Les conditions tenant aux caractères du préjudice
La responsabilité sans faute du fait des lois est fondée sur la rupture
d'égalité devant les charges publiques, ce qui exclut nécessairement l'e
nsemble des législations de discrimination positive qui supposent, voire
qui revendiquent le traitement inégalitaire des administrés. En tant que
telle, et comme la responsabilité du fait des dommages permanents de
travaux publics, des décisions administratives régulières ou encore des
conventions internationales 40, cette responsabilité suit un régime qui se
différencie par le caractère à la fois anormal et spécial du dommage
directement causé, dans l'hypothèse ici considérée, par la législation lit
igieuse 41. A cet égard, on peut tout simplement soutenir que l'une et
l'autre de ces deux exigences résultent de la nécessité que le préjudice
prétendument subi soit suffisamment grave pour qu'il y ait effectivement
« rupture » (anormalité) et qu'il ne soit pas si général que tous les administ
rés soient replacés dans une nouvelle situation d'« égalité» (spécialité).
L' anormalité du préjudice est ainsi fréquemment soutenue à rencontre
de lois de validation sans que la jurisprudence accueille souvent ce moyen :
en ce sens, il a été considéré, par exemple, que la loi validant l'intégration
d'agents dans un corps de fonctionnaires ne privait pas d'une chance
sérieuse l'intégration du requérant dans ce même corps 42. De même, doit
être rejetée la requête en responsabilité formée par une société contre
l'application de la loi du 30 juillet 1935 étendant le monopole de l'alcool
industriel dès lors que la production concernée n'était pas la principale
activité de la société dont la diminution des bénéfices est ainsi restée
relativement faible par l'effet de la législation litigieuse43.
38 CE., 3 avril 1987, Consorts Heugel, Rec. 119 ;A.J.D.A. 1987.534, concl. S. HUBAC
et p. 700, chr. AZIBERT et M. de BOISDEFFRE ; L.P.A. 30 sept. 1987, p. 11, note
MODERNE.
39 CE., 14 déc. 1984, Rouillon, Rec. 423 ; Rev. adm. 1985.45, note PACTEAU ; D.
1986.IR.249, obs. MODERNE et BON.
40 Sur ces autres hypothèses de responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant
les charges publiques, v. René CHAPUS, op. cit., n° 1509 et s., p. 1225 et s. En particulier,
au sujet de la responsabilité sans faute de l'Etat pour réparer les préjudices nés de conventions
internationales, l'arrêt de principe CE. Ass., 30 mars 1966, Cie générale d'énergie radio-
électrique, Rec. 257 ; G.A.J.A. n° 99 et les références ; adde, Philippe GODFRIN, « La
responsabilité du fait des conventions internationales est-elle un mythe ? », R.F.D.A.
1993.156.
41 Sur cette relation directe de causalité, CE. Sect., 21 janv. 1983, Ville de Bastia,
Rec. 22, concl. BISSARA, a contrario.
42 CE. Ass., 1er déc. 1961, Lacombe, Rec. 674 ; D. 1962.89, concl. DUTHEILLET de
LAMOTHE 43 CE. ; Ass., A.J.D.A. 22oct. 1962.24, 1943, chr. Société GALABERT des Établissements et GENTOT. Lacaussade, Rec. 231 ;
S. 1945.3.13, note A.B.

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