La responsabilité médicale en Italie (aspects de droit public) - article ; n°3 ; vol.28, pg 549-566

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Revue internationale de droit comparé - Année 1976 - Volume 28 - Numéro 3 - Pages 549-566
18 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 1976
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Giuseppe Potenza
La responsabilité médicale en Italie (aspects de droit public)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°3, Juillet-septembre 1976. pp. 549-566.
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Potenza Giuseppe. La responsabilité médicale en Italie (aspects de droit public). In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
28 N°3, Juillet-septembre 1976. pp. 549-566.
doi : 10.3406/ridc.1976.16719
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1976_num_28_3_16719LA RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE
(Aspects de droit public)
par
Guiseppe POTENZA
Président de section au Conseil d'Etat italien
I. — Principes généraux
1. Une enquête dont le but est de déterminer et d'étudier à fond
les responsabilités particulières du médecin, sous l'aspect de droit public,
exige quelques notions préalables. Il faut en effet préciser les cas de
responsabilité que l'insertion du médecin dans un rapport de droit public
peuvent éventuellement faire surgir ou caractériser, en les différenciant
des situations générales inhérentes aux prestations professionnelles méd
icales.
A cette fin, il convient de s'arrêter sur l'organisation du service
public de santé.
2. Même les systèmes juridiques plus anciens ont généralement
conclu une fonction de l'Etat sur le plan sanitaire (on se rappelle
les Savi di Sanità à Venise, les Magistrati di Sanità à Turin et les Tri-
bunali di à Naples), mais, avec l'augmentation des fonctions
sociales publiques, l'intérêt public s'est identifié à la protection de la
santé et à la lutte contre les maladies qui entrent désormais parmi les
fonctions de l'Etat. Cette évolution a reçu une nouvelle poussée, dans
le système actuellement en vigueur, du fait de l'article 32 de la Constit
ution, selon lequel : « La République protège la santé en tant que
droit fondamental de l'individu et intérêt de la collectivité, et elle
assure des soins gratuits aux indigents ». La règle constitutionnelle
énonce clairement l'intérêt public de l'Etat à la sauvegarde de la santé
sous un double aspect : en tant que « droit fondamental de l'individu »
et donc en tant que prétention légale de l'individu à obtenir la presta
tion nécessaire, et « en tant qu'intérêt de la collectivité » (1).
Le service médical public s'effectue donc dans des sens et des
(1) Cf. Mortati, « La tutela délia salute nella Costituzione », in Riv. degli
infortuni e délie malattie professionali, 1961, 1. 550 LA RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE
directions différentes, avec des fonctions purement négatives ou des
fonctions positives, et précisément :
a) par des interdictions ou plus généralement des ordres, contenant
des limitations se rapportant à des activités ou à des comportements,
ou à des omissions de la part des particuliers, qui peuvent constituer
une source directe ou indirecte de dommage ou de danger pour la santé
individuelle ou collective. Cet ensemble d'ordres, parfois sanctionnés
aussi pénalement, se ramène aux devoirs de « police sanitaire » qui
constitue la forme la plus reculée de l'intervention de l'Etat dans le
secteur médical ;
b) par la prévision d'une série de moyens curatifs à caractère per
sonnel ou matériel qui doivent être mis à la disposition de chaque
individu ;
c) par l'obligation faite à chacun d'user de certains moyens de dé
fense ou de traitement préventifs ou curatifs, lorsque le fait qu'un
individu est frappé par une maladie peut constituer une source de
danger pour la collectivité ;
d) par la détermination de mesures propres à améliorer les condi
tions de vie et de milieu pour fortifier la santé de ceux qui clinique-
ment ne sont pas encore malades, afin de prévenir la maladie (2).
Pour la mise en application de ce plan du service médical, l'inte
rvention de l'Etat — et en me référant à l'Etat, j'envisage soit l'organi
sation gouvernementale véritable, soit l'organisation indirecte, que l'on
rencontre dans les entreprises publiques territoriales et les établiss
ements publics — se réalise de façon concrète par une série de mesur
es d'ordre juridico-administratif, qui sont plus spécialement du domaine
de l'organisation, et par un ensemble d'activités curatives, entendues au
sens large, telles qu'elles sont énoncées à la lettre b) et qui peuvent,
en partie, être ramenées aux points c) et d). Les fins considérées à
ces points exigent des prestations de caractère technique et médical aux
quelles doit être préposé un personnel médical.
3. Nous reportant aux tâches énoncées aux lettres b), c) et d), nous
constatons que la réglementation en vigueur présente les caractères d'un
appareil en transformation dont le but est de parvenir à une organi
sation des prestations médicales de prévention et de soins, qui garantis
sent à tous les citoyens les services médicaux, c'est-à-dire en dépassant
le stade actuel qui considère toujours le service médical public sous
son aspect essentiellement de secours.
Naturellement, la présente étude est consacrée à étudier de façon
synthétique la réglementation en vigueur.
Les organes spécialement affectés à l'assistance médicale (3), qui
fournissent des prestations professionnelles de personnel médical, sont :
(2) Cf. au sujet de ce plan, Alessi, in L'amministrazione sanitaria, 1967, p. 12
et s.
(3) CL Rabagliati, Trattato ai diritto sanitaria, Empoli, 1965, p. 271 et s. RESPONSABILITÉ MEDICALE EN ITALIE >51 LA
a) Le dispensaire médical (condotta medica). En vertu de l'article
55 du texte unique du 27 juillet 1934, n'J 1 285 (qui contient toujours
les principales dispositions législatives concernant cette forme de ser
vice médical) les soins médico-chirurgicaux, sur le territoire des com
munes où il n'y a pas de médecins en exercice, sont assurés par un
médecin communal {medico condotto) résidant dans la commune et
rémunéré par elle. Là où résident plusieurs médecins, la
charge un ou plusieurs médecins, selon l'importance de la population,
de donner les soins aux indigents et les rémunère.
L'institution du médecin communal entend donc assurer, en pre
mier lieu, l'assistance d'au moins un médecin dans chaque commune
du territoire de l'Etat, en second lieu, l'assistance médicale gratuite
aux pauvres.
Les fonctions du médecin communal s'étendent aussi aux soins
médicaux, à la prévention des maladies dans l'intérêt de l'ensemble
de la poulation de la commune (vaccinations, service antimalarique,
service de désinfection).
Le médecin communal a le statut d'employé de la commune, c'est-
à-dire que ses droits et ses devoirs sont déterminés selon le règlement
propre aux employés de l'administration. Le médecin communal a un
devoir spécial qui est de ne pas s'absenter de sa commune de résidence
sans prévenir et sans avoir pourvu à son remplacement, même tempor
aire.
b) Organismes d'assurance contre la maladie
Les secours médicaux sont actuellement donnés à presque toute
la population, par l'intermédiaire d'organismes de gestion à forme d'ins
titution de prévoyance sociale. Ces organismes, qui sont très nombreux,
ont une personnalité propre et une gestion autonome.
Us sont tous considérés comme des institutions de droit public,
en raison de la mission d'intérêt public qu'ils accomplissent et des
subventions que, de ce fait, ils reçoivent de l'Etat.
Parmi eux, les principaux sont l'Istituto nazionale infortuni sul
lavoro e le malattie professionali ; assistenza malat-
tia ; l'Ente nazionale di previdenza et assistenza per i dipendenti statali ;
l'Ente nazionale per i dipendenti da enti locali, Casse mutue di malattia
per gli artigiani, etc.
Ils assurent, entre autres prestations, le secours médical aux tra
vailleurs, publics et privés, ainsi qu'aux travailleurs indépendants (arti
sans, commerçants, cultivateurs), en cas de maladie.
Le secours médical est réalisé sous forme indirecte ou directe.
Sous la forme indirecte, le bénéficiaire obtient le remboursement des frais
médicaux ou chirurgicaux, en tout ou en partie, sur présentation des
justifications prescrites ; sous la forme directe, qui nous intéresse le
plus ici, le malade bénéficie des soins médicaux et chirurgicaux donnés
dans les dispensaires ou dans les hôpitaux propres à l'organisme d'as
surance, ou des prestations médicales et chirurgicales de médecins, d'hô
pitaux ou de maisons de santé libres, qui sont rémunérés selon des tarifs LA RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE r>~>2
ou des prix de journée préalablement fixés en vertu de conventions
stipulées avec l'organisme d'assurance.
Il s'ensuit que les prestations des mutuelles sont fournies :
1. par des praticiens indépendants ou par des maisons de santé
privées. Le médecin et la maison de santé reçoivent leurs honoraires
du malade, qui en obtiendra ensuite le remboursement. En conséquence,
la relation qui s'est établie entre le médecin, la maison de santé et le
malade relève entièrement du droit privé et les responsabilités éven
tuelles du médecin sont soumises aux règles générales.
2. par des praticiens indépendants et des maisons de santé conven
tionnés avec l'organisme d'assurance : dans ce cas, également, la rela
tion qui est née des prestations et les responsabilités qui en découlent
sont régies par le droit privé et s'établissent cas par cas avec le malade.
La convention qui est stipulée entre l'organisme d'assurance et l'hôpital
(et, en conséquence, les médecins qui y accomplissent leurs presta
tions) n'a pas d'incidence sur le statut juridique du médecin et de la
maison de santé ou de l'hôpital ; elle concerne l'obligation de donner
les soins requis par l'assuré ou par le mutualiste, selon les tarifs fixés
dans la convention, en acceptant que les honoraires et les frais soient
versés par l'organisme d'assurance à la place du malade, qui est ainsi
dispensé de tout paiement.
3. par des médecins exerçant dans des dispensaires ou dans des
hôpitaux qui sont la propriété de l'organisme d'assurance. Dans ce cas,
le médecin peut être assujetti au statut des employés de l'organisme et,
puisque celui-ci relève toujours du droit public, au statut d'employé
de l'administration, avec les responsabilités particulières qui en découl
ent.
c) Les établissements hospitaliers
Le système hospitalier appliqué en Italie, jusqu'à l'entrée en v
igueur de la loi du 1.2 février 1968 nu 132, s'inspirait essentiellement
des principes des œuvres charitables d'assistance et avait pour consé
quence que les services hospitaliers étaient largement exercés par des
« Œuvres pies » et par des « bureaux et de bienfaisance »
(4). L'innovation la plus importante introduite par la loi que nous ve
nons de citer a consisté à ramener les multiples structures préexistantes
à une figure juridique unique : 1' « ente ospedaliero » (l'établissement
hospitalier).
De ce fait, sont déclarés tels tous les organismes publics qui, insti-
tutionnellement, assurent l'hospitalisation et les soins aux malades. Sont
également constitués en établissements hospitaliers les hôpitaux appar
tenant déjà à des collectivités publiques qui ont pour but, outre le ser
vice médical, des fins différentes.
(4) B. Primicerio, Lineamenti cli diritto sanitaria, Rome, 3'' éd. p. 134 et s.
V. d'autre part, sur la nature des établissements hospitaliers, Pototsgmg. in Gli
ospcdali , Milan, 1970. RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE 553 LA
En conséquence, avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, le
service hospitalier est assuré :
a) par les hôpitaux ; b) par les hôpitaux psychiatriques ; c) par les
établissements de soins et les hôpitaux dont le caractère scientifique a été
reconnu par décret du ministre de la Santé, de concert avec le ministre
de l'Instruction publique ; d) par les cliniques et par les centres univers
itaires d'hospitalisation et de soins ; e) par les maisons de santé privées ;
f) par les établissements et par les organisations religieuses reconnues
civilement, qui exercent des fonctions hospitalières.
Aux fins de la présente étude, il suffit de préciser que les organis
mes dont il est question aux lettres a), b), c) et d) sont tous des sujets
de droit public.
D'autres organismes à caractère national, que l'on considère com
me des établissements de droit public, assurent des services médi
caux comme l'Association italienne de la Croix-Rouge, qui effectue le
transport en ambulance des malades avec l'assistance d'un médecin ;
l'Œuvre nationale pour la protection maternelle et infantile ; les éta
blissements hospitaliers de physiothérapie de Rome, etc.
Tous ces organismes disposent, pour atteindre leurs buts, d'un
personnel médical qui a le statut d'employé de l'administration. Ce
statut lui est attribué, selon une jurisprudence constante, du fait que,
de façon stable, selon un rapport de subordination et en vertu d'un
acte de nomination, il fait partie d'un organisme public.
De la qualité d'employé de l'administration, découlent une série
de droits et de devoirs, énoncés en partie par la jurisprudence administ
rative et en partie par des dispositions réglementaires. A cet égard,
pour les médecins employés dans les hôpitaux, il faut rappeler, en part
iculier, le décret présidentiel du 27 mars 1969 n" 130, qui régit le
statut de ces médecins.
De nombreuses dispositions sont conformes à un schéma général
propre aux employés civils de l'Etat.
Il semble opportun de ne souligner que les prescriptions qui concer
nent de façon particulière les prestations médicales (5). Ainsi, l'article
20 du décret du 27 mars 1969 décide que le médecin « doit donner ses
soins conformément aux principes d'éthique professionnel de solidarité
humaine envers les malades, (qu'il) est tenu au secret professionnel
et doit garder le secret sur les informations dont il peut avoir eu connais
sance en consultant les documents concernant chaque malade ».
Le médecin hospitalier peut être employé, sur sa demande, à temps
plein ou à temps partiel. L'option pour le service à temps plein entraî
ne la renonciation à exercer librement sa profession en dehors de l'hôp
ital, y compris les conventions en qualité de généraliste ou de spécia-
(5) Pour un exposé détaillé, v. Scotto-Primicerio, // personale ospedaliero,
Rome, Italedi, 1970. 554 LA RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE
liste avec les établissements de soins, de prévoyance et d'assurance ;
la disponibilité totale du médecin pour les services de l'hôpital.
Dans le second cas, en revanche, le médecin pourra exercer libr
ement sa profession, à condition qu'elle ne concurrence pas les intérêts
de l'hôpital ou ne soit pas incompatible avec les charges de service
établies par l'administration.
Tant pour les uns que pour les autres (et de préférence pour les
praticiens qui assurent un service à temps plein) le Conseil d'administ
ration de l'hôpital peut, dans des limites rigoureusement déterminées,
autoriser les médecins qui ont des fonctions de consultations et de soins
à exercer librement leur profession à l'hôpital, lorsque celui-ci dispose
de locaux dont l'équipement est approprié aux nécessités thérapeutiques
et aux prestations.
Le même décret présidentiel n° 130 de 1969 (art. 47) réglemente
en détail cet exercice à l'hôpital, en ce qui concerne tant les modalités,
que l'objet de l'activité professionnelle. En particulier, cette réglement
ation détermine la mesure des charges à percevoir et leur répartition,
elle prescrit que tous les examens complémentaires qui apparaissent
nécessaires au cours de la consultation, de même que l'hospitalisation
en vue d'examens et de thérapeutiques qui se rattachent à cette consul
tation doivent se faire à l'hôpital, mais il est bien évident que le prati
cien donne ses soins au malade en vertu d'un rapport de droit privé
et professionnel, auquel l'hôpital demeure étranger.
Quoiqu'il en soit, cette forme d'exercice professionnel est en fait
exclue.
d) On trouve d'autres prestations de caractère médical dans d'autres
secteurs de l'administration publique, et principalement auprès des
établissements de prévention et de peine et auprès du ministère de la
Défense ; il s'agit de prestations qui concernent, même dans le domaine
d'un service médical, des buts propres à l'administration mentionnée.
La relation du médecin s'inscrit, de règle, dans un rapport d'emploi
public, cependant la prestation à l'égard du malade ne s'accomplit pas
sur la base d'un rapport contractuel mais en vertu d'un rapport de su
bordination spéciale qui découle de la participation obligatoire à une
collectivité déterminée.
e) Bien qu'en l'état actuel de la législation, il ne semble pas que
l'on puisse attribuer, dans le cadre de la médecine d'entreprise, un sta
tut particulier au médecin d'entreprise, on ne peut passer sous silence,
en raison de son importance particulière, cette forme de service médic
al sur le lieu du travail. Elle consiste en soins médicaux, installation
d'un matériel d'infirmerie et de secours, de locaux pour les pansements,
etc. sur le lieu du travail (6). Elle a pour but de prévenir les dommages
dont le travailleur peut être victime du fait de l'exercice de son acti
vité, mais elle s'étend aussi aux premiers soins sur le lieu du travail,
(6) Levi-Sandri, La tutela delVigiene e délia sicurezza del lavoro in Trattato di
diritto del lavoro de BoRsi et Pergolesi, Padoue, Cedam, 1953, [II, RESPONSABILITE MEDICALE EN ITALIE ->iJiJ LA
et se présente donc comme un véritable service médical (V. le décret
présidentiel du 19 mars 1956 n° 303).
On a discuté le statut des médecins d'entreprise, pour lesquels
on a préconisé l'attribution d'un statut de droit public afin de pouvoir
garantir leur indépendance vis-à-vis de l'employeur. Actuellement, ce
pendant, on ne peut considérer le médecin d'entreprise autrement que
comme un salarié dépendant de son employeur, et, en conséquence,
ses éventuelles responsabilités demeurent soumises aux règles du droit
privé, bien que de plusieurs côtés — comme on l'a rappelé — on ait
souligné l'insuffisance de la réglementation de la relation sur le plan
du droit privé.
4. Ayant ainsi tracé à grandes lignes le service public médical,
dans la mesure où il intéresse notre étude, nous devons, d'autre part,
préciser que nous n'examinerons pas certains aspects de droit public
qui, tout en concernant en général l'exercice de la profession médicale,
découlent des diverses prescriptions que des dispositions de droit public
rattachent à la profession médicale (en particulier celles qui concernent
les obligations de déclarer des maladies infectieuses déterminées, même
si elles sont seulement suspectées).
De même, n'entreront pas dans notre exposé les responsabilités
du médecin-fonctionnaire qui tirent leur origine exclusivement du sta
tut particulier auquel le médecin est assujetti du fait qu'il exerce son
activité en application de sa condition d'employé de l'administration.
Te fais allusion ici en particulier aux responsabilités à contenu discipli
naire, découlant de la position de subordination créée par la relation
d'emploi public.
Nous ne prendrons pas non plus en considération, parce qu'elles
ne peuvent être rattachées à la prestation véritable du médecin, les
responsabilités pénales qui découlent de l'exercice de fonctions publi
ques administratives qui, au sein de l'organisation sanitaire, sont obliga
toirement attribuées à des médecins-fonctionnaires : tels que, dans
notre système, les officiers de santé, les médecins provinciaux, les divers
fonctionnaires médecins qui assurent leur service auprès du ministère
de la Santé, ou bien dans des secteurs particuliers, comme le
de la Défense, le ministère des Transports, le ministère de Grâce et
Justice.
Le but de notre étude est, en effet, d'examiner comment et dans
quelle mesure se caractérise la responsabilité du médecin qui se rat
tache à sa prestation technique, c'est-à-dire lorsqu'il est appelé à exercer
sa profession au titre d'un service médical (excepté celui qui se rapporte à
ce qu'on appelle la « police sanitaire »).
5. Ayant exposé à grands traits les fonctions assumées par l'orga
nisation étatique à des fins sanitaires, toutes les autres précisions sur les
responsabilités particulières qui incombent au médecin du fait de son
appartenance à cette organisation supposent d'ultérieurs éclairciss
ements sur les principes qui régissent la responsabilité des collectivités 556 LA RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE
publiques vis-à-vis des particuliers, du fait de l'accomplissement d'actes ou
de conduites auxquelles on doit rattacher la prestation médicale (7).
La qualité des organismes publics, leur organisation, le rattachement
des actes ou de la conduite de chacun à l'organisme auquel ils sont pré
posés, ont fait l'objet d'une lente évolution doctrinale et jurisprudentielle.
Comme on le sait, on peut constater un fait illicite à l'occasion
d'une relation juridique particulière. Elle peut consister en l'inaccom-
plissement d'un devoir juridique de l'administration, qui constitue le
contenu du rapport. On a l'habitude de parler dans ce cas de respons
abilité contractuelle.
En droit administratif, cependant, entre dans ce cas, non seul
ement le défaut d'accomplissement de véritables obligations contractuell
es, mais aussi toute violation de devoirs juridiques, comme ceux qui
découlent d'actes de droit public avec des effets bilatéraux, auxquels
correspond un droit subjectif d'autrui.
D'autres fois, au contraire, le fait n'est pas déclaré illicite en vertu
d'une relation juridique préexistante mais relativement au précepte gé
néral du neminem laedere.
On parle dans ce cas de responsabilité extracontractuelle. En réal
ité, cependant, la distinction entre contractuelle et re
sponsabilité extracontractuelle est atténuée de façon très sensible en droit
public.
Les autres rapports ont largement mis en évidence le fait qu'en
droit privé la responsabilité suppose que le fait illicite est commis avec
dol ou faute, avec ses qualifications connues de faute grave, légère et
très légère. Ces concepts ne sont pas entièrement applicables dans notre
droit public. La responsabilité de l'administration publique existe à
condition que la violation du droit ait été constatée.
On donne diverses explications de ce principe, sur lesquelles il
n'est pas nécessaire toutefois de s'attarder.
On a longtemps discuté sur le point de savoir si la responsabilité
de l'administration publique était une responsabilité directe ou indirecte,
ou, en d'autres termes, si l'administration était appelée à répondre
de son fait propre ou du fait d'autrui.
Initialement, il sembla que l'on ne pouvait parler d'une responsab
ilité pour fait propre qu'en ce qui concerne les actes qui — soumis
aux règles du droit privé — étaient définis comme de gestion ; par
la suite, considérant que l'action de l'administration est concrètement
exercée par des personnes physiques, on affirma que l'administration
devait répondre du fait de ces personnes seulement à titre de culpa in
eligendo ou in vigilando (art. 2049 C. civ.).
Mais cette construction conduisait essentiellement à exempter l'a
dministration de toute responsabilité, de sorte que désormais l'opinion
(7) Cf. pour ces définitions, Landi-Potenza, Manuale di diritto amministrativo ,
L967 ', p. 294 et s. Et en particulier Alessi, L'illecito e la responsabilité civile degli
enti pubblici, Milan, 1964. RESPONSABILITÉ MÉDICALE EN ITALIE 557 LA
dominante est d'affirmer la responsabilité de l'administration publique
en se référant directement au fait illicite.
Cette théorie, comme on le sait, partant de la donnée empirique
selon laquelle les personnes juridiques agissent nécessairement par l'i
ntermédiaire des physiques, considère celles-ci non pas com
me des sujets distincts de la personne morale, mais comme faisant
partie de l'institution même et confondues avec elle, de sorte que l'acte
ou le comportement de la personne physique, en vertu de la fonction
qui lui est attribuée, devient l'acte ou le comportement de la personne
morale pour laquelle elle exerce la fonction. Ainsi, on ne peut écarter
la responsabilité de l'administration publique que lorsqu'il n'y a pas
de lien entre l'activité de la personne physique et celle de l'institution.
La jurisprudence a donc largement usé de cette théorie pour affi
rmer la responsabilité directe de l'administration publique pour les actes
ou les faits des fonctionnaires publics. Il faut toutefois observer
que c'est surtout la jurisprudence qui a appliqué les principes théori
ques en dépassant, peut-être, les limites des principes sur lesquels elle
s'appuie. Et en vérité, le principe de l'identification organique peut
trouver une application en ce qui concerne les fonctionnaires (c'est-
à-dire les personnes investies du pouvoir d'agir pour l'administration)
mais pas à proprement parler les employés techniciens qui effectuent
des opérations techniques et n'expriment pas la volonté de l'institution.
Certains auteurs, en réalité, ont introduit cette limitation en dis
tinguant entre activités intellectuelles ou professionnelles et activités
simplement matérielles ou d'exécution (8).
L'insuffisance de la théorie organique — encore largement appli
quée par la jurisprudence — et la distinction conceptuelle qui s'opère
dans la doctrine de droit public, entre Etat-personne et Etat-appareil lequel prend place le fonctionnaire, ont conduit la doctrine la
plus récente, en évitant le retour à une théorie de la responsabilité indi
recte du représenté, à construire la responsabilité de l'organisme public
pour fait illicite de l'agent qui lèse des droits primaires sur la base
du principe du risque.
L'obligation de réparer le dommage — selon les orientations qui
ressortent actuellement de la doctrine civiliste — se fonderait sur une
obligation de garantie semblable à celle de la responsabilité des comm
ettants, réglementée par l'article 2049 du Code civil.
Les principes exposés sont le résultat d'une étude doctrinale et ju-
risprudentielle effectuée en très grande partie avant l'entrée en vigueur
de la Constitution.
L'article 28 de la Constitution a fait naître de nouveaux problè
mes. Cet article décide que « les fonctionnaires et agents de l'Etat et
des organismes publics sont directement responsables, selon les lois
pénales, civiles et administratives, des actes accomplis en violation
(8) Cf. Alessi, La responsabilité délia Pubblica Amininistrazione, 2e éd. 1951,
p. 372 et s. En sens contraire Lesona, Trattato di diritto sanitario, II, p. 305 et s.
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