La responsabilité pour les dommages écologiques - article ; n°2 ; vol.45, pg 3123-394

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Revue internationale de droit comparé - Année 1993 - Volume 45 - Numéro 2 - Pages 3123-394
8 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : vendredi 1 janvier 1993
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Mme Marilena Uliescu
La responsabilité pour les dommages écologiques
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 45 N°2, Avril-juin 1993. pp. 387-394.
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Uliescu Marilena. La responsabilité pour les dommages écologiques. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 45 N°2,
Avril-juin 1993. pp. 387-394.
doi : 10.3406/ridc.1993.4682
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1993_num_45_2_4682R.I.D.C. 2-1993
LA RESPONSABILITE
POUR LES DOMMAGES ÉCOLOGIQUES
par
Dr. Marilena ULIESCU
Directeur de recherche à l'Institut de recherches juridiques
de l'Académie roumaine
Le principe 13 de la « Déclaration de Rio sur l'environnement et
le développement » (1) prévoit que « Les États doivent élaborer une
législation nationale concernant la responsabilité pour les dommages cau
sés par la pollution et autres dommages à l'environnement et pour l'indem
nisation des victimes. Ils doivent également coopérer avec diligence et de
manière plus résolue en vue d'élaborer de nouvelles mesures de droit
international concernant la responsabilité et l'indemnisation en ce qui
concerne les effets nocifs des dommages causés à l'environnement par des
activités relevant de leur compétence ou de leur pouvoir dans des régions
situées au-delà des limites de leur juridiction ».
La protection de l'environnement est l'un des sujets majeurs de cette
fin de siècle. On peut affirmer également qu'il n'y a pas de développement
durable qui ne tienne compte de cette donnée essentielle.
Alors, la protection et la responsabilité peuvent présenter une appa
rente contradiction (2).
Dans une première approche, au mot « protection » on pourrait être
tenté de rapprocher celui de « prévention » et au mot « responsabilité »
celui de « réparation ». Mais l'apparente contradiction qu'il y a à rap
procher la protection, prise comme un but, de l'environnement, et la
responsabilité, considérée comme l'un des moyens susceptibles d'être mis
au service de ce but, se résout.
(1) « La Déclaration de Rio », adoptée à la Conférence mondiale « ECO 92 ».
(2) V. La protection de l'environnement par les mécanismes de la responsabilité civile,
par Mme MASSON (France) , séminaire « Les conventions en élaboration au sein du Conseil
de l'Europe en matière d'environnement », Thessalo nique, 6-9 juill. 1992. 388 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1993
D'ailleurs, les règles sur la responsabilité devraient avoir un effet
préventif et la protection, entendue comme ne se limitant pas à l'absence
d'atteinte à l'environnement, englobe aussi l'idée de réparation dans la
mesure où cette dernière tend essentiellement au rétablissement de ce qui
a été endommagé et, à titre subsidiaire, à une indemnisation.
Sans insister sur l'attention spéciale qu'on accorde, en Roumanie, à
la protection de l'environnement et à un développement durable, il
convient de préciser qu'au regard de la législation, ce domaine a connu
une réglementation presque complète.
L'adoption, en 1973, de la loi n° 9 pour la protection de l'environne
ment, ayant le caractère d'une réglementation-cadre, a représenté, à ce
moment-là, un progrès considérable consacrant le régime juridique génér
al de toutes les activités liées à cette protection, en organisant même un
système institutionnel et en fixant les principes généraux applicables à
tous les éléments de la nature dont la conservation faisait l'objet de la
loi.
Sur la base de ce cadre général ont été adoptées les réglementations
spécifiques à divers domaines d'activité, à savoir : le fonds foncier, les
eaux, la pisciculture et la pêche ; la chasse ; la protection des plantes
cultivées et des forêts et le régime des pesticides ; les activités nucléaires ;
la santé publique ; l'exploitation et la conservation des forêts ; la systémat
isation des localités et des terres, etc. (3). Une partie de ces lois est
encore en vigueur, en attendant leur remplacement suite à la prochaine
adoption d'une nouvelle loi générale (cadre) ; une autre partie est déjà
abrogée. De nouvelles réglementations légales ont été adoptées pendant
ces deux dernières années (4).
Les nouvelles dimensions des possibilités actuelles pour résoudre les
problèmes de la protection de l'environnement et du développement
durable, à la suite des transformations politiques, économiques et sociales,
qui ont eu lieu en Roumanie exigent de nouvelles solutions législatives
qui devront observer strictement les principes internationaux et européens
de la politique écologique.
On peut remarquer que les préoccupations pour la protection et
l'environnement font l'objet d'une réglementation au niveau de la nou
velle Constitution roumaine (5).
(3) Citons, à titre d'exemple, quelques dispositions encore en vigueur : la loi n° 7/1974
concernant la réalisation et l'exploitation des aménagements d'irrigations ; la loi n° 8/1974 les eaux ; la loi n° 5/1989 concernant la qualité des eaux ; la loi n° 12/1974 la pisciculture et la pêche ; la loi n° 26/197 concernant la chasse ; la loi n° 5/1982
concernant la protection des plantes cultivées et des forêts et le régime de pesticides ; la
loi n° 2/1987 concernant la conservation, la protection et le développement des forêts ; la
loi n° 3 la santé publique, modifiée par la loi n° 126/1992, etc.
(4) La loi sur le fonds foncier n° 18/1991.
(5) L'art. 134 (2) prévoit la responsabilité de l'État en ce qui concerne les ressources
naturelles, la reconstruction écologique et le maintien de l'équilibre écologique ; l'art. 41
consacre l'obligation du propriétaire à l'égard du respect de l'environnement ; l'art. 130 (f)
prévoit de l'Etat en ce qui concerne l'assurance des conditions nécessaires pour
la croissance du niveau de la qualité de la vie. M. ULIESCU : RESPONSABILITÉ ET DOMMAGES ÉCOLOGIQUES 389
2. La responsabilité juridique lors de la non-observation des exigen
ces de la protection de l'environnement et de l'utilisation des ressources
naturelles trouve son fondement dans l'article 73 de la loi-cadre n° 9/193
qui précise les catégories suivantes de responsabilité : disciplinaire, matér
ielle, civile, délictuelle et pénale.
Les responsabilités disciplinaire et matérielle sont réglementées par
la législation du travail, étant basées sur la faute de l'employé qui a
commis une violation des règles établies dans le domaine de la protection
de l'environnement, liées à ses fonctions.
2.1. La responsabilité délictuelle joue un rôle économique important
et, en même temps, représente un moyen de prévention souvent efficace.
Les sanctions peuvent être appliquées pour des faits strictement pré
vus par la loi s'ils sont le résultat d'une faute. Un système complexe et
presque complet de responsabilité délictuelle est organisé autant par la
loi-cadre sur la protection de l'environnement (n° 9/1973) que par des lois
spéciales concernant la protection des eaux, du sol, des forêts, des activités
nucléaires, des déchets, des zones protégées, etc (6).
La responsabilité délictuelle peut être encourue par des personnes
physiques, et par des personnes morales ; les sanctions, toujours pécuniair
es, n'ont jamais un caractère « réparatoire », car on est en présence
d'une administrative.
Il nous semble évident qu'une future réglementation devra avoir en
vue la spécificité du domaine d'application de cette catégorie de responsab
ilité, qui prendra, peut-être, la forme administrative pour toutes les
activités des administrations publiques et, en même temps, les sanctions
appliquées aux personnes physiques ou morales seront réglementées
comme relevant d'une responsabilité spéciale, ayant le caractère d'un
« payement pour pollution » car en vérité, dans de tels cas, l'amende est
toujours proportionnelle au degré de pollution par rapport aux normes
admises et, aussi, au risque d'atteinte à l'environnement.
De même, les sommes obtenues par l'application des amendes pour
ront être utilisées soit pour la réparation des préjudices individuels, soit
pour la création d'un fonds pour la protection de l'environnement.
Il va de soi que, dans le cadre de cette conception, le caractère
réparateur de l'amende ne sera pas de nature à exclure la réparation
intégrale dans le cadre de la responsabilité civile.
2.2. La responsabilité pénale, en cas de violation des normes concer
nant la protection de l'environnement, applique les principes de la respons
abilité criminelle ; s'il y a des particularités dans cette matière, elles sont
dues à la nature de l'objet protégé par la loi et dont l'atteinte consiste en
une violation de la loi.
La responsabilité pénale sera engagée seulement dans les cas où le
fait présente un danger social élevé et représente une menace sérieuse
pour les intérêts de la société dans le domaine de l'environnement ou de
(6) Citons par ex. : la loi sur les eaux n° 9/1974 ; la loi du fonds foncier n° 18/1991
le Code sylvicole ; la loi sur les activités dans le domaine nucléaire n° 61/1974. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1993 390
l'utilisation des ressources naturelles ou s'il présente un danger pour la
vie ou la santé des hommes.
Il faut observer que le Code pénal en vigueur contient peu de normes
incriminant les actions dangereuses pour l'environnement (7).
La loi n° 9/1973 qualifie expressément comme infractions certains
faits comme, par exemple, l'évacuation dans l'atmosphère de substances
dangereuses sous forme de gaz, vapeurs, aérosols, particules solides,
l'émission de bruit dépassant les limites admises (art. 78), l'action de
déposer, jeter ou évacuer des résidus ménagers ou industriels sans tenir
compte des normes légales (art. 77). Dans ces deux situations, la loi exige
— pour être en présence d'une infraction — que les faits soient dangereux
pour la santé et l'intégralité corporelle des personnes ou qu'ils provoquent
des préjudices à l'économie nationale.
Les articles 8 alinéa 2, 10 alinéas 2 et 3, 14 alinéas 1 et 2 et 36 alinéa 2
de la même loi concernent également d'autres faits, liés à la mise en
fonction de certaines installations ne correspondant pas aux exigences de
la protection de l'environnement.
Certaines lois spéciales, dans leurs propres domaines de réglementat
ion, punissent la non-observation des règles légales qui ont pour objet
la protection de la nature ou des ressources naturelles, en les déclarant
infractions. C'est le cas de la loi sur les eaux (n° 8/1974) ; la loi sur la
chasse (n° 26/1974) ; le Code sylvicole ; la loi sur la pêche (n° 12/1974) ;
le décret n° 466/1979 sur le régime des produits et des substances toxi
ques ; la loi sur les activités du domaine nucléaire (n° 61/1974), etc.
Il convient de remarquer que certaines des infractions mentionnées
ne portent pas directement atteinte à l'environnement, mais elles peuvent
également atteindre les éléments de la nature ou l'équilibre écologique.
2.3. La responsabilité civile est axée sur les principes généraux du
droit civil, garantissant la réparation du dommage causé, principalement
par la violation des normes concernant la protection de l'environnement ;
on assure ainsi le dédommagement intégral. La responsabilité civile inter
vient indépendamment des autres formes de juridique,
ayant, en général, une fonction compensatoire.
A présent, à l'exception des normes légales sur la responsabilité pour
les préjudices liés au domaine nucléaire, réglementée selon le principe de
la responsabilité sans faute laquelle prévoit une limite légale maximale de
dédommagement et un délai spécial de prescription, la responsabilité
civile en cas d'atteinte à l'environnement ne connaît pas de réglementation
spécifique.
C'est ainsi qu'en l'absence d'un aménagement spécial de la responsab
ilité pour un dommage écologique, on fait appel aux principes classiques
du droit civil, mais, dans cette matière, ceux-ci sont à notre avis insuffisants
et inadéquats.
Il faut se demander, dans de telles conditions, si la responsabilité
civile pour les dommages causés à l'environnement sera fondée sur le
principe de la responsabilité objective ou bien sur celui de la
(7) V. les art. 311-312 du Code pénal roumain. M. ULIESCU : RESPONSABILITÉ ET DOMMAGES ÉCOLOGIQUES 391
pour faute. La doctrine ainsi que la jurisprudence connaissent l'une et
l'autre de ces deux formes de responsabilité.
Dans la pratique judiciaire, la responsabilité pour les dommages
causés à l'environnement est fondée sur l'article 1000, alinéa 1 du Code
civil roumain, sans aucune distinction sur l'existence ou l'absence de
violation des normes concernant la protection de l'environnement. Mais,
même si la responsabilité doit être intégrale, en pratique il est très difficile
d'établir l'étendue du dommage.
Par l'interprétation de l'article 1000 du Code civil roumain, la
jurisprudence a consacré non seulement la conception subjective de la
responsabilité civile délictueuse, basée sur la faute présumée de l'agent
économique qui doit répondre de son activité polluante, mais aussi la
conception objective, qui exclut l'idée d'une faute et qui trouve le fonde
ment de l'obligation de réparation dans le principe de la responsabilité
objective, à savoir dans le risque de l'activité déployée.
La doctrine (8), à son tour, se prononce pour une réglementation
spécifique de la responsabilité dans cette matière, basée sur le principe
de la responsabilité sans faute, qui prend, selon l'opinion de plusieurs
auteurs, la forme de la responsabilité « in solidum » des co-auteurs du
préjudice, ainsi que pour une définition du « dommage écologique » qui
pourra tenir compte aussi des préjudices indirects, question très import
ante dans ce domaine où le lien de causalité est plus souple.
Un autre point de vue exprimé par la doctrine (9) considère, en
dehors de la réglementation existant dans le domaine de l'activité
nucléaire, que seul le principe de la responsabilité pour faute peut s'appli
quer. La mise à l'écart de la objective est axée, dans cette
théorie, sur l'attitude subjective fautive du personnel qui travaille avec
des moyens dangereux, non conformes aux normes techniques. Selon
cette opinion, un autre argument consiste dans le fait que l'existence
d'une faute est à prendre également en considération dans les rapports
entre le commettant et son préposé, ce dernier étant obligé de reverser
la somme payée aux victimes de la pollution. Car le refus de prendre en
considération la faute du commettant dans le cas où il est tenu à la
réparation du dommage n'exclut point, selon notre opinion, son droit
d'être dédommagé par la personne qui a provoqué le préjudice. Il faut,
par ailleurs, observer que ce point de vue n'offre pas une solution pour
la réparation des préjudices provoqués dans les conditions d'une activité
normale, dans le respect des paramètres admis pour le fonctionnement
des moyens techniques prévus afin d'éviter la pollution.
Sans avoir la possibilité d'une analyse plus approfondie, donc sans
aucune prétention d'épuiser la discussion sur ce thème, nous nous limite
rons à observer que, sans un aménagement spécifique de la responsabilité
(8) V. Y. EMINESCU, « Les limites de l'action possible du droit dans le domaine de
la protection de l'environnement », SCJ, n° 4/1978, p. 352.
n° 3/1978, (9) L. pp. STANGU, 24-29. « La responsabilité civile dans le cas de l'environnement », RRD, 392 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1993
pour les dommages écologiques, on ne peut parler d'une réparation réelle
et d'une protection vraiment effective de l'environnement.
3. Une future réglementation de la responsabilité civile pour les
dommages causés à l'environnement devra, à notre avis, consacrer le
principe de la responsabilité sans faute, comme principe général, sauf bien
entendu en ce qui concerne la responsabilité pénale. Ce principe ne doit
pas être limité aux activités dangereuses. Il doit s'appliquer dans toutes
les hypothèses de dommage à l'environnement. Le pollueur ne peut s'exo
nérer de sa responsabilité que par la preuve évidente que cette pollution
est le, fait d'un tiers ou de la force majeure.
Évidemment, le principe de la responsabilité sans faute ne doit pas
exclure l'examen des comportements fautifs. L'existence d'une faute peut
être prise en considération dans le domaine de la causalité pour faciliter
pour la victime la preuve du lien de causalité.
Le projet de convention sur la responsabilité civile pour les dommages
résultant de l'exercice d'activités dangereuses pour l'environnement ment
ionne, dans son article 2, les activités et aussi les substances
dangereuses.
Mais, à notre avis, le principe de la responsabilité objective ne doit
pas être limité aux activités des choses dangereuses. Il doit trouver une
application en toute circonstance quand il s'agit d'un préjudice écologique.
Car, en effet, l'existence du préjudice témoigne par elle-même du carac
tère dangereux de l'activité concernée.
Au-delà des considérations théoriques évoquées, le projet de la nou
velle loi roumaine sur la protection de l'environnement préconise l'adop
tion du principe de la responsabilité objective pour les dommages provo
qués à l'environnement, sans aucune distinction quant à la nature des
activités qui les ont causés.
3.1. En ce qui concerne le dommage économique, il est nécessaire
de consacrer cette notion comme dépassant le simple cadre d'une atteinte
aux biens et aux personnes, prise individuellement. L'environnement est
alors considéré indépendamment du droit de propriété ou des personnes,
comme devant faire l'objet d'une protection spécifique.
Théoriquement, le dommage peut consister dans toute atteinte portée
aux éléments du milieu naturel ou créés par l'homme, lorsque cela
entraîne des changements nuisibles. Certes, toutes les modifications opé
rées à la nature ne constituent pas des dommages. Mais dans un monde
où les activités humaines changent inlassablement les conditions de vie et
de production et où le retour à l'état d'origine de la nature n'est pratique
ment nulle part possible, la définition du préjudice écologique est entravée
par des difficultés souvent insurmontables. L'on a proposé, comme critère
fondamental de l'existence de l'obligation de réparer le préjudice écologi
que, le caractère anormal de ce préjudice (10), caractère anormal signi
fiant, dans cette conception, la gravité, la périodicité et la relativité du
préjudice.
(10) Patrick GIROD, La réparation du dommage écologique, Paris, Librairie générale
de droit et de jurisprudence, 1974, p. 49. M. ULIESCU : RESPONSABILITE ET DOMMAGES ECOLOGIQUES 393
D'autres critères avancés par la littérature spécialisée, afin de déter
miner le seuil au-delà duquel la pollution peut justifier l'octroi de dédom
magements, ne semblent pas non plus résoudre le problème de manière
définitive.
On affirme, par exemple, dans des textes de loi, que des dommages-
intérêts peuvent être exigés dans le cas où, dans le cadre naturel de vie
de l'homme, des animaux et des plantes, les taux de pollution au-delà
desquels leur vie ou leur santé seraient mises en danger, seraient dépassés.
Sans circonscrire exactement la notion de préjudice écologique, le
projet roumain de loi-cadre propose la définition de la dégradation de
l'environnement comme étant « l'altération des caractéristiques physi
ques, chimiques et structurelles de ses éléments naturels, la réduction de
la diversité et de la productivité biologique des écosystèmes naturels et
de ceux créés par des activités humaines, le fait d'affecter l'équilibre
biologique et la qualité de la vie, causé en particulier par la pollution
des eaux, de l'atmosphère et du sol, la pollution sonore, la gestion et
l'exploitation déficitaires, ainsi que par l'aménagement défectueux du
territoire ».
3.2. La réparation du préjudice causé à l'environnement suppose en
premier lieu son évaluation. Quels sont les dommages à couvrir ? C'est
ainsi qu'on peut invoquer des dommages causés à la personne, aux biens
ou résultant d'une altération de l'environnement.
Si, en ce qui concerne les occasionnés aux biens, l'évalua
tion semble plus facile et plus concrète, les deux autres catégories susment
ionnées présentent quelques aspects particuliers.
Laissant de côté les difficultés d'établir un rapport de causalité entre
la pollution et la morbidité ou la mortalité, il convient de rappeler que les
dommages, se situant, souvent, antérieurement au moment de l'agression,
apparaissent toujours difficiles à évaluer. Dans la plupart des cas, les
victimes de catastrophes écologiques n'étaient même pas nées au moment
du fait obligeant l'auteur à réparation.
Si, en revanche, on invoque des préjudices causés aux éléments
naturels (flore, faune, air, eau) ou les atteintes aux équilibres et aux
processus qui les unissent, l'inadaptation des moyens habituels pour une
évaluation réelle devient évidente.
De toute manière, la réparation devra envisager aussi bien les dom
mages directs — la détérioration proprement dite à l'environnement par
le changement des caractéristiques de certains de ses éléments ou une
rupture de l'équilibre écologique — que ceux indirects y compris le man
que de profit subi par la victime (par exemple, la diminution de l'activité
de tourisme dans une zone où les éléments naturels, le paysage ont été
en grande mesure compromis).
3.3. L'indemnisation du dommage causé aux hommes et aux biens
ne soulève pas de questions spécifiques.
En ce qui concerne les pertes dues à l'altération de l'environnement,
qui ne sont pas considérées comme constituant un dommage au sens de
l'alinéa précédent, les indemnités doivent être destinées à couvrir le coût
des mesures de remise en état et de sauvegarde. 394 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1993
Ces deux catégories de mesures sont l'objet de préoccupations liées à
l'élaboration du projet de la Convention européenne sur la responsabilité
civile.
Les mesures de remise en état concernent toutes les mesures raisonna
bles visant à réhabiliter ou à restaurer les éléments endommagés ou
détruits de l'environnement ou à introduire, si cela est raisonnable, l'équi
valent de ces éléments dans l'environnement. Sont considérées comme
mesures de sauvegarde les mesures raisonnables adoptées après la surve-
nance de l'événement afin de prévenir où d'atténuer la perte ou le dom
mage.
3.4. La qualité pour agir est un problème commun à toutes les
hypothèses de dommages écologiques quelle que soient leurs causes. Dans
le cas du préjudice causé à des éléments de la nature (non appropriables)
ou à des intérêts collectifs, la question devient plus délicate. La règle,
sur le terrain strictement civil, est d'apporter la preuve d'un préjudice
personnel.
Le rôle des associations de défense de l'environnement, dans les
diverses législations nationales et au niveau européen, a été reconnu et
le droit d'agir pour faire interdire une activité dangereuse, illicite, ou de
faire prendre par l'exploitation des mesures de sauvegarde permettant de
prévenir le dommage et des mesures de remise en état, sont en cours de
reconnaissance.
La solution roumaine, prévue dans le projet que nous avons déjà
évoqué, est de reconnaître à toute personne, directement ou par l'intermé
diaire des associations, le droit d'agir devant les autorités administratives
ou judiciaires, même si elle n'a pas souffert d'un préjudice direct.
L'exigence d'un lien de causalité établi entre le fait générateur de la
responsabilité et le dommage est classique.
En pratique c'est donc la victime qui doit établir la preuve du lien
de causalité entre l'événement et le dommage causé.
Mais à notre avis le lien de causalité doit être présumé si le fait
incriminé ou l'événement peuvent avoir pour conséquence le dommage
revendiqué.
Donc la charge de la preuve est renversée et c'est l'exploitant qui
doit faire la preuve que l'événement n'a pas pu causer le dommage.
Une autre idée doit également être relevée : il s'agit du fait que,
pour les activités dangereuses, l'assurance doit, à notre avis, être obliga
toire. Cette solution a été adoptée par le projet roumain. Par ailleurs, ce
même projet prévoit la création d'un « fonds pour l'environnement »,
alimenté par une partie des amendes versées au titre des contraventions
aux dispositions de la loi pour la protection de l'environnement.

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