La révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 : l'évolution incertaine de l'Italie vers le fédéralisme - article ; n°4 ; vol.55, pg 923-961

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2003 - Volume 55 - Numéro 4 - Pages 923-961
Has Italy become a federal state following the latest constitutional revisions and above all that of Octoher I8th 2001 ? A doser analysis shows that the criteria usually required to meet such a condition are not fulfilled : the increase in the participation of the regions in the exercise of central political power remains insufficient. It is true that the Italian regions have gained more autonomy at a legislative, administrative and financial level. Nevertheless, the central State retains the means of preserving its unitary nature through an important legislative domain and varions mechanisms such as the power of substitution against the regions. Thus, we can assert that the 2001 revision is a step forward a federal evolution of the Italian State but has not achieved it so far.
L'Italie est-elle devenue un État fédéral à la suite des révisions constitutionnelles récentes et en particulier celle du 1 8 octobre 2001 ? L'analyse montre que les critères habituellement retenus pour assurer une telle qualification ne sont pas réunis : notamment l'accroissement de la participation des régions à l'exercice du pouvoir politique central reste insuffisante. En effet, il est vrai que les régions italiennes gagnent en autonomie tant sur le plan législatif qu'administratif et financier. Mais il n'en reste pas moins que l'État central conserve les moyens de préserver son caractère unitaire, par le biais d'un important domaine législatif réservé et de divers mécanismes tels que le pouvoir de substitution à l'encontre des régions. Aussi, et sous réserve d'évolutions à venir, on peut affirmer que la révision de 2001 prépare une évolution fédérale de l'État italien mais ne la réalise pas encore.
39 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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Jean Fougerouse
La révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 : l'évolution
incertaine de l'Italie vers le fédéralisme
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 55 N°4, Octobre-décembre 2003. pp. 923-961.
Abstract
Has Italy become a federal state following the latest constitutional revisions and above all that of Octoher I8th 2001 ? A doser
analysis shows that the criteria usually required to meet such a condition are not fulfilled : the increase in the participation of the
regions in the exercise of central political power remains insufficient. It is true that the Italian regions have gained more autonomy
at a legislative, administrative and financial level. Nevertheless, the central State retains the means of preserving its unitary
nature through an important legislative domain and varions mechanisms such as the power of substitution against the regions.
Thus, we can assert that the 2001 revision is a step forward a federal evolution of the Italian State but has not achieved it so far.
Résumé
L'Italie est-elle devenue un État fédéral à la suite des révisions constitutionnelles récentes et en particulier celle du 1 8 octobre
2001 ? L'analyse montre que les critères habituellement retenus pour assurer une telle qualification ne sont pas réunis :
notamment l'accroissement de la participation des régions à l'exercice du pouvoir politique central reste insuffisante. En effet, il
est vrai que les régions italiennes gagnent en autonomie tant sur le plan législatif qu'administratif et financier. Mais il n'en reste
pas moins que l'État central conserve les moyens de préserver son caractère unitaire, par le biais d'un important domaine
législatif réservé et de divers mécanismes tels que le pouvoir de substitution à l'encontre des régions. Aussi, et sous réserve
d'évolutions à venir, on peut affirmer que la révision de 2001 prépare une évolution fédérale de l'État italien mais ne la réalise pas
encore.
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Fougerouse Jean. La révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 : l'évolution incertaine de l'Italie vers le fédéralisme. In:
Revue internationale de droit comparé. Vol. 55 N°4, Octobre-décembre 2003. pp. 923-961.
doi : 10.3406/ridc.2003.18933
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2003_num_55_4_18933LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE
DU 18 OCTOBRE 2001 :
L'ÉVOLUTION INCERTAINE
DE L'ITALIE VERS LE FÉDÉRALISME
Jean FOUGEROUSE*
Que ferons nous de l'Italie ?
Pamphlet anonyme, 21 mars 1797
L'Italie est-elle devenue un État fédéral à la suite des révisions consti
tutionnelles récentes et en particulier celle du 1 8 octobre 200 1 ? L'analyse mont
re que les critères habituellement retenus pour assurer une telle qualification
ne sont pas réunis : notamment l'accroissement de la participation des régions
à l'exercice du pouvoir politique central reste insuffisante. En effet, il est vrai
que les régions italiennes gagnent en autonomie tant sur le plan législatif qu'ad
ministratif et financier. Mais il n'en reste pas moins que l'État central conser
ve les moyens de préserver son caractère unitaire, par le biais d'un important
domaine législatif réservé et de divers mécanismes tels que le pouvoir de sub
stitution à l'encontre des régions. Aussi, et sous réserve d'évolutions à venir, on
peut affirmer que la révision de 2001 prépare une évolution fédérale de l'État
italien mais ne la réalise pas encore.
Has Italy become a federal state following the latest constitutional
revisions and above all that of October 18th 2001 ? A closer analysis shows that
the criteria usually required to meet such a condition are not fulfilled : the
increase in the participation of the regions in the exercise of central political
power remains insufficient. It is true that the Italian regions have gained more
autonomy at a legislative, administrative and financial level. Nevertheless, the
central State retains the means of preserving its unitary nature through an
important legislative domain and various mechanisms such as the power of
substitution against the regions. Thus, we can assert that the 200 1 revision is a
step forward a federal evolution of the Italian State but has not achieved it so
far.
* Maître de conférences à l'Université d'Angers. 1
924 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2003
Maintenant que les Italiens existent, l'Italie va-t-elle se défaire ?'
Longtemps refoulées pour permettre la construction laborieuse de l'unité
italienne2, les tendances centrifuges se découvrent désormais sans rete
nue3. Ainsi, la loi de révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 réécrit
l'ensemble du titre V de la seconde partie de la Constitution, intitulé « Les
Régions, les Provinces4, les Communes ». Elle formule un nouveau cadre
à l'autonomie régionale5, au titre d'une évolution volontiers présentée
comme un processus de fédéralisation de l'État6. Plus largement, cette tre
izième révision de la Constitution italienne est un nouvel acte de la pièce
qui se joue depuis le terremoto du début des années quatre-vingt-dix et
s'inscrit dans la logique de construction de la « seconde République » it
alienne7. En effet, une fois la classe politique stabilisée, un grand projet de
refonte de la Constitution a vu le jour sur la base d'une procédure spécial
e de révision (Commission bicamérale) instaurée en 19978. Mais, cette
méthode n'a pas débouché sur une réforme d'ensemble pour des raisons
essentiellement conjoncturelles9. La voie constitutionnelle étant bloquée,
En référence à la célèbre formule prêtée à M. D' AZEGLIO « maintenant que l'Italie est
faite, il faut faire les Italiens » : en réalité, le constat serait dû au ministre de l'Instruction
Publique F. MARTINO en 1896 après la défaite d'Adoua, qui se serait inspiré de l'ouvrage du
célèbre auteur (« l'Italie s'est faite, mais pas les Italiens », I miei ricordi 1867), J. -C. LES-
CURE, « Italie », in L'Europe des nationalismes aux nations, Sedes, 1996, p. 9.
2 G. PECOUT, Naissance de l'Italie contemporaine, 111 '0-1922, Nathan Université,
2002, p. 169 et s.
3 La dialectique entre unité et particularisme est d'ailleurs antérieure même au
Risorgimento, E. FASAN ö GÜARINI, « « Etat moderne » et anciens Etats italiens, éléments
d'histoire comparée », Revue d'histoire moderne et contemporaine, 1998, p. 30.
4 Les provinces italiennes sont des collectivités locales constituées sur la base de subdi
visions territoriales des régions, et correspondent à nos départements ; toutefois, elles n'ont
pas le rôle central de ces derniers.
5 La réforme concerne aussi un certain nombre de questions que nous ne traiterons qu'i
ncidemment, notamment : l'accroissement de l'autonomie des collectivités locales autres que
les régions (en particulier administrative et financière), la consécration constitutionnelles
d'entités locales (les Villes métropolitaines), ou encore l'application de la réforme aux régions
à statut spécial (sur ce dernier point v. J. FOUGEROUSE, « L'autonomie régionale différen
ciée dans la Constitution italienne », Civitas, en cours de publication).
6 Par exemple, R. ROMBOLI, « Le modifiche al titolo V délia parte seconda délia
Costituzione », Foro italiano, 2001, Y p. 185 et s. L'idée fédérale connaît effectivement un
engouement depuis la seconde guerre mondiale qui semble ne pas se démentir, R. WATTS,
« Les principales tendances du fédéralisme au XX6me siècle », Revue internationale de poli
tique comparée, 2003, p. 11 et s.
7 G. CAHIN, « L'évolution de la République italienne », R.F.D.C., 2001, p. 705 et s.
s Une commission bicamérale a été instituée par la loi constitutionnelle n° 1 du 24 jan
vier 1997. Composée de 35 sénateurs et 35 députés, elle a eu pour mission de formuler un pro
jet constitutionnel concernant le titre II de la Constitution (forme de l'État, forme de gouver
nement, bicaméralisme, système de garanties). Sur les travaux et résultats de la Bicamérale, v.
P. COSTANZO, La Commissione bicamérale per le riforme costituzionali, progetti, riforme,
testi approvati, Cedam, 1998, p. 63 et s ; M.-P. ELIE, « La pérennisation du régionalisme ita
lien », in M. BAUDREZ (dir.), La réforme constitutionnelle en Italie, Economica, 2002,
p. 75 et s.
g Le président du Conseil d'Alema, croyant neutraliser son opposant Berlusconi, donna
l'occasion à ce dernier de saboter le travail de la bicamérale, C. BRICE, Histoire de l'Italie,
Perrin, 2003, p. 446. :
J. FOUGEROUSE : RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ITALIENNE 925
des réformes législatives ont été entamées dans le domaine de l'autonomie
régionale et notamment en matière administrative10 et financière11 à consti
tution constante. Progressivement, des lois de révisions constitutionnelles
ont cependant pu être adoptées au gré des opportunités politiques et des par
ties du projet issu des travaux de la Bicamérale ont été reprises pour donner
lieu à la réforme de 199912. Celle-ci a principalement amélioré l'autonomie
statutaire des régions et instauré le principe de l'élection au suffrage univers
el direct des présidents de région13.
Mais la poussée fédéraliste n'a pas été pour autant contenue. En effet,
en Italie, elle est liée à la progression fulgurante de la Ligue du Nord et à la
propagation de ses idées dans les autres partis politiques14, depuis l'effo
ndrement de l'ancien système des partis sous le double coup du changement
de scrutin15 et de l'opération mani puliteu\ II est vrai que l'identité revendi
quée par la Ligue pour fonder sa position fédéraliste est en partie artificiell
e17, justifiant le qualificatif de « bluff »1K, mais il n'en reste pas
moins que l'idée fédérale, portée par ce parti, est extérieure et antérieure à
ce mouvement conjoncturel19. Aussi, il n'est pas surprenant qu'une nouvell
e réforme adoptée le 1 8 octobre 200 1 après référendum20 ait franchi un pas
supplémentaire dans la direction fédérale en accroissant l'autonomie des
régions. L'État italien est- il devenu pour autant un État fédéral ? Cette forme
fédérale n'est pas explicitement reconnue par le texte constitutionnel, l'ap
pellation symbolique d'« organisation fédérale de la République » proposée
par la Bicamérale n'ayant pas été retenue par la réforme commentée.
Toutefois, la question n'est pas saugrenue eu égard aux motivations de ces
différentes réformes. En effet, l'Italie étant fondée sur une décentralisation
'" Loi n°59 de 1997, dite loi sur le « fédéralisme administratif» ou « loi Bassanini » ;
L. SAPORITO, « L'ordinamento giuridico regionale dopo la legislazione », //
Consi^Ho di Slato, 1999, II, p. 111 et s ; F. BASSANINI, « Italie notre révolution silencieu
se », in R. FAUROUX, B. SPITZ, Notre État, Lafïbnt, 2001, p. 148 et s.
" '' Loi n°133 constitutionnelle du 13 mai n°l 1999 du dite 22 loi novembre sur le « 1999. fédéralisme fiscal ».
" A. D'ATENA, « La nuova autonomia statutaria délie regioni », in Rassegna Parlamentare,
2000, p. 610 et s.
14 Elle s'explique aussi pour des raisons économiques, essentiellement les différences de
développement entre le nord et le centre d'un côté, le sud et les îles de l'autre, F. GAY,
P. WAGRET, L'économie de l'Italie, « Que sais-je ? », PUF, 1997, p. 20 et s.
LS P. PASQUINO, « Les transformations du système politique (1992-2000) », in S. CAS-
SESE, Portrait de l'Italie actuelle, Les études de la documentation française, 2001, p. 36.
"C. BRICE, Histoire de l'Italie, précité, p. 434 et s.
17 M. AVANZA, « Une histoire pour la Padanie, la ligue du Nord et l'usage politique du
passé », Annales HSS, 2003, p. 85 et s.
IX I. DIAMANTI, « Le bluff fédéraliste », in M. KORINMAN, L. CARACCIOLO, A quoi
sert l'Italie, La découverte, Limes, 1995, p. 145 et s.
'"' K. STEMMERMANN, « Débat autour du fédéralisme en Italie. « un fantôme hantait
l'Italie » ou sur le chemin d'une structure sociale et économique fédérale », in G. AMMON,
M. HARTMEIER, Fédéralisme et centralisme, Economica, 1998, p. 94 et s.
20 L'article 138 de la Constitution prévoit en effet, qu'à défaut d'une majorité des deux
tiers dans les deux assemblées, la loi de révision constitutionnelle peut être soumise au réf
érendum à la demande d'un cinquième des membres du parlement, de cinq conseils régionaux
ou de cinq cent mille électeurs. 926 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2003
politique de principe21, caractérisée comme du régionalisme22, l'augmentat
ion de l'autonomie des entités régionales peut mener, par étapes, à une
forme fédérale de l'État, car dans ce domaine, les frontières ne sont pas
étanches et les différences plus de degré que de nature23.
Néanmoins, en se référant aux critères classiques de définition d'un État
fédéral, il faut reconnaître que la nature de l'État italien n'a pas encore chang
é24. En effet, participation et autonomie sont nécessaires pour qualifier un
Etat de « fédéral »25. Les entités composant ce dernier doivent être de vérita
bles États et participer à l'activité de l'État central. Or, il s'avère que sur ces
deux plans les efforts du constituant sont insuffisants : si l'autonomie des
régions s'est accrue, le principe du caractère unitaire de l'État a été maintenu.
I. L'ACCROISSEMENT DE L'AUTONOMIE DES REGIONS
Les régions, bien qu'elles soient mises sur un pied d'égalité avec l'Ét
at26, ne se voient pas reconnaître la qualité étatique. L'autonomie statutaire
dont elles jouissent, étendue par la révision de 1999, ne constitue pas une
autonomie constitutionnelle27. La réforme de 2001 ne modifie pas cette
situation ; en revanche, elle étend l'autonomie législative des régions ainsi
que l'autonomie administrative et financière.
A.- L'extension de l'autonomie législative des régions
La fonction législative des régions est largement renouvelée même si,
sur le nian svmhnlimie la fnur rrmstitiitionnelle a refusé aux résfioîlS le
droit de rebaptiser leurs assemblées du nom de « Parlements régionaux »28.
21 L'article 5 de la Constitution en proclame le principe.
22 C. GREWE, H RUIZ FABRI, Droits constitutionnels européens, PUF, 1995, p. 331 et
s.; L. FAVOREU, P. GAÏA, R. GHEVONTIAN, IL. MESTRE, O. PFERSMANN, A. ROUX,
G. SCOFFONI, Droit constitutionnel, Dalloz, 5e éd, 2002, p. 400 et s.
23 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et institutions politiques, Masson, 19e éd,
2002, p. 66 ; D. TURPIN, Droit constitutionnel, PUF, Quadrige, 2003, p. 84.
24 Dans ce sens v. par ex. F. MERLONI, « Du centralisme de l'État à la République des
autonomies territoriales », in A. DELCAMP, J. LOUGHLIN, La décentralisation dans les
États des l'Union européenne, La documentation française, 2002, p. 213 et s.
25 G. SCELLE, Manuel élémentaire de droit international public, 1943, p. 198 et s.
26 Aux termes du nouvel article 1 14 de la Constitution.
27 L'article 123 de la Constitution ainsi modifié permet une plus grande autonomie des
régions sur le plan de l' auto-organisation mais ne revêt pas le statut des régions des caracté
ristiques d'une constitution, A. D'ATENA, « La nuova autonomia statutaria délie regioni »,
Rassegna Parlamentäre, 2000, p. 610 et s.
28 Décision n° 106 de 2002 ; la Cour estime que le terme de Parlement est réservé au « siège
de la représentation politique nationale » et qu'il est lié à une « position exclusive occupée dans
l'organisation constitutionnelle » ; la Cour ne s'est cependant pas appuyée directement sur l'argu
ment, invoqué par le représentant de l'État, relatif au lien entre Parlement et souveraineté, et a
reconnu au contraire que les conseils régionaux participaient aussi du principe démocratique et de
la souveraineté populaire. Aussi, la question de la dénomination des conseils régionaux reste ouvert
e d'autant plus que, matériellement, ces assemblées exercent les pouvoirs normalement attribués
aux parlements (dans ce sens v. N. LUPO, « Dalla Corte costituzionale uno « stop » (definito ?) ai
Parlamenti regionali. Nota a Corte cost. n. 106/2002 », www.amministrazioneincammino.it). '

J. FOUGEROUSE : RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ITALIENNE 927
Toutefois, l'autonomie législative des régions a été étendue par la réforme,
car le domaine de la loi régionale a été élargi et la protection de la fonction
législative a été améliorée.
/. L'élargissement du domaine de la loi régionale
Le constituant de 200 1 a décidé de conférer à la loi régionale un domain
e plus vaste en utilisant plusieurs procédés complémentaires : le champ
d'application de la loi régionale a été accru en inversant le principe de répart
ition des compétences au profit des régions, consacrant ainsi de nouveaux
domaines auxquels pourront se joindre d'autres compétences acquises ult
érieurement par la négociation.
a) L'inversion du principe de répartition des au profit des
régions
Le cœur du dispositif de la réforme du 18 octobre 2001 réside dans la
redistribution du pouvoir législatif entre l'État et les régions. Les mesures
adoptées ont pour effet d'inverser le principe de répartition des compétences
législatives au profit des régions. En effet, l'ancien article 117 de la
Constitution prévoyait un mécanisme d'attribution de compétences détermi
nées aux entités régionales2y : l'organisation des services administratifs de la
région, le tourisme, l'artisanat par exemple. La compétence régionale se
fondait uniquement sur cette liste : le législateur national ne faisait que céder
sa place ponctuellement, le pouvoir législatif étant conservé par l'État, son
exercice était accidentellement et conditionnellement assuré par des organes
régionaux. Cela ne constituait donc pas un domaine réservé aux régions
puisque, par le biais de plusieurs mécanismes'", le législateur national pouv
ait investir assez largement le domaine ainsi concédé : aussi l'appellation
de compétence concurrente a été retenue11. Par ailleurs, le législateur éta
tique pouvait demander à la région de prendre des lois régionales de mise en
œuvre de lois nationales (compétence d'application)'2. Enfin, les statuts des
régions spéciales3' prévoyaient des domaines de compétences régionales
supplémentaires, dans lesquelles le législateur national ne pouvait théor
iquement pas intervenir (compétence primaire ou exclusive)34.
Le nouvel article 117 distingue désormais trois domaines de compét
ences : des compétences réservées au législateur national, des compétences
attribuées aux régions, et une compétence de principe pour les régions dans
tous les domaines qui ne sont pas réservés à l'État. La logique de répartition
se trouve donc inversée : les régions deviennent formellement les titulaires
~' 30 Et V provinciales J. FOUGEROUSE, dans le cas « Le de pouvoir la région législatif spéciale du régional Trentin et Haut-Adige. le principe d'unité de la
République en Italie », RGCT, 2002, numéro spécial, p. 84 et s.
L. PALADIN, Diritto regionale, Cedam, 2000, 7e éd., p. 63 et s.
12 Ancien art. 117 al. 2.
" Cinq régions (Sicile, Sardaigne, Frioul-Vénétie-Julienne, Vallée d'Aoste, Trentin-Haut
Adige) 14 T. disposent MARTINES, d'un statut A. RUGGERI, spécial. Lineamenti di diritto regionale, Giuffrè, 5" éd., 2000,
p. 196 et s. 928 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-2003
de principe du pouvoir législatif tandis que le législateur national se voit
réduit à des compétences d'attributions. La Cour constitutionnelle a confi
rmé cette interprétation en estimant que la validité d'une loi
régionale n'implique plus une « recherche d'un titre constitutionnel spéci
fique autorisant l'intervention régionale, mais au contraire la recherche de
l'existence de réserves de compétence étatique exclusives ou partielles »35.
Peut-on mettre cette inversion au crédit d'une transformation dans le
sens fédéral de l'État italien ? La réponse doit être nuancée. Sur un plan général,
ce type de mécanisme de répartition est communément reconnu dans les syst
èmes fédéraux36 et participe à faire des composantes fédérées des entités disposant
d'un pouvoir initial et de l'État fédéral une structure contraignante mais tolérée.
En effet, si « le passage de régional à l'État fédéral comporte cette modifi
cation du système de répartition des compétences »37, en particulier dans l'exem
ple belge38, on peut noter cependant que le système espagnol, pourtant considéré
comme régional, a mis en place une répartition comparable à celle accueillie par
la réforme italienne39. Aussi, on peut considérer que cette modification du syst
ème de répartition des compétences ne constitue pas un élément déterminant pour
la qualification fédérale de l'État italien40. Toutefois, cette transformation peut
s'inscrire dans une construction par étape d'un fédéralisme, si elle est confirmée
par d'autres réformes. Cette construction n'est probablement pas linéaire. Ainsi.
ie gouvernement italien actuel entend procéder à un approfondissement de la
réforme engagée sous la pression d'un ministre fédéraliste (U. Bossi). Or le pro
jet en cours d'adoption, présenté comme l'un des éléments de la transformation
fédérale de l'État41, comporte une nouvelle redistribution des compétences entre
l'État et les régions : l'État verra s'accroître ses compétences réservées tandis que
les légions obtiendront en compensation un « véritable » domaine réservé42.
Quoiqu'il en soit, en l'état, la réforme de 2001 consacre matériellement des
domaines législatifs supplémentaires au profit des régions.
b) La consécration de domaines supplémentaires
Le bilan provisoire de la transformation du champ de compétence législa
tive régionale, commande de tenir compte d'une part des nouvelles attributions
35 Décision n°282 de 2002 ; B. CARAVITA, « Prime precisazioni délia Corte costituzio-
nale sulla potestà legislativa regionale nel nuovo art. 117 », www.federalismi.it ; A. D'ATE-
NA, « La Consulta parla... e la riforma del Titolo V entra in vigore (Nota a C.Cost.
N.282/2002) », www.associazionedeicostitutionnalisti.it
16 V par ex. l'article 28 de la Constitution allemande.
" C. GREWE, H RUIZ FABRI, Droits constitutionnels européens, précité, p. 337.
3S L'article 35 de la Constitution a renversé la répartition entre le centre et la périphérie
lors de la révision de 1994 qui a transformé l'État belge en État fédéral, v. F. DELPEREE, « La
nouvelle Constitution belge », R.F.D.C., 1994, p. 1 1 et s.
39 Par la combinaison des articles 148 et 149 de la Constitution du Royaume d'Espagne.
40 V contra en particulier la position de l'ancien président de la Cour constitutionnelle
L.ELIA, in T. GROPPI, M. OLIVETTI, La Repubblica délie autonomie. Regioni ed enti locali nel
nuovo titolo V, Giappichelli, 2001, p. 9.
41 V sur ce point le rapport devant le Conseil des ministres lors de l'approbation du pro
jet de loi constitutionnelle par ce dernier le 1 1 avril 2003
42 Projet de loi constitutionnelle déposé par le Ministre Bossi n° S. 1 1 87, approuvé en pre
mière lecture par les deux chambres. '
:
J. FOUGEROUSE : REVISION CONSTITUTIONNELLE ITALIENNE 929
opérées par la loi constitutionnelle et d'autre part de la compétence résiduelle
laissée aux régions. Parmi les nouvelles attributions (art. 117 al. 3), désignées
explicitement comme des « compétences concurrentes », se trouve, en particul
ier, une habilitation du législateur régional pour agir en matière internationale.
Certes, avant la réforme, les régions disposaient d'une capacité d'action inter
nationale, mais assez réduite43. Désormais, il leur échoit le domaine « des rap
ports internationaux et avec l'Union européenne » celui du « commerce avec
l'étranger »44; tandis que « dans les matières de leur compétence, elles par
ticipent aux décisions permettant la formation des actes normatifs communa
utaires et pourvoient à la mise en œuvre et à l'exécution des accords inter
nationaux et des actes de l'Union européenne »4\ par ailleurs « dans les
matières de sa compétence, la Région peut conclure des accords avec les
États et des ententes avec des collectivités territoriales d'un autre État >>4''. En
fait, la Constitution prend acte du développement progressif de l'activité
internationale des régions en lui donnant une couverture formelle47 qui
confirme une interprétation récente de la Cour constitutionnelle4*. On peut
donc en déduire que la capacité internationale des régions est confirmée et
même étendue concernant en particulier le commerce extérieur44 : cela ne va
d'ailleurs pas sans susciter de nombreuses interrogations50. Concernant les
autres domaines de compétence concurrente, on peut noter globalement
qu'il s'agit de nouvelles aires ou de nouvelles formulations par rapport au
texte précédent. Lis touchent des matières variées et nombreuses que l'on
peut regrouper en cinq zones : police51, social52, économie51, transports54, cul
ture55. Cependant, la portée exacte de ces nouveaux titres de compétence
Les régions pouvaient exécuter des aetes internationaux et communautaires et déve
lopper une activité de promotion d'étude ou d'information à l'étranger concernant leurs comp
étences et avec l'accord préalable du gouvernement (L. PALADIN, Diriilo regionale, précit
é, p. 75 et s.). Sur la première compétence A. D'ATENA, « Prospettive nel processo di inte-
grazione europea (II problcma dcU'esecuzione e dcll'attuazione délie norme communitarie) »,
(jiurisprudenza costituzionule, 19X9, p. 215X et s. ; v. aussi A. FORTUNATO, « La dimensio-
ne europea dclle regioni », L'amministrazione italiana, p. 897 et s.
11 Art. 117 al. 3.
'Art. 117 al. 5.
"Art. 117 al. 9.
I C. PINELLI, « Regioni e rapport! internazionali secondo l'art. 117 Cost. », www. sta-
tutiregionali.it
K Dans la décision n° 332 de 1998, la Cour a sanctionné la Région Sicile pour avoir
conclu un accord avec la République de Malte sans en avoir informé le Gouvernement un
iquement sur la base de l'irrespect du principe de collaboration loyale et non en raison de l'im
possibilité de conclure un tel accord.
II La loi n°59 de 1997, dite loi Bassanini, interdisait en effet aux régions de développer une
telle compétence.
5" V P. BILANCIA, « Un nuovo ruolo per le regioni in materia di rapporti internazional
i ? », www.statutiregionali.it et P. BILANCIA, « Ancora sulle competenze délie regioni in
materia di rapporti ionternazionali », www.statutiregionali.it
M Protection civile ; protection de la santé.
" et sécurité du travail, métiers ; prévoyance complémentaire.
" Alimentation, production, transport et distribution nationale de l'énergie ; caisses d'é
pargne ; établissements de crédit.
M Grands réseaux de transports et de navigation ; ports et aéroports civils.
^ Education ; recherche scientifique ; sport ; biens culturels. 930 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-2003
reste encore à déterminer56. En outre, le régionalisme italien étant fondé sur
la distinction entre des régions ordinaires et des régions à statut spécial, ces
dernières bénéficient, au moins formellement, d'une autonomie plus éten
due que les régions ordinaires57 : aussi la réforme prévoit que les nouvelles
dispositions leur seront appliquées dans la seule mesure où elles leur sont
plus favorables que les normes précédentes 58.
Les nouvelles compétences explicites sont complétées par la prévision
d'une compétence résiduelle. Cette compétence de principe59 des régions est une
véritable nouveauté, dans la mesure où elle instaure une habilitation constitu
tionnelle très large pour le législateur régional60. Elle institue implicitement61 le
principe de subsidiarité au niveau du pouvoir législatif62, ce qui pour certains est
une « marque » du fédéralisme63. L'ensemble ainsi créé est renforcé par un
mécanisme permettant un accès négocié à des compétences détenues par l'État.
c) L'accès négocié à des compétences accrues
La Constitution prévoit que dans les matières concurrentes ou celles réser
vées à l'État « des formes ultérieures et des conditions particulières d'autono
mie » peuvent être accordées aux régions qui en font la demande64. Une fois les
collectivités locales concernées entendues, c'est une loi nationale65 qui sanc
tionne l'accord trouvé entre l'État et la région à l'origine de la demande. Cette
extension de compétence ne peut concerner que certains domaines réservés à
l'État (instruction publique, protection de l'environnement, du patrimoine et
une partie de l'organisation juridictionnelle66) et doit préserver les principes
établis par l'article 1 19 de la Constitution (autonomie financière des régions)67.
56 De nombreux recours ont été intentés par le Gouvernement depuis la réforme de 2001,
ils devraient être tranchés par la Cour constitutionnelle qui précisera à ce moment le sens de
nombreuses dispositions concernant les compétences attribuées aux régions, (Service des
affaires législatives et de la qualité de la réglementation).
57 V J. FOUGEROUSE, « L'autonomie régionale différenciée... », précité.
5S Art. 10 de la loi constitutionnelle du 18 octobre 2001.
59 « Toute matière non expressément réservée à la législation de l'État relève du pouvoir
législatif des régions » (art. 117 al. 4).
60 Sur l'évaluation de ce domaine et les incertitudes de cette disposition, v. l'intervention
de L. TORCHIA, « La potestà legislativa residuale délie regioni » au Colloque de Rome du 3 1
janvier 2002.
"' D'ailleurs, l'article 120 al. 2 mentionne explicitement le principe de subsidiarité
comme régissant les rapports entre toutes les composantes de la République : ce principe vise
donc implicitement le pouvoir législatif des régions.
62 Au niveau administratif, le principe de subsidiarité est explicite (article 118 de la
Constitution), v. infra.
61 Dans ce sens A. ALEN, « Le principe de et le fédéralisme belge », in F. DEL-
PEREE, Le principe de subsidiarité, LGDJ- Bruylant, 2002, p. 461 et contra en particulier
concernant le système américain G.A. BERMANN, « Taking subsidiarity seriously : federalism
in the European Community and the United States », Columbia Law Review, 1994, p. 403.
64 Art. 116 al. 3.
"5 Prise à la majorité absolue des membres qui la composent.
b" La « juridiction de paix », qui d'ailleurs est à créer car elle n'existe pas encore.
"7 Ce qui pose la délicate question de la couverture financière des compétences ainsi obtenues et
en particulier le problème de savoir si ce surplus doit être financé par les moyens autonomes de la
région, ou si celle-ci doit bénéficier d'un système de financement différencié (qui lui permettrait par
exemple d'obtenir une part plus importante des impôts nationaux), sur l'autonomie financière v. infra. J. FOUGEROUSE : RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ITALIENNE 93 1
La mise en œuvre de cette forme de régionalisme différencié n'est pas sans
poser de nombreuses questions, en particulier relativement à la place de la
loi nationale d'approbation de l'accord ainsi trouvé dans la hiérarchie
des normes68. La répartition des compétences entre l'État et les régions
n'est donc pas définitive et figée par la Constitution mais au contraire
susceptible de connaître des développements ultérieurs fondés sur l'ini
tiative des régions : la voie d'un nouveau régionalisme asymétrique est
ainsi ouverte69. Par ailleurs, la révision constitutionnelle se préoccupe
non seulement d'étendre le domaine de la loi régionale, mais aussi d'en
assurer une meilleure protection.
2. L'amélioration de la protection de la fonction législative
La pratique montre que des procédures contentieuses appropriées sont
souvent la meilleure garantie d'une règle, aussi il est logique que la réforme
porte sur les moyens juridiques de défendre la loi régionale. C'est ainsi que
le contrôle a priori des lois régionales a été remplacé par un contrôle a post
eriori, tandis que le recours direct permettant à une région de défendre ses
compétences a été facilité.
a) Le remplacement du contrôle a priori par un contrôle a posteriori
Avant la réforme, le gouvernement exerçait un a priori sur les
lois régionales lui permettant de s'opposer à leur promulgation. Le Conseil
régional dans ce cas était contraint de voter à nouveau à la majorité absolue
de ses membres pour que la loi soit adoptée. Le gouvernement pouvait alors
saisir la Cour constitutionnelle ou le Parlement national pour mettre en
cause la loi régionale"'. Cette procédure a été éliminée et les recours intent
és sur cette base ont été rejetés par la Cour depuis l'entrée en vigueur de la
réforme71.
La modification de l'article 127 a ainsi entraîné la disparition du contrôle
préventif exercé par le gouvernement mais aussi le contrôle d'opportunité des
lois régionales par le Parlement national prévu par la rédaction originelle de la
Constitution. En effet, une fois la procédure de contrôle préventif arrivée à son
terme, le gouvernement pouvait « promouvoir la question de légalité devant la
Cour constitutionnelle, ou la question d'opportunité en raison de la contradict
ion d'intérêts devant les chambres »72. Cette règle a été interprétée en doctrine
assez logiquement comme visant les intérêts « nationaux » et « régionaux »
évoqués à l'alinéa précédent du même article, de sorte que les rôles se réparti
raient entre le Parlement et la Cour pour veiller respectivement à l'intérêt natio-
''" V M. CECCHETTI, « Attuazione délia riforma costituzionale del titolo V e differen-
ziazione délie regioni di diritto commune », Intervention au Colloque L'autonomia degli enti
locali : modelli di attuazione del titolo V délia costituzione e sistema maggioritario, Naples,
8-9 novembre 2002.
m V J. FOUGEROUSE, « L'autonomie régionale différenciée... », précité.
7" Ancien art. 127 de la Constitution.
71 Par exemple décision n° 17 de 2002.
72 Ancien art. 127 al. 4

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