La transparence des actes administratifs en Italie : Quelques aspects de droit comparé - article ; n°1 ; vol.46, pg 73-101

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1994 - Volume 46 - Numéro 1 - Pages 73-101
La promulgation de la loi du 7 août 1990 n° 241 a eu pour objectif de régir, pour la première fois en Italie et de façon organique, les rapports entre citoyens et administration publique, en affirmant les principes de participation et de transparence. En outre, cette loi reconnaît en faveur du citoyen le droit d'accès aux documents administratifs en mettant en œuvre ce que l'on appelle les « nouveaux droits » qui ressortent de l'interprétation de l'article 21 de la Constitution italienne sur la liberté d'information.
La réglementation contenue dans la loi n°241 de 1990 sur le droit d'accès aux documents administratifs n'a cependant pas été réellement appliquée à ce jour par le juge administratif. D'autre part, l'approbation du décret du Conseil des ministres n° 352 du 27 juin 1992 relatif aux modalités d'exercice du droit d'accès n'a pas non plus modifié la situation ; la pratique reste liée à des comportements favorables à la reconnaissance d'une certaine réserve de l'activité administrative.
Dans les études de droit comparé cette matière suscite un grand intérêt dans le cadre d'une enquête entre les pays de tradition de « common law » et de « civil law » où le rôle de l'administration de l'État revêt des caractéristiques particulières et diverses.
Le modèle italien est ensuite confronté aux diverses expériences vécues en Angleterre et en France. L'expérience française fait naître des réflexions intéressantes au plan comparé en ce qu'il existe depuis longtemps déjà une réglementation organique dans ce domaine qui a engendré une jurisprudence importante du juge administratif et de la « Commission ». Il existe en outre, selon la tradition française, une pratique consolidée dans les rapports entre administration et citoyens, à la différence de ce qui se déroule en Italie.
C'est dans ce contexte que s'insère l'importante contribution apportée dans ce domaine au fil des années par la législation et la jurisprudence supranationale européenne, surtout dans les décisions des organismes de la Communauté européenne ainsi que dans les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme. Ces décisions et arrêts constituent en effet des points d'observation privilégiés pour de nouvelles réflexions sur le droit administratif comparé.
For the first time, in Italy, Law 241 of August 7, 1990 regulates systematically the relationship between the citizen and the Public administration by afftrming the principles of participation and transparency. Furthermore this Law recogniz.es the citizens' right of access to administrative documents, thus enacting the so-called « new rights » present in the Constitutional Court's interpretation of Article 21 ofthe Italian Constitution on the freedom of information.
However, the rule of access to administrative documents established by law n. 241/1990 has not actually been applied by administrative judges. Nor has the situation changea since the Council of Ministers of Presidential Decree n. 352 of June 27, 1992 approving administrative proceedings on the right of access. In practice, access to such documents remains linked to the discretion to recognize the inherent administrative power to permit their release. This subject should stimulate much interest in a comparative law study including both « common law » and « civil law » traditions where the role of the State in administration reflects different and quite specifie characteristics.
The Italian model, therefore, is to be compared to the different experiences of England and of France. The French experience offers interesting comparisons in that comprehensive rules on this matter have been in force for some time and have resulted in an ample case law by the administrative judges and by the « Commission ». Furthermore, according to the French tradition, there is an established, practical relationship between the Administration and the citizens, unlike what has developed in Italy.
It is within this framework that we see the important contribution that, over the years, the supra-national European approach has made in this area, especially in the decisions of the various organs of the European Community and in the decisions of the European Court on Human Rights. These decisions provide good starting point for new reflections on comparative administrative law.
29 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1994
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M. Francesco Rosi
La transparence des actes administratifs en Italie : Quelques
aspects de droit comparé
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°1, Janvier-mars 1994. pp. 73-101.
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Rosi Francesco. La transparence des actes administratifs en Italie : Quelques aspects de droit comparé. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 46 N°1, Janvier-mars 1994. pp. 73-101.
doi : 10.3406/ridc.1994.4812
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1994_num_46_1_4812Abstract
For the first time, in Italy, Law 241 of August 7, 1990 regulates systematically the relationship between
the citizen and the Public administration by afftrming the principles of participation and transparency.
Furthermore this Law recogniz.es the citizens' right of access to administrative documents, thus
enacting the so-called « new rights » present in the Constitutional Court's interpretation of Article 21
ofthe Italian Constitution on the freedom of information.
However, the rule of access to administrative documents established by law n. 241/1990 has not
actually been applied by administrative judges. Nor has the situation changea since the Council of
Ministers of Presidential Decree n. 352 of June 27, 1992 approving administrative proceedings on the
right of access. In practice, access to such documents remains linked to the discretion to recognize the
inherent administrative power to permit their release. This subject should stimulate much interest in a
comparative law study including both « common law » and « civil law » traditions where the role of the
State in administration reflects different and quite specifie characteristics.
The Italian model, therefore, is to be compared to the different experiences of England and of France.
The French experience offers interesting comparisons in that comprehensive rules on this matter have
been in force for some time and have resulted in an ample case law by the administrative judges and by
the « Commission ». Furthermore, according to the French tradition, there is an established, practical
relationship between the Administration and the citizens, unlike what has developed in Italy.
It is within this framework that we see the important contribution that, over the years, the supra-national
European approach has made in this area, especially in the decisions of the various organs of the Community and in the decisions of the European Court on Human Rights. These decisions
provide good starting point for new reflections on comparative administrative law.
Résumé
La promulgation de la loi du 7 août 1990 n° 241 a eu pour objectif de régir, pour la première fois en
Italie et de façon organique, les rapports entre citoyens et administration publique, en affirmant les
principes de participation et de transparence. En outre, cette loi reconnaît en faveur du citoyen le droit
d'accès aux documents administratifs en mettant en œuvre ce que l'on appelle les « nouveaux droits »
qui ressortent de l'interprétation de l'article 21 de la Constitution italienne sur la liberté d'information.
La réglementation contenue dans la loi n°241 de 1990 sur le droit d'accès aux documents administratifs
n'a cependant pas été réellement appliquée à ce jour par le juge administratif. D'autre part,
l'approbation du décret du Conseil des ministres n° 352 du 27 juin 1992 relatif aux modalités d'exercice
du droit d'accès n'a pas non plus modifié la situation ; la pratique reste liée à des comportements
favorables à la reconnaissance d'une certaine réserve de l'activité administrative.
Dans les études de droit comparé cette matière suscite un grand intérêt dans le cadre d'une enquête
entre les pays de tradition de « common law » et de « civil law » où le rôle de l'administration de l'État
revêt des caractéristiques particulières et diverses.
Le modèle italien est ensuite confronté aux diverses expériences vécues en Angleterre et en France.
L'expérience française fait naître des réflexions intéressantes au plan comparé en ce qu'il existe depuis
longtemps déjà une réglementation organique dans ce domaine qui a engendré une jurisprudence
importante du juge administratif et de la « Commission ». Il existe en outre, selon la tradition française,
une pratique consolidée dans les rapports entre administration et citoyens, à la différence de ce qui se
déroule en Italie.
C'est dans ce contexte que s'insère l'importante contribution apportée dans ce domaine au fil des
années par la législation et la jurisprudence supranationale européenne, surtout dans les décisions des
organismes de la Communauté européenne ainsi que dans les arrêts de la Cour européenne des droits
de l'homme. Ces décisions et arrêts constituent en effet des points d'observation privilégiés pour de
nouvelles réflexions sur le droit administratif comparé.R.I.D.C. 1-1994
LA TRANSPARENCE DES ACTES
ADMINISTRATIFS EN ITALIE :
QUELQUES ASPECTS DE DROIT COMPARÉ
Francesco ROSI
Avocat à Rome
La promulgation de la loi du 7 août 1990 n° 241 a eu pour objectif
de régir, pour la première fois en Italie et de façon organique, les rapports
entre citoyens et administration publique, en affirmant les principes de
participation et de transparence. En outre, cette loi reconnaît en faveur du
citoyen le droit d'accès aux documents administratifs en mettant en œuvre
ce que l'on appelle les « nouveaux droits » qui ressortent de l'interprétation
de l'article 21 de la Constitution italienne sur la liberté d'information.
La réglementation contenue dans la loi n°241 de 1990 sur le droit
d'accès aux documents administratifs n'a cependant pas été réellement
appliquée à ce jour par le juge administratif. D'autre part, l'approbation
du décret du Conseil des ministres n° 352 du 27 juin 1992 relatif aux
modalités d'exercice du droit d'accès n'a pas non plus modifié la situation ;
la pratique reste liée à des comportements favorables à la reconnaissance
d'une certaine réserve de l'activité administrative.
Dans les études de droit comparé cette matière suscite un grand intérêt
dans le cadre d'une enquête entre les pays de tradition de «common
law » et de « civil law » où le rôle de l'administration de l'État revêt des
caractéristiques particulières et diverses.
Le modèle italien est ensuite confronté aux diverses expériences vécues
en Angleterre et en France. L'expérience française fait naître des réflexions
intéressantes au plan comparé en ce qu'il existe depuis longtemps déjà une
réglementation organique dans ce domaine qui a engendré une jurisprudence
importante du juge administratif et de la « Commission ». Il existe en outre,
selon la tradition française, une pratique consolidée dans les rapports entre
administration et citoyens, à la différence de ce qui se déroule en Italie.
C'est dans ce contexte que s'insère l'importante contribution apportée
dans ce domaine au fil des années par la législation et la jurisprudence
supranationale européenne, surtout dans les décisions des organismes de la
Communauté européenne ainsi que les arrêts de la Cour européenne 74 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1994
des droits de l'homme. Ces décisions et arrêts constituent en effet des
points d'observation privilégiés pour de nouvelles réflexions sur le droit
administratif comparé.
For the first time, in Italy, Law 241 of August 7, 1990 regulates
systematically the relationship between the citiz,en and the Public administ
ration by affirming the principles of participation and transparency.
Furthermore this Law recognizes the citizens' right of access to administrat
ive documents, thus enacting the so-called « new rights » present in the
Constitutional Court's interpretation of Article 21 of the Italian Constitution
on the freedom of information.
However, the rule of access to administrative documents established
by law n. 241/1990 has not actually been applied by administrative judges.
Nor has the situation changed since the Council of Ministers of Presidential
Decree n. 352 of June 27, 1992 approving administrative proceedings on
the right of access. In practice, access to such documents remains linked
to the discretion to recognize the inherent power to permit
their release. This subject should stimulate much interest in a comparative
law study including both « common law » and « civil law » traditions where
the role of the State in administration reflects different and quite specific
characteristics.
The Italian model, therefore, is to be compared to the different experien
ces of England and of France. The French experience offers interesting
comparisons in that comprehensive rules on this matter have been in force
for some time and have resulted in an ample case law by the administrative
judges and by the « Commission ». Furthermore, according to the French
tradition, there is an established, practical relationship between the Administ
ration and the citizens, unlike what has developed in Italy.
It is within this framework that we see the important contribution that,
over the years, the supra-national European approach has made in this
area, especially in the decisions of the various organs of the European
Community and in the of the European Court on Human Rights.
These decisions provide good starting point for new reflections on comparat
ive administrative law.
1. Introduction
Le rapport entre citoyen-usager et administration publique est certa
inement l'un des phénomènes qui a le plus caractérisé ces dernières années
le droit administratif dans une grande partie des pays européens.
Cette problématique naît d'une requête des citoyens vis-à-vis de
l'administration, en faveur d'une ouverture vers l'extérieur de sa propre
activité, affirmant ainsi le principe de transparence. Elle répond en même
temps à l'exigence d'une réelle « démocratie mûre ». De ce principe de
transparence sont générées différentes positions du citoyen à l'égard de
l'administration : le droit à être informé sur l'activité administrative ; le
droit de contrôler pour vérifier la légalité et la légitimité des décisions
administratives ; enfin, le droit de participer à la vie en
tant que « véritable usager ».
Le principe de transparence s'insère donc dans une ample perspective
et conduit surtout à la reconnaissance en faveur du citoyen de différentes ROSI : TRANSPARENCE DES ACTES ADMINISTRATIFS - ITALIE 75 F.
positions juridiques subjectives que l'on peut déterminer dans le droit
d'accès aux documents administratifs, aux motivations et dans un droit du
citoyen-usager de participer, aux fins d'obtenir une mesure administrative
définitive.
Cette vaste problématique a des incidences sur les rapports entre
administrations et citoyens, mais cette étude n'entend aborder que l'aspect
du droit d'accès aux documents de l'administration en s' arrêtant surtout
sur la réglementation italienne récemment adoptée — la loi du 7 août
1990 n° 241 et les décrets ministériels successifs — en la confrontant à
l'expérience française, qui a accueillie depuis plus longtemps la notion
du droit d'accès, pour déterminer enfin la position adoptée en la matière
par la Communauté européenne au cours des années.
2. Réflexions sur l'affirmation des «nouveaux droits»
Le droit d'accès vient s'insérer dans une thématique plus large liée
à la circulation et à l'acquisition des informations, surtout par référence
au rôle déterminant que joue l'État dans l'établissement, la stimulation
et la diffusion des informations, ainsi que dans la coordination du secteur
des mass-media. Le droit d'information s'est en effet affirmé de façon
autonome ces dernières années par rapport à la liberté traditionnelle de
manifestation de la pensée, afin de favoriser la réalisation d'une « réelle
démocratie fondée sur la participation » (1).
Cette évolution du phénomène de la formation, lié à la fois à l'activité
de l'État, au comportement d'acquisition de l'individu et à l'accès aux
sources d'information, a stimulé un ample débat de la part de la doctrine
italienne (2), centré surtout sur la formule « démocratie fondée sur l'opi
nion publique » (3). L'on a en effet souligné que, pour la formation de
l'opinion publique, l'on ne peut pas faire abstraction de l'information
entendue dans son acception plus ample comme base nécessaire de toute
l'activité de l'homme et de sa participation à la vie politique, économique
et sociale au sein du système (4).
Par conséquent, la notion de liberté d'information (art. 21 de la Consti
tution) établirait un double ordre de situations subjectives, que l'on peut
(1) ATRIPALDI, « Contribute alla definizione del concetto di partecipazione nell'art. 3
délia Costituzione », in AA.VV., Struttura di potere democrazxa e partecipazione, Naples,
Editoriale Scientifica, 1975, p. 11.
(2) ESPOSITO, « Riforma deU'Amministrazione e diritti costituzionali dei cittadini »,
in La Costituzione haliana, Padoue, Saggi, 1954 ; CRISAFULLI, « Problematiche délia
libertà d'informazione », in // Politico, 1964, p. 300 ; BARILE, « II dovere di imparzialità
délia Pubblica Amministrazione », Scritti in onore di Piero Calamandrei, Padoue, 1956;
PALADIN, La libertà d'informazione, Turin, 1979 ; LOIODICE, Contribute allo studio
sulla libertà d'informazione, Naples, 1969, p. 58 ; ARENA, « La trasparenza amministrativa
ed il diritto di accesso ai documenti amministrativi », in L'accesso ai documenti amministra-
tivi, Bologne, 1991, p. 27 ; COSTANZO, « Informazione nel diritto costituzionale, « voce »
Digeste Italiano, Turin, 1992, p. 61 ; TOMEI, La conoscenza, profili pubblicistici, Turin,
Giappichelli, 1990.
(3) LOIODICE, Contribute allo studio..., op. cit., p. 58.
(4)«voce» Informazione (diritto alla), Encicl. del diritto. Milan, 1971,
p. 473. 76 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1994
protéger de façon distincte, lié à la fois « à l'activité d'acquisition des
connaissances — le fait de s'informer — et au comportement actif d'ex
pression — le fait d'informer ».
Selon cette reconstitution donc, la liberté d'information, entendue
dans son sens général (5), comme la transmission de connaissances d'un
sujet qui possède l'information (source d'informations) à un sujet qui
l'acquiert (6), assumerait non seulement la caractéristique de « généralité »,
en ce qu'elle appartient à tous les sujets, mais également celle d'« am
pleur » parce qu'elle s'exerce dans tous les secteurs (7).
Cette notion qui comprend également le droit à l'information, s'insère
dans l'évolution doctrinaire qui confronte les droits traditionnels de liberté,
prévus par la Constitution, à ceux que l'on définit comme « nouveaux
droits » (8), non envisagés expressément, mais que l'on peut ramener à
des valeurs constitutionnelles comme l'inviolabilité des droits (art. 2 de
la Constitution) et le principe d'égalité (art. 3, al. 2 de la Constitution).
Cette doctrine affirme, dans le cadre des rapports entre citoyens et administ
ration publique, la reconnaissance d'un droit d'accès du citoyen à l'info
rmation administrative, c'est-à-dire de transmission de la documentation
administrative au sujet administré (9). Le droit d'accès vise à satisfaire
une double exigence, à la fois un intérêt général de participation à la
chose publique et un intérêt individuel de connaissance rapide des faits
qui ont une incidence sur la sphère juridique de l'individu.
C'est ainsi que la doctrine (10) a souhaité, dans le but d'affirmer
ces nouveaux droits, l'intervention du législateur pour élargir de façon
effective la sphère des libertés reconnues à l'individu, et pour les coordon
ner avec d'autres droits protégés constitutionnellement, posant ainsi des
limites possibles. Ces limites s'inséreraient pour le droit d'accès, dans
l'institution du secret (11) qui a une incidence non seulement sur la simple
activité d'information de l'administration publique en faveur des « gouver-
(5) LOIODICE, Contrikuto allô studio..., op. cit., p. 476. Il semble que se soit inséré
dans ce cadre l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme de 1950.
On reconnaît un contenu similaire relatif à la liberté d'information également dans la
Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948 (art. 19) et dans le Pacte international
relatif aux droits civils et politiques (art. 19) qui confèrent la même portée à la liberté
d'information.
(6) LOIODICE, Contribute allô studio..., op. cit., p. 447 ; MELONCELLI, L'informa-
zione amministrativa, Rimini, 1983. p. 10.
(7) Ainsi, Cour constit. 15 juin 1972, n° 105.
(8) AA. VV., Nuove dimensioni nei diritti di libertà (Scritti in onore di P. Barile),
Padoue, 1990. Dans cette œuvre d'intérêt particulier sur ce thème, FOIS, « "Nuovi diritti"
di libertà », p. 81 ; GRASSI, « Considerazioni introduttive su libertà d'informazione e tutela
dell'ambiente », p. 307.
(9) MELONCELLI, L'informazione..., op. cit., p. 361 ; PASTORI, « II diritto di accesso
ai documenti amministrativi in Italia », in Amministrare, 1986, p. 148 ; ARENA, La traspa-
renza amministrativa, op. cit., p. 27 ; COSTANZO, Informazione nel diritto costituzionale,
op. cit., p. 61.
(10) FOIS, « Nuovi diritti di libertà », op. cit., p. 81.
(11) PALADIN, La libertà d'informazione, Turin, 1979 ; LOIODICE, « Voce » Info
rmazione (diritto alla), op. cit., p. 486 ; ARENA, // segreto amministrativo, Padoue, 1984. ROSI : TRANSPARENCE DES ACTES ADMINISTRATIFS - ITALIE 77 F.
nés » mais également sur la procédure de formation des actes administrat
ifs.
Au cours de ces dernières années, l'on a assisté à une prise de
conscience progressive de ces problématiques, visant à limiter le plus
possible l'exclusion de l'individu de la connaissance des faits et des
informations concernant la collectivité (12).
3. La législation italienne récente en matière de transparence
En Italie, cette évolution vers une plus grande connaissance de l'acti
vité publique s'est affirmée par l'adoption de deux importantes réglementat
ions : la loi du 8 juin 1990 n° 142 (13) relative aux collectivités locales
— et la loi du 7 août 1990 n° 241 (14), qui traite des nouvelles normes
en matière de procédures administratives et du droit d'accès aux documents
de l'administration. Ces dispositions se présentent comme une véritable
réforme dans le cadre de l'administration publique et de l'organisation
des collectivités territoriales.
3. a. Évolution de la législation italienne avant la loi n" 241/90
Avant ces deux nouvelles dispositions législatives, en dépit de l'exis
tence d'un débat animé au sein de la doctrine, favorable à une interprétation
large du droit à l'information, le système juridique italien ne prévoyait
aucune norme générale sur le droit à être informé. Il existait au contraire
une série de normes « spécifiques », non liées entre elles, qui prenaient
en considération de façon plus ou moins large la publicité dans le cadre
de l'activité administrative (15).
Juste après la naissance de la lre République avec la Constitution de
1946, toujours en vigueur, l'on a en effet édicté certaines dispositions
législatives dans différentes matières. Par exemple, la loi du 9 juin 1947
n° 730 relative au système municipal et provincial, qui prévoit à l'article
21 que les contribuables peuvent obtenir copie des arrêtés municipaux et
provinciaux avec obligation de surcroît de la part de chaque collectivité
territoriale de prévoir un panneau d'affichage (« albo pretorio ») pour la
publication des arrêtés, des ordonnances, des affiches et des actes à porter
à la connaissance du public. Une autre disposition intéressante a été
introduite en matière d'urbanisme. L'article 10 de la loi n° 765/1967 a
en effet souligné l'obligation de publier le permis de construire sur V« albo
pretorio », accompagné de toutes les indications (date de délivrance, nom
(12) PALADIN, « Problemi e vicende délia libertà d'informazione nell'ordinamento
italiano », in La libertà d'informazione, Studi di diritto pubblico comparato, vol. VII , Turin,
1979, p. 22 ; RECCHIA, L'informazione délie Assemblée rappresentative , Naples, 1979,
p. 35.
(13) Gazz. Uff. n°92 du 18 août 1990.
(14)Uff n° 135 du 12 juin 1990 suppl. ord.
(15) G. VIRGA, « II diritto di accesso dei cittadini agli atti délia P.A. e la sua tutela
giurisdizionale neU'ordinamento vigente », Riv. Foro Amm., 1989, p. 661 ; SELLERI, «II
diritto all'informazione in Italia prima délie leggi n° 142/90 et n° 241/90», in AA.VV.,
L accesso ai documenti amministrativi, op. cit., p. 95 ; SANDULLI, Manuale di diritto
amministrativo, Naples, 1982, p. 610. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1994 78
du titulaire de l'autorisation, lieu d'exécution des travaux). Par ailleurs,
cet article reconnaît à « quiconque » le droit de « consulter, auprès des
bureaux municipaux le permis de construire et les actes du projet qui y
sont relatifs » et la possibilité d'intenter un recours contre l'octroi de ce
permis. Une obligation de publication similaire existe dans le DPR n° 416
du 31 mai 1974 qui prévoit à l'article 37 la publication des actes des
organes collégiaux de l'école.
Une norme ultérieure figure ensuite dans la loi du 27 décembre
1975 n°816 (actuellement contenue dans la loi n° 142/1990), qui établit
à l'article 25 que « tous les citoyens ont le droit de consulter toutes
les mesures adoptées par les communes, les provinces, les conseils de
circonscription ».
Il existe des dispositions particulières enfin dans le DPR du 23 juin
1988 n° 250 permettant d'obtenir copie des avis rendus par le Conseil
d'État, lorsqu'il statue sur les recours extra-ordinaires portés devant le
Président de la République à l'encontre d'une administration (ainsi la loi
n° 183 du 18 mai 1989 en matière d'aménagement foncier).
Mais la disposition qui, avant la réforme de 1990, a affirmé de façon
expresse le droit à l'information est sans aucun doute la loi portant création
du ministère de l'Environnement en date du 8 juillet 1986 n°349(16),
qui prévoit à l'article 14 trois règles distinctes (17) : en premier lieu, l'on
y affirme que « le ministre de l'Environnement garantit la plus ample
divulgation des informations sur l'état de l'environnement ». En outre, il
impose l'obligation de publication sous forme d'extrait dans le Journal
Officiel des actes adoptés par le Conseil national pour l'environnement
(art. 12 de la loi n° 349/1986) «quand leur connaissance intéresse la
majorité des citoyens et répond aux exigences d'information de caractère
général ». La troisième règle contenue dans l'article 14, qui est la plus
importante, affirme expressément que « tout citoyen a le droit d'accès
aux informations sur l'état de l'environnement en conformité avec les
lois en vigueur, auprès des bureaux de l'administration publique, et peut
obtenir copie après remboursement des dépenses de reproduction et des
dépenses effectives de fonctionnement dont le montant est établi par acte
de l'administration intéressée » (18).
Enfin, une disposition particulière du système juridique italien revêt
un certain intérêt, il s'agit de la loi du 25 janvier 1982 n° 17 (normes de
mise en œuvre de l'article 18 de la Constitution en matière d'associations
(16) Gazz. Uff. n° 162 du 15 juil. 1986.
(17) LABRIOLA, « Diritto di accesso all ' informazione del cittadino e doveri délia
Repubblica amministrazione nella legge istitutiva del Ministero dell'ambiente », in Scritti
in onore di M. S. Giannini, Milan, 1988, p. 272 ; BORGONOVO RE, « II diritto all'informa-
zione in materia ambientale in Francia, negli Stati Uniti e in Italia», in L' accesso ai
dncumenti amministrativi, op. cit., p. 265.
(18) A côté de l'art. 14 de la loi n" 349/86, il existe dans le système juridique italien
d'autres dispositions en matière d'accès à l'information : DPCM 10-8-1988, n" 337 et DPCM
27-12-1988 «norme per la regolamentazione délie pronuncie di compatibilità ambientale
di cui ail' art. 6 L. 349/86 » ; loi région Lazio nu 43 du 2-9-1986 et loi de la région Marche
du 21-4-1987. n° 19 en matière de droit à l'information sur l'environnement. ROSI : TRANSPARENCE DES ACTES ADMINISTRATIFS - ITALIE 79 F.
secrètes), qui représente l'un des instruments visant à « garantir la transpa
rence de l'activité des administrations publiques » en ce qu'elle interdit
la création et l'appartenance à une association secrète, et en reconnaissant
contre d'éventuels transgresseurs une sanction pénale (19). Cette disposi
tion a été adoptée à la suite de la constitution dans le cadre de la franc-
maçonnerie, d'une loge appelée « P 2 », dont les noms des membres n'ont
pas été rendus publics et dont l'activité a été au centre de nombreuses
enquêtes pénales.
Pour finir, il convient de préciser que la jurisprudence administrative
a elle aussi pris en considération la question du droit d'accès, en lui
reconnaissant une valeur constitutionnelle en tant que véritable droit du
citoyen de prendre connaissance des documents de l'administration publi
que (20).
4. L'exigence de mettre en œuvre les principes constitutionnels
Déjà dans le cadre de l'Assemblée Constituante (1945), l'on a débattu
sur la nécessité d'affirmer dans une norme constitutionnelle le « droit des
citoyens en Italie d'obtenir copie des actes administratifs », renvoyant la
décision à la promulgation d'une loi spécifique en la matière, et c'est
ainsi que l'article 87 de la Constitution italienne, relatif à l'administration
publique, prévoit que « l'administration est organisée sur la base de dispo
sitions légales, de façon à assurer son bon fonctionnement et son impartial
ité ».
Le débat sur le droit d'accès, ample en doctrine, en jurisprudence
et surtout au sein de la Cour constitutionnelle, a fait l'objet d'une nouvelle
discussion au plan législatif au sein de la « Commission parlementaire
pour les réformes institutionnelles » de 1983 dénommée « Commission
Bozzi » (du nom de son président) qui a proposé, dans ses conclusions,
d'introduire à côté de l'article 21 de la Constitution — relatif à la liberté
d'information — un article 21 bis dans lequel est affirmé en faveur de
tous « le droit d'accéder aux documents et aux actes administratifs qui
nous concernent » (21).
Ces principes ont été ensuite repris en 1984 par la « commission
Nigro » (du nom de son président) créée auprès de la Présidence du
Conseil (établie pour la simplification et la démocratisation des procédures
administratives), soulignant dans une proposition de loi l'obligation de
procéder à une « publicité de l'activité administrative » afin d'élaborer
une logique différente dans la façon d'agir de l'administration, ceci dans
le but de favoriser la transparence administrative générale. Cette proposit
ion est tombée avec la fin de la législature, mais à la suite d'observations
contenues dans l'avis du Conseil d'État du 17 février 1987 n° 9, elle a
( 19) COSTANZO, Informazione nel diritto costituzionale, op. cit., p. 68 ; CRISAFULLI
et PALADIN, Commentario brève alla Costituzione, Padoue, 1990.
(20) Conseil de justice administrative pour la région Sicile du 28 juil. 1988, n° 130
in Riv. Foro Ital. 1989, p. 401.
(21) ATRIP ALDI et FICHERA, Dalla grande riforma alla politico délie istituzioni,
Padoue, 1992. 80 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1994
pris la forme d'un projet de loi au cours de la IXe législature puis au
cours de la Xe législature enfin, après les modifications introduites par la
lre Commission de la Chambre, a pris la forme d'une loi en date du 7
août 1990 n°241.
5. La législation parallèle sur la transparence des collectivités locales
Avant la promulgation de la loi n° 241/1990 une disposition parallèle
a été approuvée par le législateur italien, la loi du 8 juin 1990 n° 142
qui traite de la réorganisation des collectivités locales et qui, pour certaines
questions comme par exemple en matière d'accès, se superpose à la loi
successive n° 241/1993, en créant des problèmes d'interprétation considé
rables eu égard, de surcroît, à la succession de la loi dans le temps,
problèmes encore discutés aujourd'hui et non résolus (22).
La loi du 8 juin 1990 n° 142 en effet, outre le fait qu'elle représente
une véritable réforme de l'organisation et de l'activité des collectivités
territoriales, contient des dispositions précises concernant le droit d'accès
et d'information des citoyens (23). L'article 7 de ladite loi affirme le
principe général selon lequel « tous les actes de l'administration commun
ale et provinciale sont publics », il « garantit au citoyen, en tant qu'indi
vidu ou dans le cadre d'une association, le droit d'accès aux actes administ
ratifs et réglemente la délivrance de copies d'actes après paiement des
seuls coûts ».
Enfin, cette même norme, afin de rendre effective la participation
des citoyens à l'activité de l'administration, dispose que les collectivités
locales doivent garantir « l'accès aux structures et aux services, aux collect
ivités, aux organisations de volontariat et aux associations ». Ces disposi
tions doivent donc être reliées aux principes affirmés par la loi successive
n° 241/1990.
6. Contenu de la loi n" 241/90 dans son ensemble : traits essentiels
II convient ici de souligner certains aspects de la loi n° 241/1990,
qui pose de nouvelles règles dans le cadre des rapports entre administration
publique et individu, dans la mesure où la thématique de l'information
doit être présente dans l'ensemble du cadre normatif, face à d'autres
aspects liés au principe de la participation à l'activité administrative (24).
(22) SCIULLO, «Sintonie e dissonanze fra le L. 8 giugno 1990, n" 142 e 7 agosto
1990, n° 241 ; riflessi sull'autonomia normativa locale », in Foro Amm. 1990, n° 9, p. 2198.
nos 11/12, (23) AMODIO, p. 2974 ; SCARCIGLIA, « II diritto di accesso « II diritto agli di atti accesso degli enti agli locali atti amministrativi », in Foro Amm. nella 1990, L.
8 giugno 1990, n° 142 di riforma délie autonomie locali », in Foro Amm. 1990, n" 10,
p. 2532.
(24) En général, en doctrine sur la loi n" 241/90 : CARNEVALE, « Note e considera-
zioni sulla disciplina del procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti
amministrativi (L. 7 agosto 1990, n"241)», in T.A.R. 1990, n" 10, p. 321 ; CARTABIA,
La tutela dei diritti nel amministrativo, la legge n" 241 del 1990 alla luce
dei principi comunitari, Milan, 1991 ; CASSESE, «Les droits des administrés en Italie»,
in Rapport public du Conseil d'État, 1991, Documentation Française, n° 43, p. 251 ; FRAN-
CAVILLA, « Brevi considerazioni sulla L. 7 agosto 1990, n"241 Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi », in

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