Le contentieux administratif roumain - article ; n°2 ; vol.2, pg 305-323

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1950 - Volume 2 - Numéro 2 - Pages 305-323
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1950
Lecture(s) : 32
Nombre de pages : 20
Voir plus Voir moins

G.M. Razi
Le contentieux administratif roumain
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 2 N°2, Avril-juin 1950. pp. 305-323.
Citer ce document / Cite this document :
Razi G.M. Le contentieux administratif roumain. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 2 N°2, Avril-juin 1950. pp. 305-
323.
doi : 10.3406/ridc.1950.5640
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1950_num_2_2_5640CONTENTIEUX ADMINISTRATIF ROUMAIN (*) LE
PAR
G.-M. RAZI
Doetear «n droit, lktacie *• lettre«
1. — Intérêt d'une nouvelle étude sur le sujet. — Les juristes de lan
gue française n'ont pas entendu parler du contentieux administratif rou
main depuis plus d'une vingtaine d'années, époquo à laquelle MM. les
professeurs Lampué et Rolland (2), de la Faculté de Droit de Paris, fa
isaient paraître leurs études substantielles, bien que de proportions res
treintes, sur la loi du 23 décembre 1925 (3) qui venait d'être votée en
Roumanie.
Depuis, la jurisprudence élaborée par les Cours autour des textes
avait en quelque sorte perfectionné le système en élargissant la portée
de la loi et plusieurs interventions intéressantes du législateur s'étaient
produites en la matière.
Ce contentieux vient d'être aboli dans la nouvelle République Popul
aire, par une des premières mesures prises à la suite de la promulgation
de sa récente Constitution du 13 avril 1948.
Une étude sur le sujet nous permet donc aujourd'hui de jeter un
coup d'œil d'ensemble sur l'évolution, désormais achevée, du contentieux
administratif roumain, et nous donne à la fois l'occasion de solliciter l'ave
nir et faire des hypothèses à un moment où la Roumanie semble orien
ter ses institutions de droit public vers des destinées différentes.
La loi du 23 décembre 1925 avait suscité un vif intérêt dans le monde
juridique de l'Occident par les particularités du système roumain, diffé
rentes aussi bien du type français de contentieux que de ce qu'on appelle
le contentieux anglais.
(1) Communication faite le 17 mars 1950 à la Section de droit public de l'Insti
tut de Droit Comparé de l'Université de Paris.
(2) Pierre Lampué : Le régime roumain de contentieux administratif (Impri
meries Berger-Levrault, Nancy-Paris, 1928) et L. Rolland : Le contentieux admin
istratif français et le contentieux administratif roumain, dans Bevista de Drept
Public, 1929. Voir pourtant Mirea : Juridictions administratives, avec une préface
de M. le Professeur Achille Mestre, ouvrage de 1938, mais qui paraît ne pas s'être
occupé des décisions de jurisprudence.
(3) Voix le texte de cette loi en la traduction française du Professeur Jean
Vermeulen dans la Revista de Drept Public de 1926. '
ÉTUDES — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 306
On sait en effet que l'interprétation qui a été donnée en France au
principe de la séparation des pouvoirs a eu comme conséquences :
1° d'interdire au pouvoir judiciaire de connaître des conflits où l'Ad
ministration se trouve mise en cause et
2° également à ce même pouvoir de s'immiscer dans les
affaires de l'Administration en donnant à cette dernière des ordres ou en
disposant l'annulation ou la réformation de ses actes (1).
C'est pourquoi, l'idée même de contentieux administratif est intime
ment liée pour un Français à l'existence de tribunaux administratifs.
Or, la Roumanie ne possédait pas de administratifs et, qui
plus est, la création de pareils tribunaux était interdite par la Constitution.
D'autre part, les juges roumains avaient le pouvoir de prononcer l'an
nulation des actes illégaux de l'Administration et ils avaient même le droit
de donner des ordres aux fonctionnaires de l'Administration comme si
ces derniers étaient de véritables subordonnés hiérarchiques.
On se croirait plutôt en présence d'un type opposé au contentieux
administratif français, d'un système identique à celui de l'Angleterre,
qui elle non plus ne connaît pas de tribunaux administratifs et où le juge
ordinaire a les pouvoirs les plus étendus que l'on connaisse.
Une pareille opinion serait pourtant erronée. En réalité, il n'y a pas
que l'existence ou l'absence de tribunaux qui distinguent
les systèmes de contentieux des différents pays (2). Ce critérium formel
d'organisation et de compétence est doublé d'un autre matér
iel qui consiste à savoir si, dans les litiges des particuliers avec l'Admin
istration, le juge fera l'application du droit commun ou s'il va mettre en
œuvre des règles et des principes de droit public.
Si le contentieux administratif roumain se rapproche par son orga
nisation du système anglais, il nous paraît que par sa nature intime il se
rattache plutôt au système continental.
En effet, bien que le texte de la dernière loi de 1925 accorde au juge
roumain le droit d'adresser à l'Administration de véritables ordres, son
pouvoir réel, tel qu'il a été exercé dans la pratique, n'a jamais pu se com
parer à celui du juge anglais.
D'autre part, et surtout, le droit anglais dans sa forme classique ne
connaît que le « common law » (3), le droit commun, alors que le droit
roumain mettait à la disposition des particuliers, dans leurs litiges avec
l'Administration, un système judiciaire particulier où se trouvent mis en
cause des règles, des principes et des situations appartenant au droit
public, comme le font aussi le droit français et celui des pays continentaux
en général.
Le pays qui paraît avoir influencé le plus directement l'organisation
du contentieux administratif roumain est la Belgique. Ceci tient à certaines
circonstances historiques, dont on connaît l'importance décisive, dans dif
férents pays, sur la formation et le fonctionnement des institutions de
droit public en général, et sur celle du contentieux administratif en par
ticulier.
(1) Waline, Manuel élémentaire de Droit Administratif, 4« édition, Sirey, 1946,
p. 40.
(2) Cf. Alibert : Le contrôle juridictionnel de l'Administration, p. 15 et suiv.
(3) Voir Ivor W. Jennings : Principes généraux de droit administratif anglais,
dans Rèvista de drept public, 1938, notamment p. 167-168, — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 307 ÉTUDES
II. — Les origines .- le Conseil d'Etat (1864). — Jusqu'à une époque
qui n'est pas très lointaine, la Roumanie ou plus exactement les deux
principautés danubiennes, la Moldavie et la Valachie, ne possédaient pas
de contentieux administratif pas plus qu'une organisation judiciaire pro
prement dite.
On ne pouvait se plaindre des actes abusifs de l'Administration qu'en
s 'adressant au Prince ou Voévode, le plus souvent lors de ses voyages
occasionnels à travers le pays.
Les Principautés roumaines ne se sont orientées vers l'organisation
d'un Etat moderne qu'à partir de la Convention de Paris de 1858, qui a
consacré pour la première fois le principe de la séparation des pouvoirs
et à partir du règne du prince Alexandre Couza, qui a entrepris une série
de réformes importantes dans tous les domaines.
Parmi ces dernières, on créa en 1864 un Conseil d'Etat, d'après le
modèle français, avec des attributions semblables à ce dernier et com
posé d'un vice-président et de neuf membres, nommés par le Prince qui
en était aussi le Président nominal.
En matière de contentieux administratif le Conseil d'Etat devait exer
cer une justice retenue, ses arrêts ne bénéficiant pas de l'autorité de la
chose jugée, et n'ayant que la valeur d'avis, à soumettre à la sanction
du gouvernement.
Le recours des particuliers au Conseil d'Etat n'était ouvert qu'à Ten-
contre de certains actes seulement : décisions des ministres, préfets, etc..
limitativement énumérés par la loi, mais, détail important, pour avoir
qualité d'ester en justice, la lésion d'un simple intérêt était suffisante.
On peut se demander quelle aurait été l'évolution du contentieux
administratif en Roumanie si le Conseil d'Etat avait subsisté et quelle
aurait été l'influence de cette haute institution dans la vie de l'Administ
ration roumaine. Il n'y a pas que les événements qui décident de l'appa
rition et du destin des institutions. Il arrive aussi que le fonctionnement
des institutions elles-mêmes détermine, dans une certaine mesure, l'avenir
du corps social et on peut se demander si, avec l'aide du temps, le Cons
eil d'Etat roumain, si semblable dans ses attributions à la Haute-Cour
française, n'aurait pas contribué à former une Administration, solide et
respectée, dont l'influence se serait fait sentir sur la vie et l'évolution du
pays en général (I).
Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat des Principautés Unies, après une
brève existence de deux ans seulement, allait disparaître, en 1866, dans
des conditions qui devaient exclure à jamais toute tentative de le voir ins
tituer à nouveau. Que s'était-il passé ?
Le prince Couza, pour mieux pouvoir réaliser les différentes réformes
qu'il projettait, renvoya les Chambres, par le coup d'Etat du 2 mai 1864,
et gouverna en dictateur. Il s'associa dans cette tâche le Conseil d'Etat
en lui attribuant, par l'article 18 de la Constitution césarienne de la même
date (2), des fonctions législatives. Le Prince gouvernait par des décrets
pris sur la proposition du Conseil des Ministres et du Conseil d'Etat.
Dans l'esprit des contemporains, ce dernier fut à tel point mêlé à la
politique dictatoriale du prince Couza que le jour où le Prince a été
forcé d'abdiquer, on a décidé également la dissolution du Conseil d'Etat,
(IV Cf Rarinceaco : Contensiosul Administrativ Roman, p. 79.
(2) Voir l'art. 58, al. 2, de la Constitution française du 14 janvier 1852, qui
suivit le coup d'Etat de Napoléon III. ÉTUDES — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 308
ce qui a été consacré par la suite dans l'article 131 de la Constitution
de 1866.
Ce que l'on comprend moins bien c'est que le ressentiment contre
cette haute institution administrative ait persisté avec une telle vigueur
qu'à deux reprises, en 1884, lorsqu'il a été procédé à une modification
de la Constitution de 1866, et en 1923, lorsqu'à la suite de la première
guerre mondiale le peuple roumain s'est donné une nouvelle Constitution,
le législateur constituant ait cru revenir sur la question dans des termes
de plus en plus fermes qui engagaient l'avenir sur ce point
En effet, l'article 130 de la Constitution de 1884 disposait que :
« Le Conseil d'Etat ayant des attributions de contentieux administrat
if ne pourra plus être institué », tandis que le premier alinéa de l'arti
cle 107 de la nouvelle Constitution de 1923 généralisait l'interdiction en
disposant que : « On ne peut instituer aucune autorité spéciale ayant des
attributions de contentieux administratif » (1).
En réalité, le souvenir de l'existence éphémère du Conseil d'Etat de
1864 se trouvait être, en Roumanie, en parfaite concordance avec des ra
isons beaucoup plus profondes, qui, elles aussi, militaient contre l'inst
itution d'une juridiction administrative, d'une juridiction différente et
parallèle aux tribunaux de droit commun avec une compétence générale
sur les litiges administratifs.
Dans un pays comme la France, où les idées et la culture avaient suivi
une évolution séculaire et harmonieuse, on a pu voir l'Administration se
soumettre volontairement au contrôle juridictionnel exercé par le Conseil
d'Etat, auquel elle avait confié elle-même le rôle de ce que le doyen Hau-
riou appelait « l'auto-limitation » de ses pouvoirs (2).
Semblable chose était beaucoup plus difficile en Roumanie, II s'agissait
d'un pays trop jeune, où il y avait beaucoup de choses à faire et où
l'exécutif ou le politique avaient le dessus. Un tribunal administratif se
serait trouvé dans la fâcheuse alternative, ou bien de se montrer docile
au Gouvernement et de ne pas pouvoir par conséquent mener à bout sa
mission, ou bien de prendre son rôle au sérieux, mais en encourant, dans
ce cas, le risque de se voir tôt ou tard supprimer par le pouvoir politique.
C'est pour cette raison qu'à l'exemple de la Belgique qui, elle aussi,
avait confié son contentieux administratif aux tribunaux ordinaires
à cause de la méfiance violente qu'elle avait gardé contre les tribunaux
administratifs à la suite des régimes de gouvernement absolu qu'elle
avait connus sous la domination française et hollandaise jusqu'en 1830, on
a cru mieux faire en confiant le contentieux administratif roumain
au pouvoir judiciaire qui présentait beaucoup plus de garanties d'indé
pendance.
(1) La rédaction trop générale de ce texte a fait croire à certains auteurs
(M. le Professeur Lampué : Le régime roumain de contentieux administratif,
1928, p. 11, le professeur C. Dissesco, rapporteur de la Constitution dans son rap
port à la Commission constitutionnelle mixte) que l'interdiction était tellement
générale qu'elle visait toute organisation d'une juridiction de contentieux
administratif, même si une pareille juridiction devait être instituée dans le
cadre des tribunaux ordinaires. Une telle interprétation nous paraît exagérée et
nous semble contraire aussi bien à la tradition constitutionnelle du pays qu'au
texte intégral de l'art. 107 de la Constitution de 1923.
Par ailleurs, cette question, dans la pratique, n'a jamais soulevé aucune con
troverse sérieuse. Cf. Rarincesco, p. 97.
(2) Voir Hauriou, Précis, page 4. — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 3Ô8 ÉTUDES
III. — Le contentieux est confié au pouvoir judiciaire (1866). — De
puis le jour où, en 1866, le contentieux administratif roumain a été remis
entre les mains du pouvoir judiciaire, ce contentieux a suivi une évo
lution jurisprudentielle propre et il a été à plusieurs reprises l'objet de
l'intervention du législateur. Néanmoins, on peut distinguer dans cette
évolution deux époques dont les caractères sont nettement différents :
Pendant une première période, qui s'étend de la loi du 9 juillet 1866
à la fin de 1905, la compétence des tribunaux allait s'exercer conformé
ment aux termes de cette loi, uniquement d'après les règles de droit com
mun. Dans ces conditions, les tribunaux judiciaires, plutôt timides, se
sont limités à distinguer les actes à caractère contractuel des actes que
l'Etat prenait en sa qualité de puissance publique et, tandis qu'ils se sont
reconnus pleine capacité de juger les litiges relatifs aux actes de gestion,
ils se sont déclarés incompétents pour annuler les actes d'autorité.
Par contre, bien que ne pouvant pas s'appuyer sur un texte analogue
à l'article 107 de la Constitution belge qui autorisait le pouvoir judiciaire
à ne faire l'application des actes et règlements de l'Administration qu'à
la condition de leur conformité aux lois, les tribunaux roumains se sont
arrogé à cette époque, aussi souvent qu'ils l'ont pu, le droit d'apprécier
la légalité des actes administratifs par voie d'exception (1). Ils refusaient
donc l'application des actes administratifs illégaux et, mieux encore, tou
jours sans prononcer l'annulation de l'acte, les tribunaux accordaient des
dommages aux particuliers, en se fondant, comme l'avaient fait les tr
ibunaux français en leur temps, sur les principes de la responsabilité
civile (2)
Mais un pareil système était forcément insuffisant. L'exception de
légalité supposait un procès en cours. Les dommages qui étaient alloués
par les tribunaux étaient d'habitude bien modestes. D'autre part, malgré
quelques efforts des tribunaux pour consolider la jurisprudence naissante,
le besoin d'un texte de loi se faisait de plus en plus ressentir.
Ce texte a été celui de la loi de 1905 qui, comme nous l'avons dit, mar
que le commencement d'une nouvelle période dans l'évolution du conten
tieux administratif roumain.
Le système de la loi de 1905 sera vite abrogé en 1910 pour être rem
placé ensuite par celui de la loi de 1912. Plus tard, en 1923, le constituant
roumain va s'occuper lui-même du contentieux administratif et le 23 dé
cembre 1925 va paraître enfin la première loi sur le contentieux admi-
(1) Pour ce faire, ils se fondaient en particulier sur l'art. 385, al. 9 du
Code pénal roumain, qui n'était autre que la reproduction de 471, al. 1S| du français.
(2) II est peut-être intéressant de remarquer qu'alors que la jurisprudence
roumaine, dans son ensemble, est restée fidèle, jusqu'à ce jour, à la théorie civi-
liste de la responsabilité de l'Etat, la Cour de Cassation roumaine, à une époque
où le Conseil d'Etat français, lui-même, n'était pas encore arrivé jusque là, dans
une série de décisions très anciennes, s'était éloignée, en matière de responsab
ilité de la puissance publique, de la notion de faute et avait accordé des domm
ages-intérêts aux particuliers, lésés dans des conditions spéciales et exceptionn
elles, même dans le cas où le préjudice avait résulté de l'exercice d'une activité
normale et légale de l'Etat. (V. Dec. Cas. 1 n° 51/1879 Eipsina Agem. Bul. Cas.
1879, p. 101 ; Dec. Cas. I n<> 242/1894 I. Dobrescu Bul. Cas. 1894, p. 293 ; Dec. ÉTUDES — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 310
nistratif (1), annoncé par l'article 107 de la Constitution de 1923, loi qui ne
devait être abrogée que tout récemment, en 1948, par la nouvelle Républi
que Populaire.
Mais ces interventions du législateur ordinaire ou du législateur const
ituant, tout en apportant à chaque reprise des réglementations de détail
qui représentaient le plus souvent autant d'améliorations du système,
n'ont pas porté atteinte aux grandes lignes du contentieux administratif,
tel qu'il a été créé par la loi de 1905.
IV — Les grandes lignes du système (lois de 1905, 1912 et 1925). — Quell
es étaient ces et quelle a été l'évolution du système à partir
de 1905 ?
Bien qu'aucun texte ne l'ait mentionné d'une façon expresse, on n'a
jamais mis en doute le fait que la compétence des tribunaux judiciaires
est restée la même. Les tribunaux continuent donc, comme par le passé,
à être juges de tous les conflits où se trouvent mis en cause les actes
de gestion de l'Administration. Ils peuvent aussi ordonner, lorsqu'il s'agit
dg voies de fait, la suspension de l'exécution des opérations matérielles
de l'Administration. Pour ce qui est des actes d'autorité illégaux, les tr
ibunaux sont à même d'écarter leur application par le jeu de l'exception
d'illégalité (2) et continuent aussi à accorder des dommages aux parti
culiers ayant subi un préjudice du fait d'un acte administratif d'autorité
illégal, toutes les fois que l'annulation de l'acte n'a pas été demandée.
Par contre, toutes les fois que les particuliers avaient intérêt à voir dispa
raître les actes d'autorité de l'Administration qui portaient atteinte à un
de leurs droits, ils ont pu, à partir de 1905, s'adresser, par un recours
principal et direct, à certaines instances spécialement désignées à cet ef
fet, instances qui appartenaient également au pouvoir judiciaire.
Sous le régime des lois de 1905 et 1912, cette compétence avait été
attribuée successivement à la 3me et à la lre sections de la Cour de Cassa
tion qui jugaient en premier et dernier ressort. La loi de 1925 allait faire
passer cette compétence aux Cours d'Appel avec recours à la Cour de
Cassation, qui pourra juger aussi le fond de l'affaire.
Au début, en 1905, les actes d'autorité susceptibles d'être attaqués par
un recours direct étaient limitativement énumérés par la loi. A partir
de 1912, la compétence attribuée à la première section de la Cour de Cas
sation et ensuite aux Cours d'Appel devient une compétence générale et
multiple en ce sens que ces instances peuvent juger tous les recours « de
ceux qui se prétendaient lésés dans leurs droits par un acte administratif
I n° 392/1895 N. Pascu, Bul. Cas. 1895 p. 693 cités par Rarincesco : Contencipsul
Adtiv. Roman, p. 86. Malheureusement, ce ne sont pas ces décisions qui ont faift
jurisprudence. La Cour de Cassation roumaine s'est maintenue dans la concep
tion civiliste, qu'elle a interprétée parfois de la façon la plus restrictive (V. en
ce sens : Cas. I n° 920/1933 Schubert P. S. 1934, p. 105 : refus de dommages à un
officier mutilé au cours d'exercices militaires pour cette raison que le soldat qui
avait causé l'accident n'était pas le préposé de l'Etat. Cf. Rarincesco).
(1) Les lois de 1905, 1910 et 1912 étaient des lois d'organisation de la Cour de
Cassation.
(2) La situation est complètement différente de ce qui se passe en France où
le droit des tribunaux judiciaires de recevoir l'exception d'illégalité se restreint
au cas prévu par l'art. 471, 15 al. du Code Pénal et où dans tous les autres cas
cette exception devient une question préjudicielle qui oblige le tribunal à suspen
dre le procès jusqu'à ce que la jurisprudence administrative se soit prononcée
(Confl. Septfonds, 16 juillet 1923). — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 311 ÉTUDES
d'autorité » et les recours contre « le refus des autorités administratives
de résoudre la demande concernant un droit ». Avec l'attribution de cette
compétence générale on voit, bien entendu, certaines catégories d'actes
de l'Administration échapper au contrôle judiciaire. Sous la loi de 1925,
la liste de ces actes comprenait, en dernier ressort, les actes de gouver
nement, les actes de commandement ayant un caractère militaire, les actes
de tutelle administrative et de contrôle hiérarchique, les décisions des
commissions disciplinaires, les actes de l'autorité militaire et ceux des
Présidents de la Chambre et du Sénat.
Le contentieux créé par la loi de 1905 était un contentieux subjectif et
un d'annulation. Son caractère subjectif a subsisté sous le
régime des lois ultérieures. L'intérêt personnel et direct n'a jamais donné
au demandeur qualité d'ester en justice et, par là même, il n'y a jamais
eu moyen de rétablir dans le contentieux administratif roumain ce qu'on
appelle la légalité objective. Le demandeur a dû toujours justifier
de l'atteinte portée à un de ses droits. Par contre, le contentieux d'annul
ation de la loi de 1905 a subi des modifications. Le droit de la Cour de
Cassation d'annuler les actes de l'Administration avait soulevé de violentes
critiques. On avait prétendu qu'il y avait atteinte au principe de la sépara
tion des pouvoirs et une loi de mars 1910 qui abrogeait les dispositions de
la loi de 1905, allait revenir au système antérieur : compétence exclusive des
tribunaux ordinaires d'après les règles du droit commun. Mais le système
de la loi de 1905 ayant été très populaire et s'étant avéré comme un in
strument très efficace contre les abus de l'Administration (1), on a été
obligé de le réintroduire, en 1912, à cette seule différence près que la Cour
de Cassation n'allait plus prononcer l'annulation de l'acte, mais simple
ment son illégalité et allait inviter l'Administration à procéder à l'annu
lation ou à la modification de l'acte. Les discussions sur Tinconstitution-
nalité du système n'ayant pourtant pas pris fin, on a cru devoir inscrire,
dans le texte même de la nouvelle Constitution de 1923 le droit du pou
voir judiciaire d'annuler les actes illégaux de l'Administration.
En vérité, la loi du 23 décembre 1925, votée pour mettre en œuvre le
système de, contentieux administratif annoncé par la Constitution, esi<
allée au-delà des intentions du législateur constituant et a créé un vérita
ble contentieux de pleine juridiction.
En effet, d'après la loi de 1925, l'instance avait le droit non seulement
d'annuler l'acte illégal, mais encore celui de constater et de reconnaître
le droit du demandeur, de lui accorder des dommages et de prendre tou
tes mesures utiles pour la réparation du préjudice et le rétablissement du
demandeur en son droit. Le législateur de 1925 a entendu donner au par
ticulier de véritables garanties de se voir rétablir en son droit, et il a
réussi à résoudre de la façon la plus satisfaisante cette question très déli
cate de l'exécution des décisions judiciaires obtenues contre l'Etat. L'ins
tance ne pouvait pas pourvoir elle-même à la rectification ou à la modifi
cation de l'acte illégal. Cela aurait signifié qu'elle se substituait à l'Admi
nistration et faisait œuvre d'administrateur. Mais elle pouvait ordonner
toutes annulations, modifications ou rectifications de l'acte ou encore tou
tes restitutions ou réintégrations de nature à faire rentrer le demandeur
en son droit et, à cet effet, elle avait le droit d'adresser des injonctions à
l'Administration en lui demandant de procéder tout de suite à l'exécution
de sa décision sous la sanction de se voir condamner, en cas de refus ou
(1) Voir l'exposé des motifs de la loi de 1912 dans Rarincesco, op. cit. p. 91. ÉTUDES — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 312
de retard, à une astreinte de 500 leï par jour, à partir d'un délai de 15
jours. Ces ordres que le pouvoir judiciaire donnait à l'Administration
comme à un véritable subordonné hiérarchique, munis de leur sanction
irrévocable, se sont avérés très efficaces et ont fini par vaincre, avec le
temps, la résistance de l'Administration qui, au début, n'avait pas man
qué d'avoir recours à toutes sortes d'excuses et de subterfuges (1).
Par ailleurs, en vertu des dispositions des articles 6 et 14 de la loi
de 1925, toutes les fois qu'il s'agissait du paiement de dommages pour pré
judice causé ou pour retard dans l'exécution, le particulier lésé pouvait
demander la condamnation solidaire des fonctionnaires et administra
teurs qui ont signé l'acte illégal et préjudiciable. C'était une mesure sup
plémentaire que le législateur avait prise pour la protection des admin
istrés, par le souci constant de correction et de légalité qu'une pareille
disposition devait inspirer aux administrateurs.
V. — L'œuvre de la jurisprudence. — Au cours de l'exposé historique
qui précède sur l'organisation du contentieux administratif roumain, on a
pu suivre sa rapide et assez harmonieuse évolution.
A l'issue de cette évolution, en 1925, ce contentieux demeure entre les
mains du pouvoir judiciaire à qui il a été confié depuis 1866, moment de
la faillite du Conseil d'Etat.
Toutes les instances du pouvoir judiciaire exercent ce contentieux
d'après les règles du droit commun.
Certaines (les Cours d'Appel) sont investies d'une compét
ence spéciale : celle de recevoir les recours principaux et directs qui lui
sont adressés contre les actes administratifs d'autorité ou contre la mauv
aise volonté de l'Administration à satisfaire les demandes des particuliers.
Ce contentieux, superposé à celui des tribunaux ordinaires, apparaît
comme un contentieux subjectif et comme un contentieux de pleine juri
diction.
Il est évident que si on ne peut pas ne pas reconnaître les progrès que
le système roumain a faits à partir de 1905 (2), et les moyens efficaces
qu'il a fini par mettre entre les mains des particuliers pour contraindre
l'Administration à exécuter les décisions de la justice, on est toutefois
saisi des lacunes qu'il présente, quand on le compare au contentieux
français.
L'absence d'un recours objectif, de la nature du recours pour excès
(1) II faut dire que la Cour de Cassation a limité l'application de l'astreinte
uniquement aux décisions condamnant l'administration à autre chose qu'à une
somme d'argent et à celles concernant l'exécution des décisions obtenues en vertu
de la loi de 1925. (V. : Karincesco, op. cit. p. 399-400). La Cour, après quelques déci
sions contraires, n'a pas accordé finalement cette sanction pour les décisions obte
nues devant les tribunaux de droit commun. Les demandeurs qui s'étaient adressés
à ces instances ont essayé — lorsque l'Administration s'était refusée à exécuter
leurs décisions — de former un recours par devant les instances spéciales (Cours
d'appel) et, conformément à l'art. 1 de la loi de 1925, se pourvoyant cette fois con
tre «la mauvaise volonté de l'Administration » de résoudre une demande se rap
portant à un droit. En dépit de l'opinion des auteurs (V. : Rarincesco : eod. loc.)
la Cour de Cassation s'est refusée constamment, dans ces cas-là, à l'application des
astreintes.
(2) La doctrine roumaine, inspirée en général par l'Ecole Française, a exercé
une influence considérable aussi bien sur l'évolution de la jurisprudence que sur
l'œuvre du législateur. Les noms des professeurs C. Dissesco et P. Negulesco ont
été connus de très bonne heure à l'étranger et notamment en France. — VARIÉTÉS — DOCUMENTS 3 13 ÉTUDES
de pouvoir, apparaît comme une faiblesse, quand on connait le rôle pr
imordial joué par une pareille institution dans le droit administratif
français.
D'autre part, on ne peut que regretter que le législateur ordinaire et
même le législateur constituant aient cru devoir faire de la distinction
toute doctrinale des actes administratifs d'autorité et des actes administ
ratifs de gestion — qui était déjà à l'époque abandonnée d'une façon
unanime en France, com«e parfaitement insuffisante — la pièce maî
tresse du système roumain de contentieux.
Enfin, ce système, tout au moins tel qu'il résultait du texte de la loi,
paraissait aller parfois à rencontre de la raison même de l'existence d'un
contentieux en faisant échapper à tout contrôle juridictionnel une liste
trop longue d'actes de l'Administration — liste que nous avons donnée
plus haut.
Si, encore, ce contentieux avait fonctionné comme le texte de la loi
de 1925 l'avait organisé 1 En fait, ce contentieux de pleine juridiction a
été transformé par la pratique quotidienne en un simple contentieux
d'annulation. Les particuliers, désireux de voir prononcer au plus vite
l'annulation de l'acte, ont craint que la demande accessoire de dommages
ne provoque des retards et ils ont pris l'habitude de limiter leurs deman
des à la question de la légalité et de l'annulation, en se réservant le droit
de demander des dommages, par la suite, aux tribunaux ordinaires.
Heureusement, les instances spéciales de contentieux, les Cours d'Ap
pel et la Cour de Cassation, ont comblé sur plus d'un point ces lacunes,
en donnant à la loi une interprétation extensive et en multipliant par là
les garanties des particuliers à rencontre des actes de l'Administration.
Nous avons vu que ces instances n'avaient qu'une compétence super
posée aux tribunaux ordinaires, qui ont toujours gardé la compétence
de droit commun. Il n'est pas moins vrai que, par les pouvoirs substant
iels qui leur avaient été conférés, elles exerçaient une influence très
« attractive » sur les demandeurs par les solutions autrement satisfaisantes
qu'elles pouvaient leur donner. Mais pour arriver à se faire juger par
elles, il fallait être lésé par un acte administratif d'autorité. Un pre
mier mouvement de la jurisprudence a donc été de donner à ces actes
d'autorité le sens le plus large, afin de faire bénéficier les particuliers
de tous les avantages offerts par la loi de 1925. C'est ainsi que la juri
sprudence roumaine a fini par qualifier d'acte d'autorité tout acte, sans
égard à sa forme ni à son contenu, où se faisait voir la volonté unila
térale de l'Administration de produire des effets juridiques, indépendam
ment de la nature juridique du domaine d'activité sociale dans lequel il
était intervenu, domaine de droit public ou de droit privé et indépe
ndamment aussi d'une acceptation donnée ou non par les particuliers.
Grâce à une pareille interprétation, on est arrivé à faire passer dans
la compétence des instances de contentieux des actes qui, par définition,
devaient leur échapper, des actes de gestion par excellence : les contrats
administratifs (1). Et c'est ainsi que le contentieux administratif roumain,
(1) « Attendu que par les décisions du Ministère de l'Industrie, l'Etat ne s*e9t
pas limité à exercer ses droits de contrôle en tant que partie contractante... mais
a eu recours lui-même à des mesures administratives directes ;
«... que par cette façon de procéder le Ministère s'est comporté comme une
autorité publique qui impose sa volonté...
«... qu'en l'espèce le Ministère de l'Industrie a dépassé les limites de ses
6

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.