Le contrôle de la légalité dans l'administration d'Etat en Roumanie - article ; n°3 ; vol.23, pg 601-614

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1971 - Volume 23 - Numéro 3 - Pages 601-614
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : vendredi 1 janvier 1971
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Drago Rusu
Le contrôle de la légalité dans l'administration d'Etat en
Roumanie
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 23 N°3, Juillet-septembre 1971. pp. 601-614.
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Rusu Drago. Le contrôle de la légalité dans l'administration d'Etat en Roumanie. In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
23 N°3, Juillet-septembre 1971. pp. 601-614.
doi : 10.3406/ridc.1971.16040
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1971_num_23_3_16040LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DANS L'ADMINISTRATION
D'ÉTAT EN ROUMANIE*
par
Dragos RUSU
Collaborateur scientifique externe et ancien chef de section
à l'Institut de recherches juridiques
de l'Académie des sciences sociales et politiques de Roumanie
Tout exposé sur le contrôle de la légalité — surtout dans un système
constitutionnel étranger — exige quelques précisions préliminaires. D'abord,
en ce qui concerne la notion et le sens du principe de la légalité socialiste
et, ensuite, les garanties de sa réalisation et les différentes formes de
contrôle instituées à cet effet.
En ce qui concerne la notion et le sens du principe de la légalité social
iste. Dans le système constitutionnel roumain, la légalité socialiste est un
des principes fondamentaux d'organisation et de fonctionnement de
l'Etat, principe inscrit dans la Constitution et qui consiste en ce que les
organes de l'Etat, les organisations socialistes, les fonctionnaires et les
citoyens doivent respecter rigoureusement la Constitution et les lois du
pays (1).
La légalité socialiste signifie l'observation de la Constitution, des
lois ainsi que de tous les actes normatifs émis sur la base et en vue de
l'exécution des lois, tous ceux-ci formant un bloc où la loi — ayant au
sommet la Constitution, en tant que la loi fondamentale du pays — a
une force juridique supérieure par rapport aux autres actes normatifs
qui lui sont subordonnés (2).
* Ce texte représente l'exposé fait, le 10 mai 1971, à la Section des pays so
cialistes de la Société de législation comparée de Paris.
(1) Ainsi, assurer la légalité socialiste et défendre l'ordre légal sont énu-
mérés parmi les tâches fondamentales de l'Etat (article 13 de la Constitution du
21 août 1965) et respecter la Constitution et les lois figure parmi les devoirs fonda
mentaux des citoyens (article 39).
(2) Relativement aux divers actes normatifs, en fonction de la compétence
normative des organes dont ils émanent, il faut distinguer : a) la nor
mative primaire, c'est-à-dire initiale, illimitée — quant à son domaine d'interven
tion — et de caractère définitif, qui est la compétence législative proprement dite,
s'exerçant par la Grande Assemblée Nationale, sous forme de loi ; b) la compé- 602 LE CONTROLE DE LA LÉGALITÉ
La suprématie de la Constitution et de la loi se trouve donc à la base
du principe de la légalité, suprématie qui découle de la prééminence de
l'organe dont elles émanent, à savoir : la Grande Assemblée Nationale,
qui, en sa qualité d'organe représentatif suprême du peuple a été proclamée
comme organe suprême du pouvoir d'Etat, qui dirige et contrôle l'acti
vité de tous les autres organes de l'Etat (art. 4, al. 3) et, en même temps,
comme unique organe législatif (art. 42).
En ce qui concerne les garanties et les différentes formes de contrôle
de la légalité dans V administration d'Etat, de nombreux documents poli
tiques et d'Etat soulignent la nécessité de l'observation rigoureuse de
la légalité ainsi que de son renforcement continuel, la légalité constituant
une condition primordiale du développement de la démocratie social
iste.
L'observation rigoureuse de la légalité est exigée dans le système
constitutionnel roumain jusqu'au sommet de la hiérarchie des actes nor
matifs, les lois ordinaires elles-mêmes devant respecter la loi fondamentale,
la Constitution. Et à cet effet on a institué le contrôle de la constitution-
nalité des lois qui s'exerce par la Grande Assemblée Nationale. La solution
adoptée par le constituant roumain est conforme au principe de la supré
matie de l'organe représentatif suprême du peuple — la Grande Assemblée
Nationale — qui ne saurait être contrôlée par aucun autre organe de
l'Etat. En effet, l'article 43, alinéa 13 de la Constitution dispose que « seule
la Grande Assemblée Nationale décide de la constitutionnalité des lois » (3).
tence normative primaire, mais exceptionnelle, limitée et de caractère provisoire,
temporaire, s'exerçant par le Conseil d'Etat (organe suprême du pouvoir d'Etat
ayant une activité permanente et étant subordonné à la Grande Assemblée Natio
nale) dans l'intervalle des sessions de la Grande Assemblée Nationale, sous forme
de décrets, qui doivent être soumis pour adoption, sous forme de lois
proprement dites, à la première session de la Grande Assemblée Nationale ;
c) la compétence normative dérivée, secondaire, complémentaire, s'exerçant, en vue
d'assurer l'application pratique et adéquate des lois, par les organes de l'adminis
tration d'Etat, principalement par le Conseil des ministres et par les ministères et
les autres organes centraux de l'administration ; d) la compétence normative déri
vée, secondaire, complémentaire, s'exerçant, dans le cadre territorial des collecti
vités administratives locales, comme une expression de l'initiative et de l'autonomie
locales, d'une part, par les organes locaux du pouvoir : les conseils populaires et,
d'autre part, par les organes locaux de l'administration d'Etat : les comités exécutifs
des conseils populaires, et cela en vue d'une adaptation de certaines réglementat
ions légales aux besoins locaux, au spécifique local. (V., à ce sujet, Ion Vîntu et
Drago§ Rusu, « Compétence normative des organes de l'Etat en Roumanie et ses
tendances actuelles », Revue roumaine des sciences sociales. Série de sciences juri
diques, n° 1/1970, p. 25 et s.).
(3) Sans trop entrer dans les détails du contrôle de la constitutionnalité des
lois nous estimons, cependant, utile d'en donner quelques précisions. Ainsi, la
Grande Assemblée Nationale, en vue de l'exercice de ce contrôle, élit, pour la durée
de la législature, une commission permanente, dénommée commission constitutionn
elle, dont le trait caractéristique, par rapport aux autres commissions permanentes,
est d'être formée de députés et de spécialistes qui ne sont pas députés (choisis parmi
les membres du Tribunal suprême, les enseignants des universités et les chercheurs
scientifiques), le nombre de ces ne pouvant dépasser le tiers du nombre
total des membres de la commission. Cette commission présente à la Grande Assemb
lée Nationale des rapports et des avis, d'office ou à la demande du Conseil d'Etat, DANS L'ADMINISTRATION D'ÉTAT EN ROUMANIE 608
Pour ce qui est des garanties et des formes de contrôle de la légalité
dans l'administration d'Etat, il y a, d'une part, un contrôle, que l'on
appelle contrôle d'Etat, exercé par les divers organes de l'Etat, et, d'autre
part, un contrôle, dit social, exercé par diverses organisations des citoyens.
I. — Contrôle de la légalité — spécialement des actes adminis
tratifs — EXERCÉ PAR LES ORGANES DE L'ÉTAT.
Il convient de distinguer ici entre : le contrôle qui s'exerce par les
organes de l'Etat, soit d'office, soit à la suite de l'exercice du droit
de pétition des citoyens, et le contrôle qui s'exerce par voie juridictionn
elle.
A. Contrôle de la légalité qui s'exerce soit d'office, soit à la suite
de l'exercice du droit de pétition.
Dans le cadre de ce contrôle, il faut également distinguer entre le
contrôle exercé par les organes du pouvoir d'Etat, le contrôle exercé par
les organes de l'administration d'Etat et le contrôle exercé par les organes
de la « prokouratoura ».
1. Le contrôle exercé par les organes du pouvoir d'Etat, c'est-à-dire
par les organes représentatifs, qui est un contrôle général, comporte un
contrôle suprême et un contrôle sur le plan local.
Le contrôle suprême est exercé par la Grande Assemblée Nationale
qui, en sa qualité d'organe suprême du pouvoir d'Etat, dirige et contrôle
l'activité de tous les autres organes de l'Etat. Des dispositions expresses
concernant le contrôle de chaque grande catégorie d'organes de l'Etat
sont prévues par la Constitution qui dispose, quant aux organes de l'admi
nistration d'Etat, que la Grande Assemblée Nationale « contrôle l'acti
vité du Conseil des ministres, des ministères et des autres organes centraux
de l'administration d'Etat» (art. 43, point 15).
Entre les sessions de la Grande Assemblée Nationale ces attribu
tions de contrôle sont exercées par le Conseil d'Etat, en sa qualité d'organe
suprême du pouvoir d'Etat ayant une activité permanente.
du Conseil des Ministres, du Tribunal suprême, du Procureur général ou bien du
Bureau de la Grande Assemblée Nationale, et quant à ce dernier, de sa propre initia
tive ou à la demande de n'importe laquelle des commissions permanentes. La comm
ission constitutionnelle étudie aussi les cas de non-conformité, par rapport à la
Constitution, d'une loi ou de certaines de ses dispositions qui lui sont signalées par
les organes de l'Etat — autres que ceux énumérés précédemment — par les organi
sations sociales ou par les citoyens et, après examen, elle en saisit la Grande Assemb
lée Nationale, lorsqu'elle estime les observations fondées. Une autre remarque
importante c'est que pour éviter l'adoption de dispositions inconstitutionnelles, la
commission constitutionnelle rédige des rapports et des avis non seulement sur la
constitutionnalité des lois, mais aussi, à la demande du Bureau de la Grande
Assemblée Nationale, sur la constitutionnalité des projets de lois, ainsi qu'à la
demande du Conseil d'Etat sur les projets de décrets contenant des normes ayant
force de loi, que le Conseil d'Etat émet dans l'intervalle des sessions de la Grande
Assemblée Nationale. Ces derniers contrôles de la constitutionnalité des projets de
lois et de décrets du Conseil d'Etat, qui est un contrôle a priori, est de nature à
éliminer le contrôle a posteriori. 604 LE CONTROLE DE LA LEGALITE
Sur le plan local, ce contrôle général appartient aux organes locaux
du pouvoir d'Etat : les conseils populaires, dont les comités exécutifs
sont les organes locaux de l'administration d'Etat.
Les du pouvoir d'Etat — suprêmes et locaux — exerçant le
contrôle général de la légalité des actes administratifs peuvent annuler
les actes administratifs illégaux et donner, en même temps, des directives
obligatoires afin de rétablir la légalité.
Ce qu'il faut encore souligner ici, c'est le rôle important que jouent,
dans le contrôle des organes de l'Etat, les commissions permanentes de
la Grande Assemblée Nationale qui, à la demande de la Grande Assemb
lée Nationale ou du Conseil d'Etat, entendent périodiquement ou par
problèmes, des rapports d'activité des dirigeants des organes de l'admi
nistration d'Etat, de même que des rapports des présidents des comités
exécutifs des conseils populaires sur l'activité de ces conseils. A cette fin
les commissions permanentes rédigent des rapports ou propositions soumis
à la Grande Assemblée Nationale ou au Conseil d'Etat pour en décider (4).
2. Le contrôle de la légalité des actes administratifs dans le cadre de
V administration s'exerce par la voie du recours gracieux, par la voie du
recours hiérarchique ou par divers contrôles externes spéciaux.
Le recours gracieux, qui est porté devant l'organe même qui a émis
l'acte, ne présente pas de problèmes spéciaux. Ce recours peut aboutir
à l'annulation — partielle ou totale — de l'acte illégal, à sa modification
ou bien à sa suspension.
Le recours hiérarchique, porté devant une autorité supérieure à celle
ayant émis l'acte, représente la forme juridique de réalisation de l'une
des règles du centralisme démocratique dans l'administration d'Etat,
qui consiste dans la subordination des organes administratifs inférieurs
aux organes hiérarchiquement supérieurs, subordination comportant le
droit des organes supérieurs de diriger, de coordonner et de contrôler
l'activité des inférieurs. Et, en vertu de ce contrôle, les organes
hiérarchiquement ont le droit d'annuler — partiellement ou
totalement — ou de suspendre les actes illégaux des organes subordonnés,
mais sans pouvoir les modifier ou les remplacer — sauf disposition
légale contraire — , vu que dans le cadre du centralisme démocratique
chaque organe de l'administration de l'Etat jouit d'une indépendance
opérationnelle.
(4) Le dernier contrôle dont fait mention le Conseil d'Etat est celui du 16
mars 1971, lorsqu'il a analysé les rapports des commissions permanentes de la
Grande Assemblée Nationale sur l'activité du ministère du Pétrole et du ministère
de l'Industrie de la Métallurgie, de même que les rapports sur la qualité des nouv
elles constructions d'habitation, sur l'administration et la conservation du fonds
locatif d'Etat ainsi que sur l'application de la loi concernant l'exécution des peines
et des dispositions relatives au fonctionnement des institutions spéciales pour la
rééducation des mineurs. A la suite de ces rapports, les ministères et les organes de
synthèse visés ont été invités à valoriser les propositions faites par les commissions
permanentes et à informer le Conseil d'Etat sur les mesures prises en vue d'éliminer
les déficiences constatées. L'ADMINISTRATION D'ÉTAT EN ROUMANIE 605 DANS
Une mention particulière doit être faite ici en ce qui concerne le
contrôle général qui revient au Conseil des ministres qui l'exerce sur
tous les organes de l'administration d'Etat — centraux et locaux — en
sa qualité d'organe suprême de l'administration d'Etat.
Les divers contrôles externes spéciaux s'exercent surtout par des corps
d'inspection (inspection commerciale d'Etat, inspection pour la protec
tion du travail, inspection sanitaire, etc.), suivant une procédure approp
riée à la réalisation du contrôle et comportant des garanties de la légal
ité qui peuvent aller du droit de donner des directives obligatoires, en
passant par celui d'appliquer des sanctions administratives pour arriver
jusqu'à la suspension de l'exécution des actes illégaux.
3. Le contrôle exercé par les organes de la « prokuratura » a pour
but, selon la Constitution, de veiller, dans les conditions de la loi, au respect
de la loi, afin d'en découvrir toute violation.
Lorsque dans l'exercice de leurs attributions les organes de la « pro-
kouratoura » constatent, surtout à la suite des plaintes et des réclamations
des citoyens, des violations des dispositions légales, par les fonctionnaires
des organes de l'Etat et des organisations socialistes ils prennent, selon les
cas, les mesures prévues par la loi pénale ou saisissent l'organe dans
l'activité duquel ils ont constaté la violation, en vue du rétablissement de
la légalité. Mais cela uniquement dans les cas où il n'y a pas, à cet effet,
une procédure juridictionnelle prévue par la loi. L'organe saisi est obligé
de prendre les mesures pour faire cesser l'illégalité et de communiquer
au procureur, dans un délai de trente jours, les mesures prises. Si le pro
cureur n'est pas satisfait des mesures prises, il saisit le procureur hiéra
rchiquement supérieur, afin que celui-ci en saisisse, à son tour, l'organe
hiérarchiquement supérieur à celui qui a émis l'acte ou pris la mesure
illégale.
B. Contrôle de la légalité des actes administratifs par voie juridict
ionnelle.
Relativement au contrôle de la légalité des actes administratifs par
voie juridictionnelle, on peut distinguer, d'une part, le contrôle exercé
par certaines juridictions spéciales fonctionnant dans le cadre de l'admi
nistration et, d'autre part, le contrôle exercé par les organes judiciaires.
1. Le contrôle exercé par des juridictions administratives spéciales.
Pour ce qui est du contrôle exercé par des juridictions spéciales fonction
nant dans le cadre de l'administration, il faut remarquer que la création
de ces juridictions a été déterminée par la nécessité de connaissances pra
tiques et techniques pour la solution de certains litiges d'ordre administr
atif. Et ces juridictions, portant surtout la dénomination de commiss
ions, se caractérisent, comme telles, d'après les mêmes critères, bien
connus, concernant : leur composition (sont formées de fonctionnaires
et de non-fonctionnaires, par exemple, de juges), leur position dans le
cadre des organes de l'administration d'Etat (sont indépendantes par
rapport à ceux-ci), l'objet de leur activité (elles statuent sur des litiges),
la procédure qu'elles emploient (la procédure contradictoire) et le caract
ère de leurs décisions (qui sont irrévocables, sauf dans certains cas prévus 606 LE CONTROLE DE LA LÉGALITÉ
par la loi, où elles peuvent être attaquées par la voie du recours en cassa
tion devant les instances judiciaires ; autrement elles sont définitives et
exécutoires).
Comme exemples de juridictions spéciales plus importantes sont à
mentionner : la commission pour la solution des contestations contre
les décisions de la Direction générale pour la métrologie, les standards
et les inventions (D.G.M.S.I.) concernant les marques de fabrique
(Loi n° 28/29.XII.1967) ; la commission pour la solution des contes
tations concernant les inventions, fonctionnant dans le cadre
de la D.G.M.S.I. et les commissions pour la solution des contestations
concernant les inventions, les innovations et les rationalisations, fonc
tionnant dans le cadre des ministères et des directions générales des minis
tères (décret n° 884/8. IX. 1967). Les décisions des deux premières caté
gories de commissions peuvent être attaquées par la voie du recours en
cassation devant le Tribunal du municipe de Bucarest.
Une autre commission importante est celle de contestation en matière
de pensions (loi n° 27/28. XII. 1966 sur les pensions d'assurances d'Etat
et sur la pension supplémentaire) fonctionnant auprès des directions pour
les problèmes du travail et de prévoyance sociale départementale, respec
tivement du municipe de Bucarest. Les décisions de ces commissions ne
peuvent être que révisées par ces commissions mêmes, si l'on constate
des erreurs.
2. Le contrôle de la légalité des actes administratifs exercé par les
organes judiciaires. Ce contrôle exercé par les organes judiciaires comporte,
d'une part, un contrôle judiciaire dans certaines matières spécialement
déterminées par des lois, et, d'autre part, un contrôle judiciaire général.
a. Le contrôle judiciaire dans certaines matières déterminées par des lois
spéciales. Jusqu'à la loi n° 1 du 26 juillet 1967, qui a institué le contrôle
général de la légalité des actes administratifs par les organes judiciaires,
comme une compétence générale, de droit commun, les instances judi
ciaires n'avaient, en la matière, qu'une compétence limitée. Ainsi elles
ne pouvaient vérifier, par voie directe et principale, que la légalité des
actes administratifs expressément prévus par des lois spéciales. Malgré
le nombre toujours croissant de ces lois, cette compétence était néanmoins
limitée, restreinte aux cas prévus par la loi.
Les domaines où, avant 1967, les instances judiciaires pouvaient
vérifier la légalité des actes administratifs et qu'elles continuent, d'ailleurs,
de vérifier, comme par le passé, même sous l'empire de la nouvelle loi
de 1967, sont, surtout, ceux concernant la matière électorale, les contra
ventions administratives, l'état civil, l'activité notariale et d'exécution
forcée, le droit de la famille et les droits intellectuels (des inventions) (5).
(5) Ainsi les instances judiciaires pouvaient et peuvent vérifier la légalité des
actes administratifs, lorsqu'il s'agit, en matière électorale : de contestations contre
les décisions du comité exécutif du Conseil populaire concernant l'inscription,
l'omission, n° 28/1966) l'inscription ; en matière erronée de contraventions ou une erreur administratives dans les : de listes plaintes électorales contre (loi les
procès-verbaux établissant les sanctions dans les cas des contra- DANS L'ADMINISTRATION D'ÉTAT EN ROUMANIE 607
La procédure applicable pour la solution des litiges concernant ces
cas spéciaux est celle de droit commun (la procédure civile), à moins que
des lois spéciales n'en disposent autrement. En tout cas ce n'est pas la
procédure de la loi de 1967 instituant le contrôle général de la légalité
des actes administratifs.
b. Le contrôle général de la légalité des actes administratifs. Dans le
cadre de l'amplification et du perfectionnement continuels du contrôle
du respect de la légalité socialiste, une place importante revient, depuis
la loi n° 1 du 26 juillet 1967, au contrôle judiciaire général de la légalité
des actes administratifs.
En effet, l'article 35 de la Constitution prévoit que « toute personne
atteinte dans ses droits par un acte illégal commis par un organe d'Etat
peut demander aux organes compétents, dans les conditions prévues par
la loi, l'annulation de cet acte et la réparation des dommages ». Et l'arti
cle 96, alinéa 3 de la Constitution de compléter : « Les tribunaux jugent
les demandes des personnes atteintes dans leurs droits par des actes admin
istratifs et, conformément à la loi, peuvent statuer sur la légalité de ces
actes ». Et la loi qui organise ce contrôle judiciaire est la loi du 26 juillet 1967
sur le jugement par les tribunaux des demandes des personnes atteintes
dans leurs droits par des actes administratifs illégaux.
Les principaux traits de cette loi qui caractérisent ce système de contrôle,
dans son ensemble sont les suivants :
Premièrement, cette loi transforme en une compétence générale,
de droit commun, l'ancienne compétence exceptionnelle des instances
judiciaires, qui ne pouvaient statuer sur la légalité des actes administrat
ifs que dans les cas prévus par la loi. Précisons, toutefois, que cette compét
ence, bien que générale et de droit commun, n'est pas exclusive. Et cela,
du fait du maintien — pour des considérations concernant l'urgence de
la solution à donner ou le caractère spécial du litige — aussi bien du contrôle
ventions pour lesquelles l'acte normatif prévoit une amende supérieure à 1 000 lei.
En cette matière, la loi n° 32/1968 prévoit l'organe judiciaire compétent et les dis
positions procédurales spéciales qui dérogent au Code de procédure civile ; en
matière d'état civil, lorsqu'il s'agit de litiges concernant l'annulation, la rectifica
tion n° 278/1960) ou le complément ou du refus d'une par le inscription comité exécutif sur les d'enregistrer registres de un l'état acte ou civil fait (décret d'état
civil ou même une inscription au-delà du terme légal ; en matière notariale : de
plaintes contre les procès-verbaux motivés des notaires d'Etat refusant d'accomplir
un acte notarial (décret n° 377/1960), de plaintes contre les décisions des notaires
d'Etat concernant la délivrance d'un titre exécutoire pour la poursuite des dettes
par voie notariale (décret n° 387/1952) ; d'une action en annulation de tout acte
notarial (décret n° 377/1960) ; en matière d'exécution forcée, lorsqu'il s'agit de
contestations contre les actes d'exécution forcée émis par les agents d'exécution
(huissiers) et autres organes administratifs (Code de procédure civile, décret n° 221/
1960 et d'autres actes normatifs) ; en matière du droit de la famille : de contestation
contre les décisions d'adoption émises par les comités exécutifs des conseils popul
aires, en qualité d'autorité tutélaire (Code de la famille) ; et, enfin, en matière du
droit des inventions, lorsqu'il s'agit de recours en cassation contre les décisions des
commissions n° 884/1967) pour et de la solution commission des pour contestations la solution concernant des litiges les concernant inventions les (décret mar
ques de fabrique (loi n° 28/1967). 608 LE CONTROLE DE LA LÉGALITÉ
judiciaire de certaines matières déterminées que du contrôle des juridic
tions spéciales fonctionnant dans le cadre de l'administration, dont il
a été question plus haut. On peut donc dire que si la loi n° 1/1967 a créé
une voie générale de recours contre les actes administratifs illégaux devant
les instances judiciaires, cette voie n'est pas la seule.
Ce qu'il faut encore souligner d'une façon toute particulière c'est
que le contrôle judiciaire de la légalité des actes administratifs — bien
que très efficient — ne constitue qu'une garantie supplémentaire, à la
disposition des citoyens, pour l'observation rigoureuse de la légalité.
C'est, en effet, un contrôle complémentaire aussi bien par rapport aux
contrôles exercés par les organes du pouvoir d'Etat, par les organes de
l'administration d'Etat ou par ceux de la « prokuratura » — contrôles
qui constituent la voie principale et la plus fréquente — que par rapport
au contrôle social.
Un autre trait caractéristique de la loi de 1967, c'est d'avoir institué
un contrôle judiciaire de pleine juridiction. C'est dire que les instances
judiciaires peuvent : annuler l'acte administratif illégal, partiellement
ou totalement ; obliger l'organe (défendeur) d'émettre un
acte ou bien de délivrer un certificat, une attestation ou tout autre écrit ;
une fois admise la requête, elles peuvent statuer aussi sur les réparations.
En vue d'une défense efficiente des personnes atteintes dans leurs
droits par un acte administratif illégal, la loi accorde aux instances judi
ciaires également le droit de suspendre les effets juridiques de l'acte atta
qué, tout en prévoyant une procédure de jugement rapide de même qu'une
exécution prompte des jugements définitifs.
Après avoir ainsi montré les traits caractéristiques de la loi de 1967,
il nous reste à exposer — brièvement — l'organisation de ce contrôle
de la légalité des actes administratifs, à propos duquel il faut distinguer
entre le contrôle par la voie de l'action directe et principale et le contrôle
par la voie de l'exception d'illégalité.
1. Le contrôle de la légalité des actes administratifs par la voie de
V action directe et principale. L'action par la voie directe et principale peut
avoir pour objet soit d'annuler l'acte administratif illégal soit, pour
éviter la violation d'un droit subjectif, d'obliger l'organe administratif
à émettre un acte, à délivrer un certificat, une attestation ou tout autre
écrit. Notons que par cette même action directe et, dans certains cas, par
une action séparée, le requérant peut demander aussi des réparations.
Relativement à cette action directe et principale nous allons envisager
successivement ce qui nous semble le plus caractéristique en ce qui concerne :
les conditions de sa recevabilité ; les instances judiciaires compétentes ;
la procédure devant ces instances ; leurs pouvoirs et les effets de leurs
décisions.
— Les conditions de recevabilité concernent la nature de l'acte et
la qualité du requérant.
En ce qui concerne la nature de Pacte, la loi n° 1/1967 exige qu'il
s'agisse d'un acte administratif illégal. Quant à la notion d'acte administ
ratif, la loi l'emploie dans une acception très large, considérant comme DANS L'ADMINISTRATION D'ÉTAT EN ROUMANIE 609
actes administratifs illégaux aussi bien le refus — injustifié — de satis
faire une demande concernant un droit que le silence de l'administration.
Cette disposition de la loi a pour but de donner pleine efficacité aux dis
positions législatives le droit de pétition, suivant lesquelles
tout organe administratif est obligé de résoudre, dans les délais prévus,
les demandes qui lui sont adressées.
Relativement à l'action en annulation des actes administratifs, pré
cisons que ce ne sont que les actes administratifs individuels qui peuvent
être annulés dans les conditions de la loi n° 1/1967 et non pas les actes
administratifs normatifs, qui ne sauraient en aucun cas être annulés par
les instances judiciaires. Et cela parce que, suivant le principe inscrit dans
la Constitution relativement au contrôle de la légalité des actes administ
ratifs, l'introduction de l'action en justice est conditionnée par la preuve
de l'atteinte d'un droit subjectif ; or, cette atteinte ne peut résulter que
d'un acte administratif de caractère individuel.
La loi n° 1/1967 a établi, néanmoins, une réglementation (art. 9 et 10)
selon laquelle sont garantis aussi bien la protection des droits subjectifs
des personnes que le renforcement de la légalité dans l'activité administ
rative. Conformément à cette réglementation les instances judiciaires ont
le droit de contrôler aussi la légalité des actes administratifs de caractère
normatif, mais uniquement si l'acte administratif individuel, qui forme
l'objet de l'action en justice, est fondé sur un tel acte normatif illégal.
Lorsque l'instance constate l'illégalité de l'acte normatif ou de certaines
de ses dispositions, elle en refuse l'application dans la cause qui lui est
soumise pour jugement, mais sans pouvoir les annuler ; elle n'annule
que l'acte administratif individuel émis sur la base de la disposition de
l'acte normatif considérée illégale. Quant à cette dernière
concernant l'acte normatif, l'instance judiciaire, dès que sa décision est
devenue définitive, doit la communiquer à l'organe administratif ayant
émis l'acte qui, dans un délai de quinze jours à partir de la notification
de la décision, est obligé de le révoquer ou de le modifier. Toutefois, s'il
estime que son acte est légal il est obligé de saisir l'organe hiérarchique
ment supérieur pour en décider. On voit, donc, comment par une action
dirigée contre un acte administratif individuel on peut aboutir à faire
disparaître aussi — par révocation ou modification — un acte normatif
illégal ou ses dispositions qui violent la loi et arriver de la sorte au réta
blissement de la légalité dans l'activité administrative.
Quant aux actes administratifs, il faut encore préciser qu'il y a certains
actes qui sont exceptés du contrôle de la légalité, soit en raison de la qualité
de leur auteur, soit en raison de leur nature, soit, enfin, en raison de l'exis
tence d'un autre contrôle juridictionnel que celui organisé par la loi
n° 1/1967.
Sont ainsi exceptés en raison de la qualité de l'organe les ayant émis :
les décisions du Conseil des ministres (6) et les actes où les organes admi-
(6) On justifie cette exception, soit par le fait que les décisions du Conseil
des ministres, en tant qu'actes de l'organe suprême de l'administration d'Etat, ont
de par leur nature un contenu politique et ne sont, comme tels, susceptibles que du
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