« Le défenseur du peuple » ou l'ombudsman espagnol - article ; n°4 ; vol.34, pg 1225-1239

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1982 - Volume 34 - Numéro 4 - Pages 1225-1239
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : vendredi 1 janvier 1982
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Yves Rodriguez
« Le défenseur du peuple » ou l'ombudsman espagnol
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 34 N°4, Octobre-décembre 1982. pp. 1225-1239.
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Rodriguez Yves. « Le défenseur du peuple » ou l'ombudsman espagnol. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 34 N°4,
Octobre-décembre 1982. pp. 1225-1239.
doi : 10.3406/ridc.1982.3967
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1982_num_34_4_3967« LE DEFENSEUR DU PEUPLE »
ou
L'OMBUDSMAN ESPAGNOL
par
Yves RODRIGUEZ
Docteur en Droit
Assistant à la Faculté de droit de Pau
et des Pays de l'Adour
Résolument engagée dans l'innovation à l'avantage du citoyen, i
l'Espagne n'a pas échappé à la tentation de 1'« ombudsmanie ». Son
Défenseur du peuple révèle bien une méfiance particulière à l'encontre de
la puissance publique (1). Seules les lenteurs de son instauration
atténuent la portée de l'événement. Il n'a pas fallu moins de deux ans, en
effet, entre la consécration de l'institution dans la Constitution du 29
décembre 1978 (2) et l'adoption d'une loi organique destinée à sa
concrétisation, le 6 avril 1981 (3). Encore la période de gestation n'est-elle
pas achevée (4).
Ley Revista de defensor esenciales désigner in cela pour abril 1978, la 17-4-1978, constitucion, Lecturas estudios, orgânica (1)(4)(2)(3)n'a », p. négocier del Revista V. Sur 467 Les dès pas del 1-7-1978, departamento Boletin sobre pueblo, le les principaux ; del encore 1981. A. Défenseur defensor l'élection début travaux de éd. Defensor PEREZ la Oficial derecho 13-10-1978. Cuadernos Civitas, constitucion été de du del partis la de du fait. CALVO, constituant, del session pueblo derecho politico, peuple, Défenseur 1980, pueblo, politiques Estado, Civitas, Pour espanola, parlementaire segün « p. politico v. leur automne Aspectos Trabajos n° v. entre 592 1979 du espagnols Boletin 10, analyse, la ; vol. peuple de autres, constitution 7 ; A. E. mai la 1981, constitucionales parlamentarios, oficial II, de VILLPONT, GIL-ROBLES U.N.E.D., v. 1981. se F. Universidad (v. février A. n° sont GARRIDO de El GIL-ROBLES, Sur 11, y las réunis Pais, la 1982. les Cortès p. n° ley « del 4, travaux 67. El de 29 et Or, dès orgânica 1979, FALLA, Defensor (B. education GIL-DELGADO, décembre au le générales, O. op. p. parlementaires, 17 mois C.) 79, 3/1981 décembre cit., Comentarios del des de et a 1981) pp. pueblo mai distancia, 5-1-1978, « Servicios de Rasgos 28-67. 1982, et 6 1981 de El v. », le a ÉTUDES - VARIÉTÉS - DOCUMENTS 1226
En fait, ce n'est pas par le Défenseur du peuple que l'Espagne
connaît, pour la première fois de son histoire, une autorité située hors des
procédures habituelles de recours et intervenant dans la protection des
droits des personnes. Le Sahib-al-Mazalim de l'époque musulmane et le
Justicia Mayor d'Aragon du xme siècle ont été autant d'intercesseurs entre
la puissance publique et les personnes. Le Sahib-al-Mazalim, nommé par
le Sultan et prévu en tant que « juge des injustices, aux attributions
extraordinaires et exceptionnelles » (5), a servi à la protection des
« fueros » (6) et des droits des personnes contre les « offenses » des
autorités et employés publics. Et le Justicia Mayor, installé par la noblesse
aragonaise résistant à l'exercice d'un pouvoir monarchique omnipotent en
matière judiciaire, s'est montré l'instrument de cet ordre dans la
sauvegarde de ses privilèges, face aux interprétations des légistes et des
juges au service du roi. La preuve en est, sans doute, dans cette exigence
des Cortès d'Egea (7) de 1265, que ce magistrat fût un noble et ses
sentences définitives et obligatoires pour le roi.
Pourtant, pour le contrôle de la puissance publique, le constituant
espagnol de 1978 a prétendu suivre un autre exemple ; avec le Défenseur
du peuple, il a créé une figure semblable à celle de l'ombudsman
suédois (8). En raison de l'insuffisance de la protection des juridictions,
lente et pesante, souvent insusceptible d'apporter des satisfactions
concrètes au citoyen, il s'agissait, sans faux semblant, d'ouvrir d'autres
garanties aux droits et libertés publiques. Or, sans prétendre constituer
une alternative au contrôle juridictionnel, ou même l'entamer, l'autorité
suédoise paraissait au moins le compléter efficacement. Au bouleverse
ment du système juridictionnel, le constituant a donc préféré l'améliora
tion du contrôle parlementaire de l'administration. Il en a résulté
l'institution du Défenseur du peuple comme haut commissaire des Cortès
générales (9), désigné par elles (article 54 de la Constitution).
(4) Les principaux partis politiques espagnols se sont réunis dès le 17 décembre 1981
pour négocier l'élection du Défenseur du peuple (v. El Pais, 29 décembre 1981) et le
désigner dès le début de la session parlementaire de février 1982. Or, au mois de mai 1982,
cela n'a pas encore été fait.
(5) RIBERA cité par S. MINGUIJON, Historia del derecho espanol, Cuaderno 2,
Saragosse, 1975, p. 170.
(6) Privilèges et franchises anciennement accordés à certaines provinces.
(7) Ville d'Aragon.
(8) Le constituant espagnol aurait pu s'inspirer, aussi, des « contrôleurs publics des
droits et libertés » de l'Amérique latine, tels le Procureur général de la République ou la
Délégation présidentielle pour les plaintes et les réclamations du Venezuela et la Controlaria
de la République du Chili (sur ces institutions, v. Allan-R. BREWER-CARIAS, « Les
garanties constitutionnelles des droits de l'homme dans les pays de l'Amérique Latine »,
cette Revue 1977, p. 98 ; F. JULIEN-LAFERRIÈRE, La contrôlerie générale en Amérique
Latine. Les exemples du Chili et du Venezuela, Thèse, Paris II, 1974). Mais, en fait, ces
expériences limitées sont connues pour leur insuffisance dans la garantie des droits des
personnes. Elles ne pouvaient donc servir de modèles à une Espagne inquiète de la
protection de ses libertés publiques. C'est encore délibérément que le constituant espagnol a
rejeté le modèle français pour des raisons tenant à son mode de nomination et aux limites de
ses pouvoirs. C'est donc volontairement que nous exclurons toute analyse comparative entre
ces institutions et le Défenseur du peuple, malgré des convergences possibles.
(9) Les Cortès générales représentent le peuple espagnol et sont composées du Congrès
des députés et du Sénat. L'OMBUDSMAN ESPAGNOL 1227
Par suite, l'indifférence dans laquelle, soit par ignorance sur sa
vocation, soit par scepticisme sur son avenir, cette institution fut
approuvée, n'est pas sans étonner. Quoiqu'il en soit de ces hésitations et
de leurs motivations plus ou moins décelables, il est clair en revanche que
l'originalité de l'institution retient davantage l'attention de l'observateur.
Jamais, semble-t-il, l'on est allé plus loin dans la protection qu'elle est à
même de fournir. Qu'on en juge. En vertu de l'article 54 de la
Constitution de 1978, le Défenseur du peuple assume la défense des droits
fondamentaux et des libertés (10). A cet effet, il supervise l'activité de
l'administration, y compris celle des Armées (article 14-LO) (11).
Surtout, ayant obtenu un droit de recours d'inconstitutionnalité et
d'amparo devant le Tribunal constitutionnel, il apprécie la soumission du
législateur et des juges à la règle constitutionnelle (article 162 de la
Constitution).
Mais l'article 9 de la loi organique de 1981 élargit sa fonction à une
surveillance générale de la légalité. Il lui revient donc de contrôler
« l'entière soumission de l'administration à la loi et au droit » (article 103
de la Constitution). C'est pourquoi il peut enquêter sur ses actes en
relation avec les particuliers, qu'ils émanent « des ministres, des autorités
administratives, des fonctionnaires ou de toute autre personne qui agit au
service de cette administration » (article 9-LO), justice incluse, en ce qui
concerne son bon fonctionnement 13-LO) cela valant aussi pour
les communautés autonomes (article 12-LO) (12), à ceci près que le
Défenseur du peuple, n'étant ni administrateur ni juge, ne peut ni
annuler, ni réformer une décision administrative ou judiciaire.
En bref, l'activité des trois pouvoirs : exécutif, législatif et juridic
tionnel, relève, à des degrés divers, de son appréciation. Ce rôle
(10) II s'agit des droits très classiques affirmés dans le titre I de la Constitution
espagnole : « Ils seront interprétés conformément à la Déclaration universelle des droits de
l'homme » (article 10.2 de la Constitution) — ce qui semble donner à cette déclaration une
valeur qu'elle n'a pas en droit international puisqu'elle n'est qu'une simple résolution.
(11) Dans ce cas, le Défenseur du peuple ne peut s'immiscer dans le commandement de
la défense nationale ; il veille simplement au respect des droits fondamentaux du citoyen
sous les drapeaux.
(12) L'article 12.1 de la Loi organique précise, en effet, que le Défenseur du peuple
peut lui-même superviser l'activité des communautés autonomes dans le domaine de
compétence qui est donné par cette loi. Mais, pour ce faire, il devra coordonner son action
avec les organes similaires des communautés autonomes et pourra même solliciter leur
coopération (article 12.2-LO). Ainsi, les statuts d'autonomie du Pays Basque, de la
Catalogne et de la Galice, prévoient chacun la création d'un Défenseur du peuple (v.
M. DAPENA-BAQUEIRO, « Ley orgânica del Defensor del pueblo », Cuadernos de
documentaciôn, n° 1, Instituto nacional de prospectiva, 1980, p. 25 et s. L'article 15 du statut
du Pays Basque permet à son parlement de créer et d'organiser une telle institution,
moyennant une loi conforme à l'article 54 de la Constitution. Par ailleurs, ce statut signale
que le Défenseur du peuple exercera les fonctions de l'article 54 et des tâches que le
Parlement basque lui confiera. L'article 14 du statut de la Galice prévoit une même
institution, dans des termes analogues à ceux du statut basque. L'article 36 du statut catalan,
à l'image des précédents, permet la création d'un « sindic de Greuges » pour la défense des
droits fondamentaux et des libertés publiques des citoyens ; il supervisera les activités de
l'administration régionale. Une loi catalane établira son organisation et son fonctionnement.
Aucune de ces lois n'ayant été votées par les communautés autonomes, on ne traitera pas
plus, ici, de ce sujet. ETUDES - VARIETES - DOCUMENTS 1228
considérable donne à l'institution sa spécificité. Mais elle est située au sein
de l'un de ces pouvoirs : le pouvoir législatif. Cette place ne fait-elle donc
pas que l'affirmation la plus généreuse de sa compétence puisse être vidée
de son sens par une réglementation restrictive, ou encore contredite en
pratique ? Certes pas. Simplement, sa protection et ses moyens d'action
ne sont que plus indispensables pour que la reconnaissance de sa
compétence ne soit pas vaine.
Or, justement, sa protection statutaire s'avère réelle dans la mesure
où son titulaire bénéficie de garanties renforcées d'indépendance (I). De
la même façon, l'aménagement des conditions de son fonctionnement lui
permet des possibilités étendues de contrôle (II).
I. DES GARANTIES RENFORCÉES D'INDÉPENDANCE
Sans conteste indépendant du pouvoir exécutif, parce qu'il est
désigné pour cinq ans et seulement révocable par les Cortès générales, le
Défenseur du peuple paraît, pourtant, pour cette même raison, d'emblée
tributaire de ses mandants. En fait, conscient de ce que cette situation du du peuple était susceptible d'entamer exagérément son
autonomie, le législateur du 6 avril 1981 est parvenu à l'atténuer dans ses
incidences, et son initiative est manifestement satisfaisante. Il suffit, pour
s'en convaincre, de relever qu'organiquement le Défenseur du peuple
trouve son indépendance dans les règles mêmes de sa désignation et de sa
révocation (A). Et, dans l'accomplissement de ses fonctions, il l'accentue
par les immunités (largement entendues) dont son activité bénéficie (B).
A. L'autonomie de l'organe
La loi organique du 6 avril 1981 qui organise tant la désignation du
Défenseur du peuple que la cessation de ses fonctions, témoigne de la
nature parlementaire de l'institution : le Défenseur du peuple y apparaît
comme le commis des Cortès générales au contrôle de l'administration. A
vrai dire, il va de soi que le Défenseur du peuple sauvegarde son
autonomie à travers un système de majorités renforcées qui évite
l'umlatéralité partisane de l'élection (1) ou de la révocation (2).
1) Qu'on le veuille ou non, du Défenseur du peuple par les
Cortès générales jetterait une certaine suspicion sur son impartialité, s'il
apparaissait comme l'élu d'une majorité parlementaire simple. Mais que
l'on exige une majorité qualifiée, afin d'obtenir sur son nom un accord de
la Majorité et de l'Opposition, voilà qui contribue à la neutralité, donc à la
qualité de l'institution : elle ne risque plus d'être stigmatisée comme
l'instrument d'une faction politique et acquiert l'efficacité nécessaire à la
découverte de la vérité.
Aussi, l'article 2 de la loi organique de 1981 exige-t-il que les partis
politiques parviennent à s'entendre sur le nom d'une personnalité
indiscutable. Après quoi, le candidat à l'élection devra être proposé aux
plénums des deux chambres par deux commissions nommées par elles et
réunies conjointement par le Président du Congrès. L'élection du
Défenseur du peuple se jouera alors à la majorité des trois cinquièmes des L'OMBUDSMAN ESPAGNOL 1229
membres, dans chaque chambre. Si cette majorité n'est pas atteinte, il
appartiendra aux deux commissions à nouveau réunies, de formuler
d'autres propositions. Mais cette fois, la des trois cinquièmes
obtenue au Congrès, la désignation sera définitive si une majorité absolue
se fait au Sénat.
Nul doute, en somme, qu'en plaçant ainsi le Défenseur du peuple
dans une situation qui ne le rend pas redevable d'une frange de ses
mandants, de telles majorités participent à l'autonomie de l'institution.
C'est pourquoi il convient de ne pas se méprendre sur la signification que
revêt l'investiture parlementaire. Elle ne met pas le Défenseur du peuple
aux ordres de la souveraineté populaire et ne le range pas dans les
accessoires du contrôle parlementaire. Au contraire même, elle veut
écarter tout risque d'empiétement, fût-il parlementaire, sur son activité.
Et ce n'est pas le serment de fidélité prêté devant les bureaux des deux
chambres (article 4-LO) qui le rétrogradera au rang d'autorité subor
donnée. La raison invoquée en est simple : c'est au service du citoyen,
dont il est le garant des droits, que le Défenseur du peuple est situé. C'est
donc bien son autonomie qui justifie et doit commander l'institution.
2) Cette autonomie est également soutenue par l'impossibilité
parlementaire de mettre fin au mandat du Défenseur du peuple, en dehors
d'une décision similaire des deux chambres prise à la majorité des trois
cinquièmes des membres (article 5-LO). Certes, par là, le Défenseur du
peuple n'échappe pas au contrôle des Cortès générales qui ont voulu ainsi
abolir toute crainte d'un pouvoir à l'abri de la censure : le du
peuple doit être investi de leur confiance (13). Néanmoins, il reste que
l'hypothèse d'une révocation demeure difficile en pratique, eu égard à ses
modalités. Tout d'abord celles-ci empêchent une simple majorité de
parlementaires de se débarrasser d'un Défenseur du peuple estimé
gênant ; ce faisant, elles revêtent le mieux leur signification, à l'égard d'un
Défenseur qui a la possibilité de contester la constitutionnalité d'une loi
émanant des Cortès générales devant le Tribunal constitutionnel (article
162 de la Constitution). Ensuite, elles soumettent toute révocation à des
conditions bien précisées dans l'article 5 de la loi organique qui ne retient
que l'incapacité du Défenseur du peuple, sa négligence notoire dans
l'accomplissement des obligations et des devoirs de sa charge ou sa
condamnation, par une sentence définitive, pour un délit frauduleux
(article 5-LO) (14). Encore, et en toute hypothèse, le Défenseur du
(13) Par ailleurs, rien n'a été prévu par la Loi organique, pour un contrôle de l'autorité
du Défenseur du peuple. En Suède, au contraire, les fonctionnaires qui s'estiment
injustement accusés peuvent demander que des poursuites aient lieu contre l'ombudsman
(notons qu'il ne s'agit pas d'un véritable recours en bonne et due forme), ce qui permet à un
tribunal de juger de la réalité de la faute imputable au fonctionnaire. Les fonctionnaires
peuvent aussi se plaindre des critiques de l'ombudsman auprès d'une commission
parlementaire spécialisée.
(14) II existe d'autres causes plus générales de cessation des fonctions : la démission,
l'expiration du mandat, la mort du Défenseur du peuple. Mais dans ce cas, c'est le Président
du Congrès qui déclare la vacance. En toute hypothèse, deux adjoints au Défenseur du
peuple, nommés et révoqués par lui, avec l'accord des chambres et destinés, par délégation,
aux mêmes fonctions (art. 8-LO), assureront la fonction en attendant une nouvelle
nomination. ÉTUDES - VARIÉTÉS - DOCUMENTS 1230
peuple ne pourra-t-il être déchargé de sa fonction qu'après un débat dans
lequel il aura été mis en mesure de se défendre devant chaque chambre
(article 5-LO).
Dans ces conditions, le Défenseur du peuple ne peut être perçu
comme un organe sous tutelle ou même simplement dérivé. Il y a, bien
sûr, un paradoxe à vouloir assurer, tout à la fois, son indépendance et son
contrôle, celui-ci corrigeant celle-là. Mais il faut voir que cette
indépendance lui est dévolue dans certaines limites : elle ne peut lui
permettre d'aller au-delà de sa fonction. S'il ne s'en écarte pas, il ne doit
donc pas connaître d'autres obligations que celles qui procèdent du
respect dû à la loi et principalement à celle du 8 avril 1981 . C'est alors sa
fonction qui est protégée de toute subordination.
B. Les immunités de la fonction
Nul principe hiérarchique ne saurait entraver l'indépendance du
Défenseur du peuple dans l'exercice de ses fonctions. Pour cette raison,
l'article 6 de la loi organique prévoit utilement que le Défenseur du peuple
n'est pas sujet à mandat impératif. Non seulement il n'est pas placé sous
les ordres d'une autorité (1), mais il est à l'abri de toute sorte de
pression (2).
1) Le Défenseur du peuple ne reçoit d'instruction de quiconque
(article 6.1-LO). Il accomplit son rôle à sa guise, c'est-à-dire « selon ses
critères ». C'est pourquoi il est irresponsable et inviolable (articles
6.2-6.3-LO). Irresponsable, le Défenseur du peuple est protégé dans
l'exercice de son mandat. Ainsi, ne peut-il pas être poursuivi, recherché,
arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions qu'il émet ou des actes qu'il
accomplit (article 6.2-LO). Il y a là une garantie absolue, jouant au civil
comme au pénal, aussi bien dans le domaine politique, et couvrant
perpétuellement l'élu. Inviolable, il ne peut être l'objet de poursuites
injustifiées qui seraient intentées contre lui par le Gouvernement, en
raison de faits autres que ceux concernant l'exercice de ses fonctions. La
règle est ici qu'aucune poursuite pénale ne peut être engagée contre le
Défenseur du peuple, pendant la durée du mandat, sauf flagrant délit.
Encore que, dans ce cas, la décision d'inculper, d'arrêter, de mettre en
accusation et de juger n'appartient qu'à la Chambre pénale du Tribunal
suprême (article 6.3-LO). Evidemment, il en est autrement à l'expiration
du mandat, car alors la garantie n'est plus susceptible de servir.
Mais sans doute d'autres règles sont-elles aussi orientées vers les
mêmes fins.
2) La nécessité de développer au maximum l'indépendance du
Défenseur du peuple s'est en effet imposée. Il fallait encore éviter qu'il ne
soit contraint par quelques influences indues ou autres persuasions tentées
tant par les Cortès générales que par des intérêts organisés.
A l'égard des Cortès générales et très expressément, l'impossibilité
de renouvellement du mandat du Défenseur du peuple empêche des
pressions liées à une éventuelle réélection. Il semble aussi que, la durée de
la charge (5 ans) ne coïncidant pas avec celle d'une législature (4 ans), L'OMBUDSMAN ESPAGNOL 1231
l'institution doive demeurer obligatoirement en marge de la vie des Cortès
générales et éviter une politisation (15). On peut penser enfin que, de
toute façon, le constituant a déjà implicitement donné au Défenseur du
peuple le moyen de prouver son indépendance : en lui permettant de
saisir directement le Tribunal constitutionnel, telle action supposant a
priori cette indépendance. A l'égard des intérêts organisés, la préserva
tion de l'indépendance du Défenseur du peuple relève des incompatibil
ités qui tiennent certaines candidatures à distance (article 7-LO). La
qualité du Défenseur du peuple est ainsi incompatible avec l'exercice
d'une quelconque activité politique, c'est-à-dire « avec tout mandat
représentatif, toute charge politique ou activité de propagande politique,
l'affiliation à un parti politique, l'exercice de fonctions de direction dans
un parti politique, un syndicat, une association ou une fondation et
l'emploi à leur service » (article 7.1-LO). Mais elle est aussi incompatible
avec l'exercice d'une fonction publique ou privée qu'il convient
d'entendre du service actif dans l'administration publique comme d'une
activité judiciaire ou professionnelle quelconque (article 7.1-LO).
En somme, autant de protections de la situation du Défenseur du
peuple en face d'institutions ou de factions dont les pressions mêmes
peuvent être dangereuses pour la sauvegarde des libertés. L'indépendance
qui doit logiquement en résulter conditionne la compétence du Défenseur
du peuple dans son exercice.
II. DES POSSIBILITÉS ÉTENDUES DE CONTRÔLE
La volonté de libéralisme officialisée dans le statut du Défenseur du
peuple trouve encore l'occasion de se concrétiser sur le terrain de la
compétence. Et cette volonté s'apprécie à raison des possibilités
d'exercice du recours devant le Défenseur du peuple et de l'intérêt de son
issue.
Or, si l'on observe que les compétences du Défenseur du peuple sont
étendues en raison des conditions très ouvertes de sa saisine (A), autant
que de la variété de ses méthodes d'instruction (B), force est de constater
que, dépourvu de moyens de contrainte, ses actions ne parviennent à
l'efficacité que grâce au concours d'autres pouvoirs : celui des Cortès
générales ou des juridictions qui, seules, peuvent obtenir la soumission de
l'administration (C).
A. Les modalités du recours au Défenseur du peuple
S'agissant de déterminer les modalités du recours au Défenseur du
peuple, il importe essentiellement de souligner la généralité de ses
bénéficiaires (1) et l'absence de tout formalisme procédural (2).
(15) D'autant plus que l'activité du Défenseur du peuple n'est jamais interrompue alors
même que les Cortès générales ne sont pas réunies, sont dissoutes ou que l'état d'exception
ou de siège est proclamé (art. 11-LO). ÉTUDES - VARIÉTÉS - DOCUMENTS 1232
1) La saisine peut être effectuée soit par le Défenseur du peuple
lui-même, soit par autrui. Ainsi, l'institution se trouve-t-elle confrontée à
deux procédures : tantôt elle agit spontanément, donc directement, tantôt
il lui faut attendre une plainte (article 9-LO).
Le droit de saisine d'office du Défenseur du peuple est le plus efficace
pour la protection du citoyen indifférent, nonchalant ou timoré,
renonçant à se plaindre de ce que la règle de droit a été méconnue à son
encontre. Mais le fait que la saisine puisse être assurée, sans aucun
intermédiaire, par toute personne physique ou morale, est également
indispensable, surtout parce qu'elle peut l'être sans aucune restriction
« de nationalité, de résidence, de sexe, de minorité, d'incapacité légale du
sujet, d'internement dans un centre pénitentiaire ou de réclusion, ou en
général, de n'importe laquelle des relations de sujétion ou de dépendance
à l'égard d'une administration ou d'un pouvoir public » (article 10-LO).
Enfin, des parlementaires agissant individuellement ou les commiss
ions des Cortès générales chargées d'investigations ou de la défense
générale ou partielle des droits et libertés publiques (principalement celles
destinées aux relations avec le Défenseur du peuple) peuvent intervenir
auprès du Défenseur du peuple, à propos des actes et des conduites de
l'administration publique, dans le domaine relevant de leur compétence
(article 10-LO).
2) Dans le même esprit, et à propos de la recevabilité des plaintes,
dans l'intérêt du citoyen, le législateur n'a imposé qu'un minimum de
règles.
Quant à leur forme, il est seulement exigé qu'elles soient écrites et
argumentées (article 15.1-LO), un délai d'un an, courant à partir de
l'événement générateur de la demande, étant imparti aux plaignants
(article 15.1-10). Du reste, le recours est gratuit et ne requiert pas le
ministère d'avocat (article 10.2-LO). Quant au fond, il appartient au
Défenseur du peuple d'apprécier si l'auteur de la plainte invoque un
« intérêt légitime ». Aussi, rejettera-t-il les plaintes anonymes, faites de
mauvaise foi, dépourvues de fondement, sans prétention, ou susceptibles
de léser les droits légitimes d'une tierce personne (article 17.3-LO), ce qui
lui confère un pouvoir d'appréciation d'autant plus large que ses décisions
ne sont pas susceptibles de recours (17.3-LO).
L'existence d'un recours parallèle limite pourtant la compétence du
Défenseur du peuple (article 17.2-LO). Il ne peut intervenir dans une
procédure déjà engagée devant une juridiction ou doit interrompre son
action si un tribunal ordinaire ou le Tribunal constitutionnel est saisi après
lui (16). En revanche, il peut toujours examiner les « problèmes
généraux » (qu'est-ce à dire ? La loi est regrettablement muette sur ce
point) posés dans les plaintes.
C'est alors qu'il procède à une enquête.
B. Les méthodes d'instruction du Défenseur du peuple
Parce qu'il lui faut procéder à un véritable contrôle du fonctionne
ment d'un service administratif, le Défenseur du peuple devrait disposer
(16) N'y aurait-il pas là un moyen de paralyser l'action du Défenseur du peuple L'OMBUDSMAN ESPAGNOL 1233
d'un droit d'investigation aussi approfondi que nécessaire. Mais le souci
du législateur de ménager les susceptibilités administratives a conduit sa
loi organique à restreindre les moyens propres aux instructions menées
par le Défenseur du peuple. Ainsi, si la liberté dans la conduite de
l'enquête est bien affirmée (1), certains privilèges de l'administration
demeurent (2).
1) Le caractère inquisitorial de la procédure d'enquête retient de
prime abord l'attention, aussi bien quand la plainte est dirigée contre un
service que quand elle concerne plus spécialement la conduite d'un
fonctionnaire (17).
Quand le fonctionnement d'un service est visé, le Défenseur du
peuple peut accéder à ses agents et à ses documents. Sa première
investigation, sommaire et informelle, qui évite de troubler l'activité
ordinaire de l'administration, consiste à saisir l'autorité concernée pour lui
signifier, en substance, la requête dont il est saisi et en obtenir une
information écrite dans un délai maximum de quinze jours prorogeable
(article 18.1-LO). C'est à ce moment-là qu'il peut, sur place, obtenir toute
précision utile du service, réclamer les auditions pertinentes ou demander
la communication des dossiers et documents relatifs à l'affaire (article
19.2-LO).
Quand la plainte met un agent en cause, le Défenseur du peuple doit
lui en rendre compte ainsi qu'à son supérieur hiérarchique ou à
l'organisme dont il dépend. En réponse, il appartient à l'agent de se
justifier et de fournir les documents et témoignages qu'il considère
opportuns, dans un délai fixé par le Défenseur du peuple, qui est toujours
supérieur à dix jours et peut être prorogé. Alors, le Défenseur du peuple
peut vérifier l'exactitude des allégations et proposer, si besoin est, une
entrevue à la personne concernée (article 20-LO).
En somme, dans tous les cas, les pouvoirs publics sont obligés de
prêter leur concours au Défenseur du peuple, de façon prioritaire et
urgente (article 19.1-LO), à ceci près que pareille obligation entraînerait
des réticences administratives graves envers l'activité du Défenseur du
peuple si elle n'était compensée par des limites relatives à l'instruction des
plaintes.
2) Le caractère partiel de la compétence du Défenseur du peuple
apparaît ici dans la persistance des prérogatives de la puissance publique.
Le respect du pouvoir hiérarchique des ministres et les exigences du secret
administratif permettent à l'administration de se soustraire à une
investigation.
On observe, il est vrai, qu'un agent administratif n'a pas à attendre
une autorisation expresse pour répondre à l'appel du Défenseur du peuple
(article 20-LO). Cependant, l'autorité hiérarchique peut y faire obs-
(17) Il reste que le Défenseur du peuple peut agir d'office. Son information provient
alors obligatoirement de deux sources. On peut penser, en premier lieu, que ses services
procéderont à des revues de presse qui permettront de collecter des renseignements. En
second lieu, aux termes de l'article 25.3 de la Loi organique, le Procureur général de l'État
portera à la connaissance du Défenseur du peuple toutes les irrégularités administratives
possibles dont le Ministère public est saisi dans l'exercice de ses fonctions.

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